محمدحسین حکیمیان

حمیدرضا بابایی مسلمان

 

مقدمه:

پروژه به مجموعه‌ای هماهنگ از فعالیت‌ها اتلاق می‌شود که تنها برای یک بار صورت می‌گیرد و یک طرح(ایده) را در مدت معین و با استفاده از منابع تعیین شده قبلی و رعایت مشخصات و کیفیت توافق شده عینیت می‌بخشد و اهداف مشخصی را فراهم می‌آورد. ویژگی‌های پروژه عبارتند از:

1-هدفمند است.

2-دوره حیاتی دارد (آغاز و اتمام دارد).

3-تجزیه و تحلیل و تأمین منابع را می‌طلبد.

4-نیازمند برنامه‌ریزی است.

5-نیاز به سازمانی برای کنترل و رهبری دارد.

6-سازمان پروژه یک ساختار موقت است.

7-جهت ایجاد تغییر و تحول طراحی شده است.

موارد زیر، گام‌های اصلی در فرایند پروژه را تشکیل می‌دهند:

1-تشخیص نیاز (هدف)

2-طرح و برنامه نیل به هدف

3-تأمین منابع مالی

4-مطالعه و تحقیق

5-طراحی

6-تدارک

7-اجرا

8-راه‌اندازی

9-بهره‌برداری

عوامل انجام‌دهنده پروژه در یک تقسیم‌بندی کلی عبارتند از:

1-صاحب نیاز که تشخیص نیاز و تعیین اهداف پروژه را برعهده دارد.

2-سرمایه‌گذار که تأمین منابع مالی برعهده وی است.

3-طراحی که طرح و برنامه نیل به هدف را پی‌ریزی می‌کند.

4-سازنده که اجرای طرح و برنامه را برعهده دارد.

در صورت تأمین منابع مالی پروژه توسط صاحب نیاز، عوامل اصلی پروژه شامل مالک (کارفرما)، طراح و سازنده می‌شوند که برحسب انجام اقدامات سه‌گانه مهم تأمین منابع مالی، طراحی و ساخت در درون سازمان کارفرما و یا تأمین آنها از منابع خارجی و همچنین چگونگی واگذاری مسؤولیت این اقدامات به منابع خارجی (در صورت خرید خدمت از منابع خارجی، واگذاری مسؤولیت‌ها به یک منبع واحد و یا تقسیم آن به منابع متعدد)، سیستم‌های گوناگون اجرای پروژه به شرح زیر متمایز می‌شوند.

1-سیستم خود اجرا (تک‌عاملی): در این سیستم، کارفرما علاوه بر تأمین منابع مالی پروژه، تمامی خدمات مرحله اجرای پروژه مشتمل بر طراحی، ساخت و مدیریت پروژه را در درون سازمان خود تأمین می‌نماید. این روش در ایران به روش «امانی» موسوم است.

2-سیستم طرح و ساخت (دو عاملی): در این سیستم، عوامل طراحی و سازنده در یک سازمان واحد و طی یک قرارداد واحد با کارفرما، انجام طراحی و ساخت پروژه را برعهده می‌گیرند.

3-سیستم متعارف (سه عاملی): در این سیستم، کارفرما ابتدا طراحی پروژه را از منبع یا منابع خارجی تأمین و سپس ساخت را به منبع یا منابع خارجی دیگر واگذار می‌نماید.

البته سیستم‌های اجرا به موارد فوق محدود نمی‌شوند و سایر روش‌های اجرای پروژه اشکالی از سیستم‌های مزبور هستند از قبیل «کلید گردان» (Turn-Key) که در آن فعالیت‌های طراحی (مشاور) و ساخت (پیمانکار) در هم ادغام می‌شود و B.O.T (Build – Operate-Transfer) که به «ساخت، بهره‌برداری و انتقال» موسوم است، در اساس همان سیستم طرح و ساخت است. بدیهی است که در هر یک از سیستم‌های اجرا، مرزهای مسؤولیت و ریسک عوامل دست‌اندرکار متفاوت است.

طرح‌های عمرانی و فرایند تصویب و اجرای آنها در ایران

پروژه‌های عمرانی در ایران طبق تعریف عبارتند از:

«مجموعه پروژه‌هایی که بر مبنای مطالعات جامع توسعه کلان در برنامه‌های توسعه اجتماعی و اقتصادی کشور منظور شده و برنامه اجرایی و بودجه آن در بودجه‌های سالانه کشور تعیین و تأمین اعتبار شده و با تخصیص اعتبار و نظارت سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به مرحله اجرا در می‌آیند».

