سلسله مراتب قانونی در برگزاری معاملات دولتی ایران

  اکبر هاشم‌زاده – کارشناس حقوقی

 عضو کارگروه علمی قوانین و مقررات مناقصه‌مزایده

چکیده

اجرای دقیق قانون برگزاری مناقصات، در کنار نیاز به تجمیع تخصص‌های فنی، حقوقی، مالی و استفاده از ظرفیت‌های متعدد دستگاه‌ها، وابسته به رعایت قوانین و مقررات دیگری که متمم یا مکمل قانون مذکور هستند می‌باشد. تعدد قوانین و مقررات مذکور، منجر به افزایش زمان لازم برای آموزش کارکنان و به تبع آن افول برگزاری صحیح فرایند معاملاتی در دستگاه‌ها می‌شود. ضمناً تشخیص این‌که در صورت تفاوت در محتوای قوانین و مقررات مذکور چگونه می‌توان رفع ابهام نمود و کدام قانون یا مقرره را رعایت کرد، از دیگر معایب کثرت متون قانونی می‌باشد.

مقدمه

از هماهنگی اشخاص یا اشیا به نحوی که هدفی را تأمین نماید، تحت عنوان نظم نام برده می‌شود. به عبارتی، نیل به اهداف بدون به‌کار‌گیری نظم میسر نخواهد بود و برقراری نظم در ارکان مختلف زندگی فردی و اجتماعی، لازمه رشد و توسعه و حرکت می‌باشد. این امر که حتی توسط بزرگان دین مورد تأکید قرار گرفته است، در امور حکومتی و اداری که کارکنان دولت مسؤول پاسخگویی به آحاد جامعه و پیشبرد اهداف سازمانی می‌باشند، از اهمیت مضاعفی برخوردار است. به همین دلیل شاهد طبقه‌بندی سمت‌های اداری و به تبعیت از آن رتبه‌بندی کارکنان دولت جهت تعیین دامنه مسؤولیت و پاسخگویی می‌باشیم که از آن تحت عنوان سلسله مراتب اداری نیز یاد می‌شود. همچنین با توجه به تصویب و ابلاغ قوانین متعددی که اجرای آن‌ها توسط کارکنان دولت الزامی است، بحث سلسله مراتب قوانین نیز مطرح می‌گردد تا در صورتی که به علت تعارض یا تضاد قوانین امکان اجرای تمامی آن‌ها وجود نداشت، بتوان با اولویت‌بندی و تشخیص قوانین دارای اهمیت بیش‌تر، مانع از اختلال در سیستم اداری گردید. ذکر این نکته نیز ضروری است که سلسله مراتب اداری، خود ناشی از سلسله مراتب قوانین است چرا که تمامی اختیارات کارکنان مافوق ناشی از اختیاری است که قانون مجاز دانسته است و حتی سلسله مراتب اداری به واسطه قوانین استخدامی معین می‌گردد.

با توجه به موارد مذکور، در بخش اول این نوشتار تلاش می‌گردد تا نسبت به تعیین سلسله مراتب قوانین و مقررات در حوزه معاملات دولتی اقدام گردد. به همین منظور، ابتدا به تعریف اصطلاح «سلسله مراتب» در لغت و حقوق اداری می‌پردازیم و پس از آن، اقدام به بررسی سلسله مراتب قوانین در خصوص انجام معاملات دولتی خواهیم کرد. سپس در بخش دوم این نوشتار، سلسله مراتب اداری اشخاص مسؤول به انجام معاملات دستگاه‌های دولتی را به رشته تحریر در می‌آوریم.

مفهوم سلسله مراتب در لغت و حقوق اداری

سلسله در لغت به مفهوم زنجیر و حلقه‌های فلزی به هم پیوسته می‌باشد و مراتب نیز که جمع کلمه مرتبه است به مفهوم مقام، منزلت و پایه[۱] است و در اصطلاح حقوق اداری «یک رابطه سازمانی است که سرپرستان اداری و افراد زیر دست آن‌ها را زنجیروار به هم متصل می‌سازد و سبب می‌شود دستور‌ها و فرمان‌هایی که از طرف وزیر (یا هر مقام مافوق) صادر می‌گردد، جزءبه‌جزء به وسیله مأمورانی که در درجات پایین سلسله مراتب قرار دارند اجرا شود و از تصمیم‌گیری‌های ضد و نقیض جلوگیری به عمل آمده، وحدت فرماندهی و انضباط در دستگاه حفظ شود[۲]». به بیان دیگر، اختیاراتی که قانون‌گذار به مافوق اداری اعطا کرده است تا بتواند نظم لازم در دستگاه اداری را برقرار کند مبنای سلسله مراتب اداری است؛ لذا در صورتی که مأموران دولتی از دستورات قانونی مافوق خود سرپیچی نمایند، مافوق می‌تواند اقدام به ابطال و اصلاح و تعلیق تصمیمات و اقدامات کارکنان خود بنماید و در صورت ضرورت اقدام انضباطی هم به عمل آورد.

