کاستی‌های تقنینی در کاهش فساد در معاملات دولتی در پرتو رهنمودهایOECD

 

کاستی‌های تقنینی در کاهش فساد در معاملات دولتی در پرتو رهنمودهایOECD

 

 

چکیده

معاملات دولتی یکی از عمده روش‌های هزینه‌کرد بودجه عمومی هستند و به همین دلیل یکی از ابزارهای قانونی جهت ارتکاب مفاسد اقتصادی نیز به شمار می‌آیند؛ از این‌رو لازم است که سازوکار قانونی مشخصی بر آنها حکمفرما باشد؛ قوانین کنونی داخلی در زمینه مبارزه با فساد در معاملات دولتی روزآمد و کارا نیستند و از کاستی‌هایی برخوردارند که امکان تحقق فساد در آنها را میسر می‌سازند. سازمان همکاری و توسعه اقتصادی(DECD) طی سال‌ها بررسی قوانین داخلی کشورهای عضو رهنمودهایی را جهت اصلاح قوانین آنان در حوزه معاملات دولتی داخلی ارائه داده است که می‌تواند در راستای اصلاحات تقنینی در کشورمان نیز مفید فایده باشد؛ بنابراین این مقاله با استفاده از روش تحقیق توصیفی و تحلیلی، عمده کاستی‌های تقنینی مزبور را درمراحل پنجگانه قراردادهای دولتی شامل مرحله تشخیص نیازمندی‌ها، پیش‌فراخوان و فراخوان، انعقاد قرارداد،اجرای قرارداد و حسابرسی نهایی در پرتو رهنمودهای سازمان مزبور مورد شناسایی قرار داده و تدوین یک قانون جامع کیفری در این حوزه و نیز اصلاح قوانین و مقررات کنونی در مورد مناقصات و مزایده‌ها را جهت پیشگیری از فساد پیشنهاد داده است.

مقدمه

معاملات اشخاص حقوقی دولتی که در کشورهای مختلف و نیز ادبیات حقوقی کشورمان با عناوین متفاوتی همچون قراردادها یا پیمان‌های دولتی یاد می‌شوند. در قوانین جاری تحت عنوان «معاملات دولتی»[۱] آمده‌اند. در تعریف معاملات دولتی گفته‌اند: «گروهی از قراردادهاست که سازمان‌ها، مؤسسات، شرکت‌ها و نهادهای دولتی و عمومی مرکزی و محلی برای اجرای طرح‌های عمرانی، انجام خدمات عمومی و اداره و بهره‌برداری از منابع، ثروت‌ها و اموال عمومی منعقد می‌کنند که منافع و سود آن عاید اشخاص خاصی نمی‌شود و تأمین نیازها و منافع عمومی مردم یک منطقه یا کشور، هدف اول این قراردادها می‌باشد»[۲] قراردادهای دولتی را می‌توان به ملی(داخلی) و بین‌المللی تقسیم کرد؛ معاملات دولتی ملی، معمولاً در دو قالب شناخته‌شده قانونی یعنی «مناقصه»[۳]جهت خرید کالا و خدمات و مزایده جهت واگذاری کالا و خدمات و به دلایل متعددی از جمله تصدی امور عمرانی، بهداشتی، نظامی، خدماتی، پژوهشی، خریدوفروش تجهیزات یا نیروی انسانی واقع می‌شوند که دولت خود امکانات کافی برای تهیه یا اجرای آنها را ندارد؛ گاه نیز خود دولت این امکان را دارد اما سیاست‌های کلان اقتصادی سبب می‌شود دولت در این زمینه از توان بخش خصوصی استفاده نماید. خصوصی‌سازی و کاهش دیوا‌ن‌سالاری و تصدی‌گری دولت، حمایت از اقتصاد ملی، افزایش کارایی و کنترل بیشتر، افزایش رقابت، کاهش هزینه‌ها و جلوگیری از هدررفت منابع، افزایش پاسخگویی، کارآفرینی و نهایتاً توسعه ملی از جمله چنین سیاست‌هایی هستند. بنابراین در یک اقتصاد آزاد، حجم و میزان این معاملات معمولاً بسیار بالاست و پُربیراه نخواهد بود اگر بگوییم دولت«بزرگ‌ترین مجری طرح‌های عمرانی، بزرگ‌ترین‌کارفرما، بزرگ‌ترین خریدار کالا و خدمات و همچنین در موارد زیادی بزرگ‌ترین عرضه‌کننده آنهاست» به همین دلیل «در بسیاری از اقتصادهای پیشرفته، دولت‌ها نظام‌های بسیار دقیقی را برای تنظیم بازار مناقصه و مزایده ابداع کرده‌اند. این‌امر تا حدی از آن‌روست که بازار مزبور به خودی‌خود چیزی پیچیده است و همچنین تا حدی از آن‌روست که بازار مناقصه و مزایده برای کل اقتصادی که در چارچوب آن عمل می‌کند اهمیت بسیار دارد، لذا قواعد و مقررات در حوزه معاملات دولتی به‌عنوان یک ابزار مدیریتی، باید بهره‌وری را در معاملات بالا ببرند و نتایج اجتماعی و اقتصادی سودمندتری را به همراه بیاورند وانگهی دولت و بخش عمومی در قراردادهایی که منعقد می‌کنند آزادی اراده چندانی ندارند و برخلاف قراردادهای مدنی، برای جلوگیری از تزلزل قراردادها، باید از احکام قانون تبعیت نمایند تا آن قراردادها واجد اعتبارباشند. (سام‌دلیری،‌۱۳۸۰، ۲۲).

علت دیگر اما آن است که معاملات دولتی می‌توانند یکی از بزرگ‌ترین بسترها برای پیشنهادهای غیرقانونی و فساد مالی -خصوصاً ارتشاء و تبانی- را فراهم نمایند. از همین رو به هر میزان که دولت و نهادهای عمومی به لحاظ حجم گسترده‌تر باشند امکان تحقق فساد نیز افزایش خواهد یافت در معاملات دولتی معمولاً حجم زیادی از منابع مالی از بخش‌های دولتی و عمومی به بخش خصوصی منقل می‌شود و همین امر انگیزه‌های فروانی به بزهکاران یقه‌سفید می‌بخشد اهمیت این امر به حدی است که براساس آمارهای سازمان همکاری و توسعه اقتصادی (OECD)، فساد در معاملات دولتی از فساد در دیگر بخش‌ها از جمله تسهیلات، مالیات، امور قضایی و حتی سیاسی بالاتر است این سازمان همواره هشدار داده است که فساد در معاملات باعث تبعیض و افزایش هزینه‌های عمومی می‌گردد؛ چراکه در تقلبات مالی که از طریق قراردادها صورت می‌گیرد، معمولاً قیمتی که پرداخت می‌شود با قیمت واقعی کالاها یا هزینه‌های صورت گرفته اختلافات فاحشی دارد افزون بر این، به‌ویژه در مناقصات که از منابع مالی عمومی و به ویژه مالیات اخذشده از شهروندان هزینه می‌شود، حقوق شهروندان لطمه می‌بیند و از منظر حقوق اقتصادی شهروندان، ضروری است که دولت‌ها تدابیر جامعی برای مبارزه با فساد در این حوزه اتخاذ کنند.

براساس برآوردهای سازمان مزبور و نیز دفتر مبارزه با مواد مخدر و جرم سازمان ملل، معاملات دولتی ۱۲ الی ۳۰ درصد از حجم تولید ناخالص ملی (GDP) را در کشورها در برمی‌گیرد و این آمار آنگاه افزون‌تر می‌شود که اقتصاد دولتی یا در حال گذار از دولتی به لیبرال و بازارمحور باشد. براساس گزارش سازمان شفافیت بین‌الملل[۴] نیز، فساد نظام‌مند در معاملات دولتی حدود ۲۰ الی ۲۵ درصد بر هزینه کلی معاملات می‌افزاید؛ بنابراین یک دلیل گستردگی فساد در این بخش، مجموع مبالغی است که ممکن است از معاملات بخش دولتی و عمومی حاصل یا در آن زمینه هزینه گردد. برای نمونه در کشور ما، فقط در سال ۱۳۸۲ سهم مناقصات در اعتبارات هزینه‌ای بودجه، ۹۰هزار میلیارد ریال بوده است (محسنی،۱۳۸۲: ۱۹۰). لذا یک نظام قانونی کارا درخصوص معاملات دولتی می‌تواند مؤلفه‌ای تأثیرگذار در هزینه کرد بودجه عمومی باشد. به همین منظور برای کارآمدی و کاهش فساد در معاملات دولتی، برخی اصول پایه‌ای باید بر آنها حاکم باشند؛ اقتصاددانان این اصول ساختاری را رقابت، سلامت، شفافیت، پاسخگویی، کارایی، بهره‌وری، یکپارچگی، رضایت مصرف‌کننده، توزیع ثروت و کاهش ریسک دانسته‌اند. این اصول برخی از جهات اقتصادی و برخی نیز از جهات حقوقی دارای اهمیت هستند و در این میان، چهار اصل نخست از منظر حقوقی از اهمیت ویژه‌ای برخوردارند، به طوری‌که یکی، دیگری را تکمیل می‌کند. لذا قوانینی که در این زمینه تصویب می‌شوند نیز باید بتوانند اصول فوق را تضمین کنند.