همپای شکل‌گیری نظام برنامه‌ریزی کشور، فعالیت‌های مربوط به طرح‌های عمرانی در قالب اجرای برنامه‌های توسعه اقتصادی، اجتماعی و در چارچوب تخصیص اعتبارات عمرانی طی این دوران، شیوه متعارف (سنتی =سه عاملی) بوده است که از برنامه سوم توسعه (46-1342) معمول شد. این حوزه فعالیت عمدتاً در اوایل برنامه‌های اول و دوم توسعه قبل از انقلاب در کنترل شرکت‌ها و دفاتر وابسته به سازمان‌های بین‌المللی و کشورهای خارجی مختلف بود. به تدریج عوامل اجرایی طرح‌های عمرانی مشتمل بر دفاتر مهندسان مشاور و پیمانکاران داخلی شکل گرفتند و هویت مستقل یافتند. در سال 1378، تعداد واحدهای خدمات مشاوره تشخیص پیمانکاران داخلی شکل گرفتند و هویت مستقل یافتند. در سال 1378، تعداد واحدهای خدمات مشاوره تشخیص صلاحیت شده 663 شرکت بود که 92 درصد آنها خصوصی و بقیه دولتی و مختلط بودند. در همین سال، 125 شرکت خدمات مشاوره در سطح استان‌ها فعالیت داشتند که 85 درصد به بخش خصوصی و 10 درصد به بخش دولتی تعلق داشتند. تا پایان سال 1378، تعداد واحدهای پیمانکاری تشخیص صلاحیت شده بالغ بر 1376 شرکت بوده که 92 درصد آنها خصوصی و بقیه دولتی و عمومی بوده است.

همچنین در طول 50 سال نظام برنامه‌ریزی کشور، برخی قوانین و مقررات مهم از جمله قانون محاسبات و آیین‌نامه معاملات دولتی، آیین‌نامه تشخیص صلاحیت و ارجاع کار به مشاوران، دستورالعمل‌های رتبه‌بندی مهندسان مشاور، شرایط عمومی پیمان و قانون برنامه و بودجه تصویب شد. طی سال‌های اخیر، (عمدتاً از سال 1364) توسط سازمان برنامه و بودجه (سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور فعلی). وزارتخانه‌ها (دستگاه‌های اجرایی) و نمایندگان تشکل‌های صنفی مهندسان مشاور و پیمانکاران اصول راهنما حاکم بر نظام فنی و اجرایی طرح‌های عمرانی کشور تدوین شده است. نظام فنی و اجرایی، طبق تعریف مصوب سال 1352 هیأت وزیران به مجموعه‌ای از ضوابط، معیارها، آیین‌نامه‌ها و روش‌ها و... اتلاق شده است که برای اجرای طرح‌های عمرانی مورد استفاده قرار می‌گیرند.

در ادامه به طور خلاصه مراحل متعدد مربوط به تصویب و اجرای طرح‌های عمرانی ذکر می‌شود.

ابتدا اطلاعات مورد نیاز درباره طرح‌های پیشنهادی جمع‌آوری می‌شود. سپس طرح پیشنهادی توسط دستگاه اجرایی، بررسی و پس از تأیید به مدیریت مربوطه در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی جهت بررسی ارسال می‌شود. در صورت تصویب، طرح از سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به هیأت دولت برای بررسی و تصویب فرستاده می‌شود. ریاست جمهوری، طرح‌های مصوب در هیأت وزیران را در قالب لایحه بودجه به مجلس شورای اسلامی ارایه می‌کند. در کمیسیون برنامه و بودجه و سایر کمیسیون مربوطه و در نهایت در جلسه علنی مجلس، طرح مورد بررسی (در صورت داشتن شرایط لازم) مورد تصویب قرار می‌گیرد. پس از تأیید شورای نگهبان، طرح‌های عمرانی در قالب قانون بودجه توسط رییس مجلس به ریاست جمهوری برای اجرا ابلاغ به دستگاه‌های اجرایی ارسال می‌کند. از سوی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، طرح‌های مربوط به هر دستگاه اجرایی به بالاترین مسؤول دستگاه ابلاغ می‌شود و ردیف اعتباری به‌وجود آمده ذکر می‌گردد. پس از ابلاغ قانون بودجه، وزارت امور اقتصادی و دارایی به تعیین بانک عامل و افتتاح حساب مختص هر طرح اقدام می‌نماید. سپس هر دستگاه اجرایی نسبت به انتخاب مجری طرح اقدام می‌کند. علاوه بر آن، دستگاه اجرایی موظف است پس از تهیه فهرست مقادیر و انجام فعالیت‌های مختلف، اقدام به تبادل موافقتنامه طرح با سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کند. پس از تصویب موافقتنامه در دفتر تلفیق سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به دستگاه اجرایی ارسال و رونوشت به اداره نظارت بر اجرای بودجه وزارت امور اقتصادی و دارایی و همچنین ذیحسابی و دیوان محاسبات ارسال می‌شود.

مجری طرح پس از دریافت موافقتنامه مصوب، برای اجرای پروژه نیاز به مهندس مشاور دارد. از این رو به مدیریت امور مشاوران سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی مراجعه کرده، پس از طی چند مرحله، مهندس مشاور برای طرح تعیین می‌شود.

در این مرحله، قراردادی با مهندس مشاور طرح به امضا می‌رسد. ذی‌حسابی و دیوان محاسبات دو مرجع هستند که اسناد مربوط به پرداخت‌ها را تنظیم، تأیید و به وزارت امور اقتصادی و دارایی برای اعطای اعتبار ارسال می‌کنند. از طرف دیگر، مراحل اجرای طرح و مشخصات فنی آن با همکاری مهندس مشاور و مجری مشخص می‌شود.

