تأملی پیرامون یک الگوی مطلوب-پنجم

۳٫ نظام مطلوب دادرسی در هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری

با توجه به تعریف، مبانی و جایگاه قانونی هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران و آسیب‌شناسی این مراجع، معیار‌ها و اصولی را استخراج می‌نماییم که در صورت اعمال این اصول و معیار‌ها و انجام اصلاحات می‌توان به مطلوبیت رسیدگی در این مراجع امیدوار بود.

۱-۳٫ مبانی، دیدگاه و پشتونه نظری تشکیل هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری

برای رسیدگی به تخلفات کارمندان دولت راه‌حل‌های متفاوتی وجود دارد. راه‌حل اول سپردن رسیدگی به تخلفات کارکنان هر بخشی به همان اداره و به عبارتی نظام وزیر- قاضی است، سپردن این امر به وزارتخانه و اداره مربوطه به معنای نادیده گرفتن اصل بی‌طرفی و این قاعده که هیچکس نمی‌توان قاضی دعوی و ادعای خود باشد (هداوند و همکاران، ۱۳۸۹: ۶۵۸). راه‌حل دوم سپردن این امر به دادگاه‌های عمومی و قوه قضاییه است که به دلایلی همچون: عدم تخصص، طولانی بودن رسیدگی، تشریفات دادرسی و … راه‌حل مناسبی نیست؛ بنابراین در نظام‌های مختلف مراجعی خاص برای رسیدگی به تخلفات کارکنان دولت تأسیس شده است. چنان که قبلاً نیز اشاره داشتیم، ایجاد دادگاه‌های اداری در هر دو سیستم فرانسوی و انگلیسی محصول تفکرات و تاریخ متفاوت هر کدام از آنها بوده است. اما آنچه در ایران قابل توجه است، این نکته است که این دادگاه‌ها و مراجع و هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری نه پشتوانه نظری به عنوان فلسفه وجودی دارند و نه حوادث تاریخی منجر به شکل‌گیری آنها شده است؛ لذا اولین قدم در راستای مطلوبیت رسیدگی در هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری به‌طور خاص و مراجع اختصاصی اداری به‌طور عام، مبانی، دیدگاه و پشتوانه نظری روشن و شفاف از سوی قانونگذار نسبت به این مراجع می‌باشد. نظام حقوقی با توجه به داشته‌های خود، باید بدین امر توجه کند که علل و فلسفه وجودی این مراجع چیست؟ و اساساً به چه علت‌هایی قضاوت کردن درخصوص تخلفات کارکنان دولت را از حیطه صلاحیت‌های قوه قضاییه خارج نموده است، سپس با توجه به این علل و فلسفه وجودی، راه کارهای تحقق این اهداف را پیش‌بینی نماید. مبانی‌ای که در عین در نظر داشتن اصول سرعت در رسیدگی، حذف تشریفات و حفظ سیاست‌های قضازدایی، اصول حداقلی دادرسی منصفانه و استقلال و بی‌طرفی هیأت‌ها و اعضای آنها را در نظر گرفته و به نحو مطلوبی بین منفعت عمومی و منافع و حقوق شهروندی کارمندان تعادل برقرار کند.

نکته مهم بعدی در قسمت پشتوانه نظری هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری، انسجام و تقسیم‌بندی و دسترسی آسان به این مراجع با توجه به علل شکل‌گیری این هیأت‌ها است. رسیدگی در این هیأت‌ها باید دو مرحله‌ای باشد، یعنی مرحله بدوی و تجدیدنظر، مقامات اگر حق اعمال مجازات دارند، قابل اعتراض در این هیأت‌ها باشد و هیأت‌عالی نظارت خود حق صدور رأی نداشته باشد. در این صورت می‌توان به مطلوبیت شکل‌گیری و رسیدگی این هیأت‌ها امیدوار بود.

۲-۳٫ استقلال و بی‌طرفی

حق رسیدگی توسط یک مرجع مستقل و بی‌طرف، امروزه به یکی از حقوق اساسی شهروندان و مردم تبدیل شده و در اسناد داخلی و بین‌المللی درج شده است. (Antonio Casses, 200: p.213).

این حق بی‌تردید یکی از اصول کلی حقوق را تشکیل داده، یک اصل اساسی حکومت قانون تلقی و از پیش‌شرط‌های مهم و اساسی حق بر دادرسی منصفانه محسوب می‌شود. (ایزدپناهی، ۱۳۸۵: ۳۰-۲۹).

