اصول اساسی پیشبرد «مشارکت عمومی – خصوصی»در توسعه بخش کشاورزی

 قلمروی متن حاضر محدود به نحوه به کارگیری اثر بخش مشارکت عمومی – خصوصی در بخش های متعدد کشاورزی ( نظیر زراعت ، باغ ، دام ، طیور ، شیلات ، گلخانه ، مدیریت آب ، مدیریت بازار محصولات کشاورزی ، آموزش – تحقیقات و … ) است که با کلید واژه Agri-مشارکت عمومی – خصوصی شناسایی شده است . نگارندگان این عبارت را معادل « مشارکت عمومی – خصوص در بخش کشاورزی » دانسته اند.

نکات دقیق مشارکت عمومی–خصوصی

مطالعۀ سند پیش‌ِرو، مستلزم آشنایی مخاطب با مفهوم مشارکت عمومی-خصوصی است؛ مشارکت عمومی-خصوصی ارتباط موثری با مفاهیمی همچون «کالای عمومی»[۲] پیدا می‌کند.[۳]  از سوی دیگر رابطه حقوقی ناشی از مشارکت عمومی و خصوصی، متضمّن تفویض برخی از اختیارات عمومی دولت به شریک خصوصی است و همین امر باعث ایجاد نوعی امتیاز یا انحصار دولتی برای شریک خصوصی می‌گردد. براساس این عناصر قراردادهای بخش دولتی با بخش غیردولتی که متضمّن ارایه کالای عمومی نباشد و یا فاقد مشتری عمومی باشد، مثل بهره‌برداری از معادن، مشارکت عمومی-خصوصی تلقی نمی‌شود.[۴]

همچنین شایان ذکر است، سند مورد بحث در دسته‌بندی‌ها، سند تحقیقی پایین‌دستی و ناظر به مرحلۀ اجرای مشارکت عمومی-خصوصی است. علاقه‌مندان به مطالعۀ سند تحقیقی بالادستی می‌توانند به سند اصول اساسی بانک اروپایی بازسازی و توسعه پیرامون گزینش و توجیه مبانی قانون پیشرفته مشارکت عمومی خصوص (تهیه شده توسط گروه حقوقی متولّی انتقال [مفاهیم از اسناد پایه به سند حاضر] در بانک اروپایی بازسازی و توسعه)[۵] رجوع کنند.[۶]

۱٫       معرفی سند سازمان خوار و بار جهانی (فائو)

این سند که با عنوان «مشارکت‌های عمومی-خصوصی برای توسعۀ کسب‌وکارهای کشاورزی» و در قالب یک کتاب[۷] ۱۸۳ صفحه‌ای منتشر شده، دارای ۹ فصل اصلی و دو پیوست است که، در ادامه ترجمۀ بخش خلاصۀ اجرایی آن تقدیم گردیده است. علّت انتخاب این بخش، تبیین اهداف، مدل‌ها و تشریح اصول اجرایی مشارکت‌ عمومی-خصوصی در بخش کشاورزی است.

 ۲٫      تبیین

در مقابل پیش‌زمینه منابع و تخصّص محدود دولت، مشارکت‌های خلاقانه‌ای که کسب‌وکارها، دولت‌ها و فعالان جامعه مدنی را گرد هم می‌آورد، به صورت فزاینده‌ای، مروّج سازوکارهایی برای توسعه بهره‌وری و رشد در بخش کشاورزی و تولید غذا در سراسر جهان خواهند بود. معمولا ابتکارهای مبتنی بر روش مشارکت عمومی-خصوصی، در بخش‌هایی نظیر زیرساخت‌ها، بهداشت و درمان و آموزش به چشم می‌آید و این روش در بخش کشاورزی نسبتاً جدید است.

«مشارکت عمومی–خصوصی در بخش کشاورزی» معمولاً به‌وجود پتانسیل‌ها برای کمک به مُدرن‌کردن بخش کشاورزی و ارایه مزایای متعدد برای مشارکت در مسیر توسعه پایدار کشاورزی که، شامل کشاورزان خُرد می‌شود، اطلاق می‌گردد. به‌هر حال انگیزۀ مستتر در این نگرش و مفاهیم گوناگون مرتبط با این موضوع، پرسش‌های بی‌پاسخ فراوانی را پیشِ‌رو قرار می‌دهد که کدام نوع از پروژه‌ها با مفهوم و قالب «مشارکت عمومی–خصوصی در بخش کشاورزی» جهت ارایه توسط دولت‌ها متناسب هستند.