در کشور ما پیشگیری از فساد در معاملات دولتی داخلی از همان سال‌های آغازین تشکیل مجلس پس از مشروطه مورد توجه قانونگذار قرار گرفته است؛ این توجه از دو منظر بوده است: یکی از طریق تصویب قوانین و مقرراتی که تلاش داشته‌اند فرآیند انجام معاملات را هر چه بیشتر قانونمند کرده و از تخلفات احتمالی در این حوزه بکاهند؛ و دیگری از طریق وضع قوانینی در راستای مبارزه با جرایم و بزهکاری در این زمینه؛ علی‌رغم اینکه سوءاستفاده از مقاطعه‌کاری‌ها و معاملات دولتی در اصل۴۴ قانون اساسی مورد توجه قرار گرفته و علی‌رغم اینکه «کنوانسیون سازمان ملل در مبارزه با فساد (کنوانسیون مریدا)» – که کشورمان براساس «قانون الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با فساد» مصوب ۲۰/۷/۸۷ به آن پیوسته است – الزاماتی در این زمینه پیش‌بینی کرده است، با این حال مطالعه اسناد بین‌المللی و منطقه‌ای به‌ویژه رهنمودهای سازمان همکاری و توسعه اقتصادی (OECD) نشان می‌دهد که مقررات کنونی کشورمان جهت پیشگیری از فساد در این حوزه کافی و کارا نیست. غالب مقررات کیفری در این حوزه مربوط به دوران قبل از انقلاب است و قوانین کیفری پس از انقلاب بیشتر بازنویس قوانین قبل از انقلاب هستند. قوانین و مقررات عمومی و غیرکیفری نیز در مورد مزایده‌ها بسیار ناقص و محدود به مقرراتی پراکنده در قانون محاسبات عمومی مصوب ۱۸۲۲ و برخی مقررات دیگر هستند (احمدی،۱۳۹۵: ۶۱) و درخصوص مناقصات، قانون مناقصات مصوب ۱۸۳۸ حاکم است[۵] که بیشتر به فرآیندها و تشریفات برگزاری مناقصات توجه کرده است که هرچند در جای خود ضروری است، اما برای پیشگیری از فسادکافی نیست. این کاستی‌ها البته منحصر به قوانین کیفری خاص مرتبط با معاملات دولتی نیست و قوانین عمومی کیفری -همچون مقررات مربوط به رشاء و ارتشاء- نیز که از جرایم عمده مرتبط با معاملات دولتی هستند کاستی‌های فراوانی دارند که باید اصلاح شوند،[۶] چه براساس آمار OECD در سال ۲۰۱۴، در ۵۷ درصد از ۴۲۷ پرونده مربوط به ارتشاء از سال ۱۹۹۹ تا ۲۰۱۳، برای تحصیل امتیاز در یک معامله دولتی رشوه پرداخت شده است که تقریباً دوسوم آنها در بخش‌های پرریسک شامل: استخراج معادن، ساخت‌وساز، حمل‌ونقل و انبارداری بوده است.

بر اساس رهنمودهای OECD و سازمان شفافیت بین‌الملل، فرآیند معاملات در برگیرنده ۵ مرحله: برنامه‌ریزی و تشخیص نیازمندی‌ها، پیش‌فراخوان و فراخوان، انعقاد، اجرا و نظارت (حسابرسی) پس از آن می‌گردد. فساد در معاملات و واگذاری‌ها می‌تواند در تمامی مراحل پنجگانه فوق وجود داشته باشد. ذیلاً رهنمودهای OECD که بیشترین و کاربردی‌ترین مطالعات و توصیه‌ها را در میان سازمان‌های بین‌المللی در این زمینه داشته است و رهنمودهایش برخاسته از بررسی کاستی‌های قوانین کشورهای عضو آن طی دو دهه گذشته بوده را مورد بررسی قرار داده و به عمده کاستی‌های قوانین کیفری کشورمان در هر یک از مراحل فوق نیز اشاره کرده‌ایم.  برای فهم بهتر موضوع، هر یک از ۵ مرحله فوق را ذیل دو مبحث، یکی از مرحله تشخیص ضرورت تا مرحله انعقاد قراردادها (که شامل خود مرحله انعقاد قرارداد نیز می‌گردد) و دوم مرحله پس از انعقاد قرارداد مورد بررسی قرار داده‌ایم.

۱- کاستی‌های تقنینی تا انعقاد قرارداد

کاستی‌هایی که در این مبحث مورد بررسی قرار خواهند گرفت در سه مرحله شامل: مرحله تشخیص ضرورت برگزاری معاملات دولتی، مرحله پیش‌فراخوان و فراخوان که مربوط به مقدمات و تشریفات شکلی برگزاری معاملات دولتی هستند و نیز مرحله انعقاد قرارداد که به اصول لازم برای نحوه انعقاد معاملات اشاره دارد، خواهند بود. ذیلاً به ترتیب به آنها پرداخته‌ایم.

 ۱- ۱- در مرحله تشخیص نیازمندی‌ها

در این مرحله، مهم‌ترین اصلی که بر معاملات و واگذاری‌ها حکومت می‌کند، «اصل لزوم نیاز واقعی» به معامله یا واگذاری است؛ این اصل مبین آن است که تشخیص یک دستگاه اجرایی برای انجام معامله باید برحسب نیازهای واقعی دستگاه و نهاد مربوطه و با هدف ارتفاع نیازهای عمومی صورت گیرد؛ این امر بیشتر از منظر عمومی صورت گیرد. این امر بیشتر از منظر مصرف بودجه و ضرورت هزینه کرد آن و کارایی طرح‌های پیشنهادی اهمیت دارد (محسنی،۱۳۸۲: ۱۸۳) اگر جایگزینی از طریق منابع موجود ممکن باشد بطوری‌که نیازی به معامله نباشد، معامله نباید صورت گیرد؛ تشخیص نیازمندی‌ها ممکن است با اعمال نفوذ یک مقام بالاتر و یا با اغراض سیاسی –همچون اخذ آراء عمومی در انتخابات بعدی به نفع یک فرد یا گروه خاص- صورت گیرد؛ تشخیص نیازمندی‌ها صرفاً به مقوله اصل برگزاری معامله محدود نمی‌شود و ممکن است اصل این تشخیص صحیح باشد، اما جزئیات آن همچون روش برگزاری مناقصه، برنامه‌ریزی صحیح، انتخاب پیمانکار واجد شرایط، بودجه‌بندی لازم برای انجام معامله یا زمان‌بندی لازم برای اجرای موضوع معامله به درستی صورت نگیرد. همچنین ممکن است به دلیل برآورده‌ای نادرست، معامله اساساً خروجی و نتایج مورد انتظار را نداشته و سبب ورود ضررهای اقتصادی فراوان به جامعه –از جمله آسیب‌های محیط‌زیستی – گردد.

در قوانین کنونی کشورمان مرجع تشخیص نیاز برای اصل معامله و خصوصیات آن، خود دستگاه اجرایی است و در این باره سازوکار قانونی مشخصی در نظر گرفته نشده است. این امر به‌ویژه در مناقصه‌ها مشاهده می‌شود و در موارد متعددی دیده شده که مدیران دستگاه‌های اجرایی بدون نیاز واقعی اقدام به برگزاری معاملات برای خرید کالا یا خدمات نموده‌اند (خضری و دیگران،۱۳۹۰: ۷۲). این تشخیص بی‌ضابطه مدیریتی در مواقعی که مدیران یک معامله بزرگ را به معاملات متوسط و خرد تقسیم می‌کنند افزایش می‌یابد؛ چراکه نظارت‌های قانونی بر معاملات کوچک و خرد کمتر و بالتبع شفافیت در آنها کمتر است. وانگهی یکی از ایرادات اساسی قوانینی که مبتنی بر روش پلکانی (غیرخطی)؛ یعنی طبقه‌بندی معاملات به بزرگ و متوسط و خرد هستند آن است که تشخیص اینکه معامله به چه مبلغی صورت گیرد، مبتنی بر نظرات کارشناسی و احتمالات برآورد شده توسط آنهاست (خضری و دیگران،۱۳۹۰: ۷۲) که اولاً مدیران در مرحله کارشناسی دخالت کرده و کارشناسان موردنظر خود را برای ارزیابی ارزش معاملات برمی‌گزینند که معامله را به دلخواه آنان ارزیابی می‌کند؛ ثانیاً در عمل ممکن است هزینه واقعی معاملات کمتر یا بیشتر از ارزیابی‌ها حاصل آید که خود مشکلات متعاقبی را به همراه دارد.

بدین‌ترتیب اختیارات وسیع مدیریتی می‌تواند بستری کلان برای فساد فراهم نماید و لذا لازم است که قوانین و مقررات در این حوزه اصلاح شوند و مراجع بیشتری بر معاملات نظارت داشته باشند. لذا از این‌رو بهتر است در کشور ما تشخیص نیازمندی‌ها در معاملات بسیار بزرگ توسط مجلس، در معاملات بزرگ، در یک فرآیند دو سطحی (در سطح اول توسط خود دستگاه اجرایی و در سطح دوم توسط وزارتخانه یا بالاترین سازمان مربوطه) و در معاملات متوسط در یک فرآیند یک سطحی، بر عهده کمیته یا کمیسیونی –ترجیحاً خارج از دستگاه مربوطه- باشد، به نحوی که قانون‌گذار اعضاء و شرایط آنها را پیش‌بینی نماید و برای آنان مسؤولیت قانونی در نظر گیرد و در صورتی که روشن گردد به نحوی متقلّبانه و بدون احساس ضرورت اقدام به تشخیص معامله نموده‌اند برای آنان مسؤولیت کیفری مقرر نماید. همچنین این امر می‌تواند درخصوص معاملات بزرگ به کمیته مخصوصی ارجاع شود، به نحوی که در آن حداقل یک مقام قضایی و نمایندگانی از جامعه (در قالب نمایندگان سازمان‌های مردم‌نهاد) حضور داشته باشند. این امر از آن رو مهم است که در فرآیندهای کنونی در معاملات دولتی بر کاهش نقش تصمیم‌گیری‌های خودسرانه دولتی در هزینه‌کرد منابع بودجه تأکید می شود؛ وانگهی درخصوص هزینه‌ها، بودجه و زمان لازم، میزان ریسک و نتایج مورد انتظار حتی‌الامکان از مشاوران حائزصلاحیت استفاده گردد.