نکته حایز اهمیت آن‌که، سلسله مراتب اداری حتی مانع از آن است که مافوق بتواند به جای کارکنان زیردست یا مادون، تصمیم‌گیری یا اقدامی نماید چرا که در این صورت نظم اداری مختل می‌گردد و کارمند مادون دلیل وجودی خود را در دستگاه از دست می‌دهد. ^[۳]

سلسله مراتب قوانین معاملاتی

ریشه و دلیل برتری قانونی بر قانون دیگر چیست و چگونه می‌توان آن را توجیه کرد؟ برتری قانونی بر قانون دیگر در یک کشور مبنای سیاسی دارد و توجیه آن را باید در ذات و ماهیت کشور-ملت جستجو کرد که مهم‌ترین واقعیت سیاسی جهان ما است. کشور- ملت‌ها تحت تأثیر عوامل گوناگون تاریخی و سیاسی پیدا شده‌؛ شکل گرفته و انسجام یافته‌اند. در داخل مرزهای مشخص که این کشور-ملت‌ها را از هم جدا می‌سازد، حاکمیت ملی مستقر است و اصول و اعتقادات و آرمان‌هایی مردمی را که در درون این قالب‌ها زندگی می‌کنند برای زندگی مشترک دراز مدت به هم پیوند می‌دهد. این اصول اعتقادات می‌تواند اعتقاد به دموکراسی، سوسیالیسم، لیبرالیسم، دین و مذهب و یا تلفیقی از آن‌ها باشد و قانون اساسی هر کشوری مهم‌ترین متن سیاسی و حقوقی است که این اعتقادات و اصول را رسماً بیان می‌کند. از این آرمان‌های کلی که پایه وحدت ملی و نظام سیاسی را تشکیل می‌دهد ضوابط و قواعد دیگری منشعب می‌شود که برای اداره کشور لازم است؛ ولی این ضوابط و قواعد فرعی نباید متناقض با آن اصول و اعتقادات اصلی باشد[۴].

بنابراین، در یک تقسیم‌بندی کلی، قوانین به اساسی و عادی تقسیم می‌شوند. لذا ابتدا اشاره‌ای کوتاه به جایگاه قانون اساسی و سایر قوانین سیاست‌گذار و مقررات راهبردی در میان سایر قوانین و دیدگاه اقتصادی آن که سیاست‌گذاری کلان معاملات دولتی را شکل می‌دهد داشته، سپس کنکاشی در قوانین عادی و مقررات لازم‌الاجرا برای انجام معاملات دولتی خواهیم نمود.

v   قوانین سیاست‌گذار و مقررات راهبردی

الف- قانون اساسی

قانون اساسی که از آن تحت عنوان میثاق ملی نیز یاد می‌شود، مهم‌ترین سند حقوقی و سیاسی یک کشور است که بیانگر بنیادها، نهادها، ساختارها، مناسبات سیاسی، اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی، حقوق اساسی، به خصوص نشان‌دهنده نوع حاکمیت و حکومتی است که در یک نظام سیاسی وجود دارد. تعاریف حقوقی و سیاسی متعددی نیز از قانون اساسی وجود دارد؛ از جمله: «قانون اساسی قانونی است که تشکیلات و روابط قدرت‌های عمومی (سازمان‌هایی که در کشور قدرت سیاسی را به‌کار می‌برند) و اصول مهم حقوق عمومی یک کشور را متضمن است»[۵]. در خصوص دلایل برتری قانون اساسی نسبت به سایر قوانین علل متعددی وجود دارد که می‌توان به نحوه تصویب، شرایط خاص بازنگری و ضرورت عدم مغایرت سایر قوانین و مصوبات با آن، اشاره نمود که این امر [اخیر] از طریق شورای نگهبان قانون اساسی که متشکل از فقها و حقوقدانان می‌باشد صورت می‌گیرد. اهمیت قانون اساسی و تطابق مصوبات با آن به حدی است که کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی باید به شورای نگهبان فرستاده شود و مجلس بدون وجود شورای نگهبان اعتبار قانونی ندارد مگر در موارد خاص مندرج در قانون اساسی[۶].

