تأملی پیرامون یک الگوی مطلوب-اول

آسیب‌شناسی فرایند دادرسی در هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری:

تأملی پیرامون یک الگوی مطلوب

علی‌اکبر گرجی‌ازندریانی * دانشیار دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی؛ Gorgi 110@yahoo.fr

یونس‌فتحی * دانشجوی دکتری حقوق عمومی دانشگاه شهید بهشتی (نویسنده مسؤول)؛ fathi3320@gmail.com

چکیده

کارمندان دولت بخش عظیمی از شهروندان جامعه هستند که وظیفه انجام و ارایه خدمات عمومی به مردم را بر عهده دارند. در یک نظام استخدامی شایسته سالار و مطلوب، نظارت بر عملکرد کارمندان از اهمیت فراوانی برخوردار است. هر چند پیشگیری از فساد و تخلفات کارکنان دولت دارای اهمیت فراوانی است، لیکن همیشه ارتکاب تخلف از طرف برخی کارمندان قابل تصور است. رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان دولت بخشی از دادرسی اداری اختصاصی است. در کشور جمهوری‌اسلامی‌ایران رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان دولت در هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری، مطابق با قانون رسیدگی به تخلفات اداری و آیین‌نامه اجرایی آن صورت می‌گیرد. هدف این مقاله، آسیب‌شناسی فرایند دادرسی در هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری و شناسایی نقاط ضعف این مراجع در رسیدگی به تخلفات کارکنان دولت است تا ما را به اصول مطلوب دادرسی در این مراجع رهنمون کند. سعی خواهیم کرد با اعمال این اصول و معیار‌ها یک الگوی مطلوب دادرسی در این هیأت‌ها را معرفی کنیم.

واژگان کلیدی: دادرسی اداری، تخلفات کارکنان دولت، هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری، دادرسی منصفانه، الگوی مطلوب دادرسی.

 

مقدمه

رسیدگی به تخلفات اداری مستخدمان دولت، بخشی از دادرسی اداری است. در نظام‌های حقوقی به‌طور کلی از دو روش و سیستم برای حل‌وفصل اختلافات اداری بهره گرفته‌اند؛ در روش اول یعنی در کشورهای آنگلوساکسون به‌طور عام و نظام حقوقی انگلیس به‌طور خاص که از آن به سیستم وحدت دادگاه‌های قضایی و اداری یاد می‌شود، دستگاه‌های اداری و دعاوی اداری هم از قواعد و مقررات سایر دعاوی تبعیت کرده و مرجع رسیدگی به همه دعاوی، دادگاه‌های عمومی هستند؛ از این لحاظ تفاوتی بین دولت و افراد وجود ندارد (طباطبایی مؤتمنی، ۱۳۸۵: ۴۹-۴۸). در روش دوم یعنی سیستم‌های رومی – ژرمنی به‌طور عام و نظام حقوقی فرانسه به‌طور خاص، از نظام ثنویت دادگاه‌ها تبعیت می‌شود. در این سیستم برای دعاوی اداری دادگاه‌های اداری با نظم و سلسله مراتب مستقل از دادگاه‌های عمومی وجود دارد (الیوت و ورنون، ۱۳۸۲: ۱۶۰-۱۴۷). در این کشور دادگاه‌های اداری بدوی، تجدیدنظر و شورای دولتی وجود دارد و در کنار این دادگاه‌های اداری با صلاحیت عام رسیدگی به دعاوی اداری، دادگاه‌های اختصاصی اداری وجود دارد که به برخی ازدعاوی خاص اداری رسیدگی می‌کنند. (Simon, Boyron & Whittakar;1998: 41)

با وجود تفکیک فوق‌الذکر، امروزه به دلیل گستردگی دخالت دولت و به تبع آن افزایش وظایف دولت، اختلافات و شکایات اداری افزایش پیدا کرده است. به لحاظ تنوع و تعدد این دعاوی، مراجع قضایی دیگر پاسخگوی این دعاوی نیستند، دادگاه‌های دادگستری تخصص لازم در دعاوی اداری را ندارند، به لحاظ رعایت تشریفات قضایی و آیین دادرسی مفصل پاسخگوی اصل سرعت در امور اداری نیستند؛ بنابراین چه در نظام‌های وحدت رسیدگی‌ها و چه در نظام‌های دوگانگی دادگاه‌ها، کمیسیون‌ها و دیوان‌های اداری و دادگاه‌های اختصاصی اداری برای رسیدگی به دعاوی خاص اداری در حال رشد و افزایش است. در نظام‌های حقوقی با ثنویت و فرانسه که به نوعی آن جا را مهد دادگاه‌های اداری می‌دانند، از همان ابتدا دادگاه‌های اداری در دل قوه مجریه شکل گرفته و متحول شده و رشد پیدا کردند. در این نظام به دنبال استقلال، انسجام و اصول آیین دادرسی اداری در این مراجع بوده و در راستای مطلوبیت رسیدگی اداری حرکت کرده و نقایص را برطرف کرده‌اند.