یکی از موارد شایع در مرحله تشخیص ضرورت معاملات تبانی است[۷] هرچند در کشورمان قانون مجازات تبانی در معاملات دولتی مصوب ۱۳۴۸ به‌طور کلی موضوع تبانی در تشخیص ضرورت در برگزاری معاملات را هم پوشش می‌دهد، اما از آنجا که اولاً احراز و اثبات تبانی بسیار دشوار است و ثانیاً راهکارهای غیرکیفری کافی برای کاهش تبانی نیز پیش‌بینی نشده است، همچنان ریسک ناشی از فساد ناشی از تبانی در معاملات دولتی و عمومی به میزان زیادی بالاست و قانون کیفری به‌تنهایی نمی‌تواند در مبارزه با تبانی در این زمینه کافی باشد؛ بنابراین چندسطحی شدن تشخیص نیازمندی‌ها که حتی‌الامکان خارج از دستگاه مربوطه صورت گیرد می‌تواند تا حد زیادی امکان تبانی در معاملات دولتی را کاهش دهد.

اصل مهم دیگری که باید در مرحله اخذ تصمیم رعایت گردد، اصل «محرمانگی و سری بودن» تصمیمات اتخاذی برای معامله تا زمان اعلام رسمی آن است؛ بدین معنی که اعضای تصمیم‌گیرنده تا زمانی که موضوع از طریق وسایل اطلاع‌رسانی عمومی به اطلاع همگان نرسیده باشد باید اطلاعات، تصمیمات و جزئیات مربوط به معامله را محفوظ نگاه داشته و از افشای آنها جلوگیری کنند. تجربه نشان داده است که بسیاری از رانت‌ها و مفاسد به خاطر آگاهی یافتن زودهنگام عدهای خاص از تصمیمات و اطلاعاتی ناشی شده است که قبل از آگاهی یافتن عموم بر آن اطلاعات و تصمیمات، امکان سوءاستفاده آنها را فراهم آورده است. نقض محرمانگی تا قبل از علنی شدن برگزاری مزایده یا مناقصه جزء مواردی است که خلأ جرم‌انگاری آن به‌طور خاص در قوانین کیفری کنونی محسوس است. [۸]

۱-۲- در مرحله پیش‌فراخوان و فراخوان

اولین اصل در این مرحله، «اصل حداکثری روش‌های رقابتی» است؛ زیرا رقابتی‌تر شدن فرآیند معاملات، راه را برای سوءاستفاده و نفوذ کمتر می‌سازد و کسی که پیشنهاد مناسب (حداقل در مناقصات یا حداکثر در مزایده‌ها) را ارائه کند برنده می‌شود. براساس این اصل نباید در اتخاذ تصمیم برای معاملات از روش‌هایی سود جست که رقابت را از بین برده یا کاهش داده یا موجب تبعیض گردد بنابراین مواردی چون عدم ارائه سهام فروش در واگذاری‌ها از طریق بورس، اتخاذ تصمیمات فاقد توجیه مبنی بر ترک تشریفات مناقصه و مزایده، اتخاذ تصمیم مبنی عدم برگزاری مناقصات و مزایده‌ها بدون دلایل توجیهی منطقی یا با استناد به دلایل واهی، سوءاستفاده از موارد عدم الزام به برگزاری مناقصه توسط دستگاه‌های اجرائی، افزایش برگزاری روش‌هایی چون روش مناقصه محدود به‌جای مناقصه عمومی و خُردکردن معاملات بزرگ به صورتی که از شمول فرآیند مناقصه خارج و به روش معاملات کوچک یا متوسط برگزار شوند[۹] و تمامی اشکال سوق دادن عمدی جریان معامله (با دادن اطلاعات یا بدون آن) به نحوی که برخی شرکت‌کنندگان قادر به شرکت نشده، منصرف یا مناقصه‌گر خاصی برنده شود همچون تحدید کالای مورد نیاز به علامت تجاری خاص (شیروی:۱۳۸۵: ۶۸) یا اینکه فقط شرکت خاصی توانایی انجام موضوع معامله را دارد. باید حذف یا به حداقل ممکن کاهش یابند. همچنین شرایط شرکت در معامله باید حتی‌الامکان ساده، روشن و شفاف بوده و برای همه شرکت‌کنندگان اعم از ایرانی و خارجی یکسان باشد.

به همین دلیل در برخی کشورها برای جلوگیری از سوءاستفاده از مواردی مانند مناقصه، قانونگذار خود حداقل تعداد شرکت‌کنندگان برای رسمیت یافتن مناقصه یا مزایده را اعلام کرده و این امر را به تشخیص مقامات اجرایی واگذار نکرده است همچنین، در این مرحله ممکن است برای حذف هرگونه مناقصه یا مزایده به بهانه‌هایی چون اضطراری و اورژانسی بودن شرایط و نیز دلایل امنیتی، دفاعی، بحرانی و جنگی که ضرورت چنین امری را توجیه می‌کنند استناد شود. چنین مواردی معمولاً معاذیری غیرموجه برای پرهیز یا به حداقل رساندن فضای رقابتی است.

البته بر رقابتی بودن معاملات چند ایراد وارد شده است: اولاً اینکه در فرآیند کمترین پیشنهاد قیمت در مناقصات، لزوماً کیفیت بالا در تحویل کالا و خصوصاً انجام خدمات تأمین نمی‌شود.

در این فرآیند ممکن است شرکت‌هایی حضور یابند که هرچند قیمت پایین‌تر را پیشنهاد می‌دهند، اما صلاحیت‌های لازم را ندارند در پاسخ به این ایراد بیان شده که اولاً دستگاه‌های دولتی برای تعیین شرایط قراردادی، اخذ تضمین برای کیفیت کار، نظارت در طول انجام پروژه و تعیین حداقل شرایط شرکت‌کنندگان از اختیارات لازم برخوردارند. ثانیاً دولت‌ها برای رفع این مشکل تلاش کرده‌اند با وضع مقرراتی، صلاحیت‌های لازم برای ورود شرکت‌ها به عرصه رقابت را احراز نمایند و علی‌الاصول پیش‌بینی مناقصات دومرحله‌ای به همین منظور بوده است. ثالثاً در برخی کشورها به دستگاه‌های اجرایی این امکان داده شده است که در صورت غیرمعقول بودن قیمت‌های پیشنهادی از انجام معامله خودداری ورزند. قید عبارت «کمترین قیمت متناسب» در بند الف ماده۲ قانون برگزاری مناقصات مصوب ۱۳۸۳ در کشورمان نیز به همین دلیل بوده است (شیروی،۱۳۸۵: ۵۸).

ایراد دوم رقابتی شدن این است که هزینه‌ها برای دستگاه‌های دولتی افزایش می‌یابد؛ برای نمونه برگزاری مناقصه نیازمند تشریفاتی چون نشر آگهی در مطبوعات و تارنماهای اینترنتی، دعوت از مناقصه‌گران، ارزیابی کیفی آنان، برگزاری جلسه بازگشایی پاکت‌ها و مواردی نظیر آنهاست. برای پرهیز از این هزینه ها، با توجه به «اصل تناسب» میان شفافیت و هزینه‌ها، معمولاً قانون‌گذاران برگزاری مناقصه و مزایده را محدود به معاملات قابل توجه یا بزرگ کرده‌اند لکن از سوی دیگر پاسخگویی و نظارت بر معاملات خُرد و متوسط را افزایش داده‌اند.

براساس ماده ۱۱ قانون مناقصات، خرید (مناقصه) در معاملات کوچک و متوسط با تحقیق کارپرداز یا مأمور خرید و در معاملات بزرگ به یکی از روش‌های برگزاری مناقصه عمومی از طریق انتشار فراخوان در روزنامه‌های کثیرالانتشار یا برگزاری مناقصه محدود صورت می‌گیرد.

در مورد مزایده‌ها نیز براساس ماده ۸۲ قانون محاسبات عمومی، معاملات جزئی به بیشترین بهای ممکن به تشخیص و مسؤولیت مأمور فروش، معاملات متوسط با حراج و معاملات عمده با انتشار آگهی مزایده عمومی صورت می‌گیرد؛ بنابراین در مورد مناقصات در مورد معاملات کوچک و متوسط که به تحقیق و تشخیص کارپردازان و مأمورین خرید انجام می‌شود، در مجموع ارقام کلانی از بودجه عمومی هزینه می‌شود، بدون اینکه اساساً رقابتی وجود داشته باشد؛ لذا اگر در سطح کلان بنگریم درمجموع معاملات کوچک و متوسط بستر کلانی برای فساد فراهم می‌کنند و لازم است سازوکار دقیق‌تری برای نظارت بر این معاملات در نظر گرفته شود، به نحوی‌که اولاً معاملات متوسط نیز با توجه به حجم و میزان آنها از طریق تشریفات فراخوان صورت گیرند؛ ثانیاً در مورد معاملات کوچک، علاوه بر استفاده از روش‌های الکترونیک برای دریافت پیشنهادها به‌جای روش‌های سنتی، مسؤولیت کیفری کارپردازان و نیز کارشناسان رسمی که معمولاً به نظرات آنان در ارزیابی معاملات کوچک استناد می‌شود پررنگ‌تر شده و ارزیابی در معاملات خُرد نیز به تشخیص آنان واگذار نشود و کمیسیون یا هیأتی در دستگاه مربوطه عهده‌دار این امر گردد.