از این مرحله، پیمانکار وارد فرایند طرح عمرانی می‌شود، بدین‌ترتیب که مدیریت امور پیمانکاران و مشاوران سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، تعدادی پیمانکار واجد صلاحیت اجرای کار به مجری طرح معرفی می‌کند. در این مرحله، مجری طرح اقدام به برگزاری مناقصه و اقدام به عقد قرارداد با پیمانکار می‌کند. چنانچه نتوان از طریق مناقصه کار را اجرا کرد، مجری با رعایت مفاد آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های ذیربط موجود، از طریق ترک تشریفات مناقصه اقدام خواهد کرد. پس از عقد قراردادهای مهندس مشاور و پیمانکار با مجری طرح، طرف‌های قرارداد درخواست دریافت پیش‌پرداخت می‌کنند و مجری از طریق ذی‌حسابی، درخواست تخصیص از اعتبارات مصوب می‌کند. این درخواست به مدیریت مربوطه در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی ارسال و در صورت لزوم، پس از انجام تغییرات به دفتر تلفیق فرستاده می‌شود. سپس مبلغ کاهش‌یافته اعتبار به مجری و ذی‌حسابی برای اخذ وجه از اداره کل خزانه ابلاغ می‌شود. پس از دریافت دستور پرداخت توسط ذی‌حسابی خزانه و بررسی و مطابقت مبالغ پیشنهادی با بودجه مصوب، اسناد را تنظیم و پس از تأیید نماینده دیوان محاسبات، از طریق بانک و حساب مربوطه، نسبت به واریز وجه تخصیص اولیه اقدام می‌کند. نخستین اقدام پیمانکار در اجرای طرح پس از اولین پرداخت، تجهیز کارگاه است.

چنانچه در حین اجرای طرح، شرایط عمومی پیمان و مبالغ تعیین‌شده برای اتمام کار تغییر کند، نیاز به تهیه اصلاحیه موافقتنامه است، مبلغ اضافی برای اتمام فیزیکی کار توسط مجری طرح، تعیین و به مدیریت بخش مربوطه در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی ارسال می‌شود. در این مرحله، بررسی‌های سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی با تکمیل مدارک لازم به دفتر تلفیق اعلام می‌شود. این دفتر، پس از بررسی مجدد، مراتب را از طریق رییس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به دستگاه اجرایی ارسال و رونوشت آن‌ را به دیوان محاسبات و اداره کل نظارت و بررسی بودجه در وزارت امور اقتصادی و دارایی ارسال می‌کند.

پس از انجام پیشرفت کار 97 درصد و قابل بهره‌برداری بودن طرح و موافقت پیمانکار و مهندس مشاور، مراتب به مجری اعلام می‌شود و از کمیسیون تحویل موقت توسط مجری دعوت به عمل می‌آید. پس از بازدید کمیسیون تحویل موقت و تأیید آن، پیمانکار نسبت به تکمیل طرح اقدام می‌کند. با تأیید مهندس مشاور، برای تسویه حساب قطعی با پیمانکار مراحل لازم انجام می‌شود. اگر در دوره تضمین شده توسط پیمانکار، مشکلی بروز کرد از وی درخواست می‌شود تا آن را برطرف کند. در غیر این صورت، با انقضای مهلت تضمین، پیمانکار تقاضای تحویل قطعی می‌کند و با موافقت دستگاه مجری، این امر صورت عملی به خود می‌گیرد.

پس از اتمام عملیات ساخت و تحویل قطعی طرح عمرانی، مرحله بهره‌برداری آغاز می‌شود. دستگاه بهره‌برداری، دستگاهی است که پس از اجرا و تکمیل طرح عمرانی، طبق قوانین و مقررات مربوطه موظف به بهره‌برداری و نگهداری از آن می‌شود. این دستگاه ممکن است همان دستگاه اجراکننده طرح و یا دستگاه دیگری باشد. به عنوان مثال در مورد طرح‌های راهسازی، وزارت راه هم دستگاه اجرایی و هم دستگاه بهره‌برداری‌کننده است و در مورد طرح‌های مثلاً بیمارستانی باید وزارت مسکن، دستگاه اجرایی و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی دستگاه بهره‌برداری‌کننده باشد.

مسایل و مشکلات طرح‌های عمرانی

مسایل و مشکلات مرتبط با طرح‌های عمرانی زمانی برجسته می‌شود که در می‌یابیم اعتبارات آنها از منابع مالی دولت حاصل از فروش نفت تأمین می‌شود و لذا تحت تأثیرر نوسانات ناشی از درآمد نفت خام صادراتی قرار می‌گیرد. «به این معنا که وقتی درآمد نفت خوب است، پروژه‌های زیادی تهیه و اجرا می‌شود. یکباره پس از گذشت مثلاً یکسال، بخش نفت دچار مشکل می‌شود و درآمد ارزی کاهش می‌یابد، مجبور می‌شویم بسیاری از این پروژه‌ها را کند کنیم. در نتیجه توجیه اقتصادی و اجرایی آنها از بین می‌رود و کشور دچار بی‌ثباتی و رکود می‌گردد و جامعه به شدت زیان می‌بیند. در شرایط معکوس دچار حالتی می‌شویم که درآمد نفت کم است، لذا در تنظیم برنامه و بودجه مجبور می‌شویم اقتصاد را در حداقل شکوفایی نگه داریم. پس از گذشت زمان یکباره درآمد نفت بهتر می‌شود، حال پروژه از قبل شده نداریم که این درآمدها را به آنها تخصیص بدهیم، لذا وارد خرج جاری و اتلاف منابع می‌شویم».

