امروزه ، توانمندی های صنعتی جوامع ، عاملی تاثیرگذار در مناسبات بین المللی به شمار می رود و تغییر معادلات سنتی سیاسی و ظهور و سقوط قدرت های جدید ، معطوف به تولید انبوه ، سریع و متنوع نیاز های مختلف جوامع بشری است. لذا اصولاً قانون‌گذاری در راستای افزایش توان صنعتی و […]
امروزه ، توانمندی های صنعتی جوامع ، عاملی تاثیرگذار در مناسبات بین المللی به شمار می رود و تغییر معادلات سنتی سیاسی و ظهور و سقوط قدرت های جدید ، معطوف به تولید انبوه ، سریع و متنوع نیاز های مختلف جوامع بشری است.
لذا اصولاً قانون‌گذاری در راستای افزایش توان صنعتی و علمی سازندگان داخلی، در کنار فرهنگ‌سازی و تشویق و الزام عموم مردم و شرکت‌ها، به خصوص بخش‌های دولتی به خرید کالاهای داخلی مورد توجه تمامی کشورها و از جمله ایران می‌باشد. این موضوع علی‌رغم تبیین سیاست‌های کلی کشور در حوزه اقتصاد مقاومتی، بنا بر اذعان کارشناسان و اعلام اغلب سازندگان داخلی، با کم‌توجهی بخش دولتی و رغبت نسبت به خرید کالای خارجی دارای تولید مشابه، مواجه می‌باشد. از این رو این سؤال مطرح شده است که آیا زیر ساخت‌های قانونی کافی برای الزام دستگاه‌های اجرایی و سایر بخش‌های دولتی برای خرید از تولیدکننده داخلی وجود دارد؟
اهمیت این سؤال به این دلیل است که علاوه بر تأثیر اقدام دستگاه‌های دولتی در فرهنگ‌سازی برای خرید داخلی، اقتصاد ایران همچنان دولتی محسوب می‌گردد و این امر به مفهوم حجم وسیع کالاها و تجهیزات مصرفی در شرکت‌های دولتی و مبالغ کلان خریدهای دولتی است.
لذا پژوهش حاضر با روشی تحلیلی در پی پاسخ به سؤال فوق بوده و با توجه به اینکه قوانین و مقررات معاملاتی شرکت‌های دولتی در این خصوص مشخص و غالباً دارای ضمانت اجرای ناکافی می‌باشند، اقدامات خارج از قوانین مذکور همواره امکان‌پذیر است.
اکبر هاشم زاده- کارشناس حقوقی
کلمات کلیدی: ساخت داخل، تولید، حمایت، ممنوعیت خرید خارجی، قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازهای کشور، قانون رفع موانع تولید
مقدمه:
آغاز پیشرفت‌های صنعتی که از آن تحت عنوان انقلاب صنعتی نیز یاد می‌گردد و از اواسط قرن هجدهم میلادی شروع شد، رویدادی تأثیرگذار در مناسبات بین‌المللی به شمار می‌رود. در این دوره با انجام اختراعات و اکتشافات گسترده در حوزه‌های مختلف صنعت و احداث کارخانجات متعدد، استفاده از ماشین، جایگزین نیروی انسانی گردید و با تولید انبوه و سریع نیازهای مختلف جوامع بشری، معادلات سیاسی، اقتصادی، نظامی و حتی فرهنگی، دچار تغییراتی شگرف شد و منجر به ظهور قدرت‌های جدید و تغییر معادلات سنتی آن در عرصه جهانی گردید. فرایندی که پس از گذشت چند قرن از آغاز آن، هنوز به‌عنوان عاملی اساسی و تأثیرگذار در عرصه‌های مختلف جهانی به شمار می‌رود.
کشور ایران نیز از سده‌ها و دهه‌های گذشته، همواره در پی رشد و شکوفایی و به نحوی روزآمد نمودن صنعت و پیوستن به کشورهای مدرن بوده است. موضوعی که تجلی آن در تاریخ معاصر، با احداث مدرسه دارالفنون توسط امیرکبیر آغاز و بنابر دلایل عدیده‌ای از قبیل کارشکنی قدرت‌های استعماری، فساد اداری در دستگاه حکومتی، به نتیجه مطلوب نرسید و متأسفانه فاصله صنعتی ما با کشورهای پیشرفته هر روز بیشتر گردید.
در دوران پس از انقلاب اسلامی شکوهمند مردم ایران، توجه ویژه‌ای به استقلال صنعتی و توسعه در ابعاد مختلف فنی و کشاورزی صورت گرفت و حمایت از سازندگان داخلی و ترویج فرهنگ مصرف کالاهای تولید داخل همواره مورد تأکید مسئولین و مدیران ارشد بوده است و پیشرفت‌های قابل توجهی نیز در ساخت تجهیزات صنعتی در داخل کشور و گسترش تمایل به مصرف آنها حاصل شده است؛ هر چند با توجه به قابلیت‌های نیروی انسانی، منابع زیرزمینی، بازار مصرف گسترده، موقعیت جغرافیایی و…، زمینه‌های پیشرفت و توسعه‌ای به مراتب بیشتر وجود دارد.
از سویی با بررسی تجربه کشورهایی که دارای موفقیت‌های چشمگیر در پیشرفت و توسعه فنی و صنعتی بوده‌اند، در می‌یابیم که با توجه به تأثیر قوانین به عنوان یکی از اصلی‌‌‌ترین و مؤثر‌‌ترین ابزار در تنظیم مناسبات اجتماعی و به تبع آن نیل به اهداف کلان ملی، دولت‌‌ها اقدام به تصویب قوانین و مقررات متعدد حمایت از سازندگان داخلی و ممنوعیت واردات کالاهای دارای تولید در کشور نموده‌اند. این موضوع در ایران نیز مورد توجه بوده است و قوانین و مقرراتی در این خصوص به تصویب رسیده است.
پژوهش حاضر در مقام تحلیل و بررسی مهم‌ترین قوانین و مقررات در زمینه حمایت از ساخت داخل و پاسخ به این پرسش می‌باشد که آیا قوانین حال حاضر برای جلوگیری از خرید خارجی توسط دستگاه‌های دولتی کافی و مناسب است؟ لذا در بخش اول اشاره‌ای به جایگاه دولت در اقتصاد ایران خواهد شد. سپس در بخش دوم، قوانین بالادستی حمایت از ساخت داخل و مشکلات اجرایی آن مورد بررسی قرار می‌گیرد و در پایان، مفهوم ساخت و زیرساخت‌های لازم برای آن را تبیین می‌گردد.
بخش اول
جایگاه دولت در اقتصاد ایران
قانون اساسی به عنوان میثاق ملی و آیینه تمام نمای اهداف انقلاب مردمی ایران و به عنوان بالاترین مستند قانونی در سلسله مراتب قوانین هر کشور، رویکردهای اقتصادی به شرح زیر را تبیین نموده است:
«جمهوری اسلامی، نظامی است بر پایه ایمان به: … نفی هر گونه ستمگری و ستمکشی و سلطهگری و سلطهپذیری، قسط و عدل و استقلال سیاسی و اقتصادی …[۱]»
«دولت جمهوری اسلامی ایران موظف است برای نیل به اهداف مذکور در اصل دوم، همه امکانات خود را برای امور زیر به‌کار برد: … پی‌ریزی اقتصادی صحیح و عادلانه بر طبق ضوابط اسلامی جهت ایجاد رفاه و رفع فقر و برطرف ساختن هر نوع محرومیت در زمینه‌های تغذیه و مسکن و کار و بهداشت و تعمیم بیمه[۲]».
«برای تأمین استقلال اقتصادی جامعه و ریشهکن کردن فقر و محرومیت و برآوردن نیازهای انسان در جریان رشد، با حفظ آزادی او، اقتصاد جمهوری اسلامی ایران بر اساس ضوابط زیر استوار می‌شود: … جلوگیری از سلطه اقتصادی بیگانه بر اقتصاد کشور، منع اسراف و تبذیر در همه شئون مربوط به اقتصاد، اعم از مصرف، سرمایه‌گذاری، تولید، توزیع و خدمات، استفاده از علوم و فنون و تربیت افراد ماهر به نسبت احتیاج برای توسعه و پیشرفت اقتصاد کشور[۳]».
«نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران بر پایه سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی با برنامه‌ریزی منظم و صحیح استوار است. بخش دولتی شامل کلیه صنایع بزرگ، صنایع مادر، بازرگانی خارجی، معادن بزرگ، بانکداری، بیمه، تأمین نیرو، سدها و شبکه‌های بزرگ آبرسانی، رادیو و تلویزیون، پست و تلگراف و تلفن، هواپیمایی، کشتیرانی، راه و راه‌آهن و مانند این‌‌ها است که به صورت مالکیت عمومی و در اختیار دولت است. بخش خصوصی شامل آن قسمت از کشاورزی، دامداری، صنعت، تجارت و خدمات می‌شود که مکمل فعالیت‌های اقتصادی دولتی و تعاونی است…[۴]».
«هر گونه قرارداد که موجب سلطه بیگانه بر منابع طبیعی و اقتصادی، فرهنگ، ارتش و دیگر شئون کشور گردد ممنوع است[۵]».
ملاحظه می‌گردد که براساس قانون اساسی، استفاده از همه امکانات به منظور پی‌ریزی اقتصادی صحیح، جلوگیری از سلطه اقتصادی بیگانه، تربیت افراد ماهر در علوم و فنون، صنعت و کشاورزی، امور نظامی و …، و تلاش برای استقلال اقتصادی و عدم وابستگی به دولت‌های بیگانه از وظایف کلان دولت عنوان گردیده است و به همین دلیل دولت مشتمل بر کلیه صنایع بزرگ، صنایع مادر، بازرگانی خارجی، معادن بزرگ، بانکداری، بیمه، تأمین نیرو، سدها و شبکه‌های بزرگ آبرسانی و … می‌باشد.
از سویی با توجه به ضرورت استفاده از تمامی ظرفیت‌های ملی در توسعه همه جانبه و اهمیت کسب و کار بخش غیردولتی، قانون اساسی در بخش دوم اصل ۴۴، اقدام به تعریف و تبیین جایگاه بخش خصوصی به عنوان آن قسمت از کشاورزی، دامداری، صنعت، تجارت و خدمات که مکمل فعالیت‌های اقتصادی دولتی و تعاونی است، نموده است. ذکر این نکته نیز ضروری است که هیچ دولتی توان تولید تمامی مایحتاج خود را به صورت مستقیم ندارد و نیازمند بهره‌گیری از تولیدات بخش خصوصی نیز می‌باشد. ضمن آنکه وابسته کردن اقتصاد به فعالیت دولت‌‌ها نیز در بلند مدت آسیب‌های جدی به توسعه اقتصادی وارد خواهد ساخت که به منظور مقابله با این امر در اقتصاد ایران، رویکرد کوچک‌سازی دولت و واگذاری امور اقتصادی به بخش تعاونی و خصوصی و حمایت از فعالیت‌های آنها پذیرفته شده است.
از سوی دیگر با توجه به ضرورت انجام امور در بخش‌های دولتی بر طبق قوانین و مقررات مصوب و پرهیز از اعمال سلایق شخصی که از آن تحت عناوینی مانند «تشریفاتی بودن فعالیت‌های اداری»، «اصل قانون‌مداری» و «اصل ممنوعیت در حقوق اداری[۶]»، یاد می‌گردد و همچنین جایگاه دولت در مصرف کالاهای تولیدی و تأثیر انجام خرید از سازنده داخلی و مصرف کالای ایرانی توسط دولت بر ارتقاء صنعتی و توسعه دانش فنی، تدوین چارچوب‌های قانونی برای فرایند خرید مایحتاج شرکت‌های دولتی ضروری گردیده است.
در همین راستا و حسب الزام قانون محاسبات عمومی کشور[۷] در خصوص ضرورت خریدهای دولتی براساس اصل ایجاد رقابت در میان تولیدکنندگان یا ارائه‌دهندگان کالا و خدمات که از آن تحت عنوان «مناقصه» یاد می‌گردد، قانون برگزاری مناقصات جایگزین قانون آیین‌نامه معاملات دولتی مصوب ۱۳۴۹ شد و به عنوان مهم‌ترین سند معاملاتی قوای سه‌گانه جمهوری اسلامی ایران اعم از وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها و مؤسسات و شرکت‌های دولتی، مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت، بانک‌ها و … ابلاغ گردید تا ضمن توجه به الزاماتی از قبیل صیانت از اموال عمومی و دولتی و حفظ و گسترش منافع اقتصادی دستگاه‌های مشمول آن، سازماندهی خریدهای دولتی و صیانت از سلامت اداری از طریق ممنوعیت اعمال سلیقه کارکنان دولت در امور اقتصادی محقق گردد.
مع‌الوصف قوانین معاملاتی مذکور صرفاً چارچوب‌های تأمین کالا و خدمات را مشخص می‌نماید و اشاره دقیق و شفافی به کالای داخلی جز در شرایط خاص ندارند. لذا ترغیب و الزام شرکت‌های دولتی برای خرید کالای ایرانی نیازمند تصویب قوانین و مقررات خاص بود. از همین رو قانون‌گذار ابتدا در سال ۱۳۷۵[۸] و سپس در سال ۱۳۹۱[۹] اقدام به ابلاغ قانون خاص حمایت از ساخت داخل و خرید از سازنده داخلی نمود. همچنین برخی مصوبات نیز از سوی دولت‌‌ها در زمینه حمایت از خرید کالای ساخت داخل ابلاغ شد. سرانجام قانون‌گذار در آخرین اقدام، قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور را در سال ۱۳۹۴ مصوب نمود که ضمن تبیین مبانی ساخت، در بخش دوم به بررسی آنها نیز خواهیم پرداخت.
قبل از ورود به بخش دوم ذکر این نکته نیز الزامی است که طبق بررسی نگارنده، نخستین قانون حمایتی کشور از خرید کالای ایرانی، در سال ۱۳۴۳ و تحت عنوان ماده واحده «قانون حمایت از صنایع داخلی کشور» به تصویب رسیده است که اشعار می‌دارد: «بمنظور حمایت از صنایع داخلی کشور، وزارتخانه‌ها و کلیه دستگاه‌ها و شرکت‌های دولتی و سازمان‌های وابسته به دولت مکلفند در مواردی که کالاهای ساخت کشور از نظر مشخصات و قیمت و قابلیت استفاده، مشابه کالاهای وارداتی مورد نیاز آنها باشد احتیاجات خود را منحصراً از کارخانجات تهیه‌‌کننده داخلی خریداری نمایند…». هر چند قانون مذکور دارای ایراداتی مانند ضرورت برابری مشخصات فنی و قیمت کالای ایرانی با نمونه خارجی می‌باشد و این امر به مفهوم عدم حمایت کامل و مشارکت در ریسک ساخت داخل توسط دستگاه‌های دولتی است، اما عدم اجرای همین ماده واحده به عنوان قانونی مترقی و آینده نگر تا زمان تصویب قانون حداکثر استفاده از توان فنی و مهندسی تولیدی و صنعتی و اجرایی کشور در سال ۱۳۷۵، بر ضرورت بازبینی در نحوه قانون‌گذاری و پیش‌بینی ضمانت اجرا تأکید دارد.