هر چند قانون اساسی به دلیل جایگاه آن که پرداختن به کلیات امور است اشاره مستقیمی به نحوه معاملات ندارد، اما دیدگاه اقتصادی آن در تدوین تمامی قوانین و مقررات معاملاتی لازم‌الاجرا است. لذا در خصوص دیدگاه اقتصادی قانون اساسی می‌توان به اصول دوم و سوم قانون اساسی اشاره نمود که اشعار دارد: «جمهوری اسلامی، نظامی است بر پایه ایمان به نفی هر گونه ستمگری و ستم‏کشی و سلطه‏گری و سلطه‏پذیری، قسط و عدل و استقلال سیاسی و اقتصادی و اجتماعی و فرهنگی…، طرد کامل استعمار و جلوگیری از نفوذ اجانب، رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه در تمام زمینه‌های مادی و معنوی، ایجاد نظام اداری صحیح و حذف تشکیلات غیرضرور، تأمین خودکفایی در علوم و فنون صنعت و کشاورزی و امور نظامی و مانند این‌ها، پی‌ریزی اقتصادی صحیح و عادلانه بر طبق ضوابط اسلامی جهت ایجاد رفاه و رفع فقر و برطرف ساختن هر نوع محرومیت». همچنین طبق اصل چهل و سوم قانون اساسی، اقتصاد جمهوری اسلامی ایران بر اساس ضوابط زیر استوار می‌شود: «… جلوگیری از سلطه اقتصادی بیگانه بر اقتصاد کشور، تأکید بر افزایش تولیدات کشاورزی، دامی و صنعتی که نیازهای عمومی را تأمین کند و کشور را به مرحله خودکفایی برساند و از وابستگی برهاند».

ملاحظه می‌گردد که طبق قانون اساسی، «اقتصاد وسیله است نه هدف» و افزایش توان فنی کشور در تمامی زمینه‌ها تا ایجاد خودکفایی و جلوگیری از سلطه کشورهای بیگانه مورد تأکید قرار گرفته است. لذا تمامی قوانین مالی -معاملاتی مصوب مجلس شورای اسلامی یا هر مقررات اقتصادی که از سوی هر نهاد یا سازمانی برای اجرا در سطح کشور یا در یک دستگاه خاص ابلاغ می‌گردد، بایستی بر مبنای گسترش عدالت، افزایش رفاه عمومی، رفع وابستگی به اجانب، حمایت از تولیدات داخلی و… تصویب شده باشد. در غیراین صورت، باید توسط نهادهای ذی‌ربط لغو شود.

ب- سیاست‌های کلی نظام جمهوری اسلامی ایران

یکی از مهم‌ترین ارکان سیاسی در نظام جمهوری اسلامی ایران، مقام رهبری می‌باشد که طبق قانون اساسی، دارای وظایف و اختیارات متعددی در تمامی زمینه‌های اجتماعی کشور می‌باشد. تعیین سیاست‌های کلی نظام جمهوری اسلامی ایران پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام از جمله وظایف و اختیارات مذکور است. تعیین سیاست‌های کلی نظام ضمن توجه به برنامه‌های توسعه‌ای کشور و با توجه به تمامی مسایلی که در داخل کشور و عرصه بین‌المللی وجود دارد ابلاغ می‌گردد. ابلاغ سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی در ۲۹/۱۱/۱۳۹۲ از سوی مقام معظم رهبری از بارز‌ترین مصادیق سیاست‌های کلی کشور در سال‌های پس از انقلاب می‌باشد که در تغییر رویکرد اقتصادی کشور به سمت اولویت خرید کالاهای ایرانی و حمایت از اقلام و تجهیزات ساخت داخل و محدودسازی خرید خارجی به موارد ضروری نقش مؤثری ایفا نموده است. این امر در خریدهایی که توسط دستگاه‌های دولتی انجام می‌گیرد تأثیر غیرقابل انکاری داشته است که در بندهای آتی بدان خواهیم پرداخت.

ج- مصوبات شورای عالی امنیت ملی

طبق اصل ۱۷۶ قانون اساسی: «به منظور تأمین منافع ملی و پاسداری از انقلاب اسلامی و تمامیت ارضی و حاکمیت ملی شورای عالی امنیت ملی به ریاست رییس‌جمهور و عضویت مسؤولین ارشد کشوری و لشکری تشکیل می‌گردد تا نسبت به تعیین سیاست‌های دفاعی-امنیتی کشور در محدوده سیاست‌های کلی تعیین شده از طرف مقام رهبری و هماهنگ نمودن فعالیت‌های سیاسی، اطلاعاتی، اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی در ارتباط با تدابیر کلی دفاعی-امنیتی اقدام نماید.» نکته حایز اهمیت آن‌که طبق قانون اساسی، مصوبات شورای عالی امنیت ملی پس از تأیید مقام رهبری قابل اجرا است و نیازی به تأیید مجلس شورای اسلامی یا شورای نگهبان ندارد. مصوبات شورای مذکور به دلیل آن‌که بر مبنای فوریت و اهمیت ناشی از شرایط خاص کشور تصویب می‌گردد، مجوزی برای اقدام خارج از عرف و رویه اداری می‌باشد. در سال‌های اخیر نیز مصوباتی در خصوص تحریم و مسایل اقتصادی به تصویب شورای مذکور رسیده است.