۳٫      مقدمه

برای ارتقای سطح دانش از دو جنبه فواید و محدودیت‌های «مشارکت عمومی–خصوصی در بخش کشاورزی»، سازمان خواروبار جهانی اقدام به پژوهش ۷۰ مورد مطالعاتی از ۱۵ کشور در حال توسعه از آمریکای مرکزی و جنوب آسیا که، در آن شواهد و مدارک گویای حرکت در جهت پشتیبانی واحدهای خُرد تولیدی به سمت روش «مشارکت عمومی–خصوصی در بخش کشاورزی» است. این نگارش بازبینی این ثروت بزرگ از دانش «مشارکت عمومی–خصوصی در بخش کشاورزی» در این کشورها را فراهم می‌کند. هدف اول، ترسیم درس‌آموخته برای کشورهای عضو فائو برای آغاز پروژه‌های مشارکتی موثر، با بخش‌خصوصی برای پشتیبانی از کشاورزی تجاری است. توجه خاص می‌بایست معطوف به محدودیت‌های محیطی در «مشارکت عمومی–خصوصی در بخش کشاورزی»، منافع مورد انتظار در «مشارکت عمومی–خصوصی در بخش کشاورزی»، نقش و عملکرد طرفین مشارکت، چالش‌های بزرگ مورد مواجهه و کارایی و نتایج توسعه‌ای این نوع مشارکت‌ها باشد. توجه ویژه باید به تعریف مهارت‌های عمومی و نهادهای پشتیبانی‌کننده «مشارکت عمومی–خصوصی در بخش کشاورزی» و اوضاع و احوال ناظر به این امر که، کدامیک از انواع مشارکت عمومی-خصوصی واجد بهترین نتایج اقتصادی هستند، معطوف گردد.

۴٫     هدف

هدف اصلی این نگارش در موضوع مشارکت عمومی-خصوصی در بخش کشاورزی و ساختاربخشی رسمی مشارکت، بین مؤسسات عمومی و طرف‌های خصوصی است و به‌منظور طراحی نقشه‌ راه روش «مشارکت عمومی–خصوصی در بخش کشاورزی» در مسیر توسعه پایدار کشاورزی منتشر شده است. زمانی که منافع پیش‌بینی‌شده توسط طرف بخش‌خصوصی شناسایی می‌شود، در سرمایه‌گذاری مشارکت صورت می‌گیرد و ریسک‌ها تسهیم می‌شود، نقش‌های فعال در جایگاه‌های گوناگون برای طرفین مشارکت، تعریف و مسیر عمر یک مشارکت عمومی-خصوصی روشن می‌گردد.

۵٫     مدل‌های مشترک مشارکت عمومی–خصوصی در بخش کشاورزی

از میان ۷۰ مطالعه موردی صورت‌گرفته، ۴ نوع مدل ]مشترک[ مشارکت عمومی-خصوصی در بخش کشاورزی شناسایی شده‌اند:

۱٫      مشارکت با هدف توسعه زنجیره‌های ارزش[۸]

۲٫      مشارکت با هدف اتصال پژوهش‌ها، ابتکارات و انتقال تکنولوژی[۹]

۳٫      مشارکت با هدف ایجاد و ارتقاء زیرساخت‌های بازار[۱۰]

۴٫      مشارکت با هدف ارایه «خدمات توسعه کسب‌وکار»^[۱۱] به کشاورزان و شرکت های کوچک[۱۲]

این طبقه‌بندی به مقامات دولتی کشورهای در حال توسعه، ایده‌هایی که در راستای توسعه کسب‌وکارهای کشاورزی می‌توانند با استفاده از سازوکار «مشارکت عمومی–خصوصی در بخش کشاورزی» و از طرف حاکمیت ارایه شوند، می‌دهد و تنوّع مدل‌ها و گستره مشارکت عمومی-خصوصی در بخش کشاورزی کشورهای در حال توسعه را نشان می‌دهد.

موارد قابل بررسی می‌توانند شامل همکاری بین یک یا چند تشکّل عمومی و یک یا چند کسب‌وکار کشاورزی باشند. این کسب‌وکارها از انواع موسسات مالی، تشکل‌های مردم نهاد[۱۳]، بنگاه‌های کوچک یا متوسط[۱۴]، تشکل‌های کشاورزی[۱۵] و کشاورزان حقیقی باشند. در رابطه با طراحی پروژه‌های مشارکت عمومی-خصوصی، کشاورزان می‌توانند در قالب طرف خصوصی مشارکت‌کننده – در شکل حقوقی خود- و نیز طرف ذی‌نفع در پروژه مشارکتی را، نقش بازی کنند.

