بستن راه های تقلب و تبانی با شفافیت سازی معاملات

بستن راه های تقلب و تبانی با شفافیت سازی معاملات

 

سعید دهقان – بهنام شکرالهی یانچشمه ـ خدا بخش خدارحمی

چکیده

شفاف‌سازی معاملات و قانونمند‌سازی فرایند انجام معاملات یکی از بزرگ‎‌‌‌ترین راهکارهای جلوگیری از فساد در نظام مالی و اقتصادی هر کشوری است. قانون برگزاری مناقصات و آیین‌نامه‌های مربوطه به منظور قانونمندسازی و شفاف‌سازی معاملات دولتی تدوین شده است حال آن‌که به نظر می‌رسد این قانون خود غیرشفاف و بعضاً نیز متناقض بوده که موجب برداشت و تفاسیر مختلف از سوی دستگاه‌های اجرایی و پیمانکاران شده است که با نفس ایجاد قانون و هدف شفاف‌سازی مغایر می‌باشد. زمانی می‌توان با اجرای مناقصات انتظار شفاف‌سازی را داشت که خود قانون شفاف و عاری از هرگونه ابهام یا مغایرت باشد. در غیراین صورت موجبات برخورد و برداشت سلیقه‌ای از این قانون پیش آمده که بستر مناسبی برای عدم‌اجرای صحیح قانون و بعضاً تبانی در معاملات می‌شود. در این مقاله به برخی از تناقضات، عدم‌شفافیت و آسیب‌های قانون برگزاری مناقصات و پیشنهادات در جهت بازنگری و اصلاح این موارد پرداخته شده است.

مقدمه

شفاف‌سازی معاملات و قانونمند‌سازی فرایند انجام یکی از بزرگ‎‌‌‌ترین راهکارهای جلوگیری از فساد در نظام مالی و اقتصادی هر کشوری است. شفافیت موجب می‌گردد که راه‌های تقلب و تبانی در معاملات، اختلاس، ارتشا، رانت‎جویی، هدر رفتن منابع مالی دولتی و نظایر آن تا حد زیادی مسدود شود. بر همین اساس است که در توصیه‌های بانک جهانی World Bank و صندوق بین‌المللی پول IMF و سازمان تجارت جهانی WTO، برای مبارزه با فساد اداری، پولشویی و اصلاح ساختارهای مالی، توصیه‌های اکیدی در خصوص شفاف‌سازی سیستم معاملات دولتی وجود دارد. در همین راستا، در قانون برگزاری مناقصات مصوب ۱۳۸۳، توجه ویژه‌ای به امر شفاف‌سازی معاملات دولتی شده است. در این راستا نیز آیین‌نامه ۲۳ قانون مناقصات تحت عنوان (آیین‌نامه نظام مستندسازی و اطلاع‌رسانی مناقصات) در تاریخ ۱/۹/۸۵ به تصویب هیأت وزیران رسید. مناقصه یکی از مصادیق معاملات دولتی می‌باشد. طبق تعریف، مناقصه فرایندی است رقابتی برای تأمین کیفیت موردنظر (طبق اسناد مناقصه)، که در آن تعهدات موضوع معامله به مناقصه‌گری که کم‌ترین قیمت متناسب را پیشنهاد کرده باشد واگذار می‌شود. قانون برگزاری مناقصات و آیین‌نامه‌های مربوطه به منظور قانونمندسازی و شفاف‌سازی معاملات دولتی تدوین شده است حال آن‌که به نظر می‌رسد این قانون خود غیرشفاف و بعضاً نیز متناقض بوده که موجب برداشت و تفاسیر مختلف از سوی دستگاه‌های اجرایی و پیمانکاران شده است که با نفس ایجاد قانون و هدف شفاف‌سازی مغایر می‌باشد. زمانی می‌توان با اجرای قانون مناقصات انتظار شفاف‌سازی را داشت که خود قانون شفاف و عاری از هرگونه ابهام یا مغایرت باشد، در غیراین‌صورت موجبات برخورد و برداشت سلیقه‌ای از این قانون پیش آمده که بستر مناسبی برای عدم‌اجرای صحیح قانون و بعضاً تبانی در معاملات می‌شود.

