اصلاح قانون یا نگارش قانونی با ابهامات و نواقص بیش‌تر

قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازهای کشور-۱۳۹۱

پیش‌نویس طرح اصلاح قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازهای کشور-۱۳۹۶

طرح (پروژه): عبارت از مجموعه فعالیت‌های هدفدار مهندسی، طراحی پایه، مفهومی، تفصیلی، پژوهشی، خرید ماشین‌آلات، تجهیزات و لوازم، پیمانکاری عملیات عمرانی، اجرا، آزمایش، راه‌اندازی و یا بخشی از انجام مراحل فوق است که به احداث یک واحد جدید منجر شود و یا توسعه، بهبود، افزایش ظرفیت تولید یا بهره‌برداری یک واحد را موجب شود.

طرح (پروژه): عبارتست از مجموعه فعالیت‌های هدفدار (طراحی- مهندسی، تدارکات، اجرا و یا راه‌اندازی) که منجر به احداث یک واحد جدید، توسعه و اصلاح یک واحد موجود برای افزایش ظرفیت و یا اصلاح و بهبود کیفیت محصول، افزایش تجهیزات و امکانات، اصلاح واحد یا سیستم‌های موجود به لحاظ بهینه‌سازی مصرف انرژی و زیست‌محیطی و خرید محصولات مبتنی بر سفارش طراحی- ساخت گردد.

نکته: ملاحظه می‌گردد که طرح و پروژه کمافی‌السابق در یک مفهوم به‌کار رفته است. حال آن‌که در اکثر مقررات و آیین‌نامه‌ها، این دو اصطلاح عموماً متفاوت از هم به‌کار برده شده و تعریف و کاربرد دیگری دارند. برای مثال، پروژه در مفهوم بودجه‌ریزی به مجموع عملیاتی اطلاق می‌گردد که در یک زمان مشخص با صرف منابع معین به منظور تولید (اجتماعی، اقتصادی – زیربنایی) انجام می‌شود. معمولاً پروژه بخشی از عملیات یک طرح را تشکیل می‌دهد. به عبارت دیگر هر طرح می‌تواند شامل چند پروژه باشد[۴]. در نظام فنی و اجرایی طرح‌ها و پروژه‌های صنعت نفت ابلاغی سال ۱۳۹۶ نیز، طرح و پروژه جدا از هم تعریف شده است و مترادف انگاری آنها صرفاً منوط به نیاز مفهومی شده است[۵].

ارجاع کار: عبارت از واگذاری مسؤولیت انجام طرح (پروژه) است.

ارجاع کار: عبارت از واگذاری مسؤولیت انجام فعالیت‌های مختلف طرح (پروژه) به صورت منفرد و یا توأم چند فعالیت، طی هر قرارداد از طریق مناقصه یا استعلام یا ترک تشریفات مناقصه.

نکته: مشخص نیست دلیل تغییر تعریف مذکور چیست زیرا تعریف فعلی به صورت کلی بیان شده و نیازی به تأکید امکان واگذاری منفک یا تجمیعی وجود نداشت. ضمن آن‌که اشاره به روش مناقصه یا استعلام یا ترک تشریفات مناقصه حشو زاید است؛ چرا که روش‌های ارجاع کار از قوانین آمره محسوب می‌گردد و بدون ذکر هم باید ملاک قرار گیرد و اصل بر استفاده از مناقصه برای ارجاع کار است. جالب‌تر آن‌که استعلام و ترک تشریفات هم تحت ضوابط قانون برگزاری مناقصات و جزیی از آن هستند.

شرکت ایرانی: عبارت از شرکت ثبت شده در مراجع قانونی داخل کشور که صددرصد سهام آن متعلق به اشخاص حقیقی یا حقوقی ایرانی است.

شرکت خارجی: عبارت از شرکت‌های خارجی که صد درصد  سهام آنها متعلق به اشخاص حقیقی یا حقوقی غیرایرانی است و براساس قوانین جمهوری اسلامی ایران در کشور فعالیت می‌کنند.

 شرکت خارجی – ایرانی: عبارت از شرکت ثبت شده در مراجع قانونی داخل کشور است که بیش از ۵۱درصد  سهام آن متعلق به شرکت‌های خارجی مورد قبول جمهوری اسلامی ایران و بقیه سهام آن متعلق به اشخاص حقیقی یا حقوقی ایرانی است.

 شرکت ایرانی-خارجی: عبارت از شرکت ثبت شده در ایران است که بیش از ۵۱ درصد سهام آن متعلق به اشخاص حقیقی و حقوقی ایرانی و بقیه سهام آن متعلق به اشخاص حقیقی و حقوقی خارجی است.

تولید داخلی: عبارت از تولید کالا، تجهیزات، خدمات یا محصولاتی اعم از سخت‌افزار، نرم‌افزار، فناوری و نشان «برند» است که صددرصد آن با طراحی متخصصین ایرانی یا به طریق مهندسی معکوس یا انتقال دانش فنی و فناوری انجام می‌شود.

پیمانکار: منظور اشخاص حقیقی یا حقوقی است که طی قرارداد به آنها ارجاع کار می‌شود.

پیمانکار طراحی و ساخت: به شرکت یا مؤسسه‌ای اطلاق می‌شود که مسؤولیت انجام خدمات طراحی تفصیلی و اجرایی (طراحی مهندسی یا مهندسی فرایند) تهیه و تأمین کالا و تجهیزات، عملیات اجرایی، نصب و راه‌اندازی و مدیریت این فعالیت‌ها را در یک پروژه ب عهده دارد.

کار طرف ایرانی: منظور از کار طرف ایرانی، سهم ارزشی قرارداد است که مسؤولیت و انجام آن به شرکت یا مؤسسه داخلی واگذار شده است.

