نقش نهادهاي مقررات‌گذار در تنظیم خدمات عمومی

اطلاع‌رسانی حقوقی دوره جدید سال ششم پاییز و زمستان ۱۳۸۸ شماره ۱۹ و ۲۰

 

نقش نهادهاي مقررات‌گذار در تنظیم خدمات عمومی

عرفان شمس

دانشجوي دکتري حقوق عمومی‌ دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی

 

چکیده

بررسی نقش و وظایف نهادهاي مقررات‌گذار در مقررات‌گذاري خدمات عمومی ‌موضوع اصلی این نوشتار است. ارائه خدمات عمومی ‌توسط بخش‌خصوصی از اواخر دهه۱۹۷۰ و اوایل دهه ۱۹۸۰ در اروپا، علاوه بر ایجاد تحولاتی در مفهوم خدمات عمومی‌، منجر به توجه به نقش و جایگاه مقررات‌گذاري و نهادهاي مقررات‌گذار در این حوزه شده است. در ایران نیز، به نظر می‌رسد در صورت اجراي صحیح سیاست‌هاي کلی اصل۴۴ قانون اساسی و واگذاري بخشی از امور به بخش‌خصوصی، تغییراتی در نقش دولت در ارائه خدمات عمومی ‌ایجاد شود. سؤالی که این نوشتار در پی پاسخ به آن است؛ این است که نقش نهادهاي مقررات‌گذار پس از واگذاري بخشی از امور خدمات عمومی ‌به بخش‌خصوصی چه خواهد بود؟ بررسی تطبیقی این نقش می‌تواند در اجراي سیاست‌هاي خصوصی‌سازي و نقش این نهادها در ایران راهگشا باشد.

واژگان کلیدي: مقررات‌گذاري، نهادهاي مقررات‌گذار، خدمات‌عمومی، سیاست‌هاي تنظیمی، خصوصی‌سازي

 

مقدمه

دهه‌هاي ۱۹۷۰ و ۱۹۸۰ را می‌توان دوران خصوصی‌سازي گسترده در اروپا نامید. ظهور بحران بیکاري در نظام‌هاي مبتنی بر اقتصاد بازار در اواخر دهه۱۹۲۰ و اوایل دهه۱۹۳۰ منجر به ارائه مدل‌هایی براي مداخله دولت در اقتصاد شد. با این وجود، پس از جنگ جهانی دوم و ملی شدن بسیاري از صنایع به‌خصوص صنایع زیربنایی در کشورهاي اروپایی، مسائل جدیدتري به وجود آمد. ازسویی، به دلیل تملک و مدیریت بسیاري از صنایع ملی توسط دولت، هزینه‌هاي بخش عمومی‌ روبه افزایش گذاشته بود و دولت به‌تنهایی قادر به تأمین هزینه‌هاي این بخش نبود. از این‌رو رفته‌رفته بحث از ناکارآمدي دولت در اداره خدمات عمومی ‌به میان آمد. از سویی، پیشرفت‌هاي تکنولوژیک در بسیاري از حوزه‌ها، به‌ویژه در حوزه مخابرات و ارتباطات، سرمایه‌گذاري‌هاي جدیدي را ایجاب می‌کرد‌، در حالی که تأمین این سرمایه‌ها جز با مشارکت بخش‌خصوصی ممکن نبود. راه‌حل، واگذاري بخشی از امور صنایع زیربنایی به بخش‌خصوصی همراه با مداخله دولت براي تنظیم حوزه خدمات عمومی ‌به منظور تأمین منافع عمومی‌ بود. از این‌رو بخش‌هایی مانند مخابرات، انرژي، حمل‌ونقل و… از تصدي کامل دولت خارج و به بخش‌خصوصی واگذار شد. در عین حال، دولت مجبور بود در هر یک از این حوزه‌ها براي تأمین شرایط رقابت در بازار، جلوگیري از ایجاد انحصار و حمایت از مصرف‌کنندگان، مداخله کند. ظهور و تأسیس نهادهایی با عنوان «نهادهای مقررات‌گذار»[۱] در راستاي این امر بود. این نهادها موظف بودند در هر حوزه خاص با وضع مقرراتی، رفتار فعالان اقتصادي آن حوزه را کنترل و در صورت تخلف نهادهاي موضوع مقررات‌گذاري، ضمانت اجراهایی را اعمال کنند. بنابراین، مداخله دولت از طریق نهادهاي مقررات‌گذار به‌خصوص در حوزه اقتصادي، نشان‌دهنده چرخش روابط بین دولت و بازار در دولت‌هاي مدرن صنعتی در ربع آخر قرن۲۰ است. از آن پس مداخله دولت در اقتصاد از طریق نهادهاي مقررات‌گذار براي تنظیم بازار، تبدیل به شاخه‌اي مستقل براي مطالعه و تحقیق شده است و از زوایاي گوناگون اقتصادي، حقوقی و اجتماعی قابل بحث است. مطالعه تجربه مقررات‌گذاري در بسیاري از کشورها، به‌خصوص کشورهاي اروپایی و کشورهاي در حال توسعه نشان‌دهنده آن است که نقطه عزیمت مقررات‌گذاري، اجراي سیاست‌هاي آزادسازي اقتصادي یا خصوصی‌سازي به‌ویژه در حوزه خدمات عمومی ‌بوده است. در ایران، ضرورت خصوصی‌سازي در اقتصاد، به‌طور قانونی در قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي، اجتماعی و فرهنگی کشور راه یافت. براساس قانون برنامه سوم توسعه، بخش‌هاي اقتصادي باید در جهت مشارکت بیشتر بخش‌خصوصی فعال می‌شدند. پس از آن، برنامه خصوصی‌سازی در قالب ابلاغ بند «ج» سیاست‌های کلی نظام در مورد اصل۴۴ قانون اساسی، منجر به تدوین لایحه «اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و اجراي سیاست‌هاي کلی اصل۴۴» قانون اساسی شد. با این وجود، به نظر می‌رسد که بخشی از مشکلات سدراه خصوصی‌سازي در ایران، ناشی از تنظیم بازار پس از واگذاري بخش‌هاي مختلف –به‌ویژه خدمات عمومی- به بخش‌خصوصی و نقشی است که نهادهاي مقررات‌گذار در این خصوص اجراء می‌کنند. در واقع، عملیات تنظیم پس از خصوصی‌سازي چنان اهمیتی دارد که بسیاري از نویسندگان، دولت پس از خصوصی‌سازي را دولت مقررات‌گذار(تنظیم‌گر)[۲] نام نهاده‌اند. اینجا، بیشتر پیچیدگی‌ها، مربوط به توسعه روش‌ها و ابزارهاي تنظیمی ‌دولت و نقش نهادهاي مقررات‌گذار در ایجاد توازن میان منافع عمومی ‌و منافع بازیگران بازار است.