بحث

نظر به آسیب‌های اشاره شده در مقدمه مقاله مواردی از عدم‌شفافیت، تناقض و ابهام در قانون برگزاری مناقصات به شرح ذیل مشاهده می‌شود که در هر مورد پیشنهاداتی در جهت شفاف‌سازی و اصلاح نیز ارایه شده است:

۱٫ در بند (ب) ماده یک قانون برگزاری مناقصات عبارت «مؤسسات عمومی» نام برده شده است این در حالیست که در قوانین مربوطه از جمله قوانین مالی و محاسباتی تعریف مشخصی از «مؤسسات عمومی» ارایه نشده است. در این خصوص پیشنهاد می‌شود ضمن تعریف «مؤسسات عمومی» مصادیق این نوع مؤسسات نیز در قانون برگزاری مناقصات مشخص گردد.

۲٫ بنیاد‌‌‌ها و نهادهای انقلاب اسلامی جزو نهادهای عمومی غیردولتی هستند. در بند «ب» ماده «۱» قانون برگزاری مناقصات آمده است که «…. مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی (در مواردی که آن بنیاد‌‌‌ها و نهاد‌‌‌ها از بودجه کل کشور استفاده می‌نمایند)، مؤسسات عمومی و بنیاد‌‌‌ها و نهادهای انقلاب اسلامی….» که در ادامه این ماده موضوع شمول قانون بر دستگاه‌ها و واحدهایی که قانون خاص نیز دارند مطرح شده است. در این خصوص این ابهام پیش می‌آید که آیا قانون مناقصات مشمول منابع داخلی بنیاد‌‌‌ها و نهادهای انقلاب اسلامی نیز می‌باشد یا خیر؟

۱٫ با عنایت به ماده یک قانون برگزاری مناقصات، آیا وزارت اطلاعات نیز مشمول قانون برگزاری مناقصات می‌باشد؟

۲٫در تبصره ۲ ماده ۳ قانون برگزاری مناقصات، مبلغ نصاب برای معاملات کوچک و متوسط «مبلغ مورد معامله» درج شده است. این در حالیست که در برخی از معاملات علی‌رغم این‌که استعلام و قرارداد اول براساس نصاب معاملات متوسط منعقد می‌شود با ابلاغ ۲۵درصد (موضوع جزء یک بند (الف) ماده (۲۹) شرایط عمومی پیمان) مبلغ مورد معامله بیش از نصاب معاملات متوسط شده که این ابهام بین ابلاغ ۲۵ درصد مبلغ قرارداد با نصاب درج شده در معاملات متوسط یعنی مبلغ مورد معامله پیش می‌آید که در این خصوص پیشنهاد می‌گردد.۱) در تبصره ۲ ماده ۳ قانون برگزاری مناقصات» مبلغ قرارداد «جایگزین» مبلغ مورد معامله شود.۲) در ذیل این تبصره صراحتا ابلاغ ۲۵درصد (موضوع بند (الف) ماده (۲۹) شرایط عمومی پیمان) در شرایط فراتر رفتن از نصاب معاملات متوسط ممنوع گردد.

۳٫ جزء بند (الف) ماده (۴) قانون برگزاری مناقصات در مورد مناقصات یک مرحله‌ای بیان نموده است که در یک جلسه پاکت‌های پیشنهاد گشوده و برنده مناقصه تعیین می‌شود ولی در بند (ب) ماده (۲۰) همان قانون بیان شده است که پس از گشودن پاکت‌های قیمت چنان‌چه بررسی قیمت‌ها و تجزیه و کنترل مبانی آن لازم باشد کمیسیون مناقصه می‌تواند بررسی آن را به کمیته فنی بازرگانی ارجاع نماید و کمیته فنی بازرگانی حداکثر ظرف مدت دو هفته نتیجه ارزیابی را به کمیسیون مناقصه اعلام نماید که به نظر می‌رسد این دو ماده با یکدیگر تناقض دارند، لازم است تعریف اشاره شده در جزء یک بند (الف) ماده (۴) قانون برگزاری مناقصات در خصوص «… در یک جلسه گشوده و در همان جلسه برنده مناقصه تعیین می‌شود» اصلاح و مورد بازنگری قرار گیرد.

۴٫ در بند (ه) ماده (۵) قانون برگزاری مناقصات ذکر شده است که «اعضای کمیسیون مناقصات در شرکت‌های دولتی با انتخاب هیأت مدیره می‌باشد» که به نظر می‌رسد اجرای این بند از قانون به صرفه و صلاح دولت نباشد و پیشنهاد می‌گردد که بند (الف) ماده (۵) قانون برگزاری مناقصات در خصوص ترکیب اعضا کمیسیون مناقصه شامل شرکت‌های دولتی نیز باشد.

