برگزاری مناقصات صوری از سوی دولت ها-قسمت آخر روز گذشته قسمت اول این مقاله را خواندید. مقاله‌ای که به بحث مناقصات و چالش‌های آن پرداخته بود که دستگاه‌های دولتی به عنوان مناقصه‌گزار و بخش خصوصی مناقصه‌گر با چه مشکلاتی روبه‌رو است. امروز قسمت دوم و پایانی آن را می‌خوانید. ساختار‌‌ها و چارچوب نهادهای هدایت […]
برگزاری مناقصات صوری از سوی دولت ها-قسمت آخر
روز گذشته قسمت اول این مقاله را خواندید. مقاله‌ای که به بحث مناقصات و چالش‌های آن پرداخته بود که دستگاه‌های دولتی به عنوان مناقصه‌گزار و بخش خصوصی مناقصه‌گر با چه مشکلاتی روبه‌رو است. امروز قسمت دوم و پایانی آن را می‌خوانید.
ساختار‌‌ها و چارچوب نهادهای هدایت کننده مناقصات دولتی
منظور از ساختار‌‌ها و چارچوب نهادهای مناقصات دولتی، در حقیقت همان قواعد و ساختار بازی می‌باشد که شامل قوانین و تشریفات انجام مناقصه است. یعنی چارچوبی است که ساختار روابط و تعاملات میان مناقصه‌گر و مناقصه‌گزار را در فرایند برگزاری مناقصه شکل می‌دهد و تا حد بالایی، عملکرد سیستم را در برگزاری مناقصات دولتی تعیین می‌نماید. در فرایند برگزاری مناقصات دولتی به دلیل نامناسب بودن این چارچوب‌‌‌ها در هدایت مناقصات دولتی، شاهد افزایش زمینه‌های فرصت طلبانه و رانت‌جویانه در این قسمت هستیم.
۱٫ ضعف یا کمبود جریان اطلاع‌رسانی مستقل
با توجه به ساختار دولتی اقتصاد ایران و عدم‌وجود بازار رقابتی سالم و گسترده، سامانه‌های اطلاع‌رسانی تجارتی حول محور مناقصات و مزایدات دولتی و غیردولتی نیز شکل نگرفته است. به نظر می‌رسد در صورت وجود سامانه‌های اطلاع‌رسانی مجازی، الکترونیکی و مکتوب که با شناسایی ظرفیت‌های فنی و تخصصی موجود در کشور به صورت گسترده و مستمر آخرین مناقصات مرتبط با هر بخش را اطلاع‌رسانی نمایند می‌تواند زمینه را برای بالندگی بخش فنی و تخصصی برای مشارکت فعال و مؤثر در این مناقصات فراهم سازد، همان هدفی که اصولاً مناقصه بدان جهت پیش‌بینی شده است. ضعف سازوکار اطلاع‌رسانی از سوی دیگر به خلأ فضای شفاف خبری و اطلاع‌رسانی در کشور ما برمی‌گردد و این خلأ موجب عدم‌وجود نقد سازنده و تأثیرگذار را فراهم می‌سازد. لذا هر از گاهی می‌شنویم که در یک مناقصه دولتی تخلفاتی صورت گرفته است، لیکن این خبر‌‌ها در همین حد و اندازه باقی می‌ماند و به صورت نظام‌مند و سامان یافته در دسترس نمی‌باشد.
۲٫ نواقص و خلأهای قانونی زمینه‌ساز بروز رانت‌جویی در مناقصات دولتی
در این قسمت به بررسی نواقص و خلأهای موجود در متن قانون مناقصات که موجب گسترش زمینه‌های رانت‌جویی شده است می‌پردازیم.