افزون بر موارد فوق، یکی از عمده موارد خلأ قانونی در مقررات کنونی کشور ما آنجاست که اصل حداکثری روش‌های رقابتی با استثنائاتی مواجهه می‌شود: نخستین استثناء در مورد شرکت کسانی مانند کارکنان، مدیران و بعضاً بستگان نزدیک آنها (پدر و مادر، همسر و فرزندان) در معاملات است که خود در فرآیند تصمیم‌گیری یا اجرای معاملات یا واگذاری‌ها نقش دارند؛ در نظرگرفتن چنین منع و استثنایی بدان جهت است که قانون‌گذار خواسته با اعمال این استثنائات، محدودیت‌هایی را تحمیل کند تا افراد مزبور برای پیشگیری از سوءاستفاده‌های احتمالی وارد فرآیند معاملات یا واگذاری‌ها نشوند یا اطلاعاتی را که تحصیل کرده‌اند محرمانه نگاه داشته و افشاء نکرده یا به نفع خود از آنها بهره‌برداری نکنند؛ «قانون راجع به منع مداخله وزراء و نمایندگان مجلسین و کارمندان در معاملات دولتی و کشوری» مصوب ۱۳۳۷ نمونه بارز قوانینی است که براساس این اصل تدوین شده‌اند؛ این محدودیت در اولین قوانین مربوط به معاملات دولتی یعنی در ماده ۳۴ «قانون دیوان محاسبات» مصوب ۱۲۸۹ نیز آمده بود که اعضاء دیوان محاسبات را از دخالت یا واسطه شدن در معاملات دولتی منع می‌کرد. خوشبختانه دایره اشخاص مشمول قانون راجع به منع مداخله وزرا و نمایندگان مجلسین و کارمندان در معاملات دولتی و کشوری آنقدر وسیع است که تقریباً راه نفوذ غالب اشخاص ذی‌نفع که احتمال می‌رفت با اعمال نفوذ آنها در دستگاه‌های اجرایی، قراردادی به نفع خود یا اقوام درجه اولشان منعقد گردد را بسته است. لکن براساس بند ۵ ماده۱ قانون مزبور، این قانون شامل کارکنان بازنشسته و بازخریدی و ازکارافتاده و مانند آنها نمی‌گردد، حال آنکه لازم بود قانون کارکنان مزبور -که معمولاً به لحاظ قدمت خدمت، از آشنایان بیشتری برای نفوذ در دستگاه‌های دولتی برخوردار هستند- را نیز دربرمی‌گرفت. چنین ممنوعیتی در قوانین برخی کشورها چون ایالات‌متحده برای معاملات بزرگ وضع شده است.همچنین براساس برخی قوانین موجود در خصوص مزایده‌ها کارکنان دولت حق شرکت در آنها را دارند که این امر خود باب نفوذ را باز می‌گذارد.

دومین استثناء اما در مورد عدم شرکت اشخاص فاقد صلاحیت در قراردادهایی است که اجرای موضوع آنها نیازمند احراز توانایی‌های خاص است (خضری و دیگران، ۱۳۹۰: ۷۲)؛‌ مناقصات دومرحله‌ای و محدود از همین رو پیش‌بینی شده‌اند تا اشخاصی که دارای ویژگی‌ها و توانایی‌های خاص در اجرای موضوع قرارداد هستند، امکان شرکت در فرآیند مناقصه را داشته باشند. هرچند مناقصه محدود لزوماً به معنای عدم شفافیت و فساد در این مناقصات نیست، لکن چون استثنایی بر مناقصه عمومی است، این مناقصات امکان بیشتری برای فساد فراهم می‌آورند و در صورت افزایش موارد مناقصات محدود باید در سلامت آن دستگاه شک کرد. براساس فراز۲ بند (ب) ماده ۴ قانون مناقصات مصوب ۱۳۸۳ مناقصه محدود «مناقصه‌ای است که در آن به تشخیص و مسؤولیت بالاترین مقام دستگاه مناقصه‌گزار محدودیت برگزاری مناقصه عمومی با ذکر ادله تأیید شود.» مناقصات محدود صرفاً در مورد معاملات بزرگ بوده و بدون انتشار آگهی و با انتخاب مناقصه‌گزار از میان فهرست‌های مناقصه‌گران صلاحیت‌دار معرفی شده توسط مراجع ذی‌صلاح به عمل می‌آید. معمولاً تهیه چنین فهرست‌هایی معیار قانونی مشخصی ندارد؛ اعطاء و نیز احراز صلاحیت‌ها –اعم از فنی و مالی- برخلاف واقع نیز جزء مواردی است که خلأ آنها در قوانین کنونی کشورمان مشاهده می‌شود، چه، این امر اگر با تبانی واقع شود قانون مجازات تبانی در معاملات دولتی آن را پوشش می‌دهد، اما اگر بدون تبانی و از روی عمد یا حتی تقصیر واقع شود، قوانین کنونی آن را پوشش نمی‌دهند. وانگهی، در تشخیص صلاحیت‌ها نباید تبعیضی بی‌دلیل صورت گیرد؛ اعمال تبعیض در این مرحله نیز جزء مواردی است که خلأ آن در قوانین کشورمان احساس می‌شود.

سومین استثناء مربوط به موارد ترک تشریفات مناقصه است؛ ترک مناقصه در مواردی صورت می‌گیرد که امکان برگزاری مناقصه عملاً ممکن نیست یا اینکه قانون‌گذار آن را اقتصادی و به‌صرفه و صلاح نمی‌داند (منتی‌نژاد،۱۳۸۶: ۴۹) ترک مناقصه باید با دلایل توجیهی –همچون عدم کارایی یا هزینه‌بر بودن مناقصه یا شرایط اضطراری- صورت گیرد. براساس ماده ۶۸ قانون مناقصات در مواردی که انجام مناقصه براساس گزارش توجیهی دستگاه مناقصه‌گزار به تشخیص یک هیأت مرکب از مقامات مذکور در ماده ۲۷ آن قانون میسر نباشد، می‌توان معامله را به طریق دیگری انجام داد و در این صورت هیأت ترک تشریفات مناقصه با رعایت صرفه و صلاح دستگاه، ترتیب انجام اینگونه معاملات را با رعایت سایر مقررات مربوط در هر مورد فقط برای یک نوع کالا یا خدمت تعیین و اعلام خواهد نمود. ماده۲۸ قانون مزبور ترکیب این هیأت‌های سه نفره را در دستگاه‌های مختلف معین نموده است. هرچند این ماده درخصوص نصاب معاملات سطح‌بندی نموده و ترکیب هیأت موصوف در مورد معاملات بیش از پنجاه برابر و بیش از ۲۰۰ برابر نصاب معاملات کوچک را ارتقاء داده است، لکن در خصوص معاملات بزرگ با نصاب‌های پایین‌تر از ۵۰ و ۲۰۰ برابر نصاب معاملات کوچک، همچنان هیأت‌هایی که در دستگاه‌های موصوف مستقر هستند اختیارات بالایی دارند. متأسفانه در این خصوص که این هیأت‌ها از اختیارات خود سوءاستفاده نموده و در مورد ترک مناقصه بدون دلایل توجیهی یا دلایل توجیهی نادرست –از جمله شرایط اضطراری- لازم تصمیم بگیرند نیز ضمانت اجرایی پیش‌بینی‌ نشده است، درحالی‌که در عمل سوءاستفاده از این راهکار کم نبوده است.

چهارمین استثناء نیز مربوط به موارد عدم الزام به برگزاری مناقصه است؛ براساس ماده ۲۹ قانون برگزاری مناقصات مصوب ۱۳۸۳ ، عدم برگزاری مناقصه شامل مواردی چون خرید اموال منقول و خدمات و حقوقی که منحصربه‌فرد (انحصاری) بوده و دارای انواع مشابه نباشد، خرید و اجاره به‌شرط تملیک یا اجاره گرفتن اموال غیرمنقول، خرید اموال، کالا و خدمات با قیمت تعیین‌شده یا کمتر که نرخ‌های آنها از طرف مراجع قانونی ذی‌صلاح تعیین شده باشد، خرید قطعات یدکی، تأمین و تعمیر تجهیزات و ماشین‌آلات صرفاً جایگزین و مرتبط با تداوم تولید در واحدهای تولیدی به نحوی‌که شامل توسعه واحد نگردد، خرید خدمات مشاوره، طراحی و یا مدیریت بر طرح و اجرا و نظارت و یا هر نوع خدمات مشاورهای و کارشناسی و خدمات فرهنگی و هنری، آموزشی و ورزشی و نظایر آن و خرید سهام و تعهدات ناشی از اجرای تشخیص و مسؤولیت وزیر یا بالاترین « احکام قضائی می‌باشد. در غالب موارد مذکور عبارت قید انجام معامله است» مقام دستگاه اجرائی در مرکز و یا استان و یا مقامات مجاز از طرف آنها و عملاً تشخیص عدم برگزاری مناقصه را به یک فرد که ممکن است شخص وزیر یا بالاترین مقام دستگاه اجرایی هم نباشد واگذار نموده است. بدیهی است که همگی موارد فوق که به تشخیص خود دستگاه‌های اجرایی واگذار شده و مقید به نصاب نیز نیست، می‌تواند بستری عمده برای تبانی و فساد فراهم نماید. هرچند براساس ماده موصوف معاملات محرمانه -که می‌تواند معاملات برای دلایل امنیتی و دفاعی را دربرگیرد و در برخی کشورها از آن به‌عنوان مستمسکی برای فرار از شرایط رقابتی استفاده می‌شود – به تشخیص هیأت‌وزیران واگذار شده بود، اما براساس تبصره(۱) بند(ب) ماده۳ قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد، تعیین موارد مربوط به محرمانه بودن معاملات حسب مورد بر عهده کارگروهی مرکب از معاونین وزرا اطلاعات، امور اقتصادی و دارایی و معاون برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور و معاون دستگاه مربوطه قرار گرفت. بدین ترتیب مرجع تعیین قراردادهای محرمانه –که قلمرو آنها نیز مبهم است- محدودتر گردید که قطعاً این امر با اصل شفافیت در معاملات دولتی سازگار نیست.

دومین اصل مهم در این مرحله، «اصل عدم تبعیض» است؛ به این معنا که همگی افراد – جز آنان که مشمول اصل محدودیت می‌شوند- می‌توانند به‌طور یکسان در قراردادها و معاملات دلتی وارد شوند، به طور یکسان طرف معامله قرار گیرند و به‌طور یکسان به اطلاعات لازم دسترسی داشته باشند این اصل البته خود از نتایج اصول رقابت‌پذیری و شفافیت است. در قوانین کنونی اعمال تبعیض و محروم کردن افراد از شرکت در معاملات به دلایل واهی –همچون نداشتن صلاحیت‌های لازم و … – از پاسخ کیفری یا غیرکیفری برخوردار نمی‌باشد.