مبانی ساخت داخل
حال که جایگاه، وظایف و اختیارات بخش دولتی در اقتصاد ایران را مورد اشاره قرار دادیم، به بررسی مفهوم ساخت می‌پردازیم. به این منظور ابتدا به طرح چند پرسش کلیدی در زمینه مبانی ساخت داخل و پاسخ به آنها می‌پردازیم:
v پرسش اول: مفهوم ساخت چیست؟ و ساخت داخل به چه کالاهایی اطلاق می‌گردد؟ و تولید چه مفهومی دارد؟
ü فرهنگ فارسی عمید کلمه ساخت را اینگونه توصیف می‌کند: «ساختن، سازش، ساختگی، آمادگی»؛ و در تشریح کلمه ساختن آورده است: «درست کردن، بنا کردن، چیزی را پدید آوردن…». همچنین در تعریف تولید اشعار دارد: «زایاندن، چیزی را از چیز دیگر به وجود آوردن، حاصل کردن چیزی از طریق زراعت یا صناعت[۱۰]». متأسفانه در غالب قوانین و مقررات کنونی، واژه‌نامه‌ای در خصوص تشریح و شفاف‌سازی کلمات و تبیین مفهوم آن وجود ندارد و معمولاً برای امکان استنباط مفاهیم اصطلاحات قانونی، ناچار از تدقیق در مصادیق کاربرد هستیم. این ایراد پس از ابلاغ قانون برگزاری مناقصات و آیین‌نامه‌های مربوطه، در حوزه معاملات دولتی به میزان قابل توجهی برطرف شده است. قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازهای کشور مصوب ۱۳۹۱ نیز به عنوان قانون خاص حمایت از تولیدات داخلی، تعاریفی از برخی اصطلاحات اساسی مرتبط ارائه داده است. با این وجود در خصوص کلمه ساخت، تعریفی به عمل نیاورده است؛ ولی در بند ۸ ماده یک اشعار داشته: «تولید داخلی عبارت از تولید کالا، تجهیزات، خدمات یا محصولاتی اعم از سخت‌افزار، نرم‌افزار، فن‌آوری و نشان «برند» است که صد درصد (۱۰۰%) آن با طراحی متخصصین ایرانی یا به طریق مهندسی معکوس یا انتقال دانش فنی و فن‌آوری انجام می‌شود».
تعاریف مذکور در ماده «۲» آیین‌نامه تضمین معاملات دولتی مصوب ۱۳۹۴ نیز در تفکیک مفهوم ساخت از تولید مؤثر است. طبق آیین‌نامه مذکور: «تولید مجموعه فعالیت‌هایی که مستقل از درخواست سفارش‌دهنده خاص، به ایجاد کالا بیانجامد، تولیدکننده، مواد و مصالح مورد نیاز تولید را تهیه و محصول تولید شده را برای انتقال عین یا منفعت آن به متقاضیان احتمالی آینده آماده می‌سازد». همچنین در تعریف ساخت آورده است: «خدماتی که به ایجاد کالایی اعم از سازه‌های پیش ساخته، تاسیسات قابل حمل یا ماشین‌آلات و تجهیزات طبق سفارش کارفرما و برای استفاده در محلی دیگر (محلی غیر از محل ساخت) بیانجامد. معمولاً تهیه مواد و مصالح مورد نیاز ساخت با سازنده است.» لذا ملاحظه می‌شود که قانون‌گذار تولید را مستقل از فرایند سفارش متقاضی و به عنوان فعالیتی مستمر در نظر گرفته است و ساخت را مشروط به سفارش کارفرما تعریف نموده است.
ü علت درج اصطلاح نشان (برند) نیز که سابقاً وجودی مستقل از کالا و تجهیزات نداشت و اکثراً در نتیجه کیفیت و تفاوت بارز کالاها با نمونه‌های دیگر ایجاد می‌شد و امروزه با پیشرفت تجارت و بازرگانی به عنوان رشته‌ای مستقل خودنمایی می‌کند، در قانون مذکور که اصولاً بر مبنای حمایت از تولید انبوه کالاها و قابلیت صادراتی و تجاری بودن آن نگاشته شده است، در کنار سایر مصادیق تولید مشخص نمی‌باشد؛ چرا که تولید نشان (برند) صرفاً برای یکبار در هر مورد و به صورت اختصاصی آن کالا صورت پذیرفته و آثار و منافع آن در کالاهایی که با آن نام به بازار ارائه می‌گردد استمرار می‌یابد و جز در صورت صادرات کالا، مورد حمایت دولتی نخواهد بود. ضمن آنکه در سایر مواد قانون مذکور نیز اشاره مستقیمی به مفهوم نشان یا برند نشده است. توجه به این نکته نیز ضروری است که در حال حاضر اشاره به برند خاص در اسناد مناقصه و درج شرایطی که به منزله درخواست کالای خاصی باشد، ممنوع است؛ مگر آنکه موضوع مناقصه، خرید لوازم یدکی[۱۱]، ایجاد نشان یا برند یا خرید نشان و برند برای دستگاه‌های مشمول قانون برگزاری مناقصه باشد که در این صورت نوعی کالا یا خدمت محسوب می‌گردد. لذا ضرورت دارد حمایت از برند در قوانین حمایت از مالکیت معنوی و ثبت اختراعات و ابداعات مورد توجه قانون‌گذار قرار گیرد[۱۲].
ü از سویی با توجه به بخش دوم بند مذکور که پس از بیان مصادیق تولید داخلی، آورده است: «که صد درصد (۱۰۰%) آن با طراحی متخصصین ایرانی یا به طریق مهندسی معکوس یا انتقال دانش فنی و فن‌آوری انجام می‌شود» گستره کالاهای ساخت داخل را بسیار محدود ساخته است؛ چرا که در دنیای صنعتی کنونی، بسیاری از شرکت‌های صاحب نام و دارای تکنولوژی‌های برتر، سازنده تمام قطعات و اجزاء کالای تولیدی خود نبوده و عموماً مشتری شرکت‌های دیگری هستند که حتی ممکن است در سایر کشورها فعالیت صنعتی داشته باشند و در خوش‌بینانه‌‌‌‌ترین حالت نیز قادر به طراحی صد درصد محصولاتشان نیستند. ضمن آنکه تفکیک طراحی صد درصد و بدون مهندسی معکوس از انتقال دانش فنی و فن‌آوری، اختراع و اکتشاف و نوآوری را به ذهن متبادر می‌سازد. لذا قانون مذکور نیازمند اصلاحیه‌ای است تا اجرای آن را تسهیل نماید و امکان خرید از سازندگانی که در برخی از بخش‌ها فاقد تکنولوژی هستند میسر شود.
حال که مفهوم ساخت و تولید مورد اشاره قرار گرفت، پرسش اساسی‌تری را مطرح می‌کنیم:
v پرسش دوم: فلسفه ساخت داخل چیست؟
پاسخ به این پرسش بسیار پیچیده است و دلایل بسیاری می‌توان بیان داشت؛ مانند ایجاد اشتغال و رفع بیکاری در کشور، رونق صنایع داخلی و افزایش ثروت ملی، جلوگیری از خروج ارز از کشور، ارتقاء دانش و تولید علم در کشور (دانش محوری)، استمرار و افزایش تولیدات فعلی، صادرات کالا و ارز آوری و…
هر چند موارد مذکور و ده‌ها مورد مشابه دیگر، از دلایل ساخت داخل و ضرورت استقلال صنعتی است، اما علت غایی ساخت داخل را باید در نکته دیگری جستجو کرد. بررسی توسعه یافتگی کشورهایی که روزگاری به علت خسارات ناشی از جنگ‌های طولانی فاقد کوچک‌‌‌ترین زیرساخت‌ها جهت رشد و توسعه بودند و امروزه، گاهی به عنوان بر‌‌‌ترین کشورهای صنعتی جهان از آنها یاد می‌شود؛ یادآور تلاش کشورهای مذکور در جهت بازسازی، اثبات موجودیت و به عبارتی تغییر موقعیت جهانی آنها است. لذا اگرچه تمامی مصادیق مذکور از دلایل تأثیرگذار و ضروری در ساخت داخل تلقی می‌گردند، اما علت اصلی ساخت داخل را باید در ضرورت «اثبات موجودیت» و خودکفایی صنعتی که به استقلال سیاسی خواهد انجامید، دانست. نکته‌ای که با توجه به تلاش برخی کشورها جهت انزوای سیاسی و صنعتی ایران قابل درک می‌باشد.
از سویی اگر هدفی جز استقلال صنعتی مدنظر باشد، آیا در صورت رفع تحریم‌ها، سازندگان داخلی و محصولات تولید داخل و هزاران فرصت شغلی و میلیارد‌‌‌ها ارز و ریال سرمایه ملی، قربانی خرید خارجی خواهند شد؟ آیا پس از رفع تحریم‌ها، قوانین حمایت از ساخت داخل و خرید کالای ایرانی منسوخ خواهند شد؟ مسلماً پاسخ منفی است.