نکته۱: از شگفتی‌های پیش‌نویس آن است که تعریف شرکت ایرانی، شرکت خارجی، شرکت خارجی-ایرانی و شرکت ایرانی-خارجی که به منظور روشی جهت اولویت بخشیدن به بخش ایرانی طراحی شده بود را حذف کرده است!! این امر علاوه بر حذف روش امتیازآفرینی قانون مذکور، شناسایی شرکت‌های فوق را که در سایر قوانین نیز تعریف روشنی از آنها موجود نیست دچار ایراد خواهد ساخت زیرا تنها تعریف قانونی (به‌جز تعریف کلی شرکت در قانون مدنی) طبق اطلاع نگارنده مربوط به شرکت ایرانی است که در ماده یک قانون راجع به ثبت شرکت‌ها مصوب ۲/۳/۱۳۱۰ اشعار داشته: «هر شرکتی که در ایران تشکیل و مرکز اصلی آن در ایران باشد، شرکت ایرانی محسوب است». از مفهوم مخالف این ماده می‌توان تعریف شرکت خارجی را استنتاج نمود[۶] اما یافتن مستند قانونی برای شرکت ایرانی- خارجی یا خارجی- ایرانی میسر نیست. لذا براساس پیش‌نویس، دیگر امکان ترجیح شرکت‌های ایرانی-خارجی به واسطه سهم مالکیت ۵۱درصد و ابعاد حاکمیتی و مدیریتی شرکت‌ها برای ایرانی‌ها وجود ندارد!! و تنها ضرورت خرید ۵۱ محصول از داخل حفظ گردیده است.

نکته۲: تعریفی از پیمانکار و پیمانکار طراحی و ساخت در قانون وجود ندارد و در پیش‌نویس افزوده شده است. تعریف پیمانکار با تعریف مندرج در نظام فنی و اجرایی کشور یعنی دارا بودن گواهینامه صلاحیت[۷] از مراجع ذی‌ربط متفاوت می‌باشد، اما تعریف پیمانکار طراحی و ساخت عیناً از فرهنگ واژگان نظام فنی و اجرایی کشور رونویسی شده است و به نظر می‌رسد به عنوان جایگزین تعریف شرکت در قانون مذکور آورده شده باشد که البته ایرادات حذف تعاریف شرکت‌های چهارگانه بیان شد.

نکته۳: اصطلاح و تعریف «کار طرف ایرانی» به متن پیش‌نویس افزوده شده است و با وجود اصطلاح کار در داخل کشور در متن قانون که در متن پیش‌نویس هم تکرار شده است، ضرورت آن مشخص نیست. به خصوص آن‌که تنها تفاوت آن با تعریف کار در داخل کشور، صرفاً واگذاری اجرا به بخش ایرانی است.

نکته۴: اصطلاح و تعریف «تولید داخلی» در پیش‌نویس حذف شده است. هر چند تعریف مذکور به دلیل عدم مطابقت با واقعیت‌های صنعتی و عدم امکان تولید اکثر تجهیزات پیشرفته به صورت صددرصد و ضرورت همکاری شرکت‌های متعدد و تشکیل شرکت‌های چند ملیتی دارای ایراداتی است؛ اما حذف تعریف مذکور به جای اصلاح آن دامنه حمایت از شرکت‌های ایرانی به خصوص در موارد تولید دانش و ایجاد برند و مهندسی معکوس را محدود خواهد کرد.

محصولات کشاورزی: به تولیدات دامی، طیور، شیلات، زنبورداری و محصولات زراعی و باغی و وابسته به آنها اطلاق می‌شود.

در پیش‌نویس حذف شده است. به‌راستی دلیل حذف محصولات کشاورزی از قانون فوق چیست؟ به خصوص آن‌که کشاورزی به عنوان صنعت مورد قبول جوامع است و صنعت کشاورزی همواره نیازمند حمایت است. آیا محصولات کشاورزی نیازمند حمایت قانون فوق نیست؟ به خصوص آن‌که در گزارش کمیسیون ویژه حمایت از تولید ملی و نظارت بر اجرای اصل ۴۴ قانون اساسی (شماره گزارش ۱۰۵) «بخش کشاورزی به عنوان یکی از راهبردها  و اولویت‌ها در بخش‌های امور تولیدی و زیربنایی عنوان شده است. در حال حاضر طبق تبصره ماده «۴» قانون، تنها اختیارات تفویضی به وزیر کشاورزی از شمول این قانون مستثنی هستند.

فرآورده: عبارت از هرگونه تولید صنعتی از مواد خام یا مواداولیه فرآوری شده است.

در پیش‌نویس حذف شده است و علت آن مشخص نیست. چرا که مفهوم فرآورده با تعریف کالای مندرج در قانون و پیش‌نویس قابل تجمیع نیست. از سوی دیگر علی‌رغم حذف اصطلاح مذکور و تعریف آن در ماده یک، در ماده «۷» پیش‌نویس این عبارت به صورت مجزا از عنوان کالا و لوازم و تجهیزات، آورده شده است. به‌راستی، در صورتی که نیاز به تعریف آن نبود، علت تبیین آن در قانون چه بوده است و اکنون که در پیش‌نویس حذف می‌شود، فایده آن چیست؟ به خصوص آن‌که در فرهنگ واژگان نظام فنی و اجرایی کشور نیز فرآورده دارای تعریفی مشخص است[۸].

از نوآوری‌های پیش‌نویس، تعریف «روش تأمین مالی مقید» به شرح: «تأمین مالی طرح‌ها (پروژه‌ها) در داخل کشور مشروط به ارجاع کار توسط کارفرما به شرکت‌های ایرانی یا مشارکت ایرانی- خارجی» است که طبق ماده «۸» پیش‌نویس، طراحی سازوکار اجرایی آن برعهده بانک مرکزی و اجرای آن برعهده صندوق توسعه ملی می‌باشد.

نکته۱: اصل بر ارجاع کار به شرکت‌های ایرانی است لذا اصطلاح «مشروط به …» صحیح به نظر نمی‌رسد و با تعریف فوق، اکثر طرح‌ها مشمول تأمین مالی مقید خواهند شد. مع‌الوصف باید منتظر تدوین آیین‌نامه اجرایی بود.