در عمل «مشارکت عمومی–خصوصی در بخش کشاورزی» می‌تواند در دو قالب رسمی (قراردادی) یا غیررسمی (همکاری) پیاده‌سازی گردد و تمایل دارد که شکل‌های ساده‌تری از قرارداد، نظیر یادداشت تفاهم، را در مقایسه با مشارکت عمومی-خصوصی‌های بخش زیرساخت داشته باشد. موارد فوق نشان می‌دهند که یک قرارداد ساده می‌تواند تنها میان طرف بخش عمومی و سرپرست طرف بخش‌خصوصی و یا میان طرف‌های متعدد شامل تشکل‌های مردم نهاد و یا تشکل‌های کشاورزی منعقد شود. برای تهیه سند اصلی تشکیل مشارکت، معمولا یک سری توافقنامه‌های دوجانبه میان طرفین وجود دارد. این اسناد شامل قرارداد کشاورزی/قراردادهای سلف‌خری،  قراردادهای محرمانه، توافق‌نامه‌های مربوط به مالکیت معنوی[۱۶]، قراردادهای اعطای حق/مجوز و قراردادهای خدمات اعتباری بین شرکت و کشاورزان است. قراردادهای پیش‌گفته در تمامی ساختارهای «مشارکت عمومی–خصوصی در بخش کشاورزی» مشترک بوده، همراه با توافق اصلی مشارکت، در جهت اجرای نیّت اصلی پیاده‌سازی فعالیت‌های پروژه، به کار می‌روند.

۶٫      مزایای مشارکت عمومی-خصوصی در بخش کشاورزی

«مشارکت عمومی–خصوصی در بخش کشاورزی» مزایای بالقوه‌ای را ارایه می‌دهد که حاصل ترکیبی از بازده عملیاتی و اقتصادی بخش‌خصوصی با بخش عمومی است و در نقشی با عنوان خالق یک محیط فعال و تنظیم‌کننده برای اطمینان از حصول منافع اجتماعی، شناخته می‌شود. انواع متعدد مشارکت عمومی-خصوصی، بهبود کارایی را به عنوان مزیّت عمده نمایش می‌دهند. برای کشاورزان کوچک، شواهد تاثیرات مثبت در درآمد خالص از طریق بهبود دسترسی به بازار را نشان می‌دهند. بسیاری از مشارکت‌ها ایجاد بهبود از طریق افزایش بهره‌وری، بالا رفتن کیفیت محصول و یا کاهش هزینه‌ها از طریق تطبیق فناوری‌های جدید، ظرفیت فزاینده تشکل‌های کشاورزی و نیروی کار تولید در داخل و خارج از مزرعه را نشان می‌دهند. سازوکار مشارکت عمومی-خصوصی برای اعمال توانمندی مرتبط، با هدایت نقدینگی از منابع مختلف، در راستای پوشش محدودیت‌های پولی موجود در بخش عمومی، طراحی شده است. یافته های پژوهش ثابت می‌کند، منابع عمومی و خصوصی که در پروژه‌های مشارکت عمومی-خصوصی واقع شده است، از پروژه‌های مقدماتی کوچک زیر ۲۰۰۰۰ دلار تا پروژه‌های خلاقانه چند میلیون دلاری در حوزه احداث و مدیریت زیرساخت‌های بازار متغیر بوده است. سازوکار این دستاورد می‌تواند از طرق متعدد ساختاربندی شود تا در خود اهداف خاص مشارکت عمومی-خصوصی و یا سرمایه‌گذاری‌های «کلان‌نگر با رویکرد تخصص محور»[۱۷] مانند مشارکت، کمک‌های متناسب و امتیازات برای بخش‌خصوصی را در بر بگیرد؛ با این حال، تعداد کمی از نتایج جامع را می‌توان در تسهیم سرمایه کلی توسط شرکای خصوصی و عمومی از حیث عملکرد ضعیف ناظر بر فقدان ارزش‌گذاری در مشارکت‌های دوستانه و افشای محدود اطلاعات مالی توسط هر دو طرف در نظر گرفت.