تنها در صورت رسیدن به این دیدگاه است که ساخت داخل و استفاده از کالای تولید داخل فرصتی قابل رقابت با نمونه‌های مشابه خارجی آن خواهد داشت.
v پرسش سوم: زیربنای ساخت داخل چیست؟
Ø نخست: عنصر فرهنگی
اولین زیربنای ساخت داخلی که منجر به استقلال اقتصادی و صنعتی می‌گردد «عنصری فرهنگی» است که در پاسخ پرسش قبل اشاره شد و بایستی مورد توجه ملی و عزم عمومی باشد. متأسفانه بسیاری از صنعتگران و سازندگان داخلی که خود به اهمیت خرید کالای ایرانی واقف هستند و همواره در خصوص کالای تولیدی خود بدان اصرار می‌ورزند، در خصوص کالاهای مصرفی خود (مانند خودرو، البسه، لوازم‌التحریر و…) از اقلام خارجی که نمونه داخلی آن موجود است استفاده می‌کنند و نسبت به این مهم بی‌تفاوت هستند.
Ø دوم: پژوهش
به راستی شاعران ایرانی از دیرباز چه حکیمانه در مدح دانش و دانستن و تأثیر آن بر توانستن سخن گفته‌اند؛
درخت تو گر بار دانش بگیرد به زیر آوری چرخ نیلوفری را
پژوهش و اهمیت آن در ساخت داخل به خصوص زمانی بیشتر احساس می‌شود که تصمیم به «ساخت بار اول کالا و تجهیزات» گرفته شود. به عبارتی کالایی که تاکنون در شرکت‌های ایرانی ساخته نشده است و همواره به صورت واردات از خارج تأمین گردیده است، تولید شود.
مع‌الوصف بایستی چهار مؤلفه در خصوص پژوهش مورد توجه باشد:
نخست: اختصاص بودجه مناسب برای پژوهش
دوم: تربیت نیروی انسانی پژوهشگر
سوم: استفاده از نیروی انسانی حرفه‌ای در بخش پژوهش
چهارم: اتخاذ رویکرد پژوهش به منظور افزایش تولید، حفظ تولید و یا تولید بار اول؛
هر چند پژوهش برای گسترش علم نیز در نهایت به تولید منتهی می‌گردد، لیکن پژوهش در راستای نیازهای استراتژیک، فوری، حیاتی و پرمصرف دارای اولویت بیشتری است. شاید بتوان گفت: پژوهش در خدمت تولید منجر به بهره‌وری می‌گردد و چنان‌چه پژوهش برای پژوهش صورت پذیرد منجر به اکتشافات جدید خواهد گردید، لذا براساس نیاز و موقعیت کشور بایستی هدف از پژوهش مشخص گردد.
Ø سوم: «تعیین نهاد برنامه‌ریز و پیگیر ساخت داخل».
برای پاسخ به این پرسش، ابتدا پرسش دیگری مطرح می‌کنیم:
آیا ساخت داخل بر عهده نهاد حاکمیت می‌باشد یا بخش خصوصی؟
o پیشتر به اصل ۴۴ قانون اساسی اشاره شد و گفتیم که اصل مذکور نظام اقتصادی ایران را بر پایه سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی تقسیم و بخش خصوصی را مکمل فعالیت‌های اقتصادی دولتی و تعاونی دانسته است».
o ماده ۶۴ برنامه پنجم توسعه نیز اشعار دارد: «در مواردی که در اجرای قانون مدیریت خدمات کشوری وظایف تصدی دولت به بخش خصوصی یا تعاونی واگذار می‌شود، واگذاری وظایف رافع مسئولیت حاکمیتی دولت در مقابل شهروندان نیست…»
o نهاد برنامه‌ریز و پیگیر ساخت داخل در قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازهای کشور به دو بخش تقسیم شده است:
۱- مسئولیت برنامه‌ریزی و اجرای قانون: مسئولیت برنامه‌ریزی جهت تولید کالاهای مورد نیاز دستگاه‌های دولتی، انتشار فهرست کالاها، تجهیزات، لوازم و فرآورده‌های ساخت داخل و ظرفیت تولیدی آنها و اطلاع‌رسانی به دستگاه‌های ذی‌نفع و عموم مردم و جلوگیری از ثبت سفارش کالاها، تجهیزات، لوازم و فرآورده‌هایی که احکام قانون مذکور را رعایت نکرده‌اند، بر عهده وزارت صنعت، معدن و تجارت قرارداده شده است[۱۳]. برخی از مدیران اجرایی در دستگاه‌های دولتی، با توجه به اهمیت ساخت داخل و موانع حمایتی از آن، معتقد به ایجاد سازمان یا نهادی فراتر از وزارت صنعت، معدن و تجارت، بوده و پیشنهاد ایجاد «معاونت ساخت داخل رییس‌جمهور» را مطرح می‌کنند که تشریح دلایل، فواید و مشکلات احتمالی ایجاد ساختار مذکور، موضوع این پژوهش نیست. ذکر این نکته نیز ضروری می‌باشد که علی‌رغم مسئولیت اصلی وزارت صنعت، معدن و تجارت در این خصوص، انجام اقدامات لازم با هماهنگی سازمان‌هایی که اقلام و تجهیزات مصرفی آنها دارای استانداردهای ویژه و اختصاصی است، نظیر صنایع هوایی، سازمان انرژی اتمی و وزارت نفت، الزامی است.
۲- مسئولیت حمایت از تولید داخل: ماده ۲ قانون مذکور[۱۴] ضمن استناد به مواد ۴ و ۵ قانون محاسبات عمومی کشور[۱۵] به عنوان یکی از قوانین بالادستی، دامنه قانون مذکور را مشمول شرکت‌هایی که به عنوان شرکت دولتی شناخته شده و بیش از پنجاه درصد سرمایه آن متعلق به دولت باشد و شرکت‌های تابعه و وابسته آنها، همچنین مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی نموده است. بنابراین غالب نهادها، مؤسسات، سازمان‌ها و شرکت‌های دولتی مکلف به رعایت قانون مذکور در تأمین نیازهای خود هستند. بنابر آنچه بیان شد بایستی قائل بر مسئولیت دولت در ایجاد نهاد برنامه‌ریز و پیگیر ساخت داخل باشیم.
ذکر دو نکته دیگر در این خصوص ضروری است:
الف- قانون مذکور اعم از این که دستگاه‌های مذکور قانون خاص خود را داشته و یا از قوانین و مقررات عام تبعیت نمایند، لازم‌الاجرا بوده و دارای اولویت می‌باشد؛ لذا با توجه به تصریح مذکور، دستگاه‌هایی نظیر وزارت نفت نیز علی‌رغم آنکه دارای قانون خاص هستند[۱۶]؛ در تأمین کالاها و تجهیزات، ملزم به رعایت قانون مورد بحث می‌باشند.
ب- رعایت قانون مذکور در تأمین کالاهای مورد نیاز اعم از آنکه مصرفی و سرمایه‌ای و… باشد، در کلیه پروژه‌های کشور اعم از این که از بودجه عمومی دولت و یا از درآمدهای خود و یا از اعتبارات و تسهیلات ارزی و ریالی دستگاه‌های مزبور یا زمین‌های منابع طبیعی و سایر امکانات دولتی استفاده می‌کنند؛ الزام آور است.
Ø چهارم: قوانین حمایتی:
در کنار موارد فوق‌الذکر، اصلاح قوانین مشکل‌ساز در خرید داخلی و نگارش قوانین و مقررات حمایتی به منظور رفع موانع تولید الزامی می‌باشد که بایستی براساس توانمندی‌‌ها، نیازها و با رویکرد اجرایی نگاشته شود. رویکرد قانون برگزاری مناقصات مصوب سال ۱۳۸۳، کاهش هزینه‌های دولت و اولویت خرید به پایین‌‌‌‌ترین قیمت متناسب می‌باشد و تنها در بند «د» ماده ۲۰، آورده است: «در مناقصات بین‌المللی، مناقصه‌گران داخلی نسبت به مناقصه‌گران خارجی ترجیح دارند. نحوه ترجیح مناقصه‌گران داخلی، در اسناد مناقصه قید خواهد شد. مناقصاتی که در آنها رعایت این قاعده به مصلحت نباشد، باید از سوی شورای اقتصاد تأیید شود».