نارسایی و تفسیر‌بردار بودن قانون مناقصات
علی‌رغم نقاط روشن و محاسن موجود در قانون برگزاری مناقصات، این قانون از ادبیاتی روشن و شفاف در همه موارد برخوردار نمی‌باشد. به نحوی که برخی از نارسایی‌‌‌ها موجبات تفسیر‌بردار بودن نکات مندرج در این قانون را فراهم آورده است. از آن جمله می‌توان به موارد شمول دستگاه‌های موضوع این قانون اشاره کرد. علی‌الظاهر مقصود قانون‌گذار احصاء این دستگاه‌ها بوده لیکن در برخی موارد به دلیل عدم‌شفافیت، بعضی از دستگاه‌های مهم را به صراحت شامل نمی‌شود. به عنوان مثال، این مسأله به ویژه در خصوص دستگاه‌هایی نظیر شهرداری‌ها، مناقصات عمرانی و خدماتی گسترده این مجموعه عظیم سراسری را از شمول قانون فوق خارج می‌سازد که بی‌شک منشأ سوءاستفاده‌های فراوان خواهد شد.
نواقص موجود در برخی از مواد قانون مناقصات
علاوه بر مسأله ابهام و عدم‌شفافیت که بیش‌تر به آن پرداخته شد، در برخی از موارد نیز قانون‌گذار رأساً نسبت به درج استثنائات و موارد عدم‌شمول اقدام نموده است که به نوعی نقص در قانون به حساب می‌آید. به عنوان نمونه و برای درک مخاطره ناشی از این استثنائات می‌توان به استثنا کردن خدمات مشاوره از فرایند مناقصات اشاره کرد. این استثنا از یک سو موجب گردیده است که بسیاری از خدمات در قالب خدمات مشاوره‌ای قابل توجیه و خروج از فرایند مناقصه باشد. چه این‌که تعریف دقیقی هم از خدمات مشاوره‌ای در قانون فوق صورت نگرفته است. از سوی دیگر جای تأسف دارد که مقوله مشاوره که خود به نوعی ضامن تحقق دقیق‌تر و مطلوب‌تر فعالیت‌ها را در عرصه‌های مختلف فراهم می‌سازد و معمولاً درصد قابل توجهی از بودجه پیش‌بینی شده برای هر پرونده به خدمات مشاوره‌ای مرتبط با آن اختصاص یافته، از فرایند برگزاری مناقصه خارج گردیده است و زمینه را برای ارایه این پروژه‌های مشاوره‌ای به افراد صاحب‌رانت فراهم می‌آورد.
تعدد و تناقصات قوانین و آیین‌نامه‌های مرتبط با مناقصات دولتی
علی‌رغم ایجاد تمرکز قانونی از طریق تصویب قانون برگزاری مناقصات، واگذاری برخی فرایند‌‌ها با آیین‌نامه‌های مرتبط با این قانون و همچنین درج موارد مرتبط با فرایند مناقصات دولتی در ذیل برنامه و بودجه‌های سالانه دولت یکی از زمینه‌های بروز تناقض در قوانین محسوب می‌شود. به عنوان نمونه می‌توان از درج استثنائاتی بر اشخاص حقیقی و حقوقی نسبت به قانون مناقصات نام برد. در این موارد برخی مؤسسات به واسطه نفوذ در بین طراحان برنامه و بودجه سالانه با توجیه نوع و سطح فعالیت (ارتباط فعالیت با دانش پایه در حوزه‌های خاص یا فعالیت‌های نظامی، اطلاعاتی، هسته‌ای و …) از موارد این قانون استثنا می‌گردند.
۳٫ برگزاری مخدوش مناقصات دولتی
عدم‌اجرای صحیح و پایبندی به قانون برگزاری مناقصات و برگزاری مخدوش آن، یکی از دلایل بروز زمینه‌های رانت‌جویی در این بخش می‌باشد که در ذیل به بررسی آن می‌پردازیم.
عدم‌رعایت و پایبندی به قوانین مرتبط با مناقصات دولتی
با وجود خلأها و نکات مطروحه فوق پیرامون قانون برگزاری مناقصات، در صورت پایبندی حداکثری به این قانون از سوی مناقصه‌گزاران و مناقصه‌گران می‌توان به برگزاری مناقصه‌هایی با حداقل مخاطرات در عرصه‌های مختلف امیدوار بود لیکن در موارد بسیاری عدم پایبندی و توجه به موازین موضوعه در این قانون به چشم می‌خورد، به‌طوری‌که با وجود ایجاد دو تأسیس جدید و بسیار مناسب در قانون برگزاری مناقصات شامل سامانه اطلاع‌رسانی مناقصات و هیأت رسیدگی به شکایات، به دلیل عدم‌اجرای صحیح قانون، این دو تأسیس کارآیی لازم را ندارند. همچنین باتوجه به عدم‌توجه دقیق به معیار‌‌ها و روش‌های ارزیابی کیفی، فنی و مالی در مناقصات، شاهد گسترش فرصت‌های رانت‌جویی در مناقصات دولتی بوده‌ایم.
عدم‌اطلاع‌رسانی مناسب پیرامون قانون مناقصات
تصویب قانون برگزاری مناقصات در سال ۱۳۸۳ را می‌توان نقطه روشنی در سامان‌دهی وضعیت مناقصات دولتی دانست. این قانون چه به جهت تعیین سازوکاری نظام‌بند برای مناقصه و چه به جهت ارایه تعریف مشخص از اجزاء مرتبط با این سازوکار این ظرفیت را دارد که در صورت دقت نظر در اجرای قانون موجبات بسیاری از زمینه‌های رانت‌جویی را برطرف نماید.
لیکن آن‌چه در خصوص چگونگی اطلاع‌رسانی و تبیین این قانون به چشم می‌خورد، عدم‌اطلاع‌رسانی مطلوب است. به نحوی که هم مناقصه‌گزاران که علی‌القاعده کارگزاران دولتی در نقاط مختلف بدنه دولت هستند به خوبی از آن اطلاع ندارند یا از مهارت لازم برای انطباق فرایند مناقصه در دستگاه خود با این قانون برخوردار نیستند و هم مناقصه‌گران که خیل متنوع و گسترده‌ای از پیمانکاران فنی و مشخص هستند، تسلط کافی را نسبت به حقوق و تکالیف خود در این قانون ندارند. از این جمله می‌توان مثلاً به وجود سازوکار هیأت رسیدگی به شکایات اشاره کرد که اطلاع‌رسانی کافی در خصوص نحوه و امکان ارجاع شکایات به این هیأت صورت نگرفته است.
شفاف نبودن اسناد و شرایط مناقصه
از دیدگاه اقتصادی، شفافیت به معنای اطلاع‌رسانی حقیقی و همه‌جانبه در عرصه فعالیت‌های اقتصادی و روشن بودن سازوکارهای حاکم بر روابط اقتصادی یعنی چگونگی تولید و توزیع ثروت در جامعه است. شفافیت اقتصادی علاوه بر اطلاع‌رسانی از طریق رسانه‌های جمعی و مطبوعات، شامل اطلاع‌رسانی ناشی از عملکرد مناسب مکانیسم‌های اقتصادی از جمله مکانیسم قیمت‌هاست که در نظام بازار رقابتی، اطلاعات صحیح و دقیقی را درباره وضعیت کمیابی منابع در اختیار تولیدکنندگان و مصرف‌کنندگان قرار می‌دهد و آنها را در تصمیم‌گیری عقلایی و تخصیص بهینه منابع رهنمون می‌سازد. در شرایط شفافیت پایین، خلاف‌‌‌ها و سوء استفاده‌های مالی بدون آن‌که کشف شوند، مدت‌های مدیدی ادامه می‌یابند. در این شرایط، گروه‌های خاص و صاحب نفوذ از امتیازات ویژه‌ای برخوردار می‌شوند که از نظر عموم پنهان می‌ماند. متأسفانه فرایند برگزاری مناقصه، قانون، اسناد و شرایط مناقصات در گذشته و حال به علل مختلف دچار شفافیت پایین اقتصادی و در نتیجه اتلاف منابع و بروز زمینه‌های رانت‌جویی بوده است. به‌طوری که بسیاری از مناقصه‌گران به جای این‌که از طریق تحویل محصول با کیفیت و کم‌هزینه‌تر به دنبال کسب سود باشند، سعی داشته‌اند تا با انواع حیف و میل و تبانی در معامله‌ها و رشوه‌دهی، به دنبال کسب منفعت باشند. در این شرایط، گروه‌های خاص و صاحب نفوذ از امتیازات ویژه‌ای برخوردار می‌شوند که از نظر عموم پنهان می‌ماند. متأسفانه فرایند برگزاری مناقصه، قانون، اسناد و شرایط مناقصات در گذشته و حال به علل مختلف دچار شفافیت پایین اقتصادی و در نتیجه اتلاف منابع و بروز زمینه‌های رانت‌جویی بوده است. به‌طوری که بسیاری از مناقصه‌گران به جای این‌که از طریق تحویل محصول باکیفیت و کم‌هزینه‌تر به دنبال کسب سود باشند، سعی داشته‌اند تا با انواع حیف و میل و تبانی در معامله‌ها و رشوه‌دهی، به دنبال کسب منفعت باشند.
