شناسایی زمینه های فساد اقتصادی در مناقصات دولتی – قسمت اول

شناسایی زمینه های فساد اقتصادی در مناقصات دولتی  – قسمت اول

محمد خضری، فرهاد تربتی‌مقدم و محمدرضا نظری

چکیده

هدف از این تحقیق دریافت زمینه‌های فساد اقتصادی در زمینه مناقصه‌های دولتی است. در این راستا پس از مطالعه ادبیات نظری تحقیق و شناسایی عوامل اصلی و فرعی فساد اقتصادی در مناقصه‌های دولتی، با استفاده از روش دلفی و در دو مرحله، از خبرگان مرتبط با مناقصه‌های دولتی نظرسنجی و درستی موارد شناسایی شده کنترل و بررسی شد. نتایج حاکی از آن است که همه موارد شناسایی شده جزو زمینه‌های بروز فساد اقتصادی در مناقصه‌های دولتی است. در ادامه برای تشخیص میزان اهمیت هریک از این عوامل، با استفاده از روش‌های تصمیم‌گیری چند معیاره، شامل روش‌های تحلیل سلسله‌مراتبی TOPSIS و AHP عوامل مذکور رتبه‌بندی شدند. نتایج نشان داد که از نظر خبرگان از بین ۴ عامل شناسایی شده (ساختار رانت‌جویانه مناقصه‌های دولتی، سیاسی بودن فرایند برگزاری مناقصه‌ها، اقتدار بوروکراتیک و ضعف سازوکارهای نظارتی)، ضعف سازوکارهای نظارتی مهم‌ترین عامل است. اگرچه ساختار رانت‌جویانه از نظر خبرگان اهمیت کم‌تری نسبت به سایر عوامل دارد، ولی در واقع فساد اقتصادی در مناقصه‌های دولتی عملی رانت‌جویانه و روشی برای دستیابی به رانت‌هاست. سایر عوامل زمینه‌ساز نیز دستیابی به منابع رانت را تسهیل می‌کنند. این عوامل، هماهنگ با یکدیگر، درنهایت کاهش قیمت نسبی فساد و در نتیجه شکل‌گیری آن در مناقصه‌های عمومی را سبب می‌شوند.

مقدمه

بی‌شک با توجه به محدودیت منابع، نخستین مسأله و کلیدی‌ترین دغدغه مسؤولان هر نظام اقتصادی بیش‌ترین بهره‌گیری از منابع و به تعبیر دیگر تخصیص بهینه آن است. به‌همین علت تمامی تمهیدات و اقدامات با محوریت سیاستگذاری اقتصادی و درجهت اجرای این مهم انجام می‌شود. در این میان، فساد اقتصادی چالشی است که با اخلال در نظام اقتصادی مخدوش شدن این مهم را در پی دارد.

فساد اقتصادی، که از آن به سو‌ءاستفاده از قدرت، امکانات، اختیارات و مناصب دولتی به‌منظور تأمین منافع شخصی، گروهی، حزبی، قومی یا طبقه‌ای خاص تعبیر می‌کنند، سابقه‌ای به قدمت جامعه بشری دارد و مختص دوره خاصی در تاریخ سیاسی و همچنین کشور معینی نیست‌‌؛ اما روش و شکل فساد مالی در طول تاریخ و از یک به قوم دیگر، تغییر یافته است و هم در نظام مالی سلطه‌طلب و هم در نظام‌های حکومتی دموکراتیک، بیماری شایع و ادامه‌داری شده است. گزارش سالانه «سازمان بین‌المللی شفافیت» درباره فساد اقتصادی مؤید این امر است و در این گزارش هیچ کشوری از قلم نمی‌افتد.

در واکاوی علل و زمینه‌های بروز فساد اقتصادی، با وجود تنوع و وابسته نبودن این مقوله به علت واحد یا علل محدود و معین، می‌توان فساد دولتی را یکی از اصلی‌ترین زمینه‌ها و گلوگاه‌های فساد اقتصادی دانست که خود ریشه در مداخلات دولت در فرایندهای اقتصادی و توزیع منابع بین گروه‌های مختلف دارد‌‌؛ چنان‌که بسیاری از صاحب‌نظران نیز برهمین عقیده‌اند. در این میان، مناقصه‌های دولتی یکی از مخاطره‌آمیز‌ترین فرایندهای اقتصادی دولت است.