نکته۲: آیا منظور از مشارکت ایرانی- خارجی در پیش‌نویس همان شرکت ایرانی – خارجی مندرج در قانون فعلی است؟ یا نحوه مشارکت و درصد سهام طرفین به نحو دیگری هم می‌تواند باشد؟ ملاک تشخیص چیست؟

نکته۳: آیا تفاوتی بین ارجاع کار به طرف ایرانی و مشارکت ایرانی- خارجی نمی‌باشد؟ چرا که از کلمه «یا» استفاده شده است که عموماً مفهوم اختیار را به ذهن متبادر می‌سازد. به نظر می‌رسد بهتر بود مبنای ترجیح شرکتی که کاملاً ایرانی است، پیش‌بینی می‌شد.

در ماده «۲» قانون، فهرست دستگاه‌ها، شرکت‌ها، مؤسسات و … مشمول قانون ذکر شده است

در ماده «۲» پیش‌نویس نیز فهرست دستگاه‌ها، شرکت‌ها، مؤسسات و… مشمول قانون ذکر گردیده است

نکته۱: در پیش‌نویس، برخی از اشخاص مشمولین فعلی حذف و برخی از اشخاص اضافه شده‌اند. متأسفانه در پیش‌نویس نیز حشو زائد بسیار است و در این ماده نیز پس از بیان این‌که دستگاه‌ها و شرکت‌هایی که شمول حکم قوانین و مقررات بر آنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است هم مشمول قانون هستند؛ مصادیق بسیاری به عنوان مثال آورده شده است که اقدامی غیرضروری و به دور از اصول قانون‌نویسی است.

نکته۲: مهم‌ترین اشخاصی که پیشنهاد الحاق آنها به مشمولین قانون شده عبارتند از: ستاد اجرایی فرمان امام (ره) و قرارگاه‌های سازندگی.

نکته۳: در حال حاضر استفاده از زمین‌های منابع طبیعی هم شرکت‌ها را ملزم به رعایت قانون حداکثر می‌نماید ولی براساس پیش‌نویس، زمین‌های منابع طبیعی حذف و فعالیت در مناطق آزاد و ویژه اقتصادی در تحت شرایطی رعایت قانون حداکثر را الزامی می‌نماید.

نکته۴: دامنه شمول قانون به دلیل استفاده از اصطلاح «و سایر امکانات دولتی» ضمن گسترده‌تر بودن، زمینه الزام شرکت‌ها را بیش‌تر فراهم می‌ساخت. این قید در متن پیش‌نویس حذف شده است که به نظر می‌رسد اقدامی مثبت از جهت قانون‌نویسی باشد زیرا این عبارت دارای ابهام بود و عملاً فایده‌ای برای آن متصور نبود.

تبصره ماده ۲: شرکت‌ها، صنایع، کارخانه‌ها، مؤسسات بخش خصوصی و تعاونی و شرکت‌های ایرانی، خارجی، خارجی-ایرانی و ایرانی-خارجی که در اجرای پروژه‌ها یا طرح‌هایی از تسهیلات ارزی یا ریالی دولت استفاده می‌کنند به میزان تسهیلات و امکانات دولتی مورد استفاده مشمول این قانون می‌شوند.

تبصره: اشخاص حقیقی و حقوقی غیردولتی (خصوصی و تعاونی) که در اجرای طرح‌ها (پروژه‌ها) از تسهیلات ارزی یا ریالی دولتی (اعم از تسهیلات منابع صندوق توسعه ملی، تسهیلات تکلیفی، وجوه اداره شده، یارانه سود تسهیلات، تضمین تسهیلات بانکی توسط دولت) استفاده می‌کنند مشمول این قانون می‌شوند.

نکته۱: در تبصره ماده ۲ پیش‌نویس، اشخاص حقیقی نیز در صورت استفاده از تسهیلات ارزی یا ریالی دولت مشمول قانون دانسته شده‌اند.

نکته۲: در تبصره از پرانتز استفاده شده است که اقدامی غیراصولی در قانون‌نویسی محسوب می‌شود. ضمن آن‌که حشو زائد صورت گرفته و به ذکر مصادیقی از تسهیلات دولتی به صورت تمثیلی اقدام شده است. از سویی به دلیل حذف شرکت‌های چهارگانه از پیش‌نویس، به نظر می‌رسد تصریح قانون فعلی درباره شمول این بند به شرکت‌های خارجی استفاده کننده از تسهیلات، دارای ابهام است زیرا در حقوق ایران منظور از شخص حقیقی یا حقوقی غیردولتی فقط ایرانی است. لذا تکلیف خارجی‌ها در صورت استفاده از تسهیلات مشخص نیست.

نکته ۳: طبق قانون، شرکت‌ها، صنایع، کارخانه‌ها، مؤسسات بخش خصوصی و تعاونی و شرکت‌های چهارگانه ماده یک، که در اجرای پروژه‌ها یا طرح‌هایی از تسهیلات ارزی یا ریالی دولت استفاده می‌کنند به میزان تسهیلات و امکانات دولتی مورد استفاده مشمول این قانون می‌شوند. اما طبق پیش‌نویس، این تصریح صورت نپذیرفته است و چنانچه بخش خصوصی و تعاونی از هر نوع تسهیلات دولتی استفاده کند ملزم به رعایت این قانون به صورت کامل می‌باشد و امکان تفکیک وجود ندارد.

از دیگر نوآوری‌های پیش‌نویس، پیش‌بینی ایجاد سامانه ثبت اطلاعات اقلام و تجهیزات و خدمات و مشخصات فنی و استاندارد‌ها و فهرست کلیه اقلام کالا، تجهیزات و خدمات و مشخصات فنی و استانداردهای مربوطه، تأمین‌کنندگان و پیمانکاران عمومی داخلی و خارجی از قبل شناسایی شده توسط دستگاه‌های اجرایی مرکزی در مدت ۶ ماه از ابلاغ قانون است. همچنین، وزارت صنعت، معدن و تجارت نیز ملزم به ایجاد درگاه مرکزی جهت ایجاد ارتباط بین سامانه‌های مذکور در مدت ۸ ماه از ابلاغ قانون شده است.

