درس‌آموخته‌های آزادراه تهران- شمال، عدم رعایت اصول مشارکت عمومی-خصوصی

مدیریت پروژه عملی

درس‌آموخته‌های آزادراه تهران- شمال، عدم رعایت اصول مشارکت عمومی-خصوصی

معرفی نویسنده

دکتر گرشاسب خزائنی، هیأت علمی‌دانشگاه و مدرس حوزه مهندسی مدیریت ساخت و همچنین عضو بنیاد نخبگان و دارای گواهینامه صلاحیت حرفه‌ای مشارکت عمؤثرمی‌خصوصی (CP3P) از بانک جهانی هستند. وی سابقه مدیریت و ارائه خدمات مشاوره در زمینه مدیریت قراردادها (به ویژه مشارکت‌های عمؤثرمی‌خصوصی) و مدیریت پروژه در سازمان‌های دولتی و شرکت‌های خصوصی در کشور را دارند.

****

پروژه آزادراه تهران شمال بی‌شک یکی از پروژه‌های عظیم کشور بوده است که تأخیر ۳۰ ساله برای اتمام پروژه، آن را به یک چالش برای مهندسی کشور تبدیل کرده است. درس‌آموخته‌های ارائه شده در این مقاله، نشان می‌دهد که چگونه عدم توجه به اصول مدیریت پروژه در یک قرارداد مشارکت عمومی‌خصوصی منجربه طولانی شدن و نهایتاً شکست اقتصادی پروژه می‌گردد.

پیدایش پروژه، سال ۱۳۵۳

ایده این پروژه در سال۱۳۵۳ توسط یک شرکت کانادایی طرح گردید. اولین برآوردی اجرایی، پیشنهاد یک شرکت فرانسوی مبنی بر اجرای این پروژه به‌ صورت ساخت، بهره‌برداری و انتقال (BOT) معادل حدود ۴٫۵ میلیارددلار هزینه‌ ساخت و بازگشت سرمایه‌ ۱۰ میلیارد دلار در ۱۵ طرح گردید ولی به دلیل پیچیدگی‌های فنی و هزینه بالای ساخت از اولویت خارج شد.

سرمایه‌گذار خصوصی، سال ۱۳۷۴

بعد سال‌ها توقف، پیشنهاد ساخت پروژه در سال۱۳۷۴ توسط یک سرمایه‌گذار خصوصی (مالک اکباتان) به مبلغ حدود ۴۵۰میلیون دلار با فاینانس بانک سوئیسی (با دریافت ساورین گارانتی) در ازای تهاتر با حدود ۱۰۰میلیون مترمربع زمین جهت شهرک‌سازی ارائه شد.

پیشنهاد سرمایه‌گذار فاقد مطالعه مستقل برای تأیید گزینه فنی برتر (در برابر دیگر آالترناتیوها مانند عبور قطار از تونل) بود. مهم‌تر آنکه در پیشنهاد سرمایه‌گذار، برآورد دقیقی از هزینه ساخت یا برآورد درآمدها وجود نداشت. به‌عنوان نمونه، برآوردها نشان می‌داد که هزینه ساخت بیش از ۲۵ برابر رقم اعتباری پیشنهادی سرمایه‌گذار است.

در نهایت، با توجه به سابقه مصادره مجموعه‌ اکباتان، سرمایه‌گذار نسبت به حمایت دولت تردید داشت و از ادامه کار منصرف گردید.

 

توسعه‌دهنده بخش عمومی، سال ۱۳۷۵

در سال۱۳۷۵، دومین پیشنهاد سرمایه‌گذاری از سوی یک شرکت بخش عمومی‌در ازای دریافت امتیازهایی مشابه با بخش‌خصوصی ارائه شد. احداث پروژه در سال ۱۳۷۶ توسط بنیاد مستضعفان آغاز گردید ولی عملاً از سال ۱۳۷۵ تا ۱۳۹۲ پروژه تنها ۱۷ درصد رشد داشت.

براساس قرارداد اولیه، تمام هزینه‌های احداث توسط بنیاد انجام می‌گردید و بازگشت سرمایه نیز ازطریق دریافت عوارض پیش‌بینی شده بود. بعدتر در سال ۸۲ به دلیل عدم توجیه‌پذیری پروژه، مدل مالی تغییر کرد و قرار شد ۵۰ درصد اعتبار توسط دولت تأمین شود.

علی‌رغم شباهت ظاهری روش‌های تأمین مالی، ولی این پیشنهاد تفاوت جدی با پیشنهاد بخش‌خصوصی داشت. پیشنهاد سرمایه‌گذار خصوصی شامل تأمین مالی اولیه توسط سرمایه‌گذار و بازگشت سرمایه از محل خلق ارزش‌افزوده از محل تبدیل اراضی موات و بایر به شهرک بود. حال آن‌که پیشنهاد بخش عمومی، تأمین هزینه ساخت از محل پیش‌فروش اراضی و سپس احداث جاده بود. در واقع سرمایه‌گذاری صورت نمی‌گرفت بلکه تأمین مالی از محل منابع غیرنقدی دولت انجام می‌شد.