تابع مدیریت ریسک مشارکت عمومی-خصوصی یک ویژگی بسیار جذاب دیگر برای بخش کشاورزی در کشورهای در حال توسعه است، جایی که عدم اطمینان و خطرات متداول هستند. مدل مشارکت عمومی-خصوصی  این فرصت را برای دولت‌ها فراهم می‌کند که تصمیم بگیرند چگونه این ریسک‌ها را کنترل کنند، حفظ کنند، به اشتراک بگذارند یا آن‌ها را به بخش‌خصوصی انتقال دهند، بسته به این‌که چه کسی بهتر می‌تواند آن‌ها را مدیریت کند. «مشارکت عمومی–خصوصی در بخش کشاورزی» ریسک تجاری بخش‌خصوصی را کاهش می‌دهد و با ارایه مشوق‌های مالی و معیارهای نهادی، به منظور کاهش هزینه‌های معامله از طریق سازماندهی کشاورزان به صورت گروهی و تضمین حقوق خرید انحصاری برای مواد خام عمل می‌کند. همچنین در کارهای مشابه از قبیل ارایه خدمات توسعه عمومی، حمایت از زیرساخت‌ها و استفاده از امکانات دولتی نیز به کاهش خطرات مرتبط با محیط کار چالش‌برانگیز، کمک می‌نماید. به طور خاص، مواردی یافت‌شده که ریسک بازار به طور معمول توسط شریک خصوصی (شرکت‌های کشاورزی) پاسخ داده می‌شود، در حالی که ریسک تولید را می‌توان به تنهایی توسط کشاورزان و یا شریک عمومی از طریق فراهم‌کردن بیمه کشاورزی و یا تقسیم وجوه احتمالی در موارد غیرقابل‌پیش‌بینی، پاسخ داد. ریسک نیز ممکن است در مراحل مختلف چرخه عمر پروژه میان شرکا توزیع شود، بسته به این‌که کدام طرف بهتر ]از طرف دیگر[ می‌تواند ریسک را در طول این مرحله از مشارکت، مدیریت نماید.

۷٫     محدودیت‌های مشارکت عمومی-خصوصی در بخش کشاورزی

چندین محدودیت نیز برای «مشارکت عمومی–خصوصی در بخش کشاورزی»  شناسایی شده‌اند. موفقیت یا شکست «مشارکت عمومی–خصوصی در بخش کشاورزی» به شدت به محیط فعال و استراتژی حاکمیت وابسته است که برای حمایت از اجرای این مشارکت‌ها طراحی شده‌اند. قانون و مقررات مربوط به دسترسی به زمین، قابلیت اجرایی موافقت‌نامه‌های کشاورزی قراردادی، حمایت از مالکیت معنوی و سایر مسایل ضروری مانند مدیریت منابع طبیعی، امنیت غذایی، بیمه کشاورزی، داوری و مقررات مربوط به حمایت از بنگاه‌های متوسط و کوچک مقیاس برای اجرای موفقیت‌آمیز آنها حیاتی است .با این حال، بسیاری از این مسایل در خارج از میدان دید حوزه قانون‌گذاری مشارکت عمومی-خصوصی قرار می‌گیرند. در کشورهای مورد مطالعه، وزارت‌خانه‌های کشاورزی[۱۸] نیز، به طور کلی کم‌تر از دیگر وزارتخانه‌ها برای مقابله با چالش‌های شراکت با بخش‌خصوصی، آمادگی داشتند. حتی در کشورهایی که چارچوب سازمانی مشارکت عمومی-خصوصی روشن و مشخص دارند، «مشارکت عمومی–خصوصی در بخش کشاورزی» این قابلیت وجود دارد که، به جستجوی جایگاه سازمانی در خارج از وزارت‌خانه‌ کشاورزی، پایان دهد. این وضعیت سؤالاتی در مورد این‌که چگونه مشارکت عمومی-خصوصی ذیل سیاست‌ها و قوانین ملی تعریف می‌شوند و در مورد این که کدام چارچوب حاکمیتی و سازمانی برای حمایت از این نوع نظم ]حقوقی[ در بخش کشاورزی طراحی شده‌اند، مطرح می‌کند.