۵٫ در بند (د) ماده (۱۸) قانون برگزاری مناقصات، دستگاه مناقصه‌گزار مکلف شده که از مناقصه‌گران جهت حضور در «جلسه گشایش پیشنهادهای مالی» دعوت نماید این در حالیست که در بند ح ماده (۵) قانون اساسنامه هیأت رسیدگی به شکایات عبارت دعوت از مناقصه‌گران، «در هر یک از جلسات» آمده است که با بند (د) ماده (۱۸) قانون برگزاری مناقصات متناقض می‌باشد و پیشنهاد می‌گردد که عبارت «در هر یک از جلسات» ماده (۵) قانون اساسنامه هیأت رسیدگی به شکایات برابر با «در جلسات گشایش پیشنهادهای مالی» اصلاح شود.

۱٫ در ماده (۹) قانون برگزاری مناقصات آمده است که فرایند برگزاری مناقصات به ترتیب شامل مراحل زیر است: «الف- تأمین منابع مالی ب- تعیین نوع مناقصه در معاملات بزرگ (یک مرحله‌ای یا دو مرحله‌ای، عمومی یا محدود) ج- تهیه اسناد مناقصه د- ارزیابی کیفی مناقصه‌گران در صورت لزوم. هـ فراخوان مناقصه و- ارزیابی پیشنهاد‌‌‌ها ز- تعیین برنده مناقصه و انعقاد قرارداد». همان‌طور که مشاهده می‌گردد ارزیابی کیفی مناقصه‌گران قبل از فراخوان مناقصه آمده است که این فرایند اختصاص به مناقصه محدود داشته و مشمول مناقصات عمومی (علی‌رغم درجه در متن به عنوان یک مرحله‌ای یا دو مرحله‌ای، عمومی یا محدود) نمی‌شود. در این خصوص پیشنهاد می‌گردد برای مناقصات عمومی با جابه‎جا کردن بندهای (د) و (ه). این ماده مورد بازنگری و اصلاح قرار گیرد.

۲٫ در بند (ب) ماده (۱۱) قانون برگزاری مناقصات در خصوص معاملات متوسط «اخذ حداقل ۳ فقره استعلام کتبی» عنوان شده است. این ابهام وجود دارد که منظور از ۳ فقره استعلام کتبی، ۳ فقره استعلام «واجد شرایط» می‌باشد یا صرفاً ۳ استعلام پیشنهاد قیمت؟

۳٫ به استناد تبصره بند (الف) ماده (۱۰) آیین‌نامه اجرایی نظام مستندسازی و اطلاع‌رسانی مناقصات در صورتیکه به تشخیص کمیسیون مناقصات حداقل قیمت پیشنهادی غیرمتعارف یا در صورت وجود برآورد اولیه، بیش از ۱۰ درصد از برآورد اولیه کم‌تر یا بیش‌تر باشد، لازم است که کمیسیون، مهلت بررسی و محل و زمان اعلام نظر کمیته فنی – بازرگانی را برای تعیین صحت مبانی قیمت، توجیه‌پذیری آن یا قابل اجرا بودن مبلغ پیشنهادی قیمت مشخص نگردیده است که عدم‌شفافیت عنوان شده، احتمال سوءاستفاده و تبانی را به همراه دارد. از طرفی چنان‌چه کمیته فنی و بازرگانی هیچ‎کدام از پیشنهاد‌‌‌ها که بیش از ۱۰ درصد از مبلغ برآورد اختلاف داشته باشند را قابل توجیه نداند در خصوص تجدید مناقصه یا انتخاب پیشنهاد زیر ۱۰ درصد نسبت به برآورد قانون مناقصات مسکوت می‌باشد.

۴٫ در اصلاحیه آیین‌نامه تضمین برای معاملات دولتی (به شماره ۲۰۰۷۱/ت/۲۰۹۸۰ه مورخ ۲۱/۴/۸۳) در خصوص مبلغ تضمین شرکت در مناقصه آمده است که «مبلغ تضمین شرکت در مناقصه برحسب درصدی از برآورد هزینه اجرای کار می‌تواند به شرح جدول زیر تعیین شود» عبارت مذکور به این معناست که می‌تواند به شرح جدول مذکور نیز تعیین نشود. بدین ترتیب برای میزان مبلغ تضمین شرکت در مناقصه، حداقلی وجود نداشته و به عهد دستگاه مناقصه‌گزار می‌باشد که پیشنهاد می‌شود نسبت به اصلاح آن اقدام شود.