در نظام حقوقی انگلیس نیز به دنبال رشد، افزایش، تعدد و تکثر دیوان‌های اداری (ر.ک: خسروی، ۱۳۹۲)، راهکارهای مختلفی برای رسیدن به نقطه مطلوب رسیدگی در این مراجع پیش‌بینی شد،[۱] کمیته‌های فرانکس، [۲] دونگمور[۳] و لگیت[۴] تشکیل و در راستای ارایه راه‌حل‌هایی برای اصلاح و انسجام و مطلوبیت رسیدگی در این مراجع پیش‌بینی و ارایه شد و در سال ۲۰۰۷ با تصویب قانون «محاکم اداری، دادگاه‌ها و اجراییات»[۵] دیوان‌های اداری به دو سطح یک و دو تقسیم‌بندی شدند.

در نظام حقوقی جمهوری‌اسلامی‌ایران، از یک طرف یک مرجع اداری عام به نام دیوان عدالت اداری وجود دارد و این امر بیش‌تر نظام حقوقی فرانسه را به ذهن متبادر می‌کند، لیکن این دیوان زیر نظر قوه قضاییه است و از این لحاظ که در دل ادارات کمیسیون‌ها، هیأت‌ها، شوراهایی برای رسیدگی به اختلافات و شکایات اداری وجود دارد، شبیه نظام حقوقی انگلیس است؛ بنابراین گفته شده است، نظام رسیدگی اداری ایران تلفیقی از نظام‌های حقوقی فرانسه و انگلیس است، بدون این که مزایای هیچ کدام از دو نظام را داشته باشد و بدون این که مسایل بومی کشور مورد توجه قرار گیرد (ر.ک: مرادخانی، ۱۳۹۳: ۶۰-۳۷).

یکی از مراجع اختصاصی اداری که به تخلفات و شکایات اداری رسیدگی می‌کند، مراجع رسیدگی به تخلفات اداری است. این مراجع که طیف وسیعی از کارمندان اداری را در برمی‌گیرد به تخلفات کارکنان دولت رسیدگی و اعمال مجازات می‌کنند؛ لذا در این مقاله ابتدا رسیدگی به تخلفات کارکنان دولت در هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری بررسی و مورد آسیب‌شناسی ساختاری و هنجاری قرار می‌گیرد و سپس با استفاده از تجارب مطالعات تطبیقی و در جهت رفع این آسیب‌ها الگویی مطلوب برای رسیدگی در این مراجع معرفی می‌شود. هر چند این هیأت‌ها در کتب و مقالات و حتی پایان‌نامه‌هایی مورد بررسی قرار گرفته‌اند، لیکن در یک نگاه کلی مورد آسیب‌شناسی قرار نگرفته و الگویی برای رسیدگی مطلوب در این هیأت‌ها ارایه نشده است.

۱٫ جایگاه حقوقی مراجع اختصاصی اداری رسیدگی به تخلفات اداری در جمهوری‌اسلامی‌ایران

در راستای رسیدگی به اختلافات و تخلفات اداری در حوزه‌های مختلف «مراجعی اختصاصی اداری با صلاحیت ترافعی، به موجب قانون، خارج از سازمان قضایی و محاکم دادگستری و نهادهایی کم‌وبیش از مستقل اما در ارتباط با سازمان و نهادهای متبوع خود تشکیل شده و صلاحیت آنها صرفاً رسیدگی به اختلافات خاص و یا تخلفات یک گروه خاص یا موضوع خاص را در برمی‌گیرد» (هداوند و آقایی طوق، ۱۳۸۹: ۶۰). به لحاظ نوع دعاوی تحت صلاحیت این مراجع که به اختلافات رسیدگی می‌کنند و یا تخلفات، این مراجع را به دو دسته عمده تقسیم‌بندی می‌کنند: الف) مراجعی که به اختلافات و نه تخلفات ناشی از اجرای قانون بین اداره مجری و افراد متأثر از اجرا رسیدگی می‌کنند؛ مانند: «هیأت‌های حل اختلاف مالیاتی» که به اختلاف بین مؤدی مالیاتی و سازمان امور مالیاتی رسیدگی می‌کنند، به این مراجع، اختصاصی اداری شبه‌حقوقی می‌گویند؛ ب) مراجع اختصاصی اداری شبه کیفری؛ به تخلفات اداری و انتظامی یک گروه شغلی خاص در تخطی از انتظامات داخلی دستگاه‌های اجرایی، مجامع صنفی و مؤسسات عمومی غیردولتی رسیدگی می‌کنند، مصداق بارز آنها مراجع رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان دولت است (رستمی، ۱۳۸۸: ۳۲). مراجع رسیدگی به تخلفات اداری که دایره شمول آنها تمامی کارکنان و کارمندان دولت را در برمی‌گیرد و مخاطبان آن بسیار زیاد هستند، بعضاً احکام بسیار مهم و تأثیرگذار در حقوق شهروندی همچون اخراج، انفصال موقت و دائم از سازمان متبوع و یا خدمات دولتی صادر می‌کنند، بنابراین شایسته توجه و بررسی بیش‌تری می‌باشند.