نکته۱: طبق اصل‏ هفتاد و پنجم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران: طرح‌های‏ قانونی‏ و پیشنهاد‌ها و اصلاحاتی‏ که‏ نمایندگان‏ در خصوص‏ لوایح‏ قانونی‏ عنوان‏ می‌کنند و به‏ تقلیل‏ درآمد عمومی‏ یا افزایش هزینه‏ عمومی‏ می‌انجامد، در صورتی‏ قابل‏ طرح‏ در مجلس‏ است‏ که‏ در آن‏ طریق جبران‏ کاهش‏ درآمد یا تأمین‏ هزینه‏ جدید نیز معلوم‏ شده‏ باشد.» لذا با توجه به عدم پیش‌بینی منابع مالی برای ایجاد سامانه‌های مذکور، بندهای «ب» و «ج» ماده ۳ با ایراد تعارض با قانون اساسی مواجه بوده و نیازمند اصلاح هستند.

نکته۲: تنها دستگاه‌های اجرایی مرکزی موظف به ایجاد سامانه مذکور و تغذیه اطلاعات در آن شده‌اند و شرکت‌های تابعه از این تکلیف مستثنی هستند.

نکته۳: هر چند اطلاعات خواسته شده، موارد از قبل شناسایی شده می‌باشد، اما به نظر می‌رسد این امر نیازمند زمانی طولانی جهت تجمیع اطلاعات از شرکت‌های تابعه و واحدهای عملیاتی و همچنین طبقه‌بندی اطلاعات می‌باشد.

نکته۴: ایجاد سامانه مذکور به نحوی که دارای مطابقت با سامانه سایر دستگاه‌ها و درگاه وزارت صنعت باشد، نیازمند صرف مدت زمانی به مراتب طولانی است. تجربه استقرار و تکمیل و زمان لازم جهت بهره‌برداری مناسب از سامانه‌های معاملاتی متعدد موجود در کشور مانند سامانه پایگاه اطلاعات قراردادهای کشور، پایگاه ملی اطلاع‌رسانی مناقصات و حتی سامانه تدارکات الکترونیک دولت مؤید این مطلب است. ضمن آن‌که مشخص نیست چه ضرورتی برای ایجاد سامانه‌های متعدد وجود دارد؟ آیا سامانه‌های کنونی قابلیت مذکور را ندارند؟ آیا قابلیت ارتقای آنها و عدم نیاز به ایجاد سامانه‌های جدید و صرف میلیارد‌ها تومان سرمایه و صد‌ها ساعت کار کارشناسی میسر نیست؟ آیا این امر به مفهوم ایجاد سامانه‌ای جدید که با برخی از سامانه‌های فعلی اقدام موازی خواهد کرد، نیست؟

نکته۵: جالب‌تر آن‌که طبق بند الف ماده «۵» پیش‌نویس، از تاریخ تصویب این قانون، ارجاع کار صرفاً به مؤسسات و شرکت‌های ایرانی ثبت شده در سامانه موصوف مجاز است و در صورت عدم امکان، با تصویب شورای اقتصاد و از طریق مشارکت ایرانی-خارجی اقدام خواهد شد. حال آن‌که اولاً فرصت ۶ ماهه‌ای برای طراحی سامانه برای دستگاه‌ها در نظر گرفته شده است لذا این الزام از لحظه تصویب صحیح نیست. ثانیاً تعیین ضرب‌الاجل برای ارجاع کار انحصاری طبق لیست‌های موجود در سامانه و قبل از اطمینان از تکمیل آن، ممکن است فرایند معاملات دولتی را دچار اختلال نماید.

از نوآوری‌های مهم و قابل تأمل در تبصره «۲» ماده «۳» پیش‌نویس، جایگاه ویژه‌ای است که برای مؤسسه ملی استاندارد ایران در نظر گرفته شده است. به نظر می‌رسد این پیش‌نویس قبل از ابلاغ «قانون تقویت و توسعه نظام استاندارد» مصوب ۱۱/۷/۱۳۹۶ مجلس تهیه شده است لکن دارای نقاط اشتراک می‌باشد. براساس ماده ۳ قانون مذکور:

«سازمان[استاندارد] مرجع رسمی حاکمیتی در کشور است که عهده‌دار سیاست‌گذاری، حسن نظارت و هدایت نظام استاندارد و اطمینان‌بخشی به کیفیت کالا‌ها و خدماتی است که در داخل کشور تولید یا ارایه و یا به کشور وارد و یا از کشور صادر می‌شود. رعایت سیاست‌های کلی نظام از قبیل سیاست‌های کلی سلامت و بند (۲۴) سیاست‌های اقتصاد مقاومتی در این خصوص الزامی است.

تبصره ۱– به‌منظور تسریع در فرایند استانداردسازی، کلیه دستگاه‌های اجرایی تابعه قوه مجریه به استثنای دستگاه‌هایی که وظایف خاصی در قانون اساسی برای آن‌ها تعیین شده است، موظفند مقررات فنی حوزه مربوطه را با رعایت استانداردهای ملی و بین‌المللی تدوین، اجرا و بر آن نظارت کنند. سازمان موظف است بر فرایند تدوین و حسن اجرای استاندارد‌ها در این دستگاه‌ها نظارت نماید…

تبصره ۳– کلیه دستگاه‌های اجرایی موضوع تبصره (۱) این ماده موظفند به ‌منظور توسعه استانداردهای ملی، استانداردهای تخصصی دستگاه مربوطه را تدوین و پس از طرح در کمیسیون‌های فنی ذی‌ربط، جهت تصویب در کمیته‌های ملی سازمان که با حضور ذی‌نفعان تشکیل می‌گردد ارایه کنند…»

نکته۱: ملاحظه می‌گردد که براساس قانون اخیرالتصویب نیز، نظارت بر ساخت و تهیه استاندارد‌ها از وظایف رسمی و حاکمیتی سازمان ملی استاندارد است و بدون تصریح در این پیش‌نویس نیز این امر الزامی بوده است و به مراتب بهتر و کامل‌تر از پیش‌نویس به آن پرداخته است. لذا به لحاظ اصول و رویه قانون‌نویسی نیازی به تکرار نیست و می‌توان این بخش را حذف نمود و تنها به ذکر اصطلاح «با رعایت قانون تقویت و توسعه نظام استاندارد مصوب ۱۳۹۶» بسنده کرد.