۱٫در جزء بند (۴) بند (ب) ماده (۱۴) قانون برگزاری مناقصات یکی از موارد اسناد مناقصه «مبلغ پیش پرداخت و تضمین حسن انجام کار» ذکر شده است که به نظر می‌رسد تا قبل از برگزاری مناقصه و تعیین برنده تعیین «مبلغ پیش پرداخت و تضمین حسن انجام کار» امکان‌پذیر نمی‌باشد که پیشنهاد می‌شود به جای کلمه «مبلغ» از کلمه «درصد» استفاده شود.

۲٫ در بند (ب) ماده (۱۳) قانون برگزاری مناقصات عنوان شده که فراخوان مناقصه باید حداقل دو تا ۳ نوبت در یکی از روزنامه‌های کثیرالانتشار منتشر شود این در حالیست که فاصله زمانی بین انتشار این آگهی‌ها در قانون مشخص نشده که پیشنهاد می‌گردد حداقل فاصله زمانی بین انتشار دو آگهی صراحتاً در قانون ذکر شود.

۳٫ در ماده (۱۲) قانون برگزاری مناقصات معیارهای ارزیابی کیفی مناقصه‌گران آورده شده است این در حالیست که در ماده (۱۹) قانون برگزاری مناقصات هیچ‌گونه اشاره‌ای به معیارهای ارزیابی فنی و بازرگانی نشده است که بدین واسطه دستگاه‌های اجرایی در این زمینه به صورت سلیقه‌ای عمل می‌کنند که پیشنهاد می‌گردد معیارهای ارزیابی فنی و بازرگانی و ضرایب این معیار‌‌‌ها تعیین و به دستگاه‌های اجرایی ابلاغ گردد.

۴٫ در بند (الف) ماده (۲۰) قانون برگزاری مناقصات به «مناسب‌‌‌‌ترین قیمت» اشاره شده است این در حالیست که مبانی و نحوه تعیین و انتخاب «مناسب‌‌‌‌ترین قیمت» شفاف نبوده و این عدم‌شفافیت موجب برداشت‌های سلیقه‌ای و تفاسیر مختلف از این عبارت شده است.

۵٫ در ماده ۱۱ قانون برگزاری مناقصات، استعلام یکی از طرق مناقصه عنوان شده است حال این سؤال مطرح می‌شود که آیا آیین‌نامه تضمین برای معاملات دولتی شامل این بخش از معاملات (معاملات متوسط) نیز می‌شود یا خیر؟ با عنایت به هدف قانون‌گذار از تعیین تضمین برای معاملات و همچنین تعهد مناقصه‌گران برای عقد قرارداد و همچنین کاهش تبانی بین مناقصه‌گران پیشنهاد می‌شود که معاملات متوسط نیز مشمول آیین‌نامه تضمین برای معاملات دولتی گردد.

۶٫ با عنایت به عدم‌تشکیل بانک اطلاعات مناقصات (موضوع بند (الف) ماده (۲۳) قانون برگزاری مناقصات توسط دولت، سازمان بازرسی کل کشور اقدام به تهیه «سامانه کشوری نظارت بر مناقصات دستگاه‌های اجرایی» با کارکردی شبیه به اهداف تشکیل «بانک اطلاعات مناقصات» نموده که پیشنهاد می‌گردد موضوع بند (الف) ماده (۲۳) قانون مبنی بر تشکیل «بانک اطلاعات مناقصات» با الگو‌برداری از «سامانه کشوری نظارت بر مناقصات دستگاه‌های اجرایی» تهیه و اجرایی شود.

۱- در جزء (۱) بند (الف) ماده (۲۴) قانون برگزاری مناقصات یک از شرایط تجدید مناقصه کم بودن تعداد مناقصه‌گران از حد نصاب تعیین شده در اسناد مناقصه ذکر شده است. عدم‌تشخیص بودن این حد نصاب در قانون موجب شده که دستگاه‌ها به صورت سلیقه‌ای این حد نصاب را تعیین و عمل نماید که پیشنهاد می‌شود با عنایت به برآورد معامله و یا معیارهای دیگر حد نصاب تعداد مناقصه‌گران به صراحت در قانون ذکر گردد.