چالش اصلی دیگر فقدان کتب راهنما در فاز طراحی پروژه‌های مشارکت عمومی-خصوصی است. در نتیجه غالبا مسایل مهمی مانند شفافیت در انتخاب شرکای خصوصی، به اشتراک‌گذاری ریسک و سازوکارهای کاهش خطر برای حمایت از کشاورزان خُرد، همچنین راهبردهای حل اختلاف مورد توجه قرار گرفته‌اند. عدم کفایت ارزیابی بازار و مطالعات امکان‌سنجی در طی مراحل اولیه سازماندهی مشارکت عمومی-خصوصی، به چالش‌های مالی در فاز اولیه ساخت، دامن زده است. چندین شرکت بازگشت سرمایه را آهسته‌تر از دوره انتظار، پایین‌تر از بازده‌های مورد انتظار در سرمایه‌گذاری، ناتوان در رسیدن به مقیاس در دوره‌های کوتاه و میان مدت و دشوار در حفظ فعالیت‌های مورد نیاز، گزارش داده‌اند. سازوکار مشارکت عمومی-خصوصی علی رغم ترویج گسترده، تنها یکی از چندین رویکردی است که می‌تواند دستیابی به اهداف توسعه کشاورزی پایدار را حمایت کند. ممکن است «مشارکت عمومی–خصوصی در بخش کشاورزی» فقط در شرایط خاص قابل استفاده باشند (جایی که بازارها شکست می‌خورند) چون آنها هزینه‌های بالای معاملاتی در بر دارند و بسیار پیچیده هستند. در حالت ایده آل، در زمان تصمیم‌گیری برای «مشارکت عمومی–خصوصی در بخش کشاورزی»، سیاست‌گذاران باید اطمینان حاصل کنند که شرکا با خلق سود عمومی بیش‌تر، نسبت به مزایایی که ممکن بود در هر روش جایگزین دیگر و یا در سرمایه‌گذاری شخصی به‌دست آورند، به ارزش‌افزوده بیش‌تری دست می‌یابند. نتیجۀ حاصل آن است که با وجود شواهدی از کمک‌های مثبت به اهداف توسعه پایدار کشاورزی توسط «مشارکت عمومی–خصوصی در بخش کشاورزی»، چند موضوع مهم در ارتباط با اثر مشارکت عمومی-خصوصی بر کاهش فقر مطرح است و کماکان لازم است که اصلاحاتی برای اطمینان از ارایه مشارکت‌های موثر، مورد توجه قرار گیرد.

۸٫     هشت درس‌آموختۀ کلیدی در مشارکت عمومی-خصوصی در بخش کشاورزی

۸-۱٫ برای توفیق مشارکت در کسب‌وکارهای کشاورزی، نیاز به هم‌راستایی علایق و بینش‌های شرکا و رسیدن به اجماع نظر الزامی است. به ویژه وقتی که اهداف بخش عمومی و اولویت‌های ترویج مشارکت عمومی-خصوصی مدّنظر است.

شرکای بخش عمومی و سیاست‌گذاران، نیاز به آن دارند که درک شفافی از استدلال‌های ترویجی رویکردهای مختلف مشارکت عمومی-خصوصی داشته، همچنین ساز و کارهای پشتیبانی بخش عمومی را در این خصوص لحاظ نمایند. ضمناً این گروه از شرکا می‌بایست انواع مختلف پروژه‌های قابل انجام با مدل مشارکت عمومی-خصوصی را شناسایی نموده، در ارجاع موثر آنها کوشش نمایند. پروژه‌های بالقوه مشارکت عمومی-خصوصی باید اصل «ارزش به ازای پول»[۱۹] را لحاظ نموده و در ارتقاء منافع عمومی در قیاس با روش‌های اجرایی دیگر مانند سرمایه‌گذاری مستقیم بخش عمومی، برون‎سپاری یا خصوصی‌سازی، به انتخاب روش مشارکت عمومی-خصوصی بپردازند. مشارکت‌ها باید با هدف امکان بهره‌برداری از تأمین مالی برای هر دو طرف مشارکت تنظیم شوند تا اهداف مشترک حاصل شده و توانمندی‌های بالای بالقوه اقتصادی – اجتماعی حادث شود. همچنین پتانسیل‌های بهره‌برداری دراز مدت از درس‌آموخته‌هایی که ناشی از پیاده‌سازی پروژه‌های مشارکت عمومی-خصوصی است باید به کار بسته و در نتیجه آن شرایط ایجاد و توانمندسازی محیط متناسب که در آن بخش‌خصوصی بدون استمداد و دخالت دولت کار خود را به انجام رساند، فراهم شود.

۷-۲٫ نقش هر یک از شرکا باید مطابق با مهارت‌ها و تخصص‌های منحصر به فرد آنها که در پروژه «مشارکت عمومی–خصوصی در بخش کشاورزی» به اشتراک گذاشته می‌شود به طور صحیح، تبیین و در آن سیستم‌های انگیزشی مناسب برای به اشتراک گذاشتن منافع پروژه تعریف شود.