 

درس‌آموخته۱، اهمیت امکان‌سنجی فنی

پیش از واگذاری یک پروژه برای سرمایه‌گذاری نیاز به انجام امکان‌سنجی مستقل و قابل دفاع است. به‌نحوی که با صرفه‌ترین و قابل انجام پذیرترین گزینه فنی انتخاب گردد. اگر می‌خواهید که زمان و قیمت ‌تمام‌شده‌ی اجرای یک پروژه کاهش و کیفیّت اجراء افزایش یابد، مطالعات پیش از آغاز پروژه را با بیشترین تفصیل و دقّت انجام دهید.

کم‌توجهی به انجام کامل مطالعات در مرحله پیدایش پروژه نهایتاً منجر به طولانی شدن، چندباره‌کاری در بخش‌هایی از آن و افزایش قیمت تمام‌شده‌ی آن شد. مطالعات به صورت قطعه به قطعه و در برخی موارد پس از رویارویی با مشکل صورت گرفت؛ موجب ناهمگنی مطالعه و اجراء در طول ۲۳ سال اجرای پروژه گردید.

 

درس‌آموخته۲، روش تدارک پروژه

قرارداد اول این پروژه (سال ۱۳۷۵ تا ۱۳۹۲) براساس قانون مشارکت وزارت‌راه منعقد شده بود. بدین معنی که تمام مسؤولیّت طراحی، اجراء و تأمین مالی برعهده سرمایه‌گذار بود. و طول دوره مشارکت ۲۲ سال (۱۴ ماه تکمیل مطالعات، ۷۰ ماه اجراء و ۱۵ سال بهره‌برداری) منظور گشته‌بود.

به دلیل ضعف مطالعات مهندسی، کم‌دقّتی در احجام کار و نامطمئن بودن نحوه تأمین مالی پیمانکار چینی، کارگاه با سرعت بسیار کُند و همراه با ادعاهای متعدد چینی‌ها همراه بود. برای اصلاح رویکرد تدارک پروژه، با سرمایه‌گذار عمومی‌توافق صورت گرفت که با پیمانکار چینی تصفیه‌حساب شود و شش پیمانکار ایرانی جدید از طریق مناقصه انتخاب شود.

لذا در سال ۸۱ قرارداد مورد تجدیدنظر قرار گرفته و اجرای قطعه‌های ۱و۴ در اولویّت قرار می‌گیرد. کارهای باقیمانده دقیقاً ارزیابی شود و پیمانکاران براساس مناقصه و بدون الویت شرکت‌های وابسته به بنیاد انتخاب شوند. نحوه‌ی اتصال هر یک از قطعات به جاده‌ی موجود برای امکان بهره‌برداری مرحله‌ای طراحی گردد. اراضی واگذارشده به بنیاد تعیین تکلیف شوند. و حسابداری مالی پروژه به منظور تعیین میزان هزینه کرد، دارائی پروژه و بدهی به بانک‌ها و پیمانکاران انجام شد.

درس‌آموخته۳، مدلی مالی پروژه

برای موفقیت یک پروژه مشارکت عمومی‌خصوصی، طراحی دقیق مدل مالی نقش حیاتی دارد. پذیرش مسؤولیت تأمین مالی از سوی دولت در این پروژه، به مفهوم خارج‌ساختن سرمایه‌گذاری از معنی و افزایش هزینه‌ پروژه به چند برابر قیمت بود.

به‌موجب قرارداد مقرر بود که دولت برای تملک مسیر مبلغ ۱۵میلیاردتومان تأمین کند و ۳۰ درصد سرمایه و سود آن از طریق عوارض بازگشت داده شود و بقیه سرمایه از طریق واگذاری ۶۲٫۵میلیون مترمربع از سوی دولت تعهد شود و در اختیار بنیاد قرار گیرد.

مدل مالی طرح عملاً به جای اتکاء به درآمدهای حاصل از بهره برداری، از محل فروش زمین و مبتنی بر درامدهای جانبیShadow Toll بود. اراضی موردنظر در وضعیّت فعلی فاقد ارزش بودند و در صورت احداث جاده ارزشمند می‌شدند. لذا در وضعیّت خام، قابل ارزش‌گذاری نبودند و انتقال آن‌ها سرمایه‌گذار، به معنی انتقال رانت بود.

در سال۸۱ قرارداد مورد تجدیدنظر قرار گرفت و سهم‌الشراکه سرمایه‌گذار از صددرصد سهم به ۵۰ درصد کاهش یافته و اجازه فاینانس خارجی تا مبلغ۵۰۰ میلیون دلار با تضمین دولت داده می‌شود. برآورد اجرای پروژه به ۴۶۲میلیارد تومان افزایش یافته و میزان اراضی مورد تعهد دولت جهت تضمین بازگشت سرمایه نیز از ۶۲٫۵ میلیون به ۳۵٫۲میلیون مترمربع کاهش می‌یابد.