این در حالی است که بسیاری از سازندگان داخلی قدرت رقابت با همتایان خارجی خود را ندارند و ناچار از ارائه قیمت‌های بالاتر می‌باشند. در این حالت چگونه می‌توان ضمن اجرای مهم‌ترین قانون معاملاتی کشور اقدام به اجرای قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازهای کشور (مصوب ۶/۶/۱۳۹۱)، و حمایت از سازنده داخلی نمود و از پاسخگویی به دستگاه‌های نظارتی که اصولاً بر مبنای نص صریح قوانین و مقررات به اجرای وظایف خود می‌پردازند؛ مصون ماند؟!
در پاسخ و به منظور تعیین اولویت مطروحه در سؤال فوق، بایستی به سلسله مراتب قوانین مراجعه نمود. بر این اساس، قانون اساسی در بالاترین رده قوانین قرار می‌گیرد و پس از آن قوانین بالادستی نظیر سیاست‌های کلان کشور، برنامه‌های بلند مدت و کوتاه مدت و سند چشم انداز قرار دارد[۱۷]. لذا در تشخیص اولویت قوانین حسب مورد می‌توان به سلسله مراتب قوانین و یا تاریخ تصویب قوانین به عنوان دیدگاه موخر قانون‌گذار مراجعه نمود. بر این اساس عدم رعایت قانون حداکثر و سایر قوانین حمایتی در مناقصات منجر به ابطال آنها خواهد شد. چرا که قانون مذکور قانونی بالادستی و منطبق بر سیاست‌های کلان اقتصادی کشور است.
سوال: آیا با توجه به تشریفاتی بودن امور اجرایی در دستگاه‌های دولتی و نیاز به وجود قوانین و مقررات در تمامی امور، شرکت‌های صنعتی مانند وزارت نیرو یا نفت نیز اجازه دارند از یک سازنده ایرانی کالا و تجهیزات مورد نیاز را به صورت تضمینی خرید کنند؟ آیا در مناقصات بین‌المللی؛ قانوناً اجازه دارند که قیمت برنده مناقصه (با فرض اینکه یک شرکت خارجی باشد) را به ردیف دوم برده و قیمت پیشنهادی وی را به یک تولیدکننده داخلی پیشنهاد و در صورت قبولی و یا حتی عدم قبولی، با درصدی بالاتر از قیمت خارجی، پروژه را به سازنده ایرانی ارائه کنند؟ آیا امکان پیش‌بینی خسارت طرف خارجی در این موارد و پرداخت آن به وی امکان‌پذیر است؟ و آیا در صورت بهبود روابط اقتصادی و گشایش مناسبات بانکی باز هم خرید خارجی مجدداً رونق خواهد یافت؟
پاسخ به سئوالات بالا و چند سئوال دیگر همگی منفی است. بالاترین مقامات دستگاه‌ها بر سر دو راهی قرار دارند و با رویکرد قوانین کنونی، چنان‌چه در فرض سؤال از سازنده داخلی حمایت کنند بایستی بعداً در محاکم مختلف به‌عنوان تخلف از قوانین معاملاتی پاسخگو باشند لذا مشاهده می‌شود که تهدیدات تحریمی به فرصت‌های شکوفایی صنعتی تبدیل نمی‌شوند.
از دیگر موارد نقص قانونی می‌توان به تبصره ماده ۵ قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازهای کشور اشاره نمود که اشعار داشته: «صلاحیت شرکت‌های ایرانی با توجه به رتبه‌بندی اعلام شده از سوی اتاق بازرگانی، صنایع و معادن ایران توسط دستگاه‌های ذی‌ربط تعیین می‌شود.» ممکن است تعیین نحوه رتبه‌بندی برای کالاهای تخصصی شرکت‌های گوناگون و دارای استانداردهای متفاوت توسط اتاق بازرگانی، که ملاک تعیین صلاحیت قرار می‌گیرد، با دشواری و چه بسا با ناکارآمدی مواجه شود؛ چرا که بسیاری از موارد تأثیرگذار در رتبه‌بندی اقلام اختصاصی، تنها در دانش شرکت‌های مصرف‌کننده مانند وزارتخانه‌های نفت، نیرو و صنایع هوایی می‌باشد. لذا در بهترین حالت، نیاز به بهره‌گیری از دانش کارشناسان سازمان‌های مختلف در اجرای این بند می‌باشد.
گاهی ملاحظه می‌شود برخی شرکت‌های دولتی، در کنار بخش خصوصی اقدام به تولید کالا و تجهیزات صنعتی می‌نمایند. این موضوع با توجه به اطلاعات اینگونه شرکت‌ها از نیاز بخش دولتی و همچنین برخی امتیازات قانونی، ممکن است منجر به کندی یا عدم رشد بخش خصوصی گردد و حتی در مواردی منجر به انحصار دولت در تولیدات مذکور گردد. این موضوع جز در خصوص اقلام دارای ابعاد امنیتی و استراتژیک که خصوصی‌سازی آن غیرمقدور یا دشوار می‌باشد، در خصوص آن دسته از کالاهای تولید بخش دولتی که از اهمیت و استثنای فوق بهره‌مند نیستند، ارتقاء دانش و تولیدات بخش خصوصی را با مشکل مواجه می‌سازد.
Ø پنجم: ضمانت اجرای حمایت از سازندگان داخلی و خرید کالای ایرانی:
به قول یکی از نظریه‌پردازان معروف حقوق در جهان: «این شدت مجازات نیست که از جرم پیشگیری می‌نماید، بلکه قطعی بودن یا حتمی بودن مجازات است که می‌تواند از بزهکاری پیشگیری و جلوگیری نماید[۱۸]». برخی از زمینه‌های قانونی حمایت از ساخت داخل و پیاده‌سازی قانون حداکثر در قوانین بالادستی که متأسفانه ضمانت اجراهای موثر و مشخص بدون اعمال دارند، به شرح زیر می‌باشند:
ü قانون برگزاری مناقصات:
– بند «د» ماده ۲۰: «در مناقصات بین‌المللی، مناقصه‌گران داخلی نسبت به مناقصه‌گران خارجی ترجیح دارند. نحوه ترجیح مناقصه‌گران داخلی، در اسناد مناقصه قید خواهد شد. مناقصاتی که در آنها رعایت این قاعده به مصلحت نباشد، باید از سوی شورای اقتصاد تأیید شود.»
ü قانون محاسبات عمومی کشور:
– ماده ۹۳: «در صورتی که بر اساس گواهی خلاف واقع ذی‌حساب نسبت به تأمین اعتبار و یا اقدام یا دستور وزیر یا رییس مؤسسه دولتی یا مقامات مجاز از طرف آنها زائد بر اعتبار مصوب و یا بر خلاف قانون وجهی پرداخت یا تعهدی علیه دولت امضاء شود هر یک از این تخلفات در حکم تصرف غیرقانونی در وجوه و اموال دولتی محسوب خواهد شد.»
بنابراین، تأمین اعتبار و دستور خرید کالایی که دارای مشابه داخلی است، مغایر با قانون است.
ü قانون مجازات اسلامی (کتاب تعزیرات و مجازات‌های بازدارنده):
– ماده ۵۹۸: «هر یک از کارمندان و کارکنان ادارات و سازمان‌ها یا شورا‌‌‌ها و یا شهرداری‌ها و مؤسسات و شرکت‌های دولتی و یا وابسته به دولت و یا نهادهای انقلابی و بنیادها و مؤسساتی که زیر نظر ولی فقیه اداره می‌شوند و دیوان محاسبات و مؤسساتی که به کمک مستمر دولت اداره می‌شوند و یا دارندگان پایه قضایی و به‌طور کلی اعضا و کارکنان قوای سه‌گانه و همچنین نیروهای مسلح و مأمورین به خدمات عمومی، اعم از رسمی و غیررسمی، وجوه نقدی یا مطالبات یا حوالجات یا سهام و سایر اسناد و اوراق بهادار یا سایر اموال متعلق به هر یک از سازمان‌ها و مؤسسات فوق‌الذکر یا اشخاصی که بر حسب وظیفه به آنها سپرده شده است را مورد استفاده غیرمجاز قرار دهد؛ بدون آن که قصد تملک آنها را به نفع خود یا دیگری داشته باشد، متصرف غیرقانونی محسوب و علاوه بر جبران خسارات وارده و پرداخت اجرت‌المثل به شلاق تا (۷۴) ضربه محکوم می‌شود و در صورتی که منتفع شده باشد علاوه بر مجازات مذکور به جزای نقدی معادل مبلغ انتفاعی محکوم خواهد شد و همچنین است در صورتی که به علت اهمال یا تفریط، موجب تضییع اموال و وجوه دولتی گردد و یا آن را به مصارفی برساند که در قانون اعتباری برای آن منظور نشده یا در غیرمورد معین یا زائد بر اعتبار مصرف نموده باشد.»