منظور از مرجع یا دادگاه مستقل نیز این است که دادگاه و قاضی در صدور رأی تنها قانون و وجدان را حاکم بر اعمال خود قرار دهند و توجهی به دستورها، نظر‌ها و خواسته‌های دیگران نداشته باشند، از هیچ مانعی نهراسند و بیم انفصال، تنزل رتبه و مقام، تغییر محل شغل نداشته باشند. تحت فشار قوای بیرونی و درونی نباشد (آخوندی، ۱۳۸۱: ۳۰۰-۲۹۹). مراد از بی‌طرفی نیز نبود پیش‌داوری و جانبداری مرجع و اعضای رسیدگی‌کننده نسبت به طرفین دعوی، یک عقیده یا رویکرد است،  مرجع و مقام رسیدگی‌کننده باید در معرض و شایسته جانبداری نباشد؛ بنابراین دومین قدم پس از تأسیس و تشکیل هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری منسجم و با پشتوانه نظری روشن، تأمین استقلال و بی‌طرفی این هیأت‌هاست. برای مستقل و بی‌طرف بودن هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری نکاتی چند قابل طرح و اصلاحاتی در این راستا لازم است، اول به لحاظ این‌که هیأت‌های بدوی و تجدیدنظر، نماینده دولت در هر یک از دستگاه‌های مشمول قانون هستند، اعضای آنها از کارمندان همان دستگاه‌ها هستند، بودجه و امکانات آنها از همان دستگاه تأمین می‌شود، یک مرجع مستقل و بی‌طرف نمی‌تواند باشد. دوم این‌که اعضای این مراجع توسط حکم بالا‌ترین مقام دستگاه اجرایی انتخاب و به پیشنهاد همان مقام و تأیید هیأت‌عالی نظارت قابل‌عزل هستند و هیچ معیاری هم برای پیشنهاد و علل عزل پیش‌بینی نشده است که این امر قطعاً استقلال بی‌طرفی اعضای این هیأت‌ها را تحت‌الشعاع قرار می‌دهد. سوم این‌که اعضای هیأت‌های رسیدگی به راحتی می‌توانند تحت‌الشعاع برنامه‌ها و دستورات مقامات مافوق و برنامه‌های دستگاه‌ها قرار گیرند، بنابراین برای حفظ استقلال و بی‌طرفی هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری باید ردیف بودجه مستقل و شخصیت حقوقی مستقل از دستگاه‌های متبوع برای هیأت‌ها در نظر گرفت، اعضای هیأت‌ها با توجه به اصل شایسته سالاری توسط نهاد و یا مقامی مستقل و بی‌طرف انتخاب شده و شورای و ضوابط و دلایل عزل و برکناری این اعضا کاملاً شفاف، روشن و مشخص باشد؛ البته پیش‌بینی شرایط منع عضو رسیدگی‌کننده می‌تواند در راستای تقویت رعایت اصل بی‌طرفی باشد، لیکن کافی نیست.

۳-۳٫ اصل حاکمیت قانون

اصل حاکمیت قانون از نظر دایسی با ۳ تعریف و معنی کلاسیک ارایه شده است: اول این‌که حکومت نباید دلبخواهانه باشد، بلکه باید مطابق قواعد عام، عمل کند. دوم این‌که همه شهروندان در مقابل قانون برابرند. سوم این‌که با اصول قانون‌اساسی انگلستان، نتیجه تصمیمات قضایی مربوط به حقوق فردی بر مبنای قانون عرفی است؛

– قانون اساسی محصول قواعد سرزمینی است (مرکز مالمیری، ۱۳۸۵: ۲۸-۹) [۱] این اصل سرچشمه تمام اصول مورد بررسی، اعم از اصول دادرسی منصفانه و اصول حقوق اداری است، اصلی که هم در حیطه حقوق اداری اعمال می‌شود و هم در حیطه قضا و در ابعاد مختلفی نیز قابل بحث است و رابطه تنگاتنگی بین این اصل و اصول دادرسی منصفانه برقرار است (خسروی، ۱۳۹۲: ۱۹۸-۱۹۷).

داشتن مبانی و دیدگاه نظری قوی، دسترسی به مرجعی مستقل و بی‌طرف در کنار اعمال اصل حاکمیت قانون معنا و مفهوم پیدا خواهد کرد. با توجه به این امر، رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان دولت، توسط مراجعی صلاحیت‌دار هم چون هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری (اعم از بدوی و تجدیدنظر) و مراحل بعدی یعنی نظارت هیأت‌عالی و دیوان عدالت اداری که همگی به موجب قانون تأسیس شده‌اند، صورت می‌گیرد و از طرفی بایستی مطابق با قانون عمل کنند. یعنی در قوانین و مقررات رسیدگی به تخلفات اداری در صورتی که با بررسی‌های به عمل آمده تخلف کارمندی اثبات شود، طبیعتاً مجازات وی مطابق با قانون ضروری است و فرایند اعمال مجازات نیز مطابق با قانون صورت می‌گیرد. (ابراهیمی، ۱۳۹۳: ۱۲۷) بنابراین در راستای مطلوبیت رسیدگی‌‌ها در هیأت‌ها و تحقق حاکمیت قانون در این راستا اقداماتی لازم است، اصل قانونی بودن جرایم و مجازات‌ها، اصل برائت، تناسب بین جرایم و مجازات‌ها، منع اعمال دو بار رسیدگی و مجازات همگی اقداماتی است که برای تحقق اصل حاکمیت قانون در این هیأت‌ها، باید اعمال شود. تأسیس، تشکیل، انتخاب و عزل اعضا، مراحل رسیدگی، اعمال مجازات و احراز تخلف همگی باید در چارچوب اصول قانونی روشن و شفاف باشد. در قانون رسیدگی به تخلفات اداری در ماده ۸ و ۹ ابتدا تخلفات و سپس مجازات‌ها به تفصیل بیان شده، لیکن هیچ طبقه‌بندی بین مجازات‌ها و تخلفات و این‌که چه مجازاتی برای کدام تخلف اعمال شود، روشن نشده است و به عبارتی اصل تناسب بین مجازات و تخلف در نظر گرفته نشده است. تخلف در قانون تعریف نشده و صرفاً در ماده ۸ مصادیق آن آورده شده است، حتی بندهای این ماده حصری نبوده و برخی تخلفات بسیار قابل تفسیر و توسیع هستند و ذکر رئوس تخلفات اداری بدون احصا کلیه موارد آن، برخلاف موازین و قواعد مسلم حقوقی و اصل حاکمیت قانون است (ابوالحمد، ۱۳۷۹: ۴۵۰).