جنبه مهم دیگر تأمین اشتغال است، بخصوص وقتی توجه کنیم که بخش ساختمان و اجرای طرح‌های ساختمانی نیمی از اشتغال بخش صنعت را به خود اختصاص می‌دهد و با توجه به ایجاد سالانه 000ر700 شغل جدید طی برنامه پنجساله سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، موضوع رفع مسایل و مشکلات طرح‌های عمرانی اهمیت صدچندان می‌یابد. به ویژه آن‌که درآمدهای نفتی به دلیل کاهش ارزش دلار و تورم جهانی، نسبت به 25 سال گذشته، از قدرت خرید کم‌تری (حدود نیم برابر) برخوردارند و مشکل افزایش جمعیت کشور و عرضه نیروی کار طی سال‌های آینده همچنان به قوت خود باقی است.

مطالعات اندکی که در خصوص مسایل و مشکلات مرتبط با تهیه و اجرای طرح‌های عمرانی انجام شده، جملگی بر عملکرد نامطلوب آنها اشاره دارند. براساس یکی از این مطالعات، «علت اساسی در افزایش مدت و هزینه اجرای طرح‌ها به عدم توازن بین بودجه عمرانی و حجم طرح‌های عمرانی در دست اجرا برمی‌گردد» و بر اساس گزارش‌های نظارتی پروژه‌های عمرانی که هر سال توسط معاونت امور فنی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی منتشر می‌شود، علل تأخیر را می‌توان به کمبودها و نارسایی‌های موجود در تأمین اعتبار، طراحی، مطالعه، تهیه زمین، تأمین ماشین‌آلات و تجهیزات، دستگاه اجرایی، پیمانکار، مهندس مشاور و نظارت و غیره تقسیم‌بندی نمود.

1-روغن‌سازی اصفهان

2-گاز کنگان

3-D.M.T

4-L.A.B

5-آروماتیک اصفهان

6-پتروشیمی اراک

7- سد پیشین

8- سد جیرفت

9- سد ساوه

10- شبکه آبیاری جیرفت و سد انحرافی

11- شبکه آبیاری رهکشی بهبهان

12- خوراک دام هفت‌تپه

13- نیشکر میان آب

14- راه‌آهن بافق بندرعباس

15- نیروگاه گیلان

16- نیروگاه شهید رجایی

17- نیروگاه غرب

18- تجهیز معدن سنگ‌آهن گل‌گهر

19- سنگ‌آهن چادرملو

20- سنگ‌آهک چناره

21- سنگ‌آهک حوض ماهی

22- فولاد اهواز

23- سیلوی همدان

24- سیلوی شیراز

در مقاله حاضر، مسایل و مشکلات طرح‌های عمرانی از دیدگاه دست‌اندرکارانی طرح‌های عمرانی یعنی دفاتر بخشی و تلفیق سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، مهندسان مشاور و پیمانکاران (چه در قالب تشکل‌ها و چه به صورت انفرادی) مورد بررسی قرار گرفته است. این بررسی از طریق مصاحبه و پرسشنامه طراحی شده انجام شده و جمع‌بندی اهم نظرات ارایه شده در ذیل آمده است:

1-ابتدا طرح تصویب و بعد اجرا می‌شود، سپس مورد مطالعه قرار می‌گیرد. پروژه‌هایی وجود دارند که اصلاً تعریف نشده اما اجرا شده‌اند. نمایندگان مجلس تأکید و پافشاری زیادی بر تعریف و اجرای طرح‌ها حتی بدون توجیه لازم دارند. در تعریف طرح‌ها، عرضه بدون تقاضا مطرح می‌شود. طرح‌های عمرانی برنامه اول و دوم، بیش‌تر بازتاب و انعکاس خواسته‌ها و تقاضای مقامات محلی، نمایندگان مجلس و مسؤولان رده بالای نظام بود. در مورد اکثر طرح‌های آغازین، تفکر احساسی حاکم بوده است. هر سال، هزارها طرح به دلیل مسایل سیاسی مطرح می‌شود. تفکر سیستمی وجود ندارد. به جای آن‌که ملی فکر شود، تفکر بخشی حاکم است. مکانیسم تعریف پروژه با مشکل روبه‌رو است.

2-دولت ابزار و امکانات کنترل را ندارد. سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور نتوانسته است. تکلیف خود را با سایر سازمان‌ها مشخص کند. جایگاه قانون و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور زیر سؤال است. قانون سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور از سال 1351 تاکنون هیچ تغییر نکرده است. سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور هنوز از لحاظ نظارت بر طرح‌های عمرانی تعریف روشنی ندارد و این‌که آیا نظارت فقط برنامه‌ای باشد یا جنبه‌های فنی را در بربگیرد، مشخص نیست. سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی برای کنترل و ارزیابی، نظام مشخصی ندارد.

3-مطالعات امکان‌سنجی جنبه فرمایشی دارد. مسؤولین سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور مطالعات امکان‌سنجی را به دلیل عدم آشنایی کامل با کار، جدی نمی‌گیرند. معاونت فنی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور تأکید زیادی بر توجیه فنی و اقتصادی طرح‌ها ندارد.

4-قراردادها در ایران جدی گرفته نمی‌شود. شکایتی از سوی دولت علیه پیمانکار و مشاور وجود ندارد. شرایط عمومی پیمان عملاً اجرا نمی‌شود. شرایط عمومی پیمان به نفع کارفرما و یکجانبه است. در قراردادها، مهندس مشاور حق فسخ ندارد و نمی‌توان علیه کارفرما ادعا(Claim) کرد. کارفرماهای ایرانی کسر شأن خود می‌دانند که خسارت (penalty)بپردازند. خط و مرزهای مسؤولیت روشن نیست.

5-دستگاه اجرایی برآورد مالی از انجام کار ندارد و تأکیدش تنها روی تأمین مالی است. ضعف فنی کارفرما مشهود است. یکی از علل تأخیر در اجرای طرح‌های عمرانی، خدمات کارفرمایی از جمله مطالعات زیرسطحی، ژئوتکنیک و آزمایش نمونه‌های اخذ شده از ژئوتکنیک است. مهندس مشاور پس از تعریف طرح وارد می‌شود. در هیچیک از طرح‌ها، کادر بهره‌بردار تربیت نمی‌شود که طرح را بشناسد. عامل چهارم باید در خدمت بهره‌بردار باشد. براساس مطالعات صرف، نمی‌توان اعتبار تعیین کرد، اعداد و ارقام باید صحیح باشد. در مواردی، پیمانکاران پس از خلع ید شدن، دوباره به کار دعوت می‌شوند.

6-تأیید صلاحیت پیمانکاران و مهندسان مشاور، شکل صوری دارد. تشخیص صلاحیت بدون توجه واقعی به ارجاع کار و انتخاب پیمانکار مشکل‌زا است. تشخیص صلاحیت‌های سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور روی کاغذ درست است و در مواردی شرکت‌ها وجود خارجی ندارند به این معنا که برخی از اعضای آنها در خارج از کشور هستند.

7-کارفرما، پول دیر می‌دهد. در برخی طرح‌ها، حق نظارت مشاور بیش‌تر از کل اعتبار طررح شده است. هزینه مهندسان مشاور در خارج 20-15 درصد قرارداد است اما در ایران 4 درصد است. جبران خدمات مهندسان مشاور مناسب نیست. مهندسان مشاور، مشکل حق‌الزحمه دارند. تعهدات مالی از سوی مجریان به طور مناسب و به موقع پرداخت نمی‌شود. عدم تأمین به موقع اعتبار طرح‌ها و عدم تخصیص بهینه اعتبارات از مشکلات عمده است. سیستم بانکی از طرح‌های عمرانی حمایت نمی‌کند. اعطای وام به پیمانکاران بسیار مهم است.

8-طراحی‌ها اقتصادی نیست و توجهی به مسایل فنی نمی‌شود. در مواردی مهندسان مشاور زائده کارفرما هستند. در برخی موارد تخمین مهندسان مشاور از قیمت‌ها، واقعی نبوده است. نقشه‌ها در زمان مناقصه کامل نیست.

9-مشخصات فنی خوانده نمی‌شود و کارفرما به حداقل قیمت، کار را می‌دهد. کارفرما هم باید بداند قیمت مناسب کدام است. مشاور باید قیمت را در بیاورد و کمیسیون نمی‌تواند به مناسب‌ترین قیمت نظر دهد. برخورد غیرمنطقی بعضی از پیمانکاران با اسناد مناقصه و آنالیز قیمت‌ها، منجر به ارایه پیشنهادهایی می‌شود که پس از برنده شدن در هنگام کار اجرایی متوجه اشتباه خود و تفاوت فاحش هزینه با آنچه وضعیت نشان می‌دهد، می‌شود.

10-تقسیم‌بندی رشته‌های تخصصی در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور اشکال دارد. فهرست بها مانع پیشرفت و خلاقیت در کار است. خیلی از کارها در فهرست بها نیامده است یا آنقدر قیمت پایین دارد که کسی انجام نمی‌دهد. ضوابطی برای مدیر پروژه وجود ندارد، ممکن است کارفرما 5-4 شرکت را همیشه انتخاب کند. در مورد تغییر مقادیر کار، اختیار به کارفرما داده شده است و ضوابطی وجود ندارد که نسبت‌های کار تغییر نکند. قوانین سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، راجع به کارهای صنعتی چیزی ندارد. قیمت‌های پایه اشکال دارد، اولاً مقادیر قابل تغییر است، ثانیاً نقشه‌ها به تدریج به پیمانکاران داده می‌شود و قابل تغییر است و ثالثاً مقادیر متغیر با قیمت‌های متوسط باعث تخریب کیفیت کار می‌شود. طبق بخشنامه اگر ضمن انجام کار، کاری ابلاغ شود که پیمانکار از آن اطلاع نداشته باشد به اون اجازه داده نمی‌شود قیمت جدید بدهد، باید با قیمت‌های قدیمی کار کند. برخی اقلام فهرست بها با قیمت بازار خیلی تورش (اختلاف)دارد. در ارتباط با دیرکرد پرداخت از سوی کارفرما در شرایط عمومی پیمان پیشنهاد شده که زمان، اضافه و تعدیل پرداخت شود در حالی که تغییر در پرداخت و زمان قابل تبدیل به یکدیگر نیستند. سازمان مدیریت کیفیت از پیمانکار خواسته نشده است. در پیمانکاری، نظام مهندسی ایمنی نداریم، در عوامل پیمانکار، کارت مهارت از آنها خواسته نشده است.

علاوه بر موارد فوق، پیشنهادهایی از سوی دست‌اندرکاران طرح‌های عمرانی به شرح زیر ارایه شده است.

1-گسترده نظام فنی و اجرایی، کلیه پروژه‌های دولتی و خصوصی را در بر گیرد و فقط به طرح‌های عمرانی محدود نشود.

2-برخی پروژه‌ها باید حذف شود زیرا توجیهی برای ادامه آنها وجود ندارد. طرح‌های نیمه‌تمام باید اولویت‌بندی شود و اولویت‌بندی باید بر این اساس باشد که آیا مطالعات امکان‌سنجی و مرحله طراحی صورت گرفته است یا خیر، مجلس نیز باید بپذیرد که این کار صحیح است و مسؤولان و نمایندگان مجلس، طرح‌های موردنظر خود را کنار بگذارند. در انتخاب طرح‌ها به انطباق آنها با برنامه توجه شود.

3-سایر روش‌های اجرایی طرح‌های عمرانی مورد مطالعه قرار گیرند و متناسب با آنها به کار گرفته شود.

4-به مهندسی ارزش در مراحل مختلف طرح (انتخاب، طراحی و ساخت) بها داده شود و عوامل دست‌اندرکار طرح باید این کار را انجام دهد.

5-توجیه فنی، اقتصادی و مطالعات زیست‌محیطی حتماً در مورد طرح‌ها انجام شود و اعتبار آن نیز فراهم شده باشد.

6-شرایط عمومی پیمان براساس نظام فنی و اجرایی اصلاح شود. تمام ضوابط براساس نظام فنی و اجرایی دقیقاً اجرا شود. در شرایط عمومی پیمان، حدود تغییرات مقادیر کار در حد معقول نوشته شود. برای تغییر مقادیر باید از مهندس مشاور جریمه دریافت کرد. سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور از کارفرما بخواهد که در مقابل تغییرات نامعقول مقادیر کار پاسخگو باشد. نقشه‌های پایه(Basic) باید مشخص باشد و ذکر شود که نقشه‌ها قابل تغییر نیست.

7-مهندسان مشاور و پیمانکاران باید بر اساس عملکرد خود مورد ارزیابی قرار گیرند.

8-بخش خصوصی، ضوابط و آیین‌نامه‌های صلاحیت‌های خود را تعیین کند. در انگلستان 1500 انجمن مختلف صنفی، حرفه‌ای برای کارهای ساخت و ساز وجود دارد. سیستم تشخیص صلاحیت باید براساس QBS(Quality Based Selection) باشد که فدراسیون بین‌المللی مهندسان مشاور (FIDIC) ارایه کرده است. ما فقط روی ظرفیت و قیمت توجه می‌کنیم. در کشورهای خارج، مشاورین و پیمانکاران توسط شرکت‌های بیمه حرفه‌ای تشخیص صلاحیت می‌شوند.

9-نظام پرداخت‌ها اصلاح شود. مانند طرح‌های خارجی، برای پرداخت‌ها، اعتبار اسنادی (LC) داخلی افتتاح شود. سیستم بانکی باید ضامن پرداخت دولت باشد، هر مؤسسه‌ای که مناقصه می‌گذارد در یک بانک حساب باز کند و بانک تضمین کند که آخر سال به اضافه پول بهره می‌دهد و بابت بدهی، بهره می‌گیرد. شرکت‌های بیمه در مقابل تضمین به موقع کار، پروژه را بیمه کنند.

10-تقویت بخش خصوصی باید در دستور کار قرار گیرد. برای حل اختلاف، پیشنهاد می‌شود کمیسیونی مرکب از نماینده کارفرما، نماینده انجمن مربوطه و نماینده سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور به هنگام عقد قرارداد تشکیل شود. در بازدیدهای سازمان برنامه، از اعضای انجمن و تشکل‌های پیمانکاری نیز نماینده‌ای وجود داشته باشد و در صورت عدم قبول کار پیمانکار، انجمن مربوطه نظر دهد. نظارت‌کننده و نظارت‌شونده حق اظهار نظر داشته باشند و یک جانبه نباشد، در کشورهای صنعتی انجمن‌های صنفی و حرفه‌ای مهندسی، استانداردها را مشخص می‌کنند. در مورد شرکت‌های خارجی، بخش خصوصی طرف قرارداد باشد و مسؤولیت نیز بر عهده آن باشد. برای صدور خدمات فنی، مهندسی باید با خارجی‌ها به صورت مشترک (Joint Venture)همکاری شود.

11-مواد و مصالح استاندارد مشخص شوند و استفاده از آن اجباری شود. سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور باید واحدی برای مطالعات راجع به منافع و مصالح ساختمانی داشته باشد. پیمانکاران باید دفتر فنی داشته باشند. نظام مدیریت کیفیت داشته باشند و موظف به استخدام کارشناس برنامه‌ریزی و کنترل پروژه باشند. سیستم نگهداری و تعمیرات طرح‌های عمرانی باید تابع ضوابطی باشد.

