سیری مختصر در قرارداد اداری در ایران محمد صارمی محقق و پژوهشگر حقوق عمومی در ایران پیشینه قانون‌گذاری درخصوص قرارداد اداری به دهه‌های نخستین این قرن برمی‌گردد. از نخستین اسناد مهم مرتبط با این نهاد قراردادی می‌توان به قراردادهای مخصوص مطروحه در قانون استخدام کشوری ۱۳۰۱ اشاره کرد که در آن به اداره […]
سیری مختصر در قرارداد اداری در ایران
محمد صارمی
محقق و پژوهشگر حقوق عمومی
در ایران پیشینه قانون‌گذاری درخصوص قرارداد اداری به دهه‌های نخستین این قرن برمی‌گردد. از نخستین اسناد مهم مرتبط با این نهاد قراردادی می‌توان به قراردادهای مخصوص مطروحه در قانون استخدام کشوری ۱۳۰۱ اشاره کرد که در آن به اداره به موجب قرارداد خاص، امکان انعقاد قرارداد استخدامی داده شد (قانون استخدام کشوری، ۱۳۰۱) یا قانون اعطای امتیاز نفت به شرکت نفت ایران و انگلیس مصوب ۱۳۱۲ قابل ذکر است. در ادامه از دهه ۱۳۴۰ قوانینی وضع گردیده است که در آن‌ها رنگ‌وبوی قرارداد اداری وجود داشته است. از مهم‌ترین آن‌ها می‌توان به قانون شهرداری‌ها مصوب ۱۳۳۴و قانون اجازه انتقال نیروی برق به وسیله کابل هوایی مصوب ۱۳۳۹ اشاره نمود. به موجب سند مزبور برای سازمان‌های مجاز از طرف دولت که در امر برق‌رسانی جهت مصارف عمومی فعالیت دارند، حقوق ترجیحی و اقتداری در نظر گرفته شده است. چنین شکل‌گیری آغازین می‌توانست نوید تولد نهاد قراردادهای اداری را در نظام حقوقی ایران دهد مشروط به اینکه نهاد قضایی ما همسو با نهاد قانون‌گذاری قدم برمی‌داشت. این در حالی است که چنین اتفاقی تا حدودی به وقوع نپیوست که دلایل آن در ادامه خواهد آمد.
می‌توان گفت، در نظام حقوقی ایران نهاد قرارداد اداری از همان آغاز انقلاب مشروطه به صورت ناقص به وجود آمد. چرا که آن‌چنان که می‌دانیم در این سطح نظام ایران به تبعیت از نظام فرانسه برای نخستین‌بار سازمانی را به نام «مجلس شورای دولتی» در سال ۱۲۷۵ پایه‌گذاری کرد؛ اما هیچ‌گاه آن صلاحیتی که شورای دولتی فرانسه جهت رسیدگی به قراردادهای اداری داشت پیدا نکرد (تنکابنی، ۲۱۷: ۱۳۸۳). چرا که در این برهه نگاه به دولت، در ایران با فهم فرانسوی آن بسیار متفاوت بود. در دهه‌های بعدی نهادی به عنوان شورای دولتی در سال ۱۳۳۹ از تصویب مجلسین گذشت، اما چنین شورایی عملاً هیچ وقت پا نگرفت. در حالی که در فرانسه با تشکیل شورای دولتی اصول و قواعدی در ارتباط با قراردادهای اداری شکل گرفتند که عموماً مخلوق آراء و نظرات شورای دولتی بوده که به اقتضای زمان شکل گرفت، صیقل و جریان پیدا کرد.
مهم‌ترین مانع چنین تأسیسی را باید ناشی از باور نظری نظام قانون‌گذاری ایران دانست که در ماده۲ قانون متبلور شده بود. براساس این ماده امکان طرح شکایت از دولت نسبت به اعمال قراردادی‌‌اش خارج از صلاحیت شورا آمده بود. البته نظام قضایی نیز مکمل چنین وضعی بوده است. پس از انقلاب شکوهمند اسلامی ۱۳۵۷ همچنان چنین رویکردی در قانون دیوان‌عدالت اداری تکرار گردید، هرچند به نظر می‌آید چنین نظری مغایر با اهداف و سیاق اصل۱۷۳ قانون اساسی بوده است. نهاد تازه‌تأسیس دیوان‌عدالت اداری مرجعی بوده است که اساساً با رویکرد اثبات‌گرایی حقوقی مانع از قاعده‌سازی و رویه‌سازی گردیده است. نکته مهم درخصوص دیوان این است که گستره صلاحیت چنین نهادی به موضوعات اصلی قراردادهای اداری همچون پیمانکاری و امتیازات عمومی کشیده نشد و به‌طور ناقص محدود به قراردادهای استخدام پیمانی، خرید خدمتی و روزمزد بوده است. در این خصوص تصریح ماده۱۰ قانون دیوان‌عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ صلاحیت دیوان را بیش از پیش محدود ساخته است (محسنی، ۱۸۳: ۱۳۸۲).