نکته۲: طبق تبصره ۲ بند ب ماده ۳ پیش‌نویس، دستگاه مرکزی موظف به قبول و تأیید محصولات تولید داخل دارای گواهی انطباق از آزمایشگاه‌های تأیید صلاحیت شده داخلی و خارجی شده‌اند. مشخص نیست منظور از قبول و تأیید چیست؟ و اصولاً منظور از انطباق چیست؟ آیا انطباق با مشابه خارجی مدنظر است؟ آیا انطباق با استانداردهای اعلامی از سوی دستگاه اجرایی مدنظر است؟ ضمن آن‌که داشتن پروانه کار یا گواهی‌نامه‌های صلاحیت تنها یکی از معیارهای ارزیابی کیفی می‌باشد و تأثیر آن در تعیین کیفیت و برنده مناقصات به فراخور مورد متغیر است.

نکته جالب آن‌که در صورت تعیین غیرمتعارف استاندارد‌ها توسط دستگاه اجرایی، با اعتراض تشکل تخصصی سازندگان و پیمانکاران طراحی-تدارک-ساخت، موضوع به سازمان ملی استاندارد ارجاع می‌شود و تصمیم سازمان ملی استاندارد که با همکاری طرفین و سایر دستگاه‌های ذی‌ربط اتخاذ می‌شود لازم‌الاتباع خواهد بود.

چند سؤال: استاندارد غیرمتعارف چیست؟ ملاک تشخیص چیست؟ چرا که متعارف در لغت به مفهوم متداول و عرفی و روش معمول است. حال تناسب این بند با قانون برگزاری مناقصات و آیین‌نامه‌های اجرایی آن‌که در موارد متعدد تعیین نوع استاندارد ترجیحی[۹] و نحوه تعیین معیار‌ها و امتیازدهی را از اختیارات کارفرما قرارداده است تا در صورت نیاز با سختگیری بیش‌تر نسبت به تعیین استاندارد و امتیازدهی اقدام کند، چیست؟ تعداد مناقصاتی که طبق ادبیات پیش‌نویس، کارفرما درخواست استاندارد غیرمتعارف کرده به چه میزان است؟ آیا براساس تحقیق و آمار و مشکلات موجود پیشنهاد شده است یا پیشنهادی پیش‌دستانه است؟ هر چند منکر آن نیستیم که ممکن است کارفرما با تعیین معیار‌ها و استانداردهایی خاص، زمینه را برای برنده شدن شخصی معین فراهم سازد که البته قابل رسیدگی توسط نهادهای بازرسی و یا به استناد بند ج ماده ۴۵ قانون سیاست‌های اصل ۴۴ به عنوان موارد تبعیض‌آمیز قابل شکایت در شورای رقابت می‌باشد.

سؤال مهم‌تر این‌که ملاک تشخیص صلاحیت و تخصص تشکل معترض به استانداردهای اعلامی چیست؟ آیا با توجه به ماده ۶ پیش‌نویس که تشخیص عضویت تشکل حرفه‌ای-صنعتی در هیأت رسیدگی به تخلفات از مقررات این قانون را برعهده وزارت صنعت، معدن و تجارت نهاده است، از همان ملاک استفاده خواهد شد؟

آیا در صورتی که مناقصه‌گران به استاندارد‌ها معترض نباشند ولی تشکل مربوطه معترض باشد قابل رسیدگی است؟ مهلت اعتراض تشکل تا چه زمانی است؟ آیا پس از درج در سامانه و تا هر زمان می‌توان اعتراض نمود؟ آیا در صورت اعتراض تشکل، فرایند مناقصه‌ای که براساس آن استاندارد طراحی شده ادامه خواهد یافت یا معلق خواهد شد؟ و سؤال آخر این‌که سایر دستگاه‌های مرتبط که سازمان ملی استاندارد با همکاری آنها رفع اختلاف خواهد کرد، کدام سازمان‌ها هستند؟

ملاحظه می‌گردد که اصول شفافیت و توجه به عرف و امکان‌سنجی اجرایی بودن موضوع در قانون‌نویسی، علی‌رغم ضرورت توجه به استاندارد، در این بند چندان مورد توجه قرار نگرفته است.

طبق ماده «۴» پیش‌نویس، برگزاری مناقصه از سوی دستگاه‌های مشمول، با رعایت این قانون مجاز عنوان شده است.

نکته: بار دیگر شاهد حشو زائد هستیم زیرا بدون ذکر این مورد نیز بایستی خرید از اشخاص داخلی مورد توجه قرار می‌گرفت. چرا که قانون مذکور از قوانین آمره، سیاست‌گذار، بالادستی و راهبردی[۱۰] محسوب می‌شود. لذا پیشنهاد می‌گردد این ماده حذف شود. ضمن آن‌که مشخص نیست مجاز نبودن برگزاری مناقصه بدون رعایت قانون مذکور به مفهوم ابطال مناقصه است یا تخلف اداری محسوب می‌شود؟ هر چند با توجه به تشریفاتی بودن خریدهای دولتی بایستی قائل بر بطلان مناقصه بدون رعایت قانون مذکور بود.

بخش اخیر بند «ب» ماده «۵» پیش‌نویس اشعار دارد: «دستگاه‌ها … و از خرید کالا‌ها و خدمات خارجی (اعم از آن‌که از بازار داخلی یا خارجی خریداری شوند) خودداری کنند». به راستی خسارتی که خرید کالای خارجی دارای مشابه تولید داخلی از بازارهای داخلی به صنعت کشور وارد می‌کند؛ به دلیل کم‌تر ملموس بودن خروج ارز و عدم خرید از سازنده داخلی قابل اغماض نیست. لذا تغییری مثبت پیشنهاد شده است.

طبق ماده ۳ قانون: دستگاه‌های موضوع ماده (۲) این قانون موظفند در صورت نیاز به تولیدات غیرداخلی، فهرست کالاها، تجهیزات، لوازم و فرآورده‌ها را به‌طور رسمی به وزارت صنعت، معدن و تجارت اعلام کنند تا در صورت صرفه و صلاح برای تولید آنها برنامه‌ریزی شود.

وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف است با همکاری سازمان‌ها، انجمن‌ها، اتحادیه (سندیکا)های تولیدی و خدماتی مرتبط، هر ۶ ماه یک بار فهرست کالاها، تجهیزات، لوازم و فرآورده‌های ساخت داخل و ظرفیت تولیدی آنها را استخراج کند و به‌طور رسمی در دسترس دستگاه‌های ذی‌نفع موضوع ماده (۲) این قانون و عموم مردم قرار دهد.

ماده۴- دستگاه‌های موضوع ماده (۲) این قانون موظفند در اجرای کلیه طرح‌ها و پروژه‌های خدماتی، ساخت، نصب و تأمین کالاها، تجهیزات، لوازم و فرآورده‌ها به گونه‌ای برنامه‌ریزی کنند که حداقل ۵۱ درصد هزینه هر طرح و پروژه آنها به صورت کار در داخل کشور باشد. با توجه به فهرست تولیدات داخلی موضوع ماده (۳) این قانون اگر استفاده از تولیدات و خدمات داخل کشور ممکن نباشد، با توافق بالا‌ترین مقام اجرایی دستگاه‌های موضوع ماده (۲) این قانون حسب مورد و وزیر صنعت، معدن و تجارت دستگاه‌های مزبور می‌توانند نیاز طرح یا پروژه خود را از خدمات یا محصولات خارجی تأمین کنند.

تبصره- اختیارات وزیر جهاد کشاورزی مندرج در قوانین مربوط به این وزارتخانه از شمول این قانون مستثنی است.

ماده۵ – دستگاه‌های موضوع ماده (۲) این قانون موظفند کلیه فعالیت‌های خدماتی، ساخت، نصب و تأمین کالا، تجهیزات، لوازم و فرآورده‌های مورد نیاز طرح‌ها و پروژه‌های خود را فقط به شرکت‌های ایرانی ذی‌صلاح ارجاع دهند. در صورت عدم ارایه خدمات توسط شرکت‌های ایرانی فعالیت‌های مورد نظر را با رعایت ماده (۴) این قانون می‌توان با تأیید بالا‌ترین مقام اجرایی دستگاه به مشارکت ایرانی-خارجی یا خارجی واگذار کرد.

تبصره- صلاحیت شرکت‌های ایرانی با توجه به رتبه‌بندی اعلام شده از سوی اتاق بازرگانی، صنایع و معادن ایران توسط دستگاه‌های ذی‌ربط تعیین می‌شود.

ماده ۵ پیش‌نویس: — (بخش اول در بالاتر بررسی شد)

تبصره ۱: چنانچه ضرورتی برای تأمین کالا یا خدمات خارجی که مشابه تولید داخل دارد توسط دستگاهی وجود دارد، باید مراتب را با ذکر دلایل به وزارت صمت اعلام و در صورت تأیید آن وزارت مجازند نسبت به خرید یا تأمین اقدام کنند. در هر حال در مواردی که سهم ارزش تولیدات داخلی پروژه (طرح) کم‌تر از ۵۱ درصد باشد، باید مراتب با نظر وزارت صمت به تصویب شورای اقتصاد برسد.

تبصره ۲: محاسبه حد نصاب ۵۱ درصد  بدون در نظر گرفتن ارزش زمین، ساختمان و تأسیسات عمومی صورت می‌گیرد.

تبصره ۳: نصاب ۵۱ درصد موضوع این ماده، سالانه و برای حوزه‌های مورد نظر متناسب با ارتقای توان داخلی به پیشنهاد وزارت صنعت، معدن و تجارت و تصویب شورای اقتصاد قابل افزایش است.

تبصره ۴: کارفرما موظف است رعایت ماده ۵ را صریحاً در قرارداد منعقده درج و رعایت آن را در تمامی قراردادهای فرعی الزامی و بر رعایت آن نظارت کند.

نکته ۱: وظیفه دستگاه‌ها به اعلام رسمی نیازشان به تولیدات غیرداخلی جهت برنامه‌ریزی تولید توسط وزارت صمت (صنعت، معدن و تجارت) از پیش‌نویس حذف شده است همچنین وظیفه وزارت صمت در خصوص اعلام فهرست کالاها، تجهیزات، لوازم و فرآورده‌های ساخت داخل و ظرفیت تولیدی به صورت هر ۶ ماه یک‌بار از پیش‌نویس حذف شده است. این امور با مصلحت اطلاع‌رسانی توان تولید داخل و برنامه‌ریزی ساخت مغایر است و پیشنهاد می‌شود در پیش‌نویس گنجانیده شود.

نکته ۲: طبق پیش‌نویس، در صورت عدم امکان تأمین ۵۱درصد کالا یا خدمات از داخل کشور، علاوه بر تأیید وزارت صمت، تأیید شورای اقتصاد نیز الزامی شده است که اقدامی مثبت جهت کنترل بیش‌تر و برنامه‌ریزی برای ساخت می‌باشد.

نکته ۳: طبق پیش‌نویس، نصاب ۵۱درصد به فراخور ارتقا توانمندی داخلی قابل افزایش می‌باشد که اقدامی مثبت و ضروری است.

نکته ۴: تصریح نصاب ۵۱ درصد در قرارداد‌ها و تسری آن به قراردادهای فرعی و نظارت بر آن توسط کارفرما، از نقاط قوت پیش‌نویس نسبت به قانون فعلی است.