نکته پایانی در رعایت اصل حاکمیت قانون در رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان دولت در راستای مطلوبیت رسیدگی در این مراجع، این است، علی‌رغم این‌که ماده ۹ قانون رسیدگی به تخلفات اداری[۲] در راستای تحقق اصل منع مجازات مجدد در مورد پرونده‌های اتهامی کارمندان می‌باشد، متأسفانه برخی تنبیهات و مجازات‌های اداری ماده ۹ قانون مذکور مغایر با تبصره ۴ ماده مذکور است (فتاحی، ۱۳۹۳: ۱۶۳). بنابراین اصل منع مجازات مضاعف، علاوه بر محاکم قضایی در هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری نیز حاکمیت دارد، لیکن باید نسبت بین تخلفات و جرایم هم روشن باشد. در محاکم قضایی به جرایم رسیدگی می‌شود، حال آن‌که در هیأت‌ها صرفاً به تخلفات رسیدگی می‌شود. (امامی و استوار سنگری، ۱۳۹۱: ۳۱۰).

۴-۳٫ آیین‌دادرسی روشن و شفاف

آیین دادرسی که به‌طور سنتی دارای تقسیم‌بندی‌های مدنی و کیفری بوده است، در دهه‌های اخیر با برخی تحولات بنیادین و شناسایی آیین‌ دادرسی اداری، حرکت به سوی ایجاد اصول و قواعد واحد و کلی آیین دادرسی در کلیه دعاوی اعم از مدنی، کیفری و اداری آغاز شده است (یاوری، ۱۳۸۶: ۲۵۴). امروزه با توجه به ویژگی‌ها و خصوصیات خاص دعاوی اداری به‌طور عام و تخلفات کارکنان دولت به‌طور خاص، اصول و قواعدی شکلی خاص این دعاوی تحت عنوان آیین دادرسی اداری شناسایی شده است. فرایند رسیدگی به تخلفات اداری با اعلام تخلف به هیأت‌ها شروع می‌شود،[۳] هیأت‌ها با استفاده از سازوکارهای مقرر، اقدام به جمع‌آوری دلایل و تکمیل پرونده می‌کنند و پس از آن اقدام به رسیدگی و صدور رأی می‌کنند. (صادقی‌مقدم و میرزاده‌کوهشاهی، ۱۳۹۲: ۱۵۸) به نظر می‌رسد درخصوص قواعد آیین دادرسی در هیأت‌ها ابهاماتی وجود دارد و در این زمینه نیاز به اصلاحاتی داریم، اولین نکته درخصوص تقسیم‌بندی مواد قانون و آیین‌نامه رسیدگی به تخلفات اداری است که در ماده ۵ قانون از گروه تحقیق نام برده است و می‌دانیم که گروه تحقیق در مورد پرونده‌هایی می‌توانند تحقیق کنند که از سوی هیأت‌های بدوی و تجدیدنظر، بررسی وضع آنان به این گروه‌ها ارجاع شده است. به نظر می‌رسد، بهتر بود قانونگذار با فصل‌بندی دقیق از ابهامات فوق اجتناب می‌کرد (کردناییج، ۱۳۸۴: ۱۰۸-۱۰۹). در قانون رسیدگی به تخلفات کارکنان دولت باید فصلی از قانون به بیان قواعد شکلی و آیین‌ دادرسی پرداخته می‌شد. از طرح شکایت و روش‌های طرح شکایت، تحقیق و تعقیب و بررسی تخلفات، تکمیل پرونده اتهامی و دعوت از کارمند متهم، تشکیل جلسه و چگونگی تشکیل و روند رسیدگی، صدور حکم و به‌طور کلی فرایند دادرسی تشریح می‌شد و از این تشتت و پراکندگی جلوگیری می‌شد.