درس‌آموخته۴، سازمان مجری پروژه

در این پروژه، سرمایه‌پذیر ظرفیّت لازم برای مدیریت پیچیدگی حقوقی، مالی و مهندسی را نداشت. ساختار مدیریت پروژه بسیار بوروکراتیک بود، لذا تصمیم‌های لازم یا اساساً اتخاذ نمی‌شد و یا با کُندی بسیار زیاد همراه بود. لذا، مانع سرعت گرفتن کارها در کارگاه‌ها می‌گشت.

 لذا سازمان اجرایی پروژه مورد بازنگری قرار گرفت و شرکت آزادراه تجدید ساختار شد. بالاترین سطوح مدیریتی وزارتخانه و بنیاد مسؤول تصمیم‌گیری و حل‌وفصل مسأله‌های پروژه شوند. و سیستم مدیریت پروژه براساس برون‌سپاری و انتخاب مدیر طرح MC برای هر یک از قطعه‌های۱و۲ در پروژه مستقر گردد.

درس‌آموخته۵، تاب‌آوری اقتصادی طرح

وقتی سرمایه‌گذاری امتیازی را دریافت می‌کند، بدین مفهوم است که اجازه‌ یافته‌است خدمتی انحصاری و یا شبه‌انحصاری را به جامعه ارائه نماید و هزینه‌ آن را مستقیماً از جامعه دریافت نماید. لذا بایست اقتصاد جامعه و کاربران طرح تاب‌آوری لازم برای پرداخت هزینه‌ها را داشته باشند.

در آیین بهره‌برداری از این پروژه اعلام شد به منظور رفاه حال مسافران، مبلغ پنج‌هزار تومان از عوارض وضع‌شده کاهش یافت. این کاهش به هزینه‌ به معنای طولانی‌تر شدن دوره‌ بازگشت سرمایه است. قاعدتاً سرمایه‌گذاران وقتی می‌بینند که قراردادشان یک‌طرفه از سوی دولت دستخوش تغییر قرار می‌گیرد، تمایلشان برای سرمایه‌گذاری‌های بعدی کاهش می‌یابد.

درس‌آموخته۶، مشارکت بخش‌خصوصی

وقتی طرف قرارداد یک بخش‌خصوصی است دستگاه اجرائی با دقت تمامی‌محاسبات را کنترل کرده و با حساسیت بر روند کار نظارت می‌کند. ولی اگر طرف قرارداد بخش عمومی‌ غیرِدولتی باشد گفته می‌شود، چه فرق می‌کند این جیب به آن جیب است. این باور، به مفهوم ایجاد اختلال در رقابت و ابهام در نحوه اعمال حاکمیت است.

واگذاری پروژه مشارکت عمومی‌خصوصی به سرمایه‌گذار بخش‌عمومی، موجب خدشه در مزیت‌های روش سرمایه‌گذاری مانند تعریف اقتصادی طرح، بهینه‌ سازی طراحی، برنامه‌ واقعی زمانبندی، کاهش قیمت تمام‌شده، ارتقای کیفیّت ساخت، تدارک به‌موقع کالا و تجهیزات، جلوگیری از فساد و بهبود خدمات‌دهی می‌شود.

درس‌آموخته۷، مدیریت ریسک پروژه

با توجیه تسریع در اجرای پروژه و اعتماد به بخش عمومی، جزییات اجرائی طرح مشخص نشده بود و این موجب افزایش قیمت تمام شده ناشی از دوباره کاری (ناشی از تخریب و بازنگری طراحی به دلیل تغییر تکنولوژی) و استهلاک پروژه گردید. تأخیر در تأمین مالی پروژه‌، قیمت‌ تمام‌شده پروژه و اقساط بازپرداخت را به شدّت افزایش داد.

در این قرارداد پوشش مخاطره‌ عدم بازگشت سرمایه برعهده دولت و از طریق تأمین اراضی ملّی در آن پیش‌بینی شده‌ بود. در حالی‌که در یک پروژه مشارکت عمومی‌خصوصی، حداکثر تضمین دولت ترافیک عبوری (در آزادراه‌ها معمولاً ۸۵ درصد ترافیک تضمین می‌شود). این بدین معنی است که سرمایه‌گذار، مسؤولیتی در برابر افزایش هزینه‌ها و نگرانی بابت تأمین مالی طرح ندارد.  

مراجع :

·      عباس آخوندی، «فرازونشیب ساخت آزاد راه تهران-شمال»، روزنامه دنیای اقتصاد، شماره ۵۱۱۲، بهمن ۱۳۹۸

·      رمضانعلی قربانیان ، «درس‌آموخته‌های پروژه آزادراه تهران- شمال»، سامانه مستند سازی فنی آزادراه‌های کشور 

·      امین نوین و آرش حصیری، «بررسی و ارزیابی عدم پیشرفت پروژه آزادراه تهران – شمال»، دومین همایش بین‌المللی معماری، عمران و شهرسازی در آغاز هزاره سوم، ۱۳۹۵