طبق تبصره ۵ ماده ۵ پیش‌نویس: معاونت علمی ریاست جمهوری با همکاری وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف است چارچوب الزامات فناورانه در ارجاع کار موضوع این قانون در حوزه‌های برگزیده راهبردی تهیه و پس از تصویب شورای اقتصاد، به دستگاه‌های اجرایی ابلاغ کند. سازمان برنامه و بودجه کشور موظف به نظارت کلی بر اجرای این امر است.

آیین‌نامه نظارت بر اجرای این قانون مشتمل بر چگونگی نظارت کلی و عملیاتی، به پیشنهاد سازمان برنامه و بودجه کشور و با همکاری وزارت صنعت، معدن و تجارت، وزارت علوم، تحقیقات و فناوری، معاونت علمی و فن‌آوری رییس‌جمهور و اتاق بازرگانی، صنایع و معادن و کشاورزی ایران حداکثر ۶ ماه از ابلاغ این قانون به تصویب هیأت وزیران می‌رسد.

نکته: با توجه به جایگاه برخی دستگاه‌های صنعتی کشور مانند وزارت نفت و نیرو و سازمان ملی استاندارد در اجرای این قانون و توسعه فناوری کشور، پیشنهاد می‌گردد معاونت علمی ریاست جمهوری موظف به همکاری با دستگاه‌های مذکور در تدوین چارچوب الزامات فناورانه گردد.

از ابداعات دیگر در طرح پیش‌نویس تشکیل هیأت رسیدگی به تخلفات از مقررات این قانون با عضویت نمایندگان سازمان برنامه و بودجه کشور، نماینده وزارت صمت، نماینده دستگاه مرکزی مرتبط با شکایت، یک نفر قاضی مجرب با معرفی رییس قوه قضاییه و نماینده تشکل حرفه‌ای-صنعتی مربوطه به تشخیص وزارت صمت می‌باشد. هیأت در خصوص رعایت مواد ۳، ۵، ۷ و ۸ صلاحیت دارد و در صورت مواجهه با تخلف، در حین رسیدگی، ابتدا به دستگاه مرکزی یا شرکت یا مؤسسه تابع آن اخطار می‌دهد و در صورت عدم تمکین، دستور فسخ یا اصلاح قرارداد یا اصلاح روند صادر خواهد شد. در صورت تشخیص تخلف نیز، مراتب به مراجع قضایی یا هیأت تخلفات نهاد ریاست جمهوری اعلام خواهد شد تا خارج از نوبت رسیدگی کند.

نکته۱: این ماده رسیدگی به تخلفات از قانون را در حوزه صنعتی (مواد ۳، ۵، ۷ و ۸) که بخش اصلی آن است، که دارای ابهامات فراوان حقوقی است اول آن‌که اگر این هیات جنبه تشخیصی دارد صدور دستور یا قرار فسخ یا اصلاح قرارداد به چه معنا است؟ یا آن‌که حضور قاضی مجرب در این هیات چه کارکردی خواهد داشت، ‌زیرا حضور قاضی اصولا برای رسیدگی و صدور رأی است. زیرا از سال ۹۲ هیات‌های تشخیص مستقر در دیوان عدالت اداری به عنوان تنها مرجع اداری-قضایی کشور حذف شده‌اند لذا ایجاد چنین هیاتی در این قانون با روند فعلی کشور هم‌راستا نیست.

دوم این‌که اگر این هیأت جنبه رسیدگی دارد ارجاع امر به سایر مراجع به چه معنی بوده و همچنین روش اعتراض به رأی این هیأت چگونه است؟   از سویی چنانچه حالت شبه قضایی نیز برای آن در نظر بگیریم به مفهوم  دومرحله‌ای شدن رسیدگی در این امور خواهد بود و بدون رسیدگی هیئت مذکور مراجعه به قوه قضاییه میسر نیست. به عبارتی در صورت تشخیص تخلف در هیئت مذکور و براساس گزارش مربوطه است که شعب اختصاصی قوه قضاییه ملزم به رسیدگی خواهند شد.

نکته ۲: تأکید بر خارج از نوبت بودن رسیدگی، ورود در حوزه قانون آیین دادرسی می‌باشد که به ضرورت جلوگیری از آثار آن موجه بوده است.

ملاحظه می‌گردد که ضمن عدم توجه به روند قضایی و قانون‌گذاری کشور اقدام به ایجاد مرجع رسیدگی جدیدی بدون مشخص کردن جایگاه قضایی آن شده است!

همچنین طبق بند ب ماده ۶ پیش‌نویس، کمیته تخصصی و دائمی نظارت بر اجرای این قانون در مجلس شورای اسلامی تشکیل خواهد شد. این موضوع نیز از نقاط قوت پیش‌نویس تلقی می‌گردد و زمینه نظارت قوه مقننه بر اجرای قانون توسط قوه مجریه را در این خصوص افزایش می‌بخشد.

ماده ۷ قانون در خصوص عدم ثبت سفارش کالاها، تجهیزات، لوازم و فرآورده‌هایی که این قانون را رعایت ننموده‌اند در پیش‌نویس هم تکرار شده است.

ماده ۱۱ قانون در خصوص امکان واریز و برداشت نقدی از حساب‌های ارزی و امکان حواله موجودی به حساب‌های خارج از کشور حذف شده و طبق ماده ۸ پیش‌نویس، دستگاه‌ها موظف شده‌اند کلیه معاملات بزرگ را فقط با گشایش اعتبار ریالی و یا ارزی از طریق نظام بانکی انجام دهند. ضمناً مجازند خرید کالا‌ها و خدمات از شرکت‌های ایرانی یا مشارکت ایرانی- خارجی را به صورت ارزی انجام دهند.

نکته: طبق قوانین، در صورت خرید به صورت ارزی نیز، پرداخت ریالی انجام خواهد شد.

تغییر مذکور مثبت تلقی می‌گردد. با این حال به نظر می‌رسد با توجه به نوسانات ارز در ابتدای سال اخیر و سیاست‌های ارزی جدید دولت و مجلس در این خصوص، نیاز به بازنگری در این ماده باشد.