د- قوانین برنامه‌های بلند مدت و کوتاه مدت توسعه

بسیاری از کشورهایی که در دوره معاصر توانسته‌اند مسیر پیشرفت و توسعه را بپیمایند به شکلی دقیق، برنامه‌های بلند مدت و کوتاه مدت اقتصادی، سیاسی، فرهنگی و اجتماعی را اجرا نموده‌اند. این موضوع در ایران نیز با برنامه ۲۰ ساله موسوم به «سند چشم انداز افق ۱۴۰۴» و برنامه‌های میان مدت توسعه‌ای موسوم به «برنامه ۵ ساله» در حال پیگیری است. قوانین مصوب نیز ملزم به رعایت قوانین برنامه میان مدت و بلند مدت هستند. در برخی موارد نیز برنامه‌های میان مدت، استثنائاتی را در قوانین جاری وارد می‌سازند؛ برای مثال برنامه پنجم توسعه، برخی احکام را در خصوص معاملات بخش‌های دولتی الزامی نموده است. از جمله:

ü    بند «ب» ماده ۲۰: «دانشگاه‌ها، مراکز و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی و فرهنگستان‌هایی که دارای مجوز از شورای گسترش آموزش عالی وزارتخانه‌های علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سایر مراجع قانونی ذی‌ربط می‌باشند بدون الزام به رعایت قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاه‌های دولتی به ویژه قانون محاسبات عمومی، قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون برگزاری مناقصات و اصلاحات و الحاقات بعدی آن‌ها و فقط در چارچوب مصوبات و آیین‌نامه‌های مالی، معاملاتی و اداری – استخدامی – تشکیلاتی مصوب هیأت امناء که حسب مورد به تأیید وزرا علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و در مورد فرهنگستان‌ها به تأیید رییس‌جمهور می‌رسد، عمل می‌نمایند. اعضا هیأت علمی ستادی وزارتخانه‌های علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی نیز مشمول حکم این بند هستند. حکم این بند شامل مصوبات، تصمیمات و آیین‌نامه‌های قبلی نیز می‌گردد و مصوبات یادشده مادام که اصلاح نگردیده به قوت خود باقی هستند».

هـ – قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازهای کشور و تقویت آن‌‌ها در امر صادرات

با توجه به دیدگاه اقتصادی قانون اساسی و سیاست‌های کلی اقتصادی کشور در سال‌های پس از جنگ تحمیلی، تدوین و ابلاغ قانونی که چارچوب‌های خرید از سازندگان داخلی را مشخص نماید ضروری می‌نمود. لذا ابتدا قانون حداکثر استفاده از توان فنی و مهندسی تولیدی و صنعتی و اجرایی کشور در اجرای پروژه‌ها و ایجاد تسهیلات به منظور صدور خدمات، در تاریخ ۱۲/۱۲/۱۳۷۵ به تصویب رسید و سپس قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازهای کشور در ۶/۶/۱۳۹۱ با نوآوری‌های متعدد حمایتی جایگزین قانون مذکور شده است. در حال حاضر با توجه به بند «د» ماده ۱۳ قانون برگزاری مناقصات که اشعار دارد: «در صورتی که نیاز به برگزاری مناقصه بین‌المللی باشد، یا استفاده از تسهیلات اعتباری خارجی مطرح باشد، باید با کسب مجوز‌های مربوط و با رعایت موازین قانون حداکثر استفاده از توان فنی، مهندسی تولیدی و صنعتی و اجرایی کشور مصوب ۱۲/۱۲/۱۳۷۵ آگهی مربوط در یکی از روزنامه‌های کثیرالانتشار و… مرتبط با موضوع مناقصه، منتشر شود» و همچنین بند «د» ماده ۲۰ همان قانون که آورده است: «در مناقصات بین‌المللی، مناقصه‌گران داخلی نسبت به مناقصه‌گران خارجی ترجیح دارند. نحوه ترجیح مناقصه‌گران داخلی، در اسناد مناقصه قید خواهد شد…»؛ لذا با توجه به جایگاه قانون مذکور در تحقق سیاست‌های کلان اقتصادی مورد تصریح قانون اساسی ایران، مهم‌ترین سند برنامه‌ریزی برای خریدهای دولتی می‌باشد و رعایت مفاد آن ضروری است. به نحوی که عدم رعایت آن منجر به لغو مناقصه خواهد شد. شمول قانون مذکور بر تمامی دستگاه‌ها و در تمامی معاملات، به صراحت در ماده «۲»[۷] قانون حداکثر تأکید شده است.

ط- قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور

قانون «رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور» مصوب ۱۳۹۴، قانونی است که همزمان دارای ابعاد حقوقی و مالی می‌باشد و در شرایط سیاسی- اقتصادی سال‌های اخیر با رویکرد تسهیل اجرای سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و کاهش آثار تحریم‌های اقتصادی غرب بر شرکت‌های ایرانی به تصویب رسیده، تا راهکارهای عملیاتی‌تری را به منظور رقابت‌پذیرکردن اقتصاد کشور و رفع مسایل و مشکلات مبتلابه فعالان اقتصادی ارایه نماید. از نقاط برجسته قانون مذکور می‌توان به ایجاد شفافیت در نظام مطالبات و بدهی‌های متقابل دولت و فعالان اقتصادی بخش‌های غیردولتی از طریق انعکاس آن‌ها در جداول پیوست قوانین بودجه سنواتی، توسعه کاربرد ابزارهای مالی جدید به‌ویژه اوراق بهادار اسلامی در تسویه دیون دولت به بخش‌های غیردولتی، اعطای مشوق‌‌‌‌ها و معافیت‌های مالیاتی هدفمند با رویکرد توسعه منطقه‌ای و حمایت از فعالیت‌های مولد بخش‌های غیردولتی و تسهیل امور گمرکی و تجارت فرامرزی اشاره نمود.

ی- قانون راجع به منع مداخله وزراء و نمایندگان مجلسین و کارمندان در معاملات دولتی و کشوری           

گسترش فضای رقابت سالم در بین اقشار مختلف مردم و شفاف‌سازی معاملات دستگاه‌ها، از مهم‌ترین ابزار دولت‌ها در مبارزه با مفاسد اداری و برقراری عدالت اجتماعی به خصوص در زمینه مالی می‌باشد. از همین رو، اصل رقابت بین متقاضیان معامله با دولت و عدم تبعیض در شرایط مناقصه، قانون‌گذار را بر آن داشت تا نسبت به تدوین قوانینی که مانع از حضور اشخاص وابسته به دولت که از قدرت عمومی بهره‌مند هستند و به واسطه جایگاه شغلی خود، عموماً دارای اطلاعات و اختیاراتی بیش از مردم عادی می‌باشند اقدام نماید و از بروز زمینه‌های فسادآور در امور مالی دولت بکاهد. از مهم‌ترین قوانین مذکور، قانون راجع به منع مداخله وزراء و نمایندگان مجلسین و کارمندان در معاملات دولتی و کشوری می‌باشد. طبق این قانون تمامی کارکنان دولت از قبیل وزراء، معاونان و نمایندگان مجلس یا هر شخصی که به نحوی از انحای کارمند دولتی محسوب می‌شود و اشخاصی که هیچ‌گونه رابطه استخدامی با دولت ندارند اما از خزانه دولت وجه مستمر دریافت می‌دارند و همچنین بسیاری از وابستگان نسبی و سببی نامبردگانی که سمت وزارت، معاونت یا مدیریت دارند، از حضور در معاملات بخش دولتی و عمومی و همچنین قبول داوری ممنوع می‌باشند و در صورت عدم رعایت قانون، ضمن ابطال معامله یا داوری، ملزم به جبران خسارات ناشی از ‌آن معامله بوده و به حبس از دو تا ۴ سال محکوم خواهند شد. از دیگر موارد قابل توجه در قانون مذکور، تعیین مصادیق و انواعی از معاملات دولتی[۸] و رفع ایراد ناشی از عدم شفافیت آن در قوانین معاملاتی کشور می‌باشد.

ک- قانون محاسبات عمومی کشور

قانونی است که به تبیین مصرف بودجه کل کشور می‌پردازد و ضمن تعریف ماهیت دستگاه‌های دولتی از قبیل وزارتخانه و مؤسسه یا شرکت‌های دولتی، ساز و کارها، عناصر و نقش‌های لازم در خصوص امور مالی و معاملاتی دستگاه‌های دولتی را معین نموده است و زمینه‌ها و زیرساخت‌های الزامی برای ایجاد تعهدات و دیون و مطالبات دولت و دامنه اختیارات و مسؤولیت‌های مالی معاملاتی مدیران و کارکنان را پیش‌بینی نموده است. همچنین به نحوه نظارت بر عملکرد مالی و معاملاتی دولت نیز اشاره دارد از سویی هرگونه هزینه‌کرد مالی و تأمین اعتبار معاملات نیازمند رعایت مقررات قانون مذکور است.

همچنین بخش سوم قانون مذکور احکام مفصلی درباره معاملات دولتی بیان داشته است که برخی از مفاد آن با ابلاغ قانون برگزاری مناقصات در سال ۱۳۸۳، منسوخ شده است. با این حال در مواردی که قانون برگزاری مناقصات در خصوص موضوعی مسکوت باشد، این بخش از قانون به عنوان مکمل روش‌های اجرایی قانون مناقصات لازم‌الاجرا است.