۱-۱٫ مراجع رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان دولت

هرچند طبق نظارت‌های صورت گرفته و شناسایی زمینه‌های بروز تخلفات در ادارات و پیشگیری از آنها، سلامت نظام اداری و اهتمام نظام اداری در راستای عدم وقوع تخلفات در ادارات است، لیکن با توجه به نیروی انسانی و احتمال خطاهای انسانی، ارتکاب درصدی از تخلفات گریزناپذیر است؛ بنابراین نباید از نظر دور داشت که برای ارتقای نظام اداری، ابتدا باید به امور اداری نظم بخشید و دولت مجبور است که برای برقراری این نظم، اهرم‌های آماده‌ای داشته باشد که یکی از این اهرم‌ها، قانون رسیدگی به تخلفات اداری و رسیدگی به تخلفات کارکنان است (کریم‌زاده، ۱۳۸۹: ۱۶-۷).

درخصوص تعریف مراجع رسیدگی به تخلفات اداری، با توجه به اختلاف‌نظر در مورد مراجع اختصاصی اداری و حتی اختلاف‌نظر درخصوص عنوان این مراجع در نظام حقوقی ایران تعریف واحدی وجود ندارد.[۶] در قانون بازسازی نیروهای انسانی وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی و وابسته به دولت در ماده۶۲ از عنوان دادگاه‌های اداری استفاده شده بود، لیکن پس از این قانون در قوانین بعدی و فعلی از عنوان هیأت استفاده شده است (صادقی‌مقدم و میرزاده کوهشاهی، ۱۳۹۲: ۲۳). هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری نوعی مرجع اختصاصی اداری هستند، صلاحیت ترافعی دارند، به موجب قانون مصوب مجلس خارج از چارچوب دادگاه‌های عمومی و نسبتاً مستقل اما زیرمجموعه سازمان و نهاد متبوع خود تشکیل شده و صلاحیت آنها انحصاراً رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان سازمان متبوع خود است (هداوند،۱۳۷۸: صص ۲۵-۲۰). این هیأت‌ها هرچند مانند دادگاه‌های عمومی صلاحیت ترافعی دارند و درخصوص موضوع تحت رسیدگی حکم صادر می‌کنند، لیکن دارای ویژگی‌های متمایز از دادگاه‌های عمومی از جمله: رسیدگی ساده، سریع و بدون تشریفات قضایی، غیرعلنی و غیرحضوری بودن رسیدگی‌ها، مجانی بودن رسیدگی‌ها، تعدد اعضای رسیدگی‌کننده و قاضی نبودن اعضا و مهم‌تر این‌که در این هیأت‌ها از شیوه اثبات باز استفاده می‌شود و هیأت‌ها ملتزم به رعایت و بررسی دلایل ارایه شده از سوی طرفین نبوده و به هر طریق ممکن و با استفاده از کلید ابزار‌ها درصدد کشف حقیقت هستند (ابراهیمی، ۱۳۹۳: ۹۲).

در این هیأت‌ها و در اکثر مراجع اختصاصی اداری یک طرف دعوی و اختلاف، دولت با مقامات عمومی و امکانات دولتی و طرف دیگر کارمندان و شهروندان هستند که در سطح نابرابری قرار دارند و هر آن احتمال سوء‌استفاده از قدرت می‌رود؛ بنابراین مطلوبیت دادرسی در این مراجع تضمین‌های لازم از حقوق کارکنان و برقراری تعادل بین اصول دادرسی منصفانه و اصول حقوق اداری است (ر.ک: فتحی، ۱۳۹۵).