مواد ۹ و۱۰، ۱۵ تا ۱۸ و ۲۰ و ۲۱ قانون که در خصوص تشویق صادرات، صندوق حمایت از تولیدات صنعتی، امور مالیاتی، ابزار‌ها و نهادهای مالی جدید و طرح‌های اولویت‌دار صنعتی بود حذف شده است. لذا پیشنهاد می‌گردد عبارت «و تقویت آنها در امر صادرات» از نام این پیش‌نویس حذف شود و اصل تناسب نام قانون با محتوا و ایجاز در نامگذاری رعایت شود. چرا که پیش‌نویس اصولاً بیش‌تر به حمایت از کارگران ایرانی اعزامی به خارج از کشور و صدور خدمات فنی توجه داشته و حکم خاصی در خصوص صادرات کالا و تجهیزات وجود ندارد. ضمناً در حال حاضر طبق پیش‌نویس، صندوق توسعه ملی جایگزین صندوق حمایت از تولیدات صنعتی محسوب می‌شود.  

از دیگر موارد بارز در زمینه تغییرات پیش‌نویس نسبت به قانون، الزام بازرسان شرکت‌ها در ماده ۹ به ارایه گزارش اجرای ماده ۴ (رعایت قانون برگزاری مناقصات) و ماده ۵ (نصاب ۵۱درصد ارزش کار ایرانی و مراجعه به سامانه و خرید از داخل) به هیأت مدیره شرکت است ولی دوره مشخصی برای ارایه این گزارش‌ها پیش‌بینی نشده است. دستگاه‌ها نیز ملزم به ارایه گزارش عملکرد رعایت مواد مذکور به سازمان برنامه و بودجه شده‌اند.

 تغییر ویژه دیگری که در پیش‌نویس وجود دارد مربوط به بیمه‌ها می‌باشد. طبق ماده ۱۲، دستگاه‌ها مکلف شده‌اند ضمانت‌نامه‌های قراردادی اعم از ضمانت‌نامه شرکت در مناقصه، پیش‌پرداخت، حسن انجام کار، حسن انجام تعهدات و کسور وجه‌الضمان) صادره از مؤسسات تضمین و بیمه‌گران داخلی را به عنوان جایگزین ضمانت‌نامه بانکی بپذیرند. ضمن آن‌که مقرر شده است، چارچوب‌های تشکیل بیمه‌نامه مسؤولیت ناشی از محصول (Product Liability) و مؤسسات تضمین (Surety Company) نیز تدوین شود. همچنین بیمه مرکزی موظف به طراحی سازوکار پوشش خطرات سیاسی و اقتصادی برای جذب سرمایه‌گذاران خارجی مشارکت مدنی با طرف ایرانی و تأمین‌کنندگان تسهیلات مالی تجاری خارجی با مشارکت بیمه‌ شده است. احکام مربوط به بیمه را باید مهم‌ترین و ضروری‌‌ترین بخش از پیش‌نویس نامید.

ماده۲۲- قوه قضاییه در حدود اختیارات خود مکلف است شعبه یا شعباتی از دادگاه‌های عمومی را برای رسیدگی و صدور حکم تخلفات ناشی از عدم اجرای این قانون توسط بخش‌های دولتی و غیردولتی اختصاص دهد.

ماده ۱۳- قوه قضاییه در حدود اختیارات خود مکلف است شعبه یا شعباتی از دادگاه‌های عمومی را به‌طور ویژه برای رسیدگی و صدور حکم تخلفات ناشی از عدم اجرای این قانون اختصاص دهد.

ملاحظه می‌گردد که حکم قانون قبلی تکرار شده است و تغییر موضوع در پیش‌نویس صرفاً افزودن عبارت «به‌طور ویژه» و حذف «بخش‌های دولتی و غیردولتی» از متن قبلی است. به‌راستی ضرورت اصلاح این ماده چیست؟ و چه تأثیری در رسیدگی به جرایم توسط قوه قضاییه خواهد داشت؟! کما این‌که طبق اطلاع نگارنده، تاکنون شعبه‌ای به این موضوع اختصاص نیافته است. لذا اصل ضرورت تغییر در این ماده رعایت نگردیده است. ضمن آن‌که در قانون فعلی، رسیدگی به تخلفات بخش‌های غیردولتی هم تصریح شده اما در پیش‌نویس حذف شده است لذا حفظ ماده فعلی پیشنهاد می‌شود.

یکی از شگفت‌انگیز‌ترین موارد در پیش‌نویس که موجب تعجب است، ماده ۱۴ (ماده پایانی) می‌باشد. به‌طور معمول، در ماده پایانی هر قانون، نسخ یا لغو قوانین پیشین در آن خصوص اعلام می‌گردد. همان‌طور که در مقدمه عنوان شد، قانون حداکثر مصوب سال ۱۳۹۱، لغو قانون حداکثر مصوب ۱۳۷۵ را در پی داشت و در ماده ۲۳ آن را به صراحت بیان داشته است. لکن در ماده پایانی پیش‌نویس، ضمن اعلام لغو قانون حداکثر سال ۱۳۹۱، جایگزینی پیش‌نویس با قوانین حداکثر مصوب سال‌های ۱۳۷۵ و ۱۳۹۱ مجدداً مطرح شده است! مشخص نیست جایگزینی قانونی که قبلاً ملغی شده به چه مفهوم است!!! این امر حتی اگر ناشی از ایراد تایپی یا سهل‌انگاری نگارندگان پیش‌نویس باشد، قابل تأمل است. کم نیست قوانینی که به دلیل همین کم توجهی‌ها موجبات ابهام و ایراد و اختلاف نظر‌های آتی و مشکلات در اجرا را فراهم ساخته است. لذا مجدداً حشو زاید صورت گرفته است. ضمن آن‌که اصطلاح جایگزین متداول نبوده و لغو یا نسخ در این موارد بهتر است.