ل- قانون مدیریت خدمات کشوری

قانون مدیریت خدمات کشوری قانونی است که به تبیین جایگاه دستگاه‌ها و سازمان‌های دولتی، حقوق مردم، ساختار سازمانی و تفکیک امور حاکمیتی از امور تصدی‌گری که در تعیین دامنه فعالیت و اقدامات شرکت‌ها مؤثر است، پرداخته و در ماده ۱۷ اشعار دارد: «به دستگاه‌های اجرایی اجازه داده می‌شود از طریق مناقصه و با عقد قرارداد با شرکت‌ها و مؤسسات غیردولتی براساس فعالیت مشخص، حجم کار معین، قیمت هر واحد کار و قیمت کل به‌طور شفاف و مشخص بخشی از خدمات مورد نیاز خود را تأمین نمایند. در صورت عدم مراجعه متقاضیان، اجازه داده می‌شود با رعایت قانون برگزاری مناقصات و تأیید سازمان (برنامه و بودجه کشور) از طریق ترک تشریفات مناقصه اقدام گردد».

م- تصویبنامه‌های هیأت وزیران

با توجه به جایگاه قوه مجریه در صیانت از آرمان‌های قانون اساسی، هیأت وزیران مصوبات متعددی را ابلاغ می‌کند که کارکنان دولت ملزم به رعایت آن‌ها هستند. مصوبات مذکور نیز امکان مغایرت با قانون اساسی و حتی قوانین عادی را ندارند و در صورت مغایرت، ابطال خواهد شد (با ایراد رییس مجلس یا رأی دیوان عدالت اداری). در حال حاضر یکی از مهم‌ترین مصوبات دولت در زمینه معاملات دولتی، تصویبنامه شماره ۲۶۷۲۵/ت ۴۸۴۶۲هـ مورخ ۱۱/۳/۱۳۹۳ در خصوص ممنوعیت خرید کالاهای خارجی دارای تولید مشابه داخلی (اعم از کالای ساخته شده، قطعات، ملزومات، تجهیزات و غیره تحت هر عنوان) می‌باشد که در راستای سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی ابلاغ گردیده است و هیچ یک از دستگاه‌هایی که بر مبنای قانون مناقصات اقدام می‌نمایند و سایر دستگاه‌ها، نهاد‌ها و عناوین مشابهی که به نحوی از بودجه عمومی یا دولتی استفاده می‌کنند، مجاز به خرید کالاهای مندرج در لیست ضمیمه تصویبنامه مذکور و فهرست‌های تکمیلی بعدی آن جز تحت شرایط و مجوزهای خاص نمی‌باشند[۹].

حال که به اهمیت دیدگاه‌های کلی قوانین سیاست‌گذار و راهبردی اشاره شد، به قوانین عادی مؤثر و الزامی در معاملات دولتی می‌پردازیم:  

v   قوانین عادی:

همان‌طور که پیش‌تر گفته شد، هیچ قانونی نمی‌تواند مغایر با قانون اساسی تصویب شود و در صورت تصویب نیز قابل ابطال است. با این حال زمانی که از اصطلاح قوانین عادی سخن به میان می‌آوریم، منظور کم اهمیت بودن قوانین مذکور نیست؛ بلکه مرجع تصویب قوانین مدنظر است. قوانین عادی به قوانینی که توسط قوه مقننه (مجلس شورای اسلامی) تصویب می‌گردد اطلاق می‌گردد و برخی از قوانین مذکور سایر قوانین و مقررات را نیز متأثر می‌سازند. به همین دلیل است که علی‌رغم تصویب قوانین حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازهای کشور، رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور، منع مداخله وزراء و نمایندگان مجلسین و کارمندان در معاملات دولتی و کشوری و محاسبات عمومی کشور توسط مجلس، آن‌ها را در زمره قوانین دارای شأن سیاست‌گذاری قید کردیم.

در حال حاضر، قوانینی که به امور مالی و معاملاتی دولت اختصاص دارند و کارکنان دولت موظف به انجام معاملات در قالب آن‌ها می‌باشند، از تنوع قابل توجهی برخوردارند که مهم‌ترین موارد آن را به ترتیب اهمیت مورد اشاره قرار می‌گیرد:  

۱-    قانون برگزاری مناقصات

از آنجا که قانون آیین‌نامه معاملات دولتی و قانون محاسبات عمومی کشور و اصلاحات بعدی آن‌ها پاسخگوی تغییرات اقتصادی صورت گرفته در ایران و عرصه بین‌المللی نبود و دستگاه‌های متعددی نیز از آیین‌نامه‌های مالی و معاملاتی درون سازمانی بهره می‌بردند، نیاز به تدوین و ابلاغ قانونی که ضمن رفع مشکلات موجود، مشمول بخش قابل توجهی از دستگاه‌ها گردد و از عملکردهای مستقل و غیرهماهنگ آن‌ها ممانعت به عمل آورد؛ تصویب قانون برگزاری مناقصات را در پی داشت که از سال ۱۳۸۳ تاکنون به عنوان مهم‌ترین سند معاملاتی بخش‌های دولتی و حکومتی کشور شناخته می‌شود و تنها بخش‌های محدودی نظیر نیروهای مسلح یا شهرداری‌ها و برخی بنیادها (در بودجه جاری خود) از شمول آن خارج هستند.