با توجه به ماده مذکور، مصرف اعتبار یا وجه نقد جهت خرید کالا و ملزومات دستگاه‌های دولتی، چنان‌چه مغایر با قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازهای کشور صورت پذیرد، تصرف غیرقانونی بوده و تضییع اموال و وجوه دولتی تلقی می‌گردد.
ü قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازهای کشور:
– ماده ۲۲: «قوه قضاییه در حدود اختیارات خود مکلف است شعبه یا شعباتی از دادگاه‌های عمومی را برای رسیدگی و صدور حکم تخلفات ناشی از عدم اجرای این قانون توسط بخش‌های دولتی و غیردولتی اختصاص دهد.»
متأسفانه طبق اطلاع نگارنده، تاکنون این موضوع محقق نگردیده است؛ هر چند به نظر می‌رسد با توجه به ابعاد اقتصادی تأمین کالا و تجهیزات، قابل رسیدگی در مجتمع رسیدگی به جرایم اقتصادی باشد. ضمن آنکه حضور قضات آشنا به مفاهیم معاملات دولتی و به تبع آن اتخاذ تصمیمات واقع‌بینانه ضرورتی است که نیازمند توجه بیشتر است.
ü تصویب نامه‌های هیئت وزیران:
تصویب‌نامه شماره ۲۶۷۲۵/ت ۴۸۴۶۲هـ مورخ ۱۱/۳/۱۳۹۳ در خصوص ممنوعیت خرید کالاهای خارجی (اعم از کالای ساخته شده، قطعات، ملزومات، تجهیزات و غیره تحت هر عنوان) دارای تولید مشابه داخلی[۱۹] و فهرست تکمیلی سال ۱۳۹۴ آن که متأسفانه علی‌رغم ضروری بودن این اقدام، به دلیل عدم تفکیک کالاهای تخصصی مورد استفاده در دستگاه‌های مختلف و استفاده از عنوان کلی کالاهای دارای مصادیق متعدد در برخی موارد اجرای آن را با دشواری مواجه نموده است.
قوانین و مقررات متفرقه:
بخشنامه شماره: ۵۴٫۸۴۲- ۱۰۲٫۱۰۸۸ تاریخ ۱۳۷۸٫۳٫۳ که در خصوص موافقتنامه، شرایط عمومی و شرایط خصوصی پیمان‌ها می‌باشد، یکی از قوانین مهم در تأمین کالای مصرفی پروژه‌ها می‌باشد که در بند «د» ماده ۲۰ اشعار داشته: «در مواردی که مصالح و تجهیزاتی باید به وسیله پیمانکار از خارج کشور تهیه شود، کارفرما اجازه ورود آنها را از سازمان‌های ذی‌ربط به هزینه پیمانکار تحصیل می‌نماید.»
مفهوم مخالف این بند آن است، که اصل بر تأمین کالا از داخل کشور می‌باشد و کارفرما نیز بایستی بر تأمین مصالح و تجهیزات مصرفی در پروژه‌ها نظارت نماید. این موضوع با توجه به اینکه کارفرما مالک نهایی کار بوده و از سویی مشمول قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازهای کشور و تقویت آنها و ممنوعیت خرید کالای خارجی دارای مشابه داخلی می‌باشد، در ترجیح کالای با کیفیت داخلی بر نمونه خارجی و رونق تولید، اهمیت بسزا دارد.
v پرسش چهارم: چه کالاهایی بایستی ساخت داخل گردند؟
تعیین این مهم در هر سازمان و وزارتخانه‌ای، نیازمند بررسی میدانی و تشکیل بانک اطلاعاتی کاملی می‌باشد که بایستی مشتمل بر سرفصل‌های متعددی باشد که برخی از آنها به اختصار بیان می‌گردد:
۱٫ تشکیل بانک اطلاعاتی حاصل از نیازهای دراز مدت براساس برنامه‌های کلان توسعه در سازمان‌ها
۲٫ بانک اطلاعات اقلامی که واردات آن ممنوع است.
۳٫ ایجاد بانک اطلاعاتی از کلیه مواد و کالاهای پرمصرف، استراتژیک، انحصاری و… به همراه کمیت و کیفیت مطلوب آن و بخش‌های متقاضی.
۴٫ شناسایی منابع بالقوه و بالفعل تولیدکننده کالاهای مورد نیاز در کشور
۵٫ میزان هزینه‌های ارزی و ریالی خرید خارجی کالاهایی که تولید داخلی ندارند.
۶٫ تعیین مزیت‌های تولید کالاهای فاقد مشابه داخلی
۷٫ تعیین موجودی کالا و تجهیزات در انبارهای دولتی
در صورت تشکیل بانک اطلاعاتی دقیق آماری از نیازهای دستگاه‌های دولتی، مهم‌ترین عامل در تعیین کالاهای دارای اولویت برای برنامه‌ریزی جهت تأمین، سرمایه‌گذاری و ساخت آن مشخص خواهد گردید. ماده۲۱ قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در زمینه اولویت بندی اشعار می‌دارد: «به منظور سرمایه‌گذاری در صنایع اولویت‌دار و یا حل مشکل واحدهای صنعتی، معدنی موجود، منابع لازم براساس پیشنهاد وزارت صنعت، معدن و تجارت در قالب یارانه سود تسهیلات یا کمک‌های فنی- اعتباری در بودجه‌های سنواتی پیش‌بینی می‌شود. وزارتخانه مذکور لیست اولویت‌های مشمول این ماده و منابع مورد نیاز را به‌طور سالانه ارائه می‌کند.»
در مرحله بعد، نیاز به همکاری نهادهای مختلف دولتی مانند سازمان ملی استاندارد، گمرک، سازمان حفاظت محیط زیست و… می‌باشد. در گام بعدی، نیاز به تشکیل جلسات هماهنگی و همکاری با شرکت‌ها و انجمن‌های تخصصی سازنده جهت پیشبرد برنامه، می‌باشد. گام آخر الزام شرکت‌های عملیاتی دولتی به ترجیح سازنده داخلی و خرید کالای دارای کیفیت مطلوب نسبت به نمونه خارجی می‌باشد.
v پرسش پنجم: تأمین اعتبار ساخت داخل از چه طریقی انجام می‌شود؟
معمولاً از سه طریق انجام می‌پذیرد:
قوانین پنجساله توسعه
قوانین خاص و اعتبارات سازمانی
بودجه سالانه
با توجه به عدم ابلاغ قانون برنامه توسعه ششم توسعه تاکنون، به قانون برنامه توسعه پنجم اشاره می‌شود:
ماده ۸۴: «صندوق توسعه ملی که در این ماده صندوق نامیده می‌شود با هدف تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت و گاز و میعانات گازی و فرآورده‌های نفتی به ثروت‌های ماندگار، مولد و سرمایه‌های زاینده اقتصادی و نیز حفظ سهم نسل‌های آینده از منابع نفت و گاز و فرآورده‌های نفتی تشکیل می‌شود…
ط – مصارف صندوق:
۱- اعطای تسهیلات به بخش‌های خصوصی، تعاونی و بنگاه‌های اقتصادی متعلق به مؤسسات عمومی غیردولتی برای تولید و توسعه سرمایه‌گذاری‌های دارای توجیه فنی، مالی و اقتصادی
۲- اعطای تسهیلات صادرات خدمات فنی و مهندسی به شرکت‌های خصوصی و تعاونی ایرانی که در مناقصه‌های خارجی برنده می‌شوند از طریق منابع خود یا تسهیلات سندیکایی …
۵ – اعطای تسهیلات به سرمایه‌گذاران خارجی با در نظر گرفتن شرایط رقابتی و بازدهی مناسب اقتصادی به منظور جلب و حمایت از سرمایه‌گذاری در ایران با رعایت اصل هشتادم (۸۰) قانون اساسی می‌باشد….
تبصره ۲- اعطای تسهیلات موضوع این ماده فقط به صورت ارزی است و سرمایه‌گذاران استفاده‌کننده از این تسهیلات اجازه تبدیل ارز به ریال در بازار داخلی را ندارند.
قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی
«ماده ۱۵- وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف است با همکاری دستگاه‌های ذی‌ربط برای خروج مصالح، لوازم و کالاهای مصرفی مورد نیاز اجرای قراردادهای خارجی، تسهیلات لازم را فراهم نماید.
ماده۱۶- «صندوق حمایت از تولیدات صنعتی» از تجمیع صندوق‌های ضمانت سرمایه‌گذاری صنایع کوچک، حمایت از تحقیقات و توسعه صنایع الکترونیک، صنایع دریایی و بیمه سرمایه‌گذاری فعالیت‌های معدنی تشکیل می‌شود. اساس‌نامه این صندوق به پیشنهاد وزارت صنعت، معدن و تجارت ظرف شش ماه به تصویب هیئت وزیران می‌رسد.
ماده۱۹- دولت موظف است:
مشوق‌های صادراتی کالا و خدمات را به نحوی طراحی کند که منجر به افزایش تولید صادرات‌گرا شود. اولویت استفاده از این مشوق‌‌‌‌ها با آن دسته از تولیدکنندگانی در سرزمین اصلی یا مناطق آزاد می‌باشد که به تشخیص وزارت صنعت، معدن و تجارت تولیدات و خدمات آنها از مزیت برخوردارند.
ماده ۲۱- به منظور سرمایه‌گذاری در صنایع اولویت‌دار و یا حل مشکل واحدهای صنعتی، معدنی موجود، منابع لازم براساس پیشنهاد وزارت صنعت، معدن و تجارت در قالب یارانه سود تسهیلات یا کمک‌های فنی – اعتباری در بودجه‌های سنواتی پیش‌بینی می‌شود. وزارتخانه مذکور لیست اولویت‌های مشمول این ماده و منابع مورد نیاز را به‌طور سالانه ارائه می‌کند.»
v پرسش ششم: کالاهای تولید داخل در کدام پروژه‌ها بایستی مصرف گردند؟
قبل از بیان پاسخ در این خصوص، ذکر این نکته نیز ضروری است که، در گام اول بایستی نظارت و کنترل لازم جهت ایجاد تاسیسات و کارخانجات سازنده متناسب با تقاضای صنعتی کل کشور صورت پذیرد تا تعادل در عرضه و تقاضا محفوظ بماند، و در گام دوم تاسیس کارخانه‌های مشابه با رویکرد صادرات کالا که مورد تأکید قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی نیز می‌باشد انجام گیرد.
به نظر می‌رسد در پروژه‌های صنعتی که تأمین مصالح و تجهیزات به‌طور تقریبی بیش از ۷۵ درصد از عملیات اجرای آن را تشکیل می‌دهد، فضای حمایت از تولید داخل و الزام پیمانکار به خرید از منابع داخلی کارآمدتر باشد. ضمن آنکه در هر خرید از تولیدکننده داخلی، توجه به زمان لازم جهت تکمیل فرایند احداث و ضرورت تسریع در پایان کار بایستی مورد توجه قرار گیرد. با این حال مشارکت دولت در ریسک‌های ساخت داخل و افزایش سیاست‌های حمایتی و تشویقی از ساخت داخل نیز ضرورتی بی‌بدیل تلقی می‌گردد.
نتیجه‌گیری:
با توجه به موارد مذکور بایستی در پاسخ به این پرسش که آیا زیر ساخت‌های قانونی کافی برای الزام دستگاه‌های اجرایی و سایر بخش‌های دولتی برای خرید از تولیدکننده داخلی وجود دارد؟ اذعان نمود که پاسخ منفی است. اغلب قوانین و مقررات مذکور فاقد ضمانت اجرای مصرح می‌باشند. ضمن آنکه مطالعه ناکافی در تدوین قوانین و عدم تطابق آنها با بسیاری از نیازها و واقعیات اقتصادی و سیاسی کشور و امکان تفاسیر متفاوت قوانین به دلیل عدم صراحت کافی از زمینه‌های عدم قابلیت اجرای دقیق و کامل قوانین مذکور است. لذا ضرورت شفافیت اقدامات اداری و عدم تبعیض بین شرکت‌های طرف قرارداد، پاسخگویی به دستگاه‌های نظارتی و حسابرسی، برنامه‌ریزی و قانونمند نمودن موضوع ساخت داخل و حمایت از سازندگان داخلی، نیازمند تدوین قوانین و مقررات متعدد و تخصصی دارای ضمانت اجرا در این حوزه است تا متناسب با نیاز بخش‌های مختلف صنعت باشد؛ که در حال حاضر سیستم قانونی ایران فاقد این مؤلفه می‌باشد.
hashemzadehakbar@gmail.com
[۱] اصل ۲
[۲] اصل ۳
[۳] اصل ۴۳
[۴] اصل ۴۴
[۵] اصل ۱۵۳
[۶] مقاله بررسی اصل ممنوعیت در حقوق اداری ایران، اکبر هاشم زاده، روزنامه مناقصه‌مزایده، آبان‌ماه سال ۱۳۹۵، ش ۲۰۱۰.
[۷] ماده ۷۹- معاملات وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی اعم از خرید و فروش و اجاره و استجاره و پیمانکاری و اجرت کار و غیره (به استثناء مواردی که مشمول مقررات استخدامی می‌شود) باید حسب مورد از طریق مناقصه یا مزایده انجام شود…
[۸] قانون حداکثر استفاده از توان فنی و مهندسی تولیدی و صنعتی و اجرایی کشور در اجرای پروژه‌ها و ایجاد تسهیلات به منظور صدور خدمات، مصوب ۱۳۷۵٫۱۲٫۱۲٫
[۹] قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازهای کشور و تقویت آنها در امر صادرات، مصوب ۶/۶/۱۳۹۱٫
[۱۰] فرهنگ فارسی جیبی عمید- تالیف استاد حسن عمید- ویراستاری عزیزا… علیزادهـ انتشارات راه رشد- چاپ اول- ۱۳۸۹ صفحات ۳۷۹، ۶۲۰، ۶۲۱٫
[۱۱] بند پ ماده ۷ آیین نامه مستندسازی
[۱۲] قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور (شماره: ۱۰۰۷۷/۴۹۱ تاریخ: ۲۰/۲/۱۳۹۴): ماده ۸- دولت موظف است از ایجاد و تقویت نشان (برند)های تجاری داخلی محصولات صنعتی و خوشه‌های صادراتی حمایت کند و ظرف مدت سه ماه از تاریخ تصویب این قانون، وزارت صنعت، معدن و تجارت مکلف است آیین‌نامه[۱۲] ساماندهی تبلیغات کالاها و خدمات را با همکاری سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران، وزارتخانه‌های جهاد کشاورزی، ارتباطات و فن‌آوری اطلاعات، فرهنگ و ارشاد اسلامی و کشور با اهداف زیر تهیه کند و به تصویب هیئت وزیران برساند: ۱ – افزایش رقابت‌پذیری کالاهای داخلی ۲ – ترویج فرهنگ مصرف کالاهای داخلی ۳ – ترویج تغذیه سالم ۴ – جلوگیری از تجمل‌گرایی ۵ – تشویق تولیدکنندگان، صادرکنندگان و نشان‌های برتر ۶ – محدودسازی تبلیغ کالاهای خارجی.
آیین‌نامه موضوع ماده ۸ قانون ساماندهی تبلیغات کالاها و خدمات شماره: ۸۳۹۸۳/ت۵۲۲۰۷هـ مورخ: ۲۹/۶/۱۳۹۴نیز اشعار دارد: ماده ۱- در این آیین‌نامه اصلاحات زیر در معانی مشروح مربوط به‌کار می‌روند: الف- نشان (برند) تجاری: نام، نماد، نشانه، طرح، شعار، علامت و آدرس وبگاه و یا ترکیبی از آنها که متعلق به یک محصول (کالا و خدمات) و یا بنگاه است و موجب شناسایی و تمایز آن از سایر محصولات، خدمات و یا بنگاه‌ها و همچنین انتقال یک مفهوم یا احساس به مخاطب می‌شود. ب- نشان (برند) تجاری داخلی: آن دسته از نشان (برند)های مربوط به کالاها و خدماتی که در داخل تولید می‌شود.