نظام قیمت‌گذاری نامناسب مناقصات
با نگاهی به فلسفه مناقصات به ویژه با عنایت به ماده ۲ قانون برگزاری مناقصات، هدف از برگزاری مناقصات تأمین با کیفیت‌‌‌ترین کالا‌‌ها و خدمات با قیمت تراز شده و متناسب می‌باشد. به تعبیر دیگر دغدغه‌‌ی مناقصه‌گزار علاوه بر جذب ارزان‌ترین‌‌‌ها می‌بایست دغدغه تأمین کیفیت را نیز داشته باشد. لذا همسنگی بین قیمت و کیفیت در مناقصه می‌بایست مورد توجه قرار گیرد که در بسیاری از مناقصات این موضوع با اکتفا به رقابت در قیمت‌گذاری پایین‌تر تغییر می‌یابد. اما از آنجا که در بعضی از موارد، قاعده مشخص و کارشناسی شده برای قیمت‌گذاری مناسب مناقصات وجود ندارد، شاهد نوعی رانت‌جویی برای افراد ذی‌نفع هستیم.
دخالت دستگاه‌ها و سازمان‌های غیرمسؤول در فرایند مناقصه
با توجه به ورود برخی دستگاه‌ها به ویژه دستگاه‌های نظامی در فعالیت‌های گسترده فنی، تخصصی از جمله فعالیت‌های عمرانی و نظر به استثنا شدن این دستگاه‌ها از قانون مناقصات، حضور این دستگاه‌ها به عنوان مناقصه‌گر، فرایند مناقصه را از شمول قانون فوق‌الذکر خارج کرده و از مصادیق ترک تشریفات مناقصه می‌گردد. به واقع این نوع ورود دستگاه‌های فوق می‌تواند بخش قابل توجهی از مناقصات را از شمول این قانون خارج سازد و به تعبیری قانون برگزاری مناقصات را فاقد شمول حداکثری نماید.
عدم‌وجود نظام شایسته سالاری و واگذاری تصمیم‌گیری‌ها به افراد ذی‌نفع و بعضاً فاقد دانش و تخصص
در موارد فوق بیان شد که هدف از برگزاری مناقصه علاوه بر تأمین ارزان‌‌‌ترین خدمت یا کالا، تأمین بهترین کیفیت متناسب هم می‌باشد. با این وجود علی‌رغم پیش‌بینی موازین مربوط به ارزیابی صلاحیت و توان کیفی، فنی و مالی مناقصه‌گران، این مهم بر عده افراد یا جایگاه‌های مستقل و شایسته و متخصص قرارداده نشده است. تقویت جایگاه مشاوره تخصصی در کلیه پروژه‌ها و همچنین بهره‌مندی دستگاه‌ها از افراد متخصص در بدنه مرتبط با مناقصات خود ضروری به نظر می‌رسد.
۴٫ عدم‌کارآمدی و استقلال مراجع قضایی، انتظامی و بازرسی
برخورداری از یک دستگاه قضایی کارآمد که در عین قاطع، سریع و بی‌طرف بودن از ویژگی ارزانی و در دسترس همگان قرار داشتن نیز برخوردار باشد، شرط لازم برای جلوگیری از گسترش زمینه‌های رانت‌جویی می‌باشد. استقلال در قوه قضاییه که گاهی به معنی تفکیک مسؤولیت این قوه از قوه مجریه است و گاهی به معنی تأثیرپذیری قاضی در رسیدگی به پرونده‌ها و اعلام رأی، باعث می‌شود تا ریشه‌های رانت‌جویی تا حدود زیادی خشکانده شود.
وجود و حضور سازمان‌های قضایی و نظارتی مستقل در هنگام تصویب قانون و در نتیجه ایجاد شرایط رقابتی و شفاف باعث می‌شود که قانون برای فرد یا گروه خاصی تصویب نشود و منافع عموم مردم را در بر بگیرد. در ضمن در هنگام اجرای قانون نیز با نظارت قوی و مستمر می‌توان از بروز زمینه‌های رانت‌جویی جلوگیری کرد. لذا در این قسمت به بررسی این عامل مهم و زمینه ساز رانت‌جویی در مناقصات دولتی می‌پردازیم.
برخورد جانبدارانه یا مصلحت اندیشی‌های سیاسی در برخورد با دست اندر کاران متخلف مناقصات دولتی
یکی از مواردی که باعث گسترش رانت‌جویی در مناقصات دولتی در ایران شده است، برخوردهای جانبدارانه و توأم با مصلحت‌اندیشی‌های سیاسی است که باعث شده است گروه یا افراد خاصی با توجه به نفوذ خود و به اسم مصلحت‌دارای امتیازات خاصی شوند و با این امتیازات در برابر قانون نافرمانی کنند.
ضعف سازوکارهای نظارتی
در خصوص سازوکارهای نظارتی مربوط به مناقصات، آن‌چه به عنوان یک نقطه ضعف مورد توجه قرار دارد، عدم‌وجود ابزارهای لازم برای کشف و شناسایی رفتارهای فرصت‌طلبانه افراد و محدود بودن این سازوکار به افراد خاص (که بعضاً خود ذی‌نفع هستند) و مرحله خاصی از مناقصه می‌باشد. به نظر می‌رسد بسیاری از مخاطرات ناشی از عملکرد نامطلوب در مناقصات به مرحله اجرای قرارداد‌‌ها و یا حتی زمان تصویب قانون و آیین‌نامه‌های مرتبط با آن مربوط می‌شود که سازوکار مناسبی برای آن نظارت بر آنها پیش‌بینی نشده است.
عدم‌برخورد قاطع با مدیران و مسؤولان متخلف
ضعف در ضمانت اجراهای قانونی، از جمله مسایل موجود در حوزه سیاست کیفری ما می‌باشد. چه این‌که حتمی نبودن قوای حاکم در اجرای مجازات‌ها و عدم‌حتمیت اجرای مجازات جنبه پیشگیرانه مجازات‌ها را از بین برده است و افراد با بررسی منابع و عواید حاصل از ارتکاب تخلف و همچنین مقایسه آن با خطرات احتمالی ناشی از کشف جرم و اجرای مجازات، این منافع را به مراتب دست یافتنی‌تر و محتمل‌تر می‌بینند و نسبت به ارتکاب تخلفات و جرایم اقدام می‌کنند.
نتیجه‌گیری
در این تحقیق به شناسایی زمینه‌های رانت و رانت‌جویی در قانون برگزاری مناقصات دولتی در ۴ عنوان به شرح زیر پرداختیم:
۱٫ رانت‌جویی در مناقصات مسأله‌ای منبعث از مسایل بنیادین اقتصاد ایران:
ساختار اقتصادی ایران به دلیل ویژگی‌های بنیادی نو ساختاری خود شامل حضور پررنگ دولت در اقتصاد و تنظیم دولتی مناقصات، ساختار رانتی اقتصاد، ساختار‌‌ها و چارچوب نهادی نامناسب هدایت کننده مناقصات دولتی و همچنین کمبود جریان اطلاع‌رسانی مستقل همواره زمینه‌ساز فرصت‌های رانت‌جویی بوده است.