قانون مذکور ضمن ایجاد نوآوری در مبانی متداول معاملات دولتی از قبیل کاهش اثرگذاری قیمت در تعیین برنده و افزودن ضرورت تناسب کیفیت با قیمت، تمامی قوانین و مقررات مغایر دستگاه‌های مشمول ذکر شده در ماده یک خود را که سابق بر وضع آن بود را منسوخ اعلام نموده است. لذا در حال حاضر بخش عمده‌ای از قانون آیین‌نامه معاملات دولتی و بخش ۳ فصل دوم قانون محاسبات عمومی کشور منسوخ است و تنها در صورتی که موضوعی در قانون برگزاری مناقصات مسکوت باشد می‌توان به روش‌های مندرج در قانون آیین‌نامه معاملات دولتی مراجعه نمود؛ به شرط آن‌که با اصول و روح قانون مناقصات مغایر نباشند[۱۰].

نکته حایز اهمیت آن‌که، بر خلاف قانون آیین‌نامه معاملات دولتی که خرید و فروش را سازماندهی کرده بود، در قانون برگزاری مناقصات اشاره‌ای به فروش اموال دولتی که «مزایده» نامیده می‌شود، نشده است. لذا مزایدات دستگاه‌ها بر طبق قوانین و مقررات سابق بر ابلاغ قانون برگزاری مناقصات صورت خواهد گرفت و چنانچه دستگاه‌ها سابقاً مزایدات خود را بر طبق آیین‌نامه مستقلی برگزار می‌کردند، همچنان مشمول آن آیین‌نامه خواهند بود. شایسته است به منظور ایجاد وحدت رویه در دستگاه‌های اجرایی کشور، قانون مزایدات نیز هر چه سریع‌تر مراحل تدوین و تصویب را طی نماید.

۲-   قانون آیین‌نامه معاملات دولتی

همان‌طور که در بند پیشین بیان گردید، تنها در صورتی که موضوعی در قانون برگزاری مناقصات مسکوت باشد می‌توان به روش‌های مندرج در قانون آیین‌نامه معاملات دولتی مراجعه نمود؛ به شرط آن‌که با اصول قانون مناقصات مغایر نباشند. از مهم‌ترین مصادیق موارد مسکوت در قانون برگزاری مناقصات شروط قراردادی و نحوه انعقاد آن است که طبق آیین‌نامه مذکور عمل می‌شود، برای مثال می‌توان به اختیار دستگاه مناقصه‌گزار نسبت به افزایش یا کاهش مقدار کالا یا کار مورد معامله تا ۲۵ درصد، مشروط بر رعایت و تطبیق کلیه محاسبات ‌فنی نسبت به این افزایش یا کاهش طبق آیین‌نامه اشاره نمود که مبنای عمل دستگاه‌های دولتی است. متأسفانه تاکنون اقدام تنقیحی لازم جهت شفاف‌سازی مواد معتبر یا منسوخ قانون آیین‌نامه معاملات دولتی از سوی نهادهای کشور که متولی اجرای دقیق قانون برگزاری مناقصات می‌باشد صورت نگرفته است.

۳-  قانون محاسبات عمومی کشور

در باب جایگاه قانون مذکور و موارد قابل مراجعه به آن در خصوص روش‌های اجرایی مناقصات، توضیحات لازم در بندهای پیشین ارایه شد.

۴-  قوانین و مقررات تکمیلی

قوانین متعدد دیگری نیز در فرایند برگزاری مناقصات لازم‌الاجرا هستند که به منظور خودداری از اطاله کلام تنها به ذکر نام برخی از آن‌ها اشاره می‌کنیم:

·      قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار

·      قانون مجازات تبانی در معاملات دولتی

·      قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد

·      قانون ممنوعیت اخذ پورسانت در معاملات خارجی

·      ‌قانون مجازات اعمال نفوذ برخلاف حق و مقررات قانونی

·      قانون مجازات اسلامی (در بخش تعدیات مأموران دولت)

·      دستورالعمل‌ها و قراردادهای همسان صنعتی و غیرصنعتی مصوب سازمان برنامه و بودجه کشور