سومین اصل مهم که باید در مرحله فراخوان معاملات و واگذاری‌ها رعایت گردد «صل شفافیت» است؛ این اصل -که البته باید در همه مراحل وجود داشته باشد- در این مرحله به این معنی است که اطلاع‌رسانی دقیق و صحیحی از جزئیات معامله و فرآیند اجرای معاملات یا واگذاری‌ها به عموم به عمل آید. این امر شامل قوانین و مقررات مربوط به معاملات دولتی و آراء قضایی در این خصوص نیز می‌گردد؛ لزوم نشر اطلاعات یا اطلاع‌رسانی، آنهم به طُرق قانونی از جمله از طریق فراخوان در روزنامه‌های کثیرالانتشار -و نه محدود و محلی- به‌ویژه در شبکه‌های رایانه‌ای که مخاطبان گسترده باشند قابلیت دسترسی آسان به اطلاعات، دقیق بودن اطلاعات (به نحوی‌که ارائه اطلاعات به صورت کامل و با بیان دقیق جزئیات آن باشد)، ارائه امکان پرسش توسط شرکت‌کنندگان و ایضاح موضوع، نشر فراخوان در زمان‌های مناسب و ارائه مهلت‌های مناسب زمانی از اعلام تا اقدام (به نحوی که شرکت‌کنندگان در مناقصه مهلت کافی برای ثبت‌نام داشته باشند)؛ فراهم آوردن امکان ثبت‌نام برای همه، صحیح و واقعی بودن اطلاعات (به نحوی که اطلاعات دروغین، کذب و گمراه‌کننده نباشند) و نیز کتمان نکردن اطلاعات (به نحوی که در ارائه اطلاعات مخفیکاری صورت نگیرد) از نتایج چنین اصلی است. این اطلاعات باید به صورت مستمر در دسترس باشد تا اگر کسی بخواهد از آن جهت در مراجع ذی‌صلاح نسبت به فرآیند برگزاری معاملات شکایت کند چنین امکانی داشته باشد.

همچنین در برخی موارد این اطلاعات باید به صورت گزارشی دقیق، کامل و صحیح جهت اطلاع مقامات مربوطه به آنان ارائه گردد؛ در این گزارش‌ها نیز باید اصول مزبور مورد رعایت قرار گیرد. لزوم نشر اطلاعات البته قراردادهای حساس و سری همچون قراردادهای مربوط به حوزه‌های نظامی و امنیتی را دربرنمی‌گیرد و در این خصوص مشمول محدودیت می‌گردد؛ لکن این امر به آن معنا نیست که بتوان از این مسأله به عنوان بهانه‌ای برای عدم انتشار اطلاعات مربوط به قراردادها بهره جُست. اسامی برندگان در معاملات دولتی و همچنین دلایل برنده شدن آنها و نیز دلایل ردشدن باقی آنان در برخی کشورها منتشر می‌شود، اما این امر شامل اسرار تجاری شرکت‌ها نمی‌گردد. البته لزوم نشر اطلاعات نباید اینگونه تفسیر شود که اطلاعات مربوط به شرکت‌کنندگان به ویژه پیشنهادهای مالی شرکت‌کنندگان در مناقصه و مزایده قبل از برگزاری مزایده یا مناقصه افشاء گردد؛ چرا که این امر می‌تواند به نوعی اسباب تبانی و پیشنهادهای خدعه‌آمیز را در بین آنها فراهم‌ آورد.

در برخی کشورها معاملات با ارزش پایین نیز باید در شبکه‌های رایانه‌ای، اطلاع‌رسانی شوند. براساس ماده ۲۳ قانون برگزاری مناقصات مصوب ۱۳۸۳ دولت موظف شده بود ظرف مدت یک سال بانک اطلاعات و پایگاه ملی اطلاع‌رسانی مناقصات را ایجاد و اطلاعات و اسناد مندرج در آن ماده را ثبت و نگهداری کند. تکلیف مشابهی در بند «ب» ماده۳ قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مبارزه با فساد مصوب ۱۳۹۰ مقرر گردید؛ براساس این بند، متن قراردادهای مربوط به معاملات متوسط و بالاتر موضوع قانون برگزاری مناقصات که به روش مناقصه، مزایده، ترک تشریفات و… توسط دستگاه‌های مشمول بندهای (الف)، (ب) و (ج) ماده ( ۶) این قانون منعقد می‌گردد و همچنین اسناد و ضمائم آنها و هرگونه الحاق، اصلاح، فسخ، ابطال و خاتمه قرارداد پیش از موعد و تغییر آن و نیز کلیه پرداخت‌ها، باید به پایگاه اطلاعات قراردادها وارد گردد. متعاقب آن، براساس تبصره ۵ ماده ۱۶۹ قانون اصلاح قانون مالیات‌های مستقیم مصوب ۱۳۹۴ نیز وزارت صنعت،معدن‌وتجارت موظف گردید سامانه انجام معاملات وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های اجرایی را برای مدیریت انجام کلیه مراحل مناقصات و مزایده‌ها راه‌اندازی کند و امکان دسترسی برخط (آنلاین) سازمان امور مالیاتی را فراهم آورد. کلیه دستگاه‌های اجرایی موضوع بند (ب) ماده(۱) قانون برگزاری مناقصات نیز موظف گشتند حداکثر ظرف مدت سه ماه پس از راه‌اندازی سامانه مذکور، کلیه معاملات خود -به غیر از معاملات محرمانه- را بدون رعایت نصاب‌های قانونی سالانه از طریق این سامانه به ثبت برسانند.

هرچند قانون اخیرالذکر ضمانت اجرای کیفری برای دستگاه‌های اجرایی و کارمندان متخلف از این تکلیف پیش‌بینی نکرده است، معذلک تبصره ۲ ماده ۳ قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مبارزه با فساد مقرر داشته که « تأخیر در ورود اطلاعات مذکور در بندهای فوق یا ورود ناقص اطلاعات یا ورود اطلاعات برخلاف واقع در پایگاه‌های مذکور تخلف محسوب می‌شود و متخلف به شش ماه تا سه سال انفصال موقت از خدمت در دستگاه‌های موضوع بندهای  (الف)، (ب) و (ج) ماده ۲ این قانون محکوم می‌گردد.» مع‌ذلک کیفر مزبور کیفر چندان شدیدی تلقی نمی‌شود و لذا کارا و بازدارنده نخواهد بود. همچنین در قانون مزبور الزامی برای نشر اطلاعات مربوط به برنده مناقصه و علل برنده شدن او و نیز علل رد شدن سایر شرکت‌کنندگان و همچنین آوردن دلایل مربوط به اصلاح و فسخ و ابطال قراردادها مشاهده نمی‌شود که بایسته است در اصلاح قانون مدنظر قرار گیرد؛ زیرا بسیاری از فسادها در اصلاحیه‌ها و تمدیدیه‌های قراردادها رخ می‌دهد و لازم است که تشریفات سختگیرانه‌ای بر اصلاح قراردادها حاکم باشد و اصلاح قراردادها موضوع و مبالغ مندرج در آن را تغییر ندهند.

 

۱-۳-  در مرحله انعقاد قراردادها

اولین و مهم‌ترین اصلی که در هنگام انعقاد قراردادها لازم است مورد توجه قرار گیرد، اصل «شفافیت» در تبیین موضوع قراردادهاست؛ این امر به آن معنی است که انعقاد متن قراردادها به نحوی باشد که تعهدات طرفین در آنها به روشنی معلوم، اهداف اجتماعی- اقتصادی حاصله از قراردادها به روشنی تبیین و نتایج و کارایی حاصله از آن معین باشد؛ بنابراین باید از انعقاد قراردادهایی که موضوع آنها به درستی روشن نیست و مشخص نیست که چه نتایج روشنی دارند اجتناب گردد. متأسفانه در بسیاری مواقع در عمل مشاهده شده که موضوع قراردادها آنچنان مبهم و نامشخص است که نمی‌توان نتیجه خاصی از آنها انتظار داشت؛ این امر به‌ویژه در قراردادهای ارائه خدمات همچون نگهداری و سرویس بیشتر مشهود است. در چنین مواردی معمولاً قراردادها باید شامل ضمایمی باشند که شرایط اختصاصی قراردادها و تعهداتی که پیمانکار باید انجام دهد را تبیین نمایند (فاتح،۱۳۸۶: ۳۲) همچنین در مناقصات، باید مبالغی که برندهی مناقصه هزینه خواهد نمود به صورت شفاف قید شود تا در هنگام تصفیه‌حساب با حساب‌سازی بر مبلغ کل افزوده نشود. در چنین قراردادهایی شائبه آنکه کارکنان دستگاه اجرایی که دخیل در امر قراردادها هستند نفعی برای خود منظور کرده یا با اخذ رشوه چنین قراردادی منعقد شده باشد فراوان است؛ به همین منظور OECD پیشنهاد داده تا از کارکنان و مشاوران دخیل در امر معاملات اقرارنامه‌ای مبنی بر عدم وجود نفع شخصی و نیز از شرکت‌کنندگان مبنی بر عدم دخالت در اقدامات مجرمانه مرتبط با معامله اخذ گردد و در صورت داشتن سابقه کیفری یا انتظامی در این رابطه از شرکت یا مداخله در فرآیند معامله منع شوند. این امر می‌تواند به‌عنوان یک کیفر تکمیلی یا تبعی در قوانین کشورمان گنجانده شود.[۱۰]

همچنین بر مبنای این اصل زمان اجرای قرارداد باید مشخص باشد و نه آنقدر کم باشد که تحقق نتایج حاصله از قرارداد در آن زمان محدود، ممکن نباشد و نه آنقدر فراخ باشد که اجرای قرارداد با تأنی و اطاله مواجه شود. اصل شفافیت همچنین در مورد اصلاحیه‌ها و متمم‌های قراردادها نیز حاکم است و در برخی کشورها مقررات سختی برای اصلاح قراردادها در نظر گرفته شده است. همچنین هرگونه واریز وجوه باید به‌صورت الکترونیکی و شفاف باشد تا از ابتدا تا ختم قرارداد جریان پول قابل ردگیری باشد.