با توجه به حجم بالای مناقصه‌ها در تولید ناخالص داخلی کشورها (به‌طور متوسط بین ۱۵تا۳۰درصد از تولید ناخالص داخلی) و درنتیجه به‌سبب وجود گستره مالی زیاد و مطرح شدن موضوع اموال عمومی در آن، امکان وسوسه برای سو‌ءاستفاده و گسترش فساد در این بخش بسیار چشمگیر است‌‌؛ به‌طوری که بنا به گزارش سازمان بین‌المللی شفافیت، زیان این فساد در کشورها به‌طور متوسط بین ۱۰ تا ۲۵درصد و در بعضی موارد بالاتر از ۴۰ تا ۵۰درصد، در ارزش قرارداد تخمین زده شده است.

در این مقاله، زمینه‌های فساد اقتصادی مناقصه‌های عمومی در ایران، به مثابه یکی از پیشخوان‌های ارتباط دولت و بخش‌خصوصی، بررسی و تحلیل می‌شود. از آن‌جا که وضع هرگونه قانون و تدبیری برای رفع این مشکل، بدون اندیشیدن به ریشه‌های آن، کاری بیهوده است و راه به جایی نمی‌برد‌‌؛ شناسایی زمینه‌های فساد اقتصادی در مناقصه‌های دولتی اهمیت ویژه‌ای دارد.

سابقه تحقیق

در سال‌های اخیر و به ویژه از دهه ۱۹۹۰ به بعد، پدیده فساد و آثار آن در عملکرد اقتصاد توجه بسیاری را به خود جلب کرده است و پژوهشگران بسیاری به بررسی زمینه‌ها و پیامدهای آن پرداخته‌اند. بیش‌تر کارهای نظری و تجربی که دراین‌باره انجام شده‌اند نشان می‌دهند که فساد مالی بر توسعه اقتصادی آثار مخربی می‌گذارد. درباره شناسایی زمینه‌های فساد اقتصادی کارهای زیادی در داخل و خارج کشور انجام شده است. تانزی و داودی در مقاله «فساد سرمایه‌گذاری و رشد» بیان داشته‌‌اند‌‌:

فساد به‌ویژه فساد سیاسی اغلب با پروژه‌های سرمایه‌گذاری پیوند خورده است و با افزایش تعداد پروژه‌ها و تغییر در طراحی و پیچیدگی آن امکان شکل‌گیری فساد نیز افزایش می‌یابد.

دادگر و نظری(۱۳۸۸) در مقاله «بررسی شاخص‌های فساد مالی در ایران و کشورهای برگزیده جهان»، کمیابی نسبی فرصت‌های سیاسی یا اقتصادی و شبکه‌های غیررسمی سیاسی یا حکومت سایه را عوامل برجسته‌ای در پیدایش فساد مالی دانستند.  اما درمورد شناسایی زمینه‌های فساد اقتصادی در مناقصه‌های دولتی تاکنون مطالعه مستقل و روشمندی داخل کشور انجام نشده است، جز یک مورد که بدان پرداخته می‌شود.

حسن وفایی در مقاله‌ای با عنوان «فساد مالی در پیمانکاری‌ها» می‌نویسد‌‌:  پروژه‌های پیمانی و دولتی، فارغ از کم و کیف موضوع قرارداد، از مرحله توجیه ابتدایی و تصویب یا ابلاغ طرح تا انتخاب پیمانکار، اجرا و تحویل محصول تحت تأثیر عناصر و عوامل مختلف (داخلی و بیرون از قرارداد) هستند‌‌؛ ازجمله، عوامل انسانی، تعیین شرایط قرارداد، نیازهای فنی تازه و تغییر سلیقه، انتخاب پیمانکار، نظارت بر مراحل قرارداد، تحویل پروژه، پروژه‌های دستوری، اعمال نفوذ، شرکت‌ها و نمایندگی‌های خارجی و… که هرکدام به شکلی خود می‌تواند زمینه‌ساز بروز فساد در قرارداد باشد.