شکی نیست که با افزایش گستره مطالعه به طرح‌های عمرانی نمونه، مسایل و مشکلاتی از همین دست تکرار می‌گردند. برای تأیید این مدعا، خلاصه‌ای از مشکلات دو طرح عمرانی گزارش شده توسط معاونت فنی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور در زیر آمده است:

1-شروع عملیات اجرایی پروژه بدون رعایت فرایند تصمیم‌گیری منطقی و عدم انجام مطالعات تفصیلی.

2-عدم اطلاع دستگاه اجرایی از حجم عملیات پروژه که هزینه اجرای آن یک ششم و مدت اجرای آن یکسال برآورد شده است.

3-ریزش‌های موضعی در زمان قالب‌بندی و بتن‌ریزی باعث ناهمگونی و کیفیت نامطلوب بتن و غیرقابل اطمینان شدن پوشش بتنی غیرمسلح شده است.

4-محروم بودن شرکت مشاور از ارجاع کار و درگیری‌های جدی بین مشاور و پیمانکار که حتی به دخالت نیروی انتظامی منجر شده است.

5-مطالعات ژئوتکنیک با وجود گذشت 6 سال از شروع اجرا و بیش از 2.5 سال از انعقاد قرارداد همچنان ناتمام است.

6-ضعف پیمانکار در عدم تکمیل تجهیز کارگاه و عدم تأمین نیروی انسانی مناسب در زمان بازدید مشهود بود.

7-دستگاه اجرایی بدون توجه به مطالعات طرح جامع، پیشنهاد احداث سالن آمفی‌تئاتر را کرده است.

8-عدم تصویب مطالعات تفصیلی بعد از گذشت حدود 7 سال از آغاز عملیات اجرایی.

9-ضعف مشاور در برآورد اولیه عملیات اجرایی وجود مسایل و مشکلات فوق به همراه دیگر معضلات موجود در سایر طرح‌های عمرانی که در اینجا ذکر نشده، تأییدی بر صحت کلیه نکات ذکر شده توسط دست‌اندرکاران طرح‌های عمرانی است و این موضوع دقیقاً منعکس‌کننده طبیعت و ماهیت سیستمی مسایل و مشکلات طرح‌های عمرانی است. وجود خاصیت ارتباطات متقابل بین مسایل و مشکلات بر پیچیدگی موضوع می‌افزاید. ضمن آن‌که این حکم به معنای آن نیست که کلیه مسایل و مشکلات از هم‌ارزی برخوردار هستند و وزن و درجه اهمیت آنها یکسان است.

جمع‌بندی و نتیجه‌گیری:

3 بعد زمان، هزینه و کیفیت، مؤلفه‌های اساسی تضمین موفقیت انجام یک پروژه است. «به عبارت دیگر موفقیت در پروژه به معنای انجام آن در زمان معین با هزینه پیش‌بینی شده و کیفیت مقرر است که بایستی منطبق با رعایت ملاحظات زیست‌محیطی به انجام برسد.»

اگر کیفیت به مفهوم «تطابق با نیازمندی‌ها» تعریف شود، طرح‌های عمرانی باید از چنان کیفیتی برخوردار باشند تا نیازمندی‌های تعیین شده در تعریف طرح را برآورده سازند که قطعاً ناظر بر تأمین اهداف مورد نظر آحاد جامعه است. با این تعبیر ملاحظه می‌شود که طیف گسترده‌ای از عوامل در کیفیت طرح‌های عمرانی تأثیرگذار هستند. به‌ویژه زمانی که توجه شود تأخیر در زمان انجام طرح و افزایش هزینه‌ها، به نوبه خود بر کیفیت طرح اثر می‌گذارند، اهمیت موضوع کیفیت صدچندان می‌شود.

با نگرش سیستمی به طرح‌های عمرانی، مشخص می‌شود که این طرح‌ها در درون محیطی عمل می‌کنند که برخی عوامل آن (اقتصادی، سیاسی، اجتماعی، فرهنگی و حقوقی) می‌توانند تحت کنترل نباشند. ضمناً در این محیط قوانین و مقررات حاکم بر عملکرد طرح‌های عمرانی وجود دارد که برخی از آنها توسط سازمان و مدیریت و برنامه‌ریزی کشور تحت عنوان شرایط عمومی پیمان و معیارها، استانداردها و ضوابط فنی و بعضی توسط سایر وزارتخانه‌ها از جمله وزارت امورد اقتصادی و اجرایی (در زمینه مالیات‌ها) و آیین‌نامه‌ها شرکت‌های دولتی و قانون محاسبات عمومی (در زمینه نحوه برگزاری مناقصه و نحوه پرداخت‌ها) وضع می‌شود. برای تأمین کیفیت طرح‌های عمرانی، ضروری است مسایل و مشکلات عمده این طرح‌ها در چارچوب نظام فنی و اجرایی (که مشتمل بر مراحل مطالعات بنیادی، تهیه طرح، اجرای طرح و ارزشیابی طرح است) به شرح زیر بررسی شود.

تعریف طرح:

انگیزه تعریف طرح در سال‌های اخیر عمدتاً مسایل سیاسی و دیدگاه بخشی حاکم بر مسؤولین و نمایندگان مجلس بوده است که باعث عدم توازن بین اعتبارات عمرانی و حجم قراردادهای منعقده با پیمانکاران و مشاوران می‌شود.