الف) ضرورت مقررات‌گذاري در حوزه خدمات عمومی

همان‌طور که گفته شد یکی از دلایل عمده خصوصی‌سازي در حوزه خدمات عمومی‌ در اروپا، آشکار شدن ناکارآمدي‌هاي صنایع ملی شده پس از جنگ جهانی دوم بود.[۳] برخی صاحب‌نظران ادعا کرده‌اند که این صنایع با مشکل مهم خط‌مشی مواجه بودند. از نظر آنان، ساختار ایجاد شده برای عملکرد این صنایع، «نه تعهدی برای تحقق اهداف اجتماعی برای آنان ایجاد می‌کرد و نه الزامی ‌برای دستیابی به کارآیی اقتصادی بیشتر.»[۴] همچنین، مداخلات سیاسی گسترده در کار این صنایع موجب زیان‌هاي گسترده اقتصادي در این بخش شده بود، به طوري‌که از اوایل دهه۱۹۸۰‌، بسیاري از این صنایع نیاز به تزریق سرمایه‌هاي هنگفتی داشتند که دولت به دلیل کسري بودجه از پس تأمین آنها بر نمی‌آمد و نیاز به سرمایه‌گذاري بخش‌خصوصی داشت.[۵]

مسائل فوق این پرسش را مطرح می‌کند که علل بروز ناکارآمدي در این صنایع چه بوده است. در واقع، اگر هدف، فهم ضرورت خصوصی‌سازي خدمات عمومی ‌و اهمیت نقش نهادهاي مقررات‌گذار در مقررات‌گذاري خدمات عمومی ‌باشد، باید دلایل ناکارآمدي (و به‌خصوص ناکارآمدي اقتصادي) صنایع ملی شده را بررسی کرد. یکی از مهم‌ترین دلایل این ناکارآیی را می‌توان به وجود آمدن حالت انحصار یا به تعبیر دقیق‌تر انحصار طبیعی در حوزه صنایع خدمات عمومی‌ دانست. صاحب‌نظران براي توضیