بررسی داوری در اصطلاح حقوقی و اموال عمومی

داوری در اصطلاح حقوقی، «فنی است که هدف آن، حل‌وفصل یک مسأله مربوط به روابط بین دو یا چند شخص است به وسیله یک یا چند شخص دیگر به نام داور یا داوران که اختیارات خود را از یک قرارداد خصوصی می‌گیرند و براساس آن قرارداد رأی می‌دهند بی‌آنکه دولت چنین وظیفه‌ای را به آنان محول کرده‌ باشد.» (داوید، 1375:84)

مقنن در باب هفتم قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب 1379 به جزییات این نهاد پرداخته است ولی در این قانون، داوری را تعریف ننموده است؛ اما بند (الف) ماده1 قانون داوری تجاری بین‌المللی مصوب 1376، آن را چنین تعریف نموده است: «داوری عبارت است از رفع اختلاف بین متداعیین در خارج از دادگاه به وسیله شخص یا اشخاص حقیقی یا حقوقی مرضی‌الطرفین یا انتصابی.» (بازگیر، 1386:25)

موضوع ارجاع اختلاف بین کارفرما و پیمانکار به داوری، در شرایط عمومی پیمان منضم به موافقتنامه پیمان پیش‌بینی شده است. در بند(ج) ماده53 شرایط مذکور مقرر شده است: «هرگاه در اجرا یا تفسیر مفاد پیمان، بین دو طرف، اختلاف‌نظر پیش آید، هریک از طرف‌ها می‌تواند درخواست ارجاع موضوع یا موضوعات مورد اختلاف به داوری را به رئیس سازمان برنامه و بودجه (سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور) ارائه نماید.» تبصره این بند  اضافه می‌نماید: «چنان‌چه رئیس سازمان یادشده با تقاضای مورد اشاره موافقت نمود، مرجع حل‌اختلاف شورای‌عالی فنی خواهد بود.»

اما از آنجا که ارجاع دعاوی دولتی به داوری با محدودیت‌هایی در قانون اساسی مواجه است، ابتدا باید به این موضوع بپردازیم. اصل139 قانون اساسی، محدودیت‌هایی را در این خصوص برقرار نموده است و مقرر می‌دارد: «صلح دعاوی راجع به اموال عمومی و دولتی یا ارجاع آن به داوری در هر مورد موکول به تصویب هیأت‌وزیران است و باید به اطلاع مجلس برسد. در مواردی که طرف دعوی خارجی باشد و در موارد مهم داخلی باید به تصویب مجلس برسد. موارد مهم را قانون تعیین می‌کند.»

براین اساس، ارجاع دعاوی دولتی به داوری موکول به رعایت تشریفات خاص و کسب مجوز از مراجع تقنینی یا اجرایی بالاتر است. (محبی و ترابی،1387:218)

مبنا و علت تحصیل اجازه درخصوص صلح دعاوی دولتی و عمومی و ارجاع آن به داوری این است که سازمان‌های دولتی و مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی که اموال دولتی و عمومی را در اختیار دارند، نماینده دولت و عموم مردم در اداره این اموال تلقی می‌شوند و از نظر وضعیت حقوقی شبیه وکیل هستند و همان‌طوری که طبق ماده 62 قانون آیین دادرسی مدنی وکالت وکیل در ارجاع به داوری و تعیین داور باید در وکالت‌نامه تصریح شود، ارجاع دعوی مربوط به اموال عمومی و دولتی توسط سازمان‌ها و نهادهای مذکور نیز باید با اجازه مخصوص از سوی هیأت‌وزیران یا مجلس شورای اسلامی باشد. صورت مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز نشان می‌دهد که هدف از تنظیم اصل مذکور این بوده که به منظور حفظ منافع عمومی و حقوق دولت، امکان توسل به طرق غیرقضایی مثل داوری که در آن امکان سوءاستفاده و تبانی وجود دارد محدود شود و مجلس و دولت بر این موارد کنترل و نظارت داشته باشند. (محمدزاده اصل،1379: 159-158)

به تعبیر دیگر از آنجا که سرنوشت اموال عمومی و دولتی به دست اوضاع و احوال حکم بر جریان قرارداد سپرده می‌شود، لذا منطقی است که اجازه و نظارت مقنن در این باره را لازم تلقی کنیم (هاشمی،1379: 232). در نتیجه پس از تصویب هیأت‌وزیران نسبت به ارجاع دعوی به داوری، موضوع صرفاً به اطلاع‌ مجلس می‌رسد و این در مورد دعاوی عادی داخلی است ولی در مورد دعاوی مهم داخلی و زمانی که طرف دعوی خارجی باشد، علاوه بر تصویب هیأت‌وزیران، تصویب مجلس نیز ضرورت دارد؛ چرا که به دلیل اهمیت دعوی و معتنابه بودن مبالغ مورد اختلاف، حقا نظارت قوی‌تری را می‌طلبد. (هاشمی،1379: 233)

علاوه بر این اصل، در ماده457 قانون آیین دادرسی مدنی، مفاد اصل فوق به نحو مشابهی درباره ارجاع دعاوی راجع به اموال عمومی و دولتی به داوری بدین نحو مطرح شده است: «ارجاع دعاوی راجع به اموال عمومی و دولتی به داوری پس از تصویب هیأت‌وزیران و اطلاع مجلس شورای اسلامی صورت می‌گیرد. در مواردی که طرف دعوی خارجی یا موضوع دعوی از موضوعاتی باشد که قانون آن را مهم تشخیص داده، تصویب مجلس شورای اسلامی نیز ضروری است.»

اموال عمومی مذکور در اصل و ماده مذکور، اموالی است که تحت مالکیت عمومی است و به موجب قانون مال خصوصی کسی به شمار نمی‌رود و قابل تملک خصوصی نیست مگر با اجازه قانون، مصادیق این اموال در اصل 45 قانون اساسی تحت عنوان انفال و ثروت‌های عمومی از قبیل زمین‌های موات یا رها شده، معادن، دریاچه‌ها، رودخانه‌ها، کوه‌ها، دره‌ها، جنگل‌ها، نیزارها، بیشه‌های طبیعی، مراتعی که حریم نیست و ... در مواد23 تا 28 قانون مدنی تحت عنوان اموال عمومی و مشترکات عمومی از قبیل طرق و شوارع عمومی، پل‌ها، موزه‌ها، کتابخانه‌های عمومی، آثار تاریخی و مانند اینها آمده است قوانین ملی شدن برخی اموال مانند جنگل‌ها و مراتع و آب‌‌ها مصادیق اموال عمومی را گسترش داده‌اند و قوانین دیگر مثل قانون شهرداری مصوب 1345 و قانون اراضی ساحلی مصوب 1346 نیز مصادیقی از این اموال را برشمرده‌اند (رک: محمدزاده‌اصل، 1379:152-151) اموال مذکور در اختیار سازمان‌های دولتی و عمومی (مثل شهرداری‌ها) قرار دارد و به نمایندگی عمومی جامعه آنها را اداره می‌کنند.

اموال دولتی اموالی است که مطابق قانون اختصاصاً در مالکیت دولت یا یکی از سازمان‌های دولتی مثل وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی و شرکت‌های دولتی قرار دارد. مع‌الوصف مطابق ماده2 آیین‌نامه اموال دولتی مصوب 27/4/1372 (اصلاحی مصوب 7/10/1370) هیأت‌وزیران: «اموال دولتی، اموالی است که توسط وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی خریداری می‌شود یا به هر طریق قانونی دیگر به تملک دولت درآمده یا در می‌آیند.» در این تعریف ذکری از شرکت‌های دولتی نشده است و لذا تابع آیین‌نامه مذکور نیستند و هرکدام آیین‌نامه اموال خاص خود را دارند.

ارجاع دعاوی راجع به پیمانکاری به داوری، علی‌الاصول از قاعده مندرج در اصل139 قانون اساسی و ماده 457 قانون آیین دادرسی مدنی پیروی می‌کند؛ زیرا اولاً قرارداد پیمانکاری به عنوان قراردادهای مالی دولت با طرف داخلی یا خارجی تلقی می‌شود و بار مالی برای دولت دارد؛ ثانیاً مربوط به اجرای طرح‌های عمرانی است و در نهایت منجربه تولید اموال دولتی می‌شود و بر این اموال تأثیر می‌گذارد؛ لذا اصولاً تابع قواعد عمومی حاکم بر حل‌وفصل اختلافات مربوط به دعاوی راجع به اموال دولتی و عمومی از جمله ارجاع این دعاوی به داوری است.

البته نظر مخالفی در این زمینه وجود دارد که معتقد است با توجه به اینکه ملهم از قانون اساسی و قوانین عادی، به ویژه قانون محاسبات عمومی و آیین‌نامه اموال دولتی، منظور از اموال عمومی و دولتی در اصل139 قانون اساسی وجوه نقد نیست بلکه اشیایی هستند که ارزش آن با پول سنجیده می‌شود در نتیجه قراردادهای دولتی (مثل پیمانکاری) که تعهد دولت در مقابل طرف قرارداد پرداخت وجه ا ست مشمول این اصل نمی‌شود (امامی و استوارسنگری،1391: 305-303)

عده‌ای دیگر با تکیه بر معنی اخص و اصطلاحی دعوی که به نوعی منازعه و اختلاف اطلاق می شود که جهت رسیدگی و صدور حکم به دادگاه صلاحیتدار رجوع شده باشد؛ معتقدند که ابتدا باید اختلافی بین طرفین حادث شود و این اختلاف نیز در دادگاه مطرح و تبدیل به دعوی گردد و سپس دعوی مذکور به داوری ارجاع شود تا موقعیتی برای اعمال اصل139 قانون اساسی فراهم آید و الا چنان‌چه طرفین قبل از مراجعه به دادگاه اختلاف خود را از طریق توافق به داوری ارجاع کنند دیگر موقعیتی برای اعمال این اصل باقی نمی‌ماند. (شهابی،1370: 16-15)

لازم به ذکر است اگرچه مطابق ماده2 آیین‌نامه اموال دولتی (اصلاحی مصوب7/10/1370) هیأت‌وزیران که در بالا بیان شد؛ اموال شرکت‌های دولتی در زمره اموال دولتی قرار نمی‌گیرند مع‌الوصف طبق نظریه شماره 4606 موخر 17/1/1372 شورای نگهبان: «اصل 139 قانون اساسی به لحاظ صراحت و وضوح نیازی به تفسیر ندارد و اعضای شورای نگهبان به اتفاق آراء اصل مذکور را شامل اموال شرکت‌های دولتی نیز می‌دانند.» (معاونت حقوقی و امور مجلس ریاست‌جمهوری، 1386: 198)

البته تاکنون قانونی درباره اصل مذکور و ابعاد آن به ویژه تبیین موارد مهم که بنابه تصریح این اصل نیاز به تصویب مجلس دارد به تصویب نرسیده است؛ لذا اقدام تقنینی در این خصوص لازم و ضروری می‌باشد.