تهیه طرح:

شرح‌های عمرانی بدون مطالعات توجیهی فنی، اقتصادی و زیست‌محیطی شروع می‌شوند. فقدان این مطالعات که قاعدتاً باید ناظر بر اجرا یا عدم اجرای طرح، بررسی گزینه‌های مناسب‌تر و نهایتاً تعیین مشخصات نسبتاً دقیق طرح باشد. موجب می‌شود تا به کیفیت طرح‌های عمرانی لطمه‌های فراوانی زده شود. صرف زمان کافی برای مطالعات موسوم به فاز صفر و تحویل اطمینان از مطالعات دقیق، صرفه‌جویی‌هایی در زمان، هزینه و کیفیت انجام طرح‌ها به دنبال خواهد داشت.

اجرای طرح:

عدم وجود اعتبارات لازم برای شروع طرح منجر به این می‌شود که حجم محدود اعتبارات در تعداد کثیری از طرح‌ها به طور نامتناسب توزیع شود.

سایر مسایل و مشکلات طرح‌های عمرانی را می‌توان در کارا نبودن نظام حقوقی (عدم تأمین حقوق افراد و وجود شفافیت مرزهای اختیار و مسؤولیت). عدم وجود سیاست‌های روشن کلان اقتصادی (توجه به ضرورت اهمیت تقویت‌بخش خصوصی، تأثیر بارز کنترل تورم در عدم تغییر فاحش شرایط اقتصادی قرارداد). عدم تدوین معیارها، استانداردها و ضوابط مناسب اجرای طرح، عدم وجود نظام انگیزشی و ارزشیابی مناسب خلاصه کرد.

پیشنهادها

پیشنهادهای اساسی که از مسایل و مشکلات عمده بررسی حاضر استنتاج می‌شود. همان مفاد مواد مندرج در قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، است که محصول خردجمعی کارشناسان و مسؤولان دستگاه برنامه‌ریزی کشور (سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور) است و باید به آن به عنوان میثاق ملی در کلیه سطوح تصمیم‌گیری توجه جدی شود.

بدیهی است اصول زیر باید راهنمای اجرای پیشنهادها باشد:

1-استفاده از نهادهای ذی‌صلاح داخلی و حتی مشاوران خارجی برای مطالعات بنیادی، انتخاب طرح‌های موجه از درون مطالعات جامع بخشی در ارتباط با نظام برنامه‌ریزی و هماهنگ با منابع مادی و غیرعادی جامعه صورت بگیرد.

2-بررسی روش‌های مختلف اجرا برحسب شناخت طبیعی و پیچیدگی‌های پروژه‌ها.

3-مشروط کردن عقد قرارداد و اجرای طرح‌ها به تأمین منابع، زمین، جواز، ساختمان، آب و برق و غیره.

4-پیش‌بینی تضمین‌های لازم برای انجام تکالیف طرفین قرارداد و درنظر گرفتن خسارت‌های ناشی از عدم انجام به موقع تکالیف

5- تضمین پرداخت صورت وضعیت‌های طرح عمرانی از سوی مؤسسات مالی اعتباری و بیمه، البته تحقق چنین امری منوط به توسعه کافی بازارهای سرمایه در کشور است.

6-توجه به ضرورت ارزشیابی مستمر پروژه‌ها.

7-توجه به اهرم‌های قانونی تشویق و تنبیه.

8-ضرورت مستندسازی تجربه غنی تهیه و اجرای طرح‌های عمرانی در کشور.

9-توجه اساسی به تحولات تکنولوژیک حرفه و به‌هنگام‌سازی اطلاعاتی عوامل دست‌اندرکار طرح‌های عمرانی

یادآوری دو نکته مهم در این رابطه حائز اهمیت فراوان است. اول این‌که در شرایطی که با رشد همه جانبه و فراگیر سازمان‌های غیردولتی (NGOS)در جهان جهت مشارکت بیش‌تر در تصمیم‌سازی هستیم. به نقش سازمان‌های حرفه‌ای-تخصصی مهندسان مشاور و پیمانکاری در تدوین مقررات و قوانین کشور و رفتار یکسان با بخش دولتی و خصوصی در طرح‌های عمرانی باید بها داده شود. مصوباتی از جمله حذف بند«ب» تبصره 24 قانون بودجه سال 1379 که براساس آن شرکت‌های دولتی موظف بودند برای عقد قرارداد، در مناقصه‌های مربوط به طرح‌های ملی و استانی در شرایط رقابتی، رفتار یکسانی با بخش خصوصی داشته باشند. فضای همکاری صمیمانه و فعال بخش‌های دولتی و خصوصی را تیره و مبهم می‌سارد. دوم این‌که، مفاد قانونی فوق به نوعی در قانون برنامه دوم توسعه نیز اشاره شده بود، لیکن در عمل با عدم اجرای آنها مواجه شدیم، آنچه لازم است به عنوان سازمان حرفه‌ای، تخصصی در سطح جامعه است که ضروری است برای ارتقای کیفی و روشن شدن جایگاه قانونی آن گام‌های اساسی برداشته شود.

 

 

 

 

 

 


نظر خود را اضافه کنید.

ارسال نظر به عنوان مهمان

0
نظر شما به دست مدیر خواهد رسید
شرایط و قوانین.
  • هیچ نظری یافت نشد