موردکاوی‌ها در این بخش نشان می‌دهد که منافع مشارکت عمومی–خصوصی در کشاورزی تجاری به شرکای متفاوتی به روش‌های مختلف باز می‌گردد و این بدان معناست که ترکیب مناسب مسئولیت‌ها و نظام‌های انگیزشی برای هر کدام از شرکا باید در موافقت‌نامه مشارکت گنجانده شود؛ به این منظور که تعهدات اثر بخش برای ایجاد منافع به وجود آید. در عین حال کلیه شرکا می‌باید نیاز مبرمی برای موفق‌شدن پروژه داشته باشند، و در عین حال به تنهایی قادر به مرتفع ساختن آن نباشند. این بدان معناست که موضوعات متفاوت وابسته به هم و حل آنها، کلید این پدیده است. مهارت‌های فوق الذکر و امکان تکمیل آنها نیز در فراهم نمودن فرصت‌هایی برای توسعه ظرفیت و آموختن ضروری به نظر می‌رسد.

۸-۳٫ یک «مشارکت عمومی–خصوصی در بخش کشاورزی» کارا، ریسک‌های پروژه را به طور منصفانه بین شرکا تسهیم نموده و ساز و کارهای مدیریت ریسک را برای حمایت از عناصر با قابلیت آسیب‌پذیری بالا در خود دارد.

مطالعات نشان داده که اقدامات مدیریت ریسک^[۲۰]، چه از نوع اقدامات سخت‌افزاری و چه نرم‌افزاری، با مورد شمول قرار دادن مباحثی همچون بیمه کشاورزی، ضمانت‌ها، وام‌های یارانه‌ای شرکت‌ها و کشاورزان خُرد، قراردادهای خرید تضمینی، آموزش‌های مدیریت کسب‌وکار برای کشاورزان و کسب‌وکارهای کوچک کشاورزی و همچنین برنامه‌های تسهیم ریسک در هنگام وقوع حوادث غیر مترقبه باید به کار بسته شود. یک موافقت‌نامه «مشارکت عمومی–خصوصی در بخش کشاورزی» همچنین باید اقداماتی جهت کنترل ریسک‌های ناشی از عدم توازن‌های بازار (که شامل رفتارهای انحصارگرایانه می‌شود) را لحاظ نموده و ریسک‌های بالقوه جدید برای کسب‌وکارهای کوچک کشاورزی و کشاورزان خرد را، معرفی نماید.

۸-۴٫ دامنه وسیعی برای ورود موسسات مالی به عنوان شریک اصلی در «مشارکت عمومی–خصوصی در بخش کشاورزی» وجود دارد.

خیلی از برنامه‌های مشارکت عمومی-خصوصی که مورد مطالعه قرار گرفته شده، بدون در نظر گرفتن موسسات مالی خصوصی و عمومی اقدام نموده‌اند. با به‌کارگیری موسسات مالی در موافقت‌نامه مشارکت و قرین نمودن آنها با ساز و کارهای مدیریت ریسک همچون تضامین دولتی و اعتبارات یارانه‌ای و همچنین دسترسی به تأمین مالی برای شرکای خُرد، امکان استطاعت سرمایه‌گذاری برای این نوع از شرکا در پروژه‌های مشارکت عمومی-خصوصی فراهم می‌آید. در عین حال که این موضوع می‌تواند به عنوان یک خروجی مثبت مورد ملاحظه قرار گیرد، در به کارگیری مدل مشارکت عمومی-خصوصی محصولات اعتباری نیز، باید در مدیریت وام برای شرکای خُرد امکاناتی را فراهم نماید و شرایط مدیریت ریسک‌های بزرگ‌تر را در اختیار آنها قرار دهد.

۸-۵٫ در حالی که «مشارکت عمومی–خصوصی در بخش کشاورزی» می‌تواند اصلاحات برای زمین‌داران خُرد و بنگاه‌های کوچک و متوسط را ترویج نماید، بعید به نظر می‌رسد که تاثیری بر فقر فقرا داشته باشد.