در صورتی‌که مبهم بودن موضوع قرارداد ناشی از تبانی کارکنان دستگاه‌های اجرایی با برندگان مناقصه‌ها باشد، قانون مجازات تبانی در معاملات دولتی مصوب ۱۳۴۸ تا حدود زیادی خلأها در زمینه را پوشش می‌دهد؛ با این حال باید توجه داشت که چنانچه پیشتر بیان شد اثبات تبانی دشوار است و لذا در این خصوص نباید صرفاً به پاسخ‌های کیفری بسنده کرد و لزوماً باید مراجعی بر تهیه متن قراردادها نظارت داشته باشند. ارتشاء و منظور داشتن نفعی برای خود در معاملات که در ماده ۲۰۸ قانون مجازت اسلامی (تعزیرات) آمده نیز در چنین مرحله‌ای واقع می‌شوند؛ دومین اصلی که در این مرحله حاکم است اصل اخذ «تضامین معتبر» است؛ اخذ تضمین‌های معتبر از این جهت است که در مرحله نظارت پایانی، در صورت تخلف مقاطعه‌کاران، دولت بتواند زیان‌های وارده را جبران نماید. اخذ تضمین مناسب ارتباط مستقیمی با برآورد نصاب معاملات در ابتدای امر دارد و چنانچه در برآورد نصاب معاملات تقلبی صورت گرفته باشد، به تبع آن تضمین اخذشده نیز متناسب نخواهد بود (بهرامی، ۱۳۹۲:۱۳۸) در ماده ۱۴ این قانون به اخذ تضمین حسن انجام کار از مناقصه‌گران- آن هم صرفاً در مورد اسناد مناقصه – اشاره شده است. مع‌ذلک در ماده۶ «قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت» مصوب ۱۳۸۰ به دولت اجازه داده شد که براساس پیشنهاد سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، برای انجام معاملات دولتی سایر ضمانت‌های معتبر را تعیین نماید. هرچند دولت براساس ماده اخیر آیین‌نامه تضمین معاملات دولتی را مصوب و به دستگاه‌های اجرایی ابلاغ نمود، لکن ضمانت اجرایی کیفری برای تخلف از مقررات اخذ تضمین پیش‌بینی نشده است و برای نمونه، اگر مدیری تضمینی نامعتبر اخذ نماید و از این راه خساراتی کلان به دولت وارد شود، ممکن است منباب تخلفی انتظامی تحت تعقیب قرار گیرد. البته می‌توان بر این باور بود که در این‌باره ماده ۵۹۸ قانون مجازات اسلامی (بخش تعزیرات) قابل اعمال باشد که برای اهمال یا تفریط کارکنانی که موجب تضییع اموال و وجوه دولتی گردند، جبران خسارت و شلاق تا ۷۴ ضربه را در نظر گرفته است، معذلک اولاً این بزه، یک بزه غیرعمدی است و جرایم عمدی را در برنمی‌گیرد؛ ثانیاً مقید به تضییع وجوه و اموال دولتی است، در حالی‌که عدم اخذ تضمین باید بزهی مطلق باشد؛ ثالثاً ضمانت اجرای مقرر در این ماده نیز کافی و کارا به نظر نمی‌رسد.

۲- کاستی‌های تقنینی پس از انعقاد قرارداد

این مرحله ناظر به کاستی‌های نظارتی تقنینی پس از مرحله انعقاد معاملات دولتی است که خود شامل دو بخش است: یکی نظارت در مرحله اجرای قراردادها و دوم نظارت پس از خاتمه قراردادها و تفریغ مالی است. ذیلاً هر دو مرحله را مورد بررسی قرار داده‌ایم.

۲-۱- در مرحله اجرای قراردادها

مهم‌ترین اصلی که در مرحله اجرای قراردادها از نقطه‌نظر دستگاه‌های اجرایی اهمیت دارد، اصل «نظارت مستمر» است؛ بنابر یک پژوهش میدانی در این زمینه، ضعف مراکز نظارتی اصلی‌ترین عامل وقوع فساد در معاملات دولتی شناخته شده است. نظارت می‌تواند از منظر مرجع نظارت، داخلی و خارجی، از منظر زمان نظارت، پیشینی، همزمان یا پسینی و از منظر شیوه به‌صورت کلی یا مرحله‌ای باشد. آنچه مهم است آن است که برای کاهش فساد در مورد معاملات دولتی، اولاً باید نظارت مراجع خارجی بیشتر شود؛ ثانیاً نظارت پیشینی و همزمان حتی‌الامکان جای نظارت پسینی را بگیرند و ثالثاً نظارت به‌صورت مرحله‌ای انجام شود.

نظارت مرحله‌ای باید براساس مراحل معاملات دولتی باشد؛ در برخی کشورها، مراکزی خاص تعیین شده‌اند تا در معاملات بزرگ انطباق جریان وضعیت معاملات دولتی را از مرحله پیش‌فراخوان و فراخوان تا مرحله انعقاد بررسی و در صورتی‌که تخلف فاحشی مشاهده نمایند، شرکت‌کنندگان در قرارداد را مجدداً مورد ارزیابی قرارداده یا حتی قرارداد را فسخ نمایند.

برای نمونه در لهستان «دفتر معاملات دولتی» پیش از اجرای قرارداد، قراردادهای بالای ۲۰میلیون یورو در مورد خدمات عمومی را مورد بررسی قرار داده و درباره تطبیق آنها با قانون معاملات عمومی تصمیم می‌گیرد. در مجارستان این تکلیف برعهده «شورای معاملات عمومی» قرار دارد. بنابراین بهتر است در کشور ما نیز مرجعی به‌طور خاص (مشابه سازمان بازرسی کل کشور) برای نظارت بر قراردادها و واگذاری‌ها تعیین گردد تا پس از انعقاد معاملات و واگذاری‌ها در مورد قانونی بودن یا نبودن آنها اعمال نظر نماید، به‌گونه‌ای که بدون تأیید این مرجع، قرارداد وارد مرحله اجرا نگردد.

«تعدد مراجع نظارتی» یکی دیگر از اصول دیگر در قراردادهای دولتی در مرحله اجرا –و حتی پیش از آن – است؛ افزایش مراجع تصویب‌کننده و نظارتی که از آن تحت عنوان «قاعده چهارچشم» یاد می‌شود مبین آن است که افزایش نهادهای نظارتی و بازرسی‌های متقاطع یکی از ضروریات حاکم ناشی از اصل پاسخگویی در معاملات دولتی است و بدیهی است که به هر میزان که مراجع بیشتری برای قراردادها نظارت کنند، فساد کاهش خواهد یافت. نظارت درونی بر مرحله اجرای قراردادها در کشور ما عمدتاً بر عهده خود دستگاه اجرایی منعقدکننده معامله است که همین امر خود می‌تواند بستری برای تبانی و فساد فراهم نماید، اما تفکیک مراجع مالی، قراردادی و فنی می‌تواند ریسک فساد را کاهش دهد. افزون بر این فقدان یک بدنه کارشناسی قوی در امر نظارت در اجرای قراردادها می‌تواند نتایج زیانباری به همراه داشته باشد(بهرامی،۱۳۹۲: ۱۴۱) لازم به توضیح نیست که برای کاهش فساد در قراردادهای دولتی، تخصصی و حرفه‌ای شدن مدیران و کارشناسانی که در این زمینه فعالیت دارند و شایسته‌سالاری تا چه میزان مؤثر خواهد بود. همچنین بسیار مهم است که کسانی که در فرآیند معامله تا مرحله انعقاد آن حضور داشته‌اند در امر نظارت دخالتی نداشته باشند.

عمده نظارت برون‌سازمانی اما با سازمان بازرسی کل کشور است که براساس اصل ۱۷۴ قانون اساسی و «قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور» مصوب ۱۳۶۰ (با اصلاحات بعدی) از جانب قوه‌قضاییه وظیفه نظارت بر حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاه‌های اجرایی را عهده‌دار است؛ هرچند چنانچه بیان شد بهتر بود در مورد قراردادهای بزرگ و مهم تأیید این سازمان شرط ورود به مرحله اجرا قرار داده می‌شد. این در حالی است که در برخی کشورها از وجود حسابرسان و کارشناسان قسم‌خورده خارج از بخش دولتی برای تطبیق فرآیند معاملات دولتی با قانون نیز استفاده می‌شود. همچنین استفاده از مخبرین نیز در برخی کشورهای خارجی در این باره رایج است.