۲- در جزء بند (۲) بند (ب) ماده (۲۴) قانون برگزاری مناقصات یکی از شرایط لغو مناقصه تغییرات زیاد در اسناد مناقصه و تغییر در ماهیت مناقصه ذکر شده است که به نظر می‌رسد این شرط از شرایط تجدید (و نه لغو) بوده و این شرط موجب عدم‌نیاز به مناقصه (لغو) نمی‌باشد. این موضوع در خصوص جزء (۵) بند (ب) ماده (۲۴) قانون برگزاری مناقصات نیز صادق می‌باشد. لذا پیشنهاد می‌گردد که دو جزء اشاره شده از بند (ب) ماده (۲۴) قانون برگزاری مناقصات حذف و به بند (الف) ماده (۲۴) قانون برگزاری مناقصات منتقل شود.

۳- در ماده (۲۷) قانون برگزاری مناقصات انجام معامله به صورت ترک تشریفات را منوط به «میسر» نبودن انجام مناقصه عنوان نموده است. در کتاب فرهنگ عمید (صفحه ۱۷۷۳ جلد دوم چاپ ۱۳۸۹) کلمه میسر به معنای «امکان‌پذیر، ممکن شدنی» آورده شده که به نظر می‌رسد با این معنا، انجام ترک تشریفات عملاً جز در موارد بسیار نادر عملاً غیرممکن می‌باشد که در این خصوص پیشنهاد می‌گردد در قانون مصادیق انجام معامله به صورت ترک تشریفات و شرایط و معیارهای میسر نبودن انجام مناقصه آورده شده و شفاف‌سازی لازم در این خصوص انجام شود.

۴- در بند (ب) ماده (۲۹) قانون برگزاری مناقصات کسب نظر هیأت کارشناسان رسمی دادگستری جهت خرید، اجاره به شرط تملیک یا اجازه گرفتن اموال غیرمنقول به عنوان یکی از موارد عدم‌الزام به برگزاری مناقصه عنوان شده است حال این سؤال پیش می‌آید که آیا در معاملات متوسط نیز نیاز به کسب نظر هیأت کارشناسان رسمی دادگستری می‌باشد یا خیر؟ در این خصوص پیشنهاد می‌گردد معاملات متوسط نیز مشمول کسب نظر کارشناسان رسمی دادگستری (موضوع بند (ب) ماده (۲۹) قانون برگزاری مناقصات) باشد.

۵- در قانون برگزاری مناقصات وجه تمایزی بین مناقصه عمومی دو مرحله‌ای و مناقصه محدود از نظر ماهیت و روند انجام به صراحت بیان نشده که پیشنهاد می‌شود شفاف‌سازی لازم در این خصوص با بازنگری و اصلاح قانون محقق شود.

نتیجه‌گیری

قانون برگزاری مناقصات و آیین‌نامه‌های مربوطه به منظور قانونمند‌سازی و شفاف‌سازی معاملات دولتی تدوین شده است حال آن‌که به نظر می‌رسد این قانون خود غیرشفاف و بعضاً نیز متناقض بوده که موجب برداشت و تفاسیر مختلف از سوی دستگاه‌های اجرایی و پیمانکاران شده است که با نفس ایجاد قانون و هدف شفاف‌سازی مغایر می‌باشد. به نظر می‌رسد که یکی از دلایل عدم‌رعایت صحیح قانون مناقصات، تفاسیر مختلفی باشد که مسؤولان برگزاری مناقصات در دستگاه‌های اجرایی از مواد این قانون دارند که در این خصوص بازنگری کلیه قوانین و آیین‌نامه‌های مربوط به مناقصات و مزایدات و استخراج یک قانون واحد شامل تمامی مواد و تبصره‌ها و … احساس می‌شود. در این مقاله به برخی از تناقضات، عدم‌شفافیت و آسیب‌های قانون برگزاری مناقصات و پیشنهادات در جهت بازنگری و اصلاح این موارد پرداخته شده است. در این خصوص پیشنهاد می‌گردد برای پیشگیری از تفسیر به رأی و اجرای سلیقه‌ای قانون از سوی مسؤولان ذی‌ربط نسبت به بازنگری، شفاف‌سازی و رفع ابهامات، نقاط ضعف آیین‌نامه‌ها و قوانین مربوط به مناقصات با عنایت به موارد مطروح شده در این مقاله و نتایج جلسات تخصصی همایش‌‌‌ها و کارگروه‌ها اقدام گردد.