بسیاری از موارد مورد مطالعه و تحلیل بدنبال ترویج انگیزه‌های متفاوت کسب‌وکارهای کوچک و متوسط کشاورزی و کشاورزان خرد هستند و از این طریق به این بازیگران در پشتیبانی مالی و همچنین مالکیت قانونی زمین یاری می رسانند. با این وجود یافته‌های موجود حاکی از آن است که اهداف در این مقیاس محقق شده‌اند. در بسیاری از موارد نادر، اثر پروژه‌های مشارکت عمومی-خصوصی بر زنان و جوانان اندازه‌گیری شده است و حاکی از آن است که ضعف مشهودی در اهمیت این گروه‌ها برای تحقق اهداف در مناطق روستایی وجود دارد. به طور مشابه برای تحقق اهداف کاهش فقر، شاخص‌های مبنایی فقر، ندرتاً توسط حاکمیت‌ها بیان می‌شوند و این موضوع دستیابی به موقعیت واقعی مشارکت را در مورد کشاورزان فقیر ذی‌نفع دشوار می‌نماید و نهایتاً آن دسته از افرادی را که می‌توانند از فعالیت‌های مشارکت بهره‌مند شوند را مورد توجه قرار می‌دهند. سطح مشخصی از مهارت‌ها و دارایی‌ها برای مشارکت در «مشارکت عمومی–خصوصی در بخش کشاورزی» مورد نیاز است. این مهم، در صورتی بخش بسیار فقیر را در بر می‌گیرد که حجم قابل ملاحظه‌ای از سرمایه‌گذاری در ظرفیت‌سازی بلند مدت داشته باشد.

۸-۶٫ اقدامات جمعی یکی از ویژگی های اساسی تمام «مشارکت عمومی–خصوصی در بخش کشاورزی» است و به ترویج اصلاحات و کاهش هزینه‌های معامله کمک می‌کند.

با توجه به درس ۸-۵، این مطالعه نشان داد، زمانی که «مشارکت عمومی–خصوصی در بخش کشاورزی» به دنبال تشویق رشد فراگیر است، هزینه‌های تراکنش ناشی از تعداد زیاد زمین‌داران خرد، بالا هستند. در این خصوص پرورش فعالیت‌های جمعی و ایجاد ظرفیت مشارکت برای زمین‌داران خُرد در زنجیره‌های ارزش مدرن افزایش یافته و این مهم موجب کاهش هزینه‌های معامله برای شرکای طرف خصوصی شده است. چهار نوع از «مشارکت عمومی–خصوصی در بخش کشاورزی» در این بررسی با هدف ترویج اقدام جمعی شناسایی شدند. شرکای عمومی، از جمله خیریه‌ها و بازیگران جامعه مدنی (به عنوان مثال اِن‌جی‌اُها)، اغلب از تشکیل گروه‌ها و ساختارهای زمین‌داران خرد حمایت نموده تا به آن‌ها کمک کنند تا شرکای منصف‌تری برای بخش‌خصوصی گردند.

۸-۷٫ چارچوب‌های سازمانی و چارچوب‌های نظارتی، عوامل ضروری در طراحی مشارکت عمومی-خصوصی‌های معتبر هستند.

یک سیستم دولتی خردمندانه در زمینه زمین، فرایند تصمیم‌سازی و بودجه‌ریزی شفاف برای انتخاب پروژه‌های مشارکت عمومی-خصوصی و طرف بخش‌خصوصی، عوامل تهدیدکننده‌ای هستند که می‌بایست در اِعمال حاکمیت دولتی در «مشارکت عمومی–خصوصی در بخش کشاورزی» مورد توجه قرار گیرند. مواردی که در این نگارش مورد توجه قرار گرفته است تایید می‌کنند که «مشارکت عمومی–خصوصی در بخش کشاورزی» در جهت قرارگیری در چارچوب‌های نهادی مشارکت عمومی-خصوصی در تلاشند. این دشواری تا حدودی توسط ویژگی‌های ذاتی «مشارکت عمومی–خصوصی در بخش کشاورزی»، از جمله میزان کم‌تر سرمایه‌گذاری، مشارکت‌های جمعی کشاورزان خُرد و تاکید بیش‌تر بر اهداف اجتماعی از جمله امنیت غذایی و کاهش فقر توضیح داده می‌شود. گرایش نهادی متداول برای مشارکت عمومی-خصوصی، اغلب به نفع پروژه‌های زیربنایی بوده، که دارای ویژگی‌های بسیار متفاوتی از انواع بسیار رایج «مشارکت عمومی–خصوصی در بخش کشاورزی» است. با این حال، همان‌طور که در مورد آمریکای لاتین مشاهده شد، یک رویکرد برنامه‌ای نسبت به رویکرد پروژه تک‌منظوره می‌تواند در کاهش هزینه‌های تراکنش و افزایش شفافیت، سودمند باشد.