هدف از نظارت در این مرحله آن است که اجراکنندگان قراردادهای دولتی در اجرای قرارداد، تقلبی نکرده و در ارائه اطلاعات و موضوعی که در قرارداد انجام آن را تعهد کرده‌اند و نیز مبالغ هزینه شده شفافیت داشته باشند. از نقطه‌نظر کیفری در کشور ما، قانون مجازات تبانی در معاملات دولتی در این مرحله نیز حاکم است، چراکه ممکن است در ارائه محصول یا خدمات بین طرف قرارداد و کارگزاران دستگاه اجرایی در کمیت و کیفیت کالا یا خدمات تبانی صورت گیرد. همچنین درخصوص تدلیس در معاملات دولتی راجع به افرادی که عهده‌دار معامله هستند و نیز ناظران و آمران از جهت تعیین مقدار یا صفت یا قیمت بیش از حد متعارف مورد معامله و نیز تقلب در ساختن در این مرحله ماده ۵۹۹ قانون مجازات اسلامی (تعزیرات) حاکم خواهد بود؛ با این‌حال اولاً این ماده بیشتر ناظر به قراردادهای خرید کالا و ساخت است و کمتر در مورد قراردادهای خرید و ارائه خدمات قابلیت اعمال دارد (بختیاری،۱۳۹۲: ۱۰۴) ثانیاً این موضوع که آیا مراد از افراد عهده‌دار معامله در این ماده، کارکنان دستگاه‌های دولتی هستند یا اشخاص خصوصی طرف قرارداد، بر ابهام این ماده افزوده است؛ زیرا تدلیس در معاملات معمولاً توسط فروشنده یا ارائه‌کننده کالا یا خدمات صورت می‌گیرد و نه توسط طرف خریدار یا ناظرین و آمر (بختیاری،۱۳۹۲: ۱۰۴) ثالثاً این بزه جرایم مرتبط با آن همچون ارائه اطلاعات نادرست، حساب‌سازی، استفاده از امکانات و تجهیزات دولتی در راستای قرارداد، عدم تخصیص و صرف بودجه در قسمت‌های لازم و نظایر آن را در برنمی‌گیرد؛ بنابراین لازم است ماده مزبور که عیناً از قوانین پیش از انقلاب در متون قانونی کنونی راه یافته و با واقعیت‌های موجود سازگار نیست، اصلاح و مسؤولیت هر یک از طرفین معامله –یعنی کارکنان دستگاه‌های اجرایی از یک سو و ارائه‌دهندگان کالا و خدمات- به‌درستی روشن گردد.

همچنین باید توجه داشت که ماده ۲۰۲ قانون مجازات اسلامی (بخش تعزیرات) و مواد ۱۳ و ۱۵ قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مبارزه با فساد مصوب ۱۳۹۰ برای این مرحله مقرر شده‌اند؛ براساس مواد موصوف کلیه مسؤولان دستگاه‌های مشمول قانون اخیر موظف شده‌اند در صورت اطلاع از شروع یا وقوع جرائم مربوط به ارتشاء، اختلاس، کلاهبرداری، تبانی در معاملات دولتی، اخذ درصد (پورسانت) در معاملات داخلی یا خارجی، اعمال نفوذ برخلاف حق و مقررات قانونی، دخالت در معاملات دولتی در مواردی که ممنوعیت قانونی دارد، تحصیل مال به طریق نامشروع، استفاده غیرمجاز یا تصرف غیرقانونی در وجوه یا اموال دولتی یا عمومی و یا تضییع آنها، تدلیس در معاملات دولتی، اخذ وجه یا مال به طریق غیرقانونی یا امر به اخذ آن، منظور نمودن نفعی برای خود یا دیگری تحت هر عنوان اعم از کمیسیون، پاداش، حق‌الزحمه یا حق‌‌العمل در معامله یا مزایده یا مناقصه و سایر جرائم مرتبط با مفاسد اقتصادی در حوزه مأموریت خود بلافاصله مراتب را به مقامات قضائی و اداری رسیدگی‌کننده به جرائم و تخلفات گزارش نمایند، در غیر این صورت به کیفر مقرر در ماده ۶۰۶ قانون مجازات اسلامی (تعزیرات) محکوم خواهند شد.

براساس ماده۱۲ «قانون اصلاح موادی از قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور» مصوب ۱۳۹۳ نیز «چنانچه بازرسان قانونی مؤسسات و شرکت‌های مشمول بازرسی، مسؤولان سازمان حسابرسی دولتی، حفاظت و اطلاعات و حراست و نظارت و بازرسی وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های مشمول بازرسی، به سوء جریانی در رسیدگی به عملکرد مالی و اداری دستگاه‌های اجرایی و شرکت‌های دولتی و وابسته به دولت برسند که مربوط به وظایف سازمان بازرسی است، باید مراتب را به اطلاع سازمان بازرسی کل کشور برسانند. مستنکف به مجازات مقرر در ماده (۶۰۶) کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی «تعزیرات و مجازات‌های بازدارنده» مصوب ۲/۳/۱۳۷۵ محکوم خواهد شد». ماده مزبور در تکمیل ماده ۲۰۲ قانون مجازات اسلامی (تعزیرات) و مواد ۱۳ و ۱۵ «قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مبارزه با فساد» وضع شده است و لازم است که مقرره مشابه برای سایر دستگاه‌های نظارتی نیز وضع شود.

۲-۲- در مرحله حسابرسی و نظارت پایانی

مهم‌ترین اصل حاکم بر این مرحله «اصل پاسخگویی» است؛ بدین معنی که هم مدیران و مسؤولان نهادها و هم اشخاص ناظر اعم از بازرسان و ممیزان و حسابرسان باید فرآیند چهارگانه پیشین در مورد معاملات را به دقت مورد رصد قرار دهند و از انجام قانونی آنها همچون هزینه کردن بودجه در محله‌ای مشخص به میزان لازم، عدم وجود نقص یا ایراد اساسی در پروژه‌ها، کیفیت آنها و رفع نواقص، اخذ تضامین و مواردی از این قبیل اطمینان حاصل نمایند و در صورت مشاهده تخلف علت آن را جویا شده و آن را به مراجع قانونی اعلام نمایند. در این راستا ثبت و ضبط اطلاعات صحیح– به‌ویژه اطلاعات مالی راجع به هزینه‌کرد بودجه مربوط به معاملات دولتی- که به‌طور همزمان و از طریق شبکه‌های اطلاع‌رسانی الکترونیکی توسط کارشناسان و ممیزان و حتی عموم قابل دسترس باشد یکی از ابزارهای ضروری برای نظارت مالی بر پروژه است. مراجع نظارتی باید در پرتو اصولی که قبلاً بیان شد قانونی بودن اجرای مقررات مربوط به تشریفات معاملات و واگذاری‌ها، همچون نبود تقلب، تدلیس، تبانی، عدم اخذ تضمینات یا تأمینات مالی و عدم نظارت بر تحویل به‌موقع پروژه و سایر تخلفات را رصد کرده و از قانونی بودن برگزاری فرآیند معاملات اطمینان یابند ناگفته پیداست که الکترونیکی شدن فرآیندها تا چه میزان کارایی و امکان نظارت را افزایش داده و سبب افزایش شفافیت و کاهش فساد در این حوزه می‌گردد.

«اصل تعدد نهادهای نظارتی» یکی از اصول حاکم در این مرحله نیز هست؛ مراجع نظارت بر سلامت قراردادهای دولتی، به مراجع درونی و بیرونی قابل تقسیم‌اند ؛ مراجع نظارتی درونی در خود دستگاه‌های اجرایی هستند که معمولاً بخش‌های مالی- اداری آنها می‌باشند؛ با این‌حال ضروری است که دفاتر مخصوصی در دستگاه‌های اجرایی برای نظارت و حسابرسی بر قراردادهای دولتی اختصاص یابند. در کشور ما مراجع نظارتی بیرونی علاوه بر دادگاه‌های دادگستری و دیوان عدالت اداری که در این زمینه صلاحیت عمومی دارند، کمیسیون اصل ۶۰ مجلس شورای اسلامی، دیوان محاسبات کشور، سازمان بازرسی کل کشور، سازمان حسابرسی و هیأت رسیدگی به شکایات مربوط به مناقصات می‌باشند که هیأت مزبور، تخصصی‌ترین مرجع برای رسیدگی به این شکایات است. البته این امر مانع از نظارت عمومی و نظارت رسانه‌ها نیست و در این میان دولت باید امکان نظارت عمومی بر روند معاملات و واگذاری‌ها –به‌ویژه معاملات بزرگ- را در تمامی مراحل برای نهادهای مردم‌سالار، رسانه‌ها و مطبوعات فراهم آورد.

نظارت در معنای حسابرسی مالی بیشتر برعهده دیوان محاسبات کشور و سازمان حسابرسی می‌باشد؛ ازآنجاکه معاملات دولتی روزنه‌ای برای خروج منابع بودجه دولتی –که عمدتاً از راه مالیات مردمی تحصیل شده‌اند- به سمت بخش خصوصی و غیردولتی است، لذا باید اطمینان یافت که این بودجه در مسیر درستی تخصیص یافته و به نحو مطلوبی هزینه شده است تا اهداف اجتماعی روشنی را تأمین نماید نظارت بر هزینه‌کرد صحیح بودجه و تفریغ آن بر عهده دیوان محاسبات کشور است؛ براساس «قانون دیوان محاسبات کشور» مصوب ۱۳۶۱ (با اصلاحات بعدی)، این دیوان وظیفه حسابرسی و رسیدگی به کلیه حساب‌ها، درآمد و هزینه و سایر دریافت‌ها و پرداخت‌ها و نیز صورت‌های مالی دستگاه‌ها ازنظر مطابقت با قوانین و مقررات مالی و غیرمالی را دارد؛ بنابراین این سازمان می‌تواند از وجود فساد و تدلیس در معاملات دولتی و حساب‌سازی‌ها آگاهی یابد. همچنین سازمان حسابرسی که زیر نظر وزارت امور اقتصادی و دارایی است براساس «قانون تشکیل سازمان حسابرسی» مصوب ۱۳۶۲ و «قانون اساسنامه سازمان حسابرسی» مصوب ۱۳۶۶ انجام وظایف بازرس قانونی و امور حسابرسی کلیه دستگاه‌های اجرایی را بر عهده دارد و در کنار دیوان محاسبات کشور اهرم نظارتی مؤثری در این زمینه به شمار می‌آید. البته باید اذعان داشت که چون فساد در معاملات دولتی –برخلاف سایر جرایم مرتبط با فساد همچون ارتشاء و اختلاس- با شکل و ظاهری قانونی ارتکاب می‌یابند، کشف آنها بسیار دشوار است. در واقع، فساد ناشی از معاملات دولتی و عمومی در زمره مفاسدی قرار می‌گیرد که استفاده از پوشش معاملات می‌تواند قالبی قانونی و مشروع به آنها بدهد و به خاطر همین مسأله، کشف فساد در آنها بسیار دشوار می‌گردد. شاید از همین‌رو است که برخی فساد در معاملات دولتی و عمومی را ذیل عنوان «فساد قانونی» – در معنای فسادی که با استفاده از پوششی قانونی اتفاق می‌افتد- قرار داده‌اند. تبانی و فقدان شاکی خصوصی در این معاملات نیز پوشیده ماندن آنها مضاعف می‌سازد.