مؤسسه تحقیقاتی میچلسن در کاری تحقیقاتی، با عنوان «فساد در تدارکات دولتی (دلایل، نتایج و راه درمان)»، فساد در خریدهای دولتی را بررسی کرده و دراین باره معتقدند که خطر ایجاد فساد در مناقصه‌ها با توجه به مراحل گوناگون مناقصه، نوع قرارداد، درجه پیچیدگی اقتصاد و همچنین بخش مورد نظر اقتصادی متفاوت است. به‌نظر آن‌ها، مقدار پول درگیر، پیچیدگی فناوری، ضرورت و فوریت کسب کالا و همچنین اقتدار در میان مقامات مسؤول عناصری مهم در شکل‌گیری فساد در خریدهای دولتی‌اند. سپس در دو بخش جداگانه به بررسی زمینه‌های فساد اقتصادی در خریدهای دولتی می‌پردازند. ابتدا شیوع فساد از طریق نقض پنهان قوانین تدارکات را بررسی کرده و معتقدند که نقض قوانین ممکن است در مرحله ارسال دعوتنامه، تهیه فهرست کوتاه، انتخاب نوع فناوری، وجود اطلاعات محرمانه و سو‌ءاستفاده از آن و همچنین تغییر در مفاد قرارداد رخ بدهد. در بخش دیگر، به فساد از طریق انحراف مشروع در قواعد و تدارکات پرداخته‌اند و به مواردی همچون توجیه ترک تشریفات مناقصه یا حالت‌های اضطراری مرتبط می‌شود که درآن‌ها، انحراف از قوانین آسان‌تر است. در پایان نیز راه‌هایی برای جلوگیری از بروز فساد را به این شرح بیان می‌کنند‌‌: ۱٫ تشکیل واحدی مستقل از مسؤولان برای انجام دادن خریدهای دولتی شکل حرفه‌ای ۲٫ شفاف‌سازی، گسترش فضای رقابتی و اهمیت ساده‌سازی قوانین ۳٫ استفاده از قیمت‌های بین‌المللی و استاندارد شده ۴٫ گسترش و تقویت تعهد سیاسی به مثابه مهم‌ترین رکن.

متجاک در مقاله «مبارزه با فساد در تدارکات دولتی» به بررسی اهمیت مناقصه و فرایند آن می‌پردازد. او می‌گوید: باید به ترکیب شفافیت، کارآیی، به صرفه بودن، مسؤولیت پذیری و پاسخگویی در نظام خریدهای دولتی توجه شود.  به‌نظر او، چون خریدهای دولتی یکی از زمینه‌های کلیدی تعامل مالی بخش دولتی و خصوصی است، در صدر فعالیت‌های فسادآمیز و رشوه‌آلود قرار می‌گیرند. او روند خریدهای دولتی را در ۳ مرحله خلاصه می‌کند و وجود فساد در هر مرحله را به شرح زیر توضیح می‌دهد‌‌:

۱- برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی‌‌: در این مرحله نوع کالای مورد نیاز و مقدار آن، که ممکن است منشأ فساد باشد، تعیین می‌شود‌‌؛ به‌طوری که مجریان می‌توانند، با دریافت رشوه، کالایی را انتخاب کنند که مورد احتیاج نیست یا مقدار آن را بیش از نیاز برآورد کنند.

۲- درخواست تدارکات‌‌: این مرحله شامل تدوین درخواست، اسناد مناقصه و ارزیابی است. در این مرحله، معیارهای ارزیابی ممکن است به نفع فرد یا جریان خاصی نوشته شود، همچنین امکان دارد، در این مرحله شرایط مناقصه محدود ایجاد شود یا ترک تشریفات مناقصه رخ دهد.

۳- انتخاب برنده و اجرا‌‌: در این مرحله نیز امکان تغییرات در مفاد قرارداد و افزایش هزینه‌ها، تحویل کالای دارای کیفیت پایین‌تر و متفاوت با قرارداد و نبود نظارت بر اجرا، به مثابه زمینه‌های فساد مشاهده می‌شود.

در پایان نیز بیان داشته که، برای جلوگیری از فساد، باید در هر مرحله اقدامات مناسب با آن مرحله انجام شود. اما اصول کلی مبارزه با فساد عبارتند از‌‌: وضع استانداردهای عالی اخلاقی برای مسؤولان تهیه تدارکات، افشای دارایی‌های مقامات دولتی، وجود قوانین آزادی اطلاعات، وجود نهادهای نظارتی قوی و درنهایت تقویت نهادهای مدنی مستقل به‌عنوان ناظران غیردولتی.