۸-۸٫ نیاز مبرم به بهبود ساختارهای نظارت و ارزیابی^[۲۱] در «مشارکت عمومی–خصوصی در بخش کشاورزی» وجود دارد.

نیاز به بخش عمومی، در حوزه تخصیص کمک‌های بلاعوض، برای سرمایه‌گذاری بیش‌تر در ساختارهای نظارت و ارزیابی در «مشارکت عمومی–خصوصی در بخش کشاورزی» وجود دارد. این مهم برای ایجاد زیرساخت شواهد و مدارک مورد اعتماد که، رویکرد طراحی کارا برای اجرای پروژه‌های کشاورزی را فراهم می‌کند، است و تاثیرات آنها را برای مدت طولانی، هموار می‌نماید. اطلاعات مربوط به عملکرد و نتایج توسعه مشارکت عمومی-خصوصی، فراتر از موضوع انتقال خلاقیت و تکنولوژی، ضعیف است. در بسیاری از موارد به دلیل ضعف سیستم‌های نظارت و ارزیابی، طرفین قادر به هماهنگ‌کردن اهداف شرکای عمومی و خصوصی و توسعه مجموعه‌ای از شاخص های عملکرد جامع برای اندازه‌گیری منافع مشترک برای هر شریک نبوده‌اند.

(برگرفته از سند فائو)

نویسندگان :

مهندس علیرضا کردلو

کارشناس بورس و سرمایه‌گذاری دفتر امور اقتصادی وزارت جهاد کشاورزی

 مهندس حمید حسین‌زاده

مشاور حقوقی / معاون تحقیق و توسعۀ شرکت بین‌المللی سنگ‌بنای مشاورۀ مدیریت

دکتر جواد حداد

متخصّص ظرفیت‌سازی / عضو شورایعالی گروه بین‌المللی سنگ بنا

 

 

[۱]. Agri-PPPs | Agricultural Public Private Partnerships  

[۲]. Public Good

[۳]. Miranda; Page. 532

[۴]. شهنیایی، احمد؛ «جایگاه قراردادهای مربوط به مشارکت عمومی خصوصی در حقوق ایران»، همایش ملی مشارکت عمومی خصوصی در توسعۀ زیرساخت، ۱۳۹۱، تهران

[۵]. EBRD Core Principles for a Modern Concessions Law –  selection and justification of principles Prepared by the EBRD Legal Transition Team

[۶]. حداد، جواد و حسین‌زاده، حمید؛ روزنامۀ مناقصه‌ مزایده، شمارۀ ۲۳۱۱

[۷]. ISBN 978-92-5-109252-1 | Public–private partnerships for agribusiness development A review of international experiences FOOD AND AGRICULTURE ORGANIZATION OF THE UNITED NATIONS Rome, 2016 Marlo Rankin Eva Gálvez Nogales Pilar Santacoloma Nomathemba Mhlanga Costanza Rizzo

[۸]. به عنوان مثال، توسعۀ زنجیرۀ ارزش تولید و توزیع گوشت؛ از مرحلۀ تولید خوراک، کشتارگاه تا توزیع آن

[۹]. مدیریت نهاده‌ها می‌تواند در این قالب تعریف شود.

[۱۰]. تولید آمار و اطلاعات مکانی و توصیفی در بخش کشاورزی و ارتقاء زیرساخت حمل و نقل محصولات کشاورزی می‌توانند از نمونه‌های این مدل به شمار روند.

[۱۱]. BDS  |Business Development Services

[۱۲]. بهبود بهره‌وری با تابع ارزش‌ عرصه‌های کشاورزی یکپارچه

[۱۳]. NGOs | Non-Governmental Organizations

[۱۴]. SMAEs | Small and Medium agro Enterprises

[۱۵]. FOs | Farmer Organizations

[۱۶]. IP | Intellectual Property

[۱۷]. Co-equity

[۱۸]. MOAs | Ministries of Agriculture

[۱۹]. value-for-money

[۲۰]. فرآیندهای مدیریت ریسک طبق استاندارد پیکرۀ دانش مدیریت پروژه: برنامه‌ریزی مدیریت ریسک؛  شناسایی ریسک‌ها؛ انجام تحلیل کیفی ریسک؛ انجام تحلیل کمّی ریسک؛ برنامه‌ریزی پاسخ‌های ریسک؛ پیاده‌سازی پاسخ‌های ریسک؛ نظارت ریسک‌ها

[۲۱]. M&E | Monitoring and Evaluation