در قوانین مربوط به نهادهای فوق، به طور اختصاصی به تکلیف آنان در نظارت بر قراردادها و معاملات دولتی اشاره‌ای نشده است، معذلک این امر در راستای وظایف کلی آنها قرار دارد و به نظر می‌رسد بهتر باشد نهادهای مزبور به لحاظ گستردگی بخش معاملات دولتی، بخشی از زیرمجموعه خود را به نظارت بر این حوزه اختصاص دهند؛ زیرا هرچند سیاست قانونگذار در نظارت بر معاملات دولتی موازی‌کاری و تعدد مراجع نظارتی بوده است، لکن تجربه نشان داده که تعدد نمی‌تواند جایگزین تخصص شود و لازم است به لحاظ پیچیدگی و اهمیت موضوع، تنوع مقررات و قوانین، عدم تخصص و آشنایی دستگاه‌ها، ناکارایی روش‌های نظارتی و نبود هماهنگی بین دستگاه‌ها، سازمان یا بخشی مخصوص برای این کار ایجاد شود(زمانی،۱۳۸۸: ۱۲۰)، کما اینکه در برخی کشورها پلیس خاصی مخصوص نظارت بر قراردادهای دولتی ایجاد شده است که در امور مالیاتی و حسابرسی نیز تخصص دارند. این امر ضروری نیز است که در پایان گزارش‌های مربوط به ممیزی و حسابرسی به معاملات منتشر گردند.

همچنین دستگاه‌های نظارتی باید درصورتی‌که شخصی نسبت به فرآیند معاملات یا واگذاری‌ها اعتراض داشته باشد، معترض را به حق شکایت و نحوهی طرح آن آگاه کرده شکایت وی را دریافت و آن را برای رسیدگی به هیأت‌های خاص یا مراکز قضایی ارائه نمایند. البته پیشنهاد شده که برای کاستن اعتراضات و دعاوی قضایی در این خصوص از روش‌های حل اختلاف استفاده گردد. براساس ماده ۷ قانون برگزاری مناقصات مصوب ۱۳۸۳ ، اکنون هیأت رسیدگی به شکایات، مسؤولیت رسیدگی به دعاوی بین مناقصه‌گر و مناقصه‌گزار را بر عهده دارد و می‌تواند در مورد رسیدگی به اعتراضات مربوط به اجرا نشدن هر یک از موارد آن قانون و نیز صدور رأی تجدید یا لغو مناقصه، تصمیم‌گیری نماید، لکن این امر اولاً اختصاص به مناقصات دارد و ثانیاً بیشتر در خصوص مواردی است که اشخاص از دستگاه‌ها در این‌باره شکایت می‌کنند و این هیأت بر فساد حاکم بر معاملات دولتی نظارت ندارد. همچنین براساس تبصره۱  ماده موصوف، معیارها و روش‌های ارزیابی پیشنهادها، قابلیت رسیدگی در آن مرجع را ندارد. از نقطه‌نظر کیفری در این مرحله در مورد کارکنان دستگاه‌های اجرایی، افزون بر قسمت

انتهایی ماده ۵۹۸ قانون مجازات اسلامی (بخش تعزیرات) در مورد هزینه‌کرد صحیح بودجه در معاملات دولتی، ماده ۶۰۶ قانون مجازت اسلامی و ماده ۱۲ «قانون اصلاح موادی از قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور» حاکم خواهند بود. همچنین، جهت حمایت از دسترسی عموم مردم به این اطلاعات، ماده ۶۶ قانون دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب ۱۸۳۶ اعمال می‌شود. با این حال، در مورد نقض تکلیف برندگان معاملات دولتی در ثبت، مدت نگهداری و نیز ارائه اطلاعات صحیح جهت نظارت و حسابرسی و نیز مصرف بودجه تخصیص یافته در محله‌ای تعیین شده مقرره کیفری روشنی وجود ندارد که باید در خصوص رفع این کاستی کوشیده شود.

 

برآمد

حجم قابل توجه فساد در حوزه معاملات دولتی که در زمره بزهه‌ای اقتصادی قرار می‌گیرد ضرورت اتخاذ سیاست جنایی کاراتری را در این بخش هر روز بیش‌ازپیش می‌نمایاند. پیشگیری از فساد در حوزه معاملات دولتی از طریق کیفری و غیرکیفری میسر است، معذلک عمده تدابیر کنونی در کشورمان در هر دو حوزه مربوط به دوران پیش از انقلاب بوده و چندان کارا تلقی نمی‌شوند. البته در حوزه غیرکیفری، تلاش شده با تصویب قوانین و مقرراتی در زمینه مناقصات، این خلأهای قانونی کاهش یابد، اما این اقدامات کافی به شمار نمی‌آیند؛ در بخش کیفری نیز قوانین روزآمد نشده و با توجه به ضرورت‌های اجتماعی تحول نیافته‌اند؛ بنابراین بایسته است با توجه به گستردگی معاملات دولتی و هماهنگ با تحولات جهانی و به‌ویژه با توجه به اسناد بالادستی همچون اصل ۴۹ قانون اساسی و کنوانسیون مبارزه با فساد (مریدا)، تدابیر کیفری و غیرکیفری در پنج مرحله تشخیص نیازمندی‌ها، پیش‌فراخوان و فراخوان، انعقاد قراردادها، اجرای قراردادها و نظارت و حسابرسی در پرتو رهنمودهای سازمان همکاری و توسعه اقتصادی که برگرفته از تجارب عملی کشورهای عضو آن سازمان است تحول یابند تا خلأهای موجود را پوشش دهند. در این راستا تدوین یک قانون جامع کیفری در زمینه معاملات دولتی که کاستی‌های قوانین پیشین را نداشته و نشانگر عزم قانونگذار در اتخاذ یک سیاست جنایی افتراقی برای مبارزه با جرایم اقتصادی مرتبط در این حوزه باشد، برطرف نمودن کاستی‌های قوانین مربوط به مناقصات جهت پیشگیری وضعی از فساد و نیز تصویب مقرراتی جامع در مورد مزایده‌ها، ضروری می‌نماید.

 

ابوالفتح خالقی

استادیار رشته حقوق جزا و جرم‌شناسی دانشگاه قم

مهدی فضلی

 

دانشجوی دکتری حقوق جزا و جرم‌شناسی دانشگاه قم (نویسنده مسؤول)

منابع

– آذری‌متین، افشین (۱۳۸۶) «جرم پورسانت در حقوق کیفری ایران»، مجله حقوقی دادگستری، دوره جدید، شماره ۶۱: صص۱۰۴-۸۷٫

– احمدی، علی (۱۳۹۵) «آسیب‌شناسی فرآیند مناقصه و مزایده و شناسایی فسادهای آن»، فصلنامه دانش ارزیابی، سال هشتم، شماره ۲۸: صص ۶۴-۴۷٫

– اعلایی‌فرد، محمدعلی (۱۳۸۴) «اصول حاکم بر قراردادهای پیمانکاری دولتی»، مجله حقوقی عدالت‌آرا، شماره۱: صص۶۹-۵۶٫

– انصاری، ولی‌ا… (۱۳۷۷) «کلیات حقوق قراردادهای اداری»، تهران، نشر حقوقدان.

– بختیاری، محسن (۱۳۹۲) «تدلیس و فساد در معاملات دولتی در حقوق کیفری ایران»، پایان‌نامه کارشناسی ارشد، به راهنمایی دکتر حسین غلامی دون، دانشگاه آزاد اسلامی، واحد تهران مرکز.

– بهرامی، سهراب (بهار ۱۳۹۲) «بسترهای وقوع تبانی و فساد در مناقصات و راهکارهای مقابله با آن»، مجله کارآگاه، دوره دوم، سال ششم، شماره۲۲: صص ۱۴۵-۱۳۲٫

– حلاج، شهرام (بهار ۱۳۹۴) «پیشنهاد روشی برای ارزیابی قوانین و مقررات با مطالعه موردی مقررات برگزاری مناقصات»، مجلس و راهبرد، سال بیست و دوم، شماره۸۱: صص۱۷۰-۱۲۷٫

– خضری، محمد؛ تربتی‌مقدم، فرهاد؛ نظری، محمدرضا (۱۳۹۰) «شناسایی زمینه‌های فساد اقتصادی در مناقصه‌های دولتی»، اقتصاد تطبیقی، سال دوم، شماره۱: صص۸۶-۶۳٫

– زمانی، علی‌اکبر(۱۳۸۸) «تبانی و تقلب در برگزاری مناقصه‌های دولتی، موانع و راهکارهای پلیس در مبارزه با آن»، مجله کارآگاه، دوره دوم، سال سوم، شماره۹: صص۱۲۳-۹۶٫

– سام‌دلیری، یونس (۱۳۸۰) «ضرورت اصلاح مقررات برای برگزاری مناقصه و مزایده در کشور»، مجله بانک و اقتصاد، شماره۲۲: صص۵۳-۵۱٫

– شیروی، عبدالحسین (۱۳۸۵) «مقایسه قانون برگزاری مناقصات با موافقتنامه ناظر بر خریدهای دولتی در سازمان تجارت جهانی»، مدرس علوم انسانی، دوره ۱۰، شماره۳ (پیاپی ۴۷)، ویژه‌نامه حقوق: صص۷۸-۴۹٫