۵-  آیین‌نامه‌های اجرایی قانون برگزاری مناقصات:

اصولاً روش قانون‌گذاری در کشورهای توسعه یافته بر مبنای نگارش قوانین جامع و مفصل ولی مقررات تخصصی بوده اما در کشورهای در حال توسعه روش نگارش قوانین کلی و بدون جزییات با مقررات مفصل است. هر چند در نظام حقوقی ایران نیز مصادیق متعددی از قوانین جامع و مفصل مانند قوانین مدنی و تجارت می‌توان یافت، اما رویکرد غالب، تدوین قوانین کلی است. از همین رو تعداد مقررات و آیین‌نامه‌ها، به مراتب بیش از قوانین است. این امر زمینه‌های تفاوت در مفاد آیین‌نامه‌ها با قانون اصلی را افزایش می‌دهد و برای مجریان قانون مشکل‌ساز است. در خصوص قانون برگزاری مناقصات هم که در حال حاضر دارای یک قانون تکمیلی تبعی (قانون اساسنامه هیأت رسیدگی به شکایات قانون برگزاری مناقصات) و ۶ آیین‌نامه اصلی[۱۱] می‌باشد، شاهد بروز برخی مشکلات ناشی از متون متفاوت آیین‌نامه با متن قانون می‌باشیم. برای مثال می‌توان به میزان پیش پرداخت اشاره نمود. میزان پیش پرداخت در قانون برگزاری مناقصات مسکوت مانده است و همواره طبق قانون آیین‌نامه معاملات دولتی که اشعار دارد: «نباید از ۲۵ درصد مبلغ معامله تجاوز کند و منحصراً در قبال ضمانتنامه بانکی پرداخت خواهد شد»؛ عمل گردیده است. ملاحظه می‌شود که قانون اخیرالذکر نیز تنها سقف میزان قابل پرداخت را تعیین نموده و درباره حداقل آن دستوری ندارد. این موضوع موجب اختلاف نظر کارشناسان در خصوص میزان حداقل قابل پرداخت شده است. هر چند عرفاً بیش‌تر دستگاه‌ها همان ۲۵ درصد را پرداخت می‌کنند اما برخی از دستگاه‌ها هم با استناد به عدم تعیین کف در خصوص میزان پیش پرداخت، از درج میزان آن در اسناد و به تبع آن پرداخت آن خودداری کرده و می‌کنند.

البته این ابهام با ابلاغ آیین‌نامه تضمین در معاملات دولتی مصوب ۱۳۹۴ که در بند «پ» ماده ۶ اشعار دارد: «میزان پیش پرداخت از ۱۵ درصد تا ۲۵ درصد مبلغ اولیه پیمان است که مقدار دقیق آن باید در اسناد فرایند ارجاع کار و پیمان از سوی کارفرما پیش‌بینی و قید شود»، بیش‌تر گردیده است. زیرا همان‌طور که پیش‌تر گفته شد، اولاً آیین‌نامه نمی‌تواند مغایر قانون باشد، ثانیاً نمی‌تواند در خصوص موارد مسکوت قانون تعیین تکلیف نماید و لزوماً اصلاح هر قانونی فقط با تصویب قانون دیگری که همسطح یا بالاتر باشد میسر است. با این وجود، مسؤولیت ابطال یا اصلاح مصوبات رییس مجلس یا دیوان عدالت اداری است و نه کارکنان دولت؛ لذا اجرای این مصوبات تا ابطال یا اصلاح از وظایف کارکنان است.

پس آیین‌نامه‌های ۶گانه و قانون اساسنامه هیأت رسیدگی در مرتبه چهارم قوانین و مقررات اجرایی لازم‌الاجرا قرار دارند و هر اقدامی خارج از آن‌ها قابل لغو و ابطال است.

۶-   قوانین عمومی

در کنار اهم قوانین اختصاصی که به آن‌ها اشاره شد، برخی قوانین و مقررات دیگر نیز در برگزاری مناقصات دارای اهمیت می‌باشند؛ با این تفاوت که قوانین مذکور، قوانین عمومی حاکم بر مناسبات اجتماعی و اقتصادی هستند و در صورت سکوت قوانین اختصاصی و آیین‌نامه‌های اجرایی، می‌توان از آن‌ها پیروی نمود. در برخی موارد هم قوانین مذکور به صورت مختصر اشاره کوتاهی به معاملات بخش دولتی دارند. مهم‌ترین این قوانین عبارتند از:

·      قانون مدنی

·      قانون تجارت

·      قانون مجازات اسلامی.

 

  اکبر هاشم‌زاده – کارشناس حقوقی

 عضو کارگروه علمی قوانین و مقررات مناقصه‌مزایده

 hashemzadehakbar@gmail.com