۲٫ نواقص و خلأهای قانونی زمینه‌ساز بروز رانت‌جویی در مناقصات دولتی: به‌دلیل وجود نارسایی و تفسیر‌بردار بودن قانون مناقصات، نواقص موجود در برخی از مواد قانون مناقصات، تعدد و تناقضات قوانین و آیین‌نامه‌های مرتبط با مناقصات دولتی و همچنین درج موارد مرتبط با فرایند مناقصات دولتی در ذیل برنامه و بودجه‌های سالانه دولت شاهد گسترش زمینه‌های بروز رانت‌جویی می‌باشیم.
۳٫ برگزاری مخدوش مناقصات دولتی: که شامل عدم‌رعایت و پایبندی به قوانین مرتبط با مناقصات دولتی، عدم‌اطلاع‌رسانی مناسب پیرامون قانون مناقصات، شفاف نبودن اسناد و شرایط مناقصه، نظام قیمت‌گذاری نامناسب در مناقصات، دخالت دستگاه‌ها و سازمان‌های غیرمسؤول در فرایند مناقصه و همچنین عدم‌وجود نظام شایسته سالاری و واگذاری تصمیم‌گیری‌ها به افراد ذی‌نفع و بعضاً فاقد دانش و تخصص می‌باشد. یعنی اگر همین قانون موجود به دقت مورد توجه قرار گیرد، علی‌رغم وجود نواقص و خلأها، تا حد زیادی می‌تواند تضمین‌کننده یک مناقصه سالم و مطلوب باشد.
۴٫ عدم‌کارآمدی و استقلال مراجع قضایی، انتظامی و بازرسی: که شامل برخورد جانبدارانه یا مصلحت‌اندیشی‌های سیاسی در برخورد با دست‌اندرکاران متخلف مناقصات، ضعف سازوکارهای نظارتی و عدم‌برخورد قاطع با مدیران و مسؤولان متخلف می‌باشد، به نحوی که علی‌رغم کشف فساد در مراحل مختلف مناقصه، ضمانت اجرای قضایی و انتظامی مطلوب در خصوص اخلالگران وجود ندارد و سوء استفاده کننده از رانت در مناقصات در هزینه و فایده مجرمیت خود، کفه ترازوی منفعت و سود را در مقایسه با خطر کشف، دستگیری و محکومیت بسیار سنگین‌تر و مطلوب‌تر می‌بینند. در نتیجه اگرچه نص قانون برگزاری مناقصات در ایران در بعضی از موارد زمینه‌های بروز رانت و در نتیجه آن رانت‌جویی را فراهم می‌آورد ولی مهم‌تر از آن، برگزاری مخدوش و بعضاً عدم‌اجرای قانون می‌باشد. همچنین مشکلات ساختاری اقتصاد ایران مانند حضور پررنگ دولت در اقتصاد، شفافیت پایین و ساختار رانتی اقتصاد در کنار عدم‌کارآمدی مراجع قضایی و بازرسی و نیز کمبود جریان‌های اطلاع‌رسانی مستقل، باعث گسترش بیش از پیش زمینه‌های رانت‌جویی در مناقصات دولتی در سال‌های اخیر شده است. لذا آن‌چه در فرایند کنترل فرصت‌های رانت‌جویی در مناقصات دولتی مهم به نظر می‌رسد، شفاف‌سازی می‌باشد که این امر نیازمند مستندسازی و اطلاع‌رسانی دقیق و همه جانبه می‌باشد. هرچند که در قانون جدید مناقصات مصوب ۱۳۸۳ برای تحقق این امر تأسیس خوبی به نام پایگاه ملی اطلاع‌رسانی مناقصات اضافه شده است، ولی به دلیل عدم‌اجرای کامل قانون حتی بعد از گذشت چند سال از تصویب آن، همچنان زمینه‌های رانت‌جویی در مناقصات دولتی، روند رو به رشدی را تجزیه می‌کند.
صابر طالبی – محمدرضا نظری
این مطلب بدون برچسب می باشد.
دیدگاه بسته شده است.