[۱۳] ماده۳- دستگاه‌های موضوع ماده (۲) این قانون موظفند در صورت نیاز به تولیدات غیرداخلی، فهرست کالاها، تجهیزات، لوازم و فرآورده‌ها را به‌طور رسمی به وزارت صنعت، معدن و تجارت اعلام نمایند تا در صورت صرفه و صلاح برای تولید آنها برنامه‌ریزی شود. وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف است با همکاری سازمان‌ها، انجمن‌ها، اتحادیه (سندیکا)های تولیدی و خدماتی مرتبط، هر شش ماه یک بار فهرست کالاها، تجهیزات، لوازم و فرآورده‌های ساخت داخل و ظرفیت تولیدی آنها را استخراج کند و به‌طور رسمی در دسترس دستگاه‌های ذی‌نفع موضوع ماده (۲) این قانون و عموم مردم قرار دهد. ماده۴- دستگاه‌های موضوع ماده (۲) این قانون موظفند در اجرای کلیه طرح‌ها و پروژه‌های خدماتی، ساخت، نصب و تأمین کالاها، تجهیزات، لوازم و فرآورده‌ها به گونه‌ای برنامه‌ریزی کنند که حداقل پنجاه و یک درصد (۵۱%) هزینه هر طرح و پروژه آنها به صورت کار در داخل کشور باشد. با توجه به فهرست تولیدات داخلی موضوع ماده (۳) این قانون اگر استفاده از تولیدات و خدمات داخل کشور ممکن نباشد، با توافق بالاترین مقام اجرایی دستگاه‌های موضوع ماده (۲) این قانون حسب مورد و وزیر صنعت، معدن و تجارت دستگاه‌های مزبور می‌توانند نیاز طرح یا پروژه خود را از خدمات یا محصولات خارجی تأمین کنند. ماده۶ – وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف است از ثبت سفارش کالاها، تجهیزات، لوازم و فرآورده‌هایی که احکام این قانون را رعایت نکرده‌اند جلوگیری کند.
[۱۴] ماده۲- به منظور حداکثر استفاده از توان پژوهشی، طراحی، فنی، مهندسی، تولیدی، صنعتی، خدماتی و اجرایی کشور کلیه وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، مؤسسات، شرکت‌های دولتی یا وابسته به دولت موضوع ماده (۴) قانون محاسبات عمومی کشور مصوب ۱/۶/۱۳۶۶ و اصلاحات و الحاقات بعدی آن، بانک‌ها، مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی موضوع ماده (۵) قانون موصوف، مؤسسات عمومی یا عام‌المنفعه، بنیادها و نهادهای انقلاب اسلامی، سازمان‌ها، بنگاه‌ها، صنایع، کارخانجات و همچنین کلیه سازمان‌ها، شرکت‌ها و مؤسسات، دستگاه‌ها و واحدهایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است از قبیل وزارت نفت و شرکت‌های تابعه، شرکت ملی پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی، سازمان هواپیمایی کشوری، سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران، شرکت ملی فولاد و شرکت ملی صنایع مس ایران، اعم از این که قانون خاص خود را داشته و یا از قوانین و مقررات عام تبعیت نمایند و شرکت‌های تابعه و وابسته به آنها، موظفند در تأمین کالاهای مصرفی و سرمایه‌ای امور خدمات مهندسی مشاور، پیمانکاری ساختمانی و تأسیساتی، تأمین تجهیزات کلیه پروژه‌های کشور اعم از این که از بودجه عمومی دولت و یا از درآمدهای خود و یا از اعتبارات و تسهیلات ارزی و ریالی دستگاه‌های مزبور یا زمین‌های منابع طبیعی و سایر امکانات دولتی استفاده می‌کنند براساس این قانون اقدام نمایند.
تبصرهـ شرکت‌ها، صنایع، کارخانجات، مؤسسات بخش خصوصی و تعاونی و شرکت‌های مندرج در بندهای (۳)، (۴)، (۵) و (۶) ماده (۱) این قانون که در اجرای پروژه‌ها یا طرح‌هایی از تسهیلات ارزی یا ریالی دولت استفاده می‌کنند به میزان تسهیلات و امکانات دولتی مورد استفاده مشمول این قانون می‌شوند.
[۱۵]ماده ۴ – شرکت دولتی واحد سازمانی مشخصی است که با اجازه قانون به صورت شرکت ایجاد شود و یا به حکم قانون و یا دادگاه صالح ملی شده و یا مصادره شده و به عنوان شرکت دولتی شناخته شده باشد و بیش از پنجاه درصد سرمایه آن متعلق به دولت باشد. هر شرکت تجاری که از طریق سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی ایجاد شود، مادام که بیش از پنجاه درصد سهام آن متعلق به شرکت‌های دولتی است، شرکت دولتی تلقی می‌شود.
تبصرهـ شرکت‌هایی که از طریق مضاربه و مزارعه و امثال این‌‌ها به منظور به‌کار انداختن سپرده‌های اشخاص نزد بانک‌ها و مؤسسات اعتباری و شرکت‌های بیمه ایجاد شده یا می‌شوند از نظر این قانون شرکت دولتی شناخته نمی‌شوند. ماده ۵ – مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی از نظر این قانون واحدهای سازمانی مشخصی هستند که با اجازه قانون به منظور انجام وظایف و خدماتی که جنبه عمومی دارد، تشکیل شده و یا می‌شود.
[۱۶] قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب ۲/۳/۱۳۹۱٫
[۱۷] مقاله سلسله مراتب قانونی در برگزاری معاملات دولتی ایران، اکبر هاشم زاده، روزنامه مناقصه‌مزایده، دی ماه سال ۱۳۹۵، ش ۲۰۴۶٫
[۱۸] به‌کاریا، رساله جرایم و مجازات‌ها، ترجمه محمد علی اردبیلی، نشر میزان، چاپ چهارم، ۱۳۸۰
[۱۹] بخش‌هایی از تصویب‌نامه: ماده ۱: خرید کالاهای خارجی (اعم از کالای ساخته شده، قطعات، ملزومات، تجهیزات و غیره تحت هر عنوان) دارای تولید مشابه داخلی، … توسط تمامی دستگاه‌های دولتی (موضوع مواد (۲)، (۳)، (۴) و (۵) قانون محاسبات عمومی کشور – مصوب ۱۳۶۶- و ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری، مصوب ۱۳۸۶- و موارد مستثنی در ماده (۱۱۷) قانون مدیریت خدمات کشوری) و سایر دستگاه‌ها، نهادها و عناوین مشابهی که به نحوی از بودجه عمومی یا دولتی استفاده می‌کنند، در صورت انجام هزینه از محل وجوه دریافتی از بودجه عمومی یا دولتی بابت خرید این نوع کالاها به صورت مستقیم یا از طریق پیمانکاران تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، ممنوع بوده و ذی‌حسابان دستگاه‌های اجرایی یا عناوین مشابه مکلفند از پرداخت اعتبار خرید کالاهای یاد شده به صورت مستقیم یا اسناد مندرج در صورت‌وضعیت‌های ارسالی از سوی پیمانکاران خودداری نمایند…
۲- در مواردی که کالای مشابه داخلی از نظر کیفیت، قیمت و یا حجم تولید قابل توجیه نباشد و یا سایر موارد اجتناب ناپذیر، با پیشنهاد بالاترین مقام دستگاه اجرایی ذی‌ربط و تأیید وزرای عضو کمیسیون اقتصاد، خرید کالای یادشده مجاز خواهد بود.
۳- در صورت ابهام در تشخیص کالاهای موضوع بند (۱)، نظر وزارت صنعت، معدن و تجارت ملاک عمل خواهد بود…
۴- تبلیغ کالاهای خارجی در رسانه‌هایی که از بودجه عمومی استفاده می‌کنند جز در موارد مصرح قانونی ممنوع است.
این مطلب بدون برچسب می باشد.
دیدگاه بسته شده است.