سیر تاریخی مرحله نشان می‌دهد که چگونه دستگاه قانون‌گذاری سه کشور ایران، انگلستان و فرانسه اقدامات آغازین را در جهت شکلی نهاد قرارداد اداری شروع کردند. ولی در ادامه سیطره رویکرد حقوق خصوصی در دو کشور انگلستان و ایران، مانع از تداوم آن گردید. در حالی که در فرانسه از همان آغاز قرن نوزدهم شورای دولتی مسیر دادرسی این‌گونه اعمال قراردادی را از حوزه قراردادهای مدنی جدا کرد.
درخصوص پیشینه نهادینه شدن قراردادهای اداری در نظام حقوقی ایران باید گفت که هر چند که دستگاه قانون‌گذاری ایران در آغاز با تصویب قوانین خاصی به شناسایی قراردادهای اداری در نظام حقوقی ایران اقدام نمود، اما ادامه چنین پذیرشی تا مرحله نهادینگی چنین قراردادهایی مستلزم تصویب قوانین دیگر و رویه‌سازی آرای قضایی بوده است. در حوزه قانون‌گذاری، نظام قانون‌گذاری در مهم‌ترین سند رویه‌ساز راجع به قراردادهای اداری، یعنی قانون تأسیس شورای دولتی، در بنیان‌گذاری قانونی این نهاد در نظام ایران با شکست مواجه گردید، چرا که قانون مذکور معاملات دولتی را از شمول صلاحیت شورای مذکور مستثنی کرد (قانون شورای دولتی، ۱۳۳۹). و همچنان رسیدگی به قراردادهای عمومی در صلاحیت محاکم دادگستری باقی ماند. با این حال باید گفت که با تصویب اسناد قانونی مرتبط با قراردادهای اداری به ویژه قانون شهرداری‌ها، قانون استخدام کشوری، آیین‌نامه معاملات دولتی، قانون برنامه و بودجه کشور، آیین‌نامه معاملات شهرداری‌ها و قانون برگزاری مناقصات چنین نهادی ظاهراً در نگاه قانون‌گذار تأسیس و نهادینه گردید. برای نمونه در قانون برنامه و بودجه کشور به هیأت عامل؛ اجازه تهیه و تنظیم آیین‌نامه‌های مربوطه داده شد که به موجب آن «پیمان» و شرایط عمومی پیمان شکل گرفتند و برای طرف اداری قرارداد شروط فوق‌العاده همچون اختیار فسخ قرارداد، به دلیل مقتضیات اداری داده شد یا اینکه در آیین‌نامه معاملات دولتی، آیین‌نامه معاملات شهرداری‌ها و قانون برگزاری مناقصات، آیین و تشریفات خاصی برای انجام مراحل قراردادی پیش‌بینی کرد که از این طریق امور مناقصه‌ها و مزایده‌های دولتی چارچوب ویژه‌ای، جدای از چارچوب قراردادهای مدنی، پیدا کردند. به نظر می‌رسد با تصویب چنین اسنادی و شروط پیش‌بینی شده در آن‌ها مسیر قراردادهای عمرانی و ساختمانی دولت در چارچوب نظام قضایی ایران به عنوان نهاد قراردادهای اداری تثبیت و نهادینه گردد. (مولایی،۴۳: ۱۳۹۳).
کتاب‌نامه:
تنکابنی، حمید، درآمدی بر دیوان‌سالاری در ایران، تهران، شرکت انتشارات علمی و فرهنگی، ۱۳۸۳
قانون استخدام کشوری، ۱۳۰۱
قانون شورای دولتی، ۱۳۰۹
محسنی، عباس، تاریخچه معاملات دولتی در ایران، نشریه مجلس و پژوهش، سال۱۰، ش۳۹، پاییز ۱۳۸۲، صص۱۹۲-۱۸۳
مولایی، آیت، قراردادهای اداری، تهران: میزان، ۱۳۹۳
این مطلب بدون برچسب می باشد.
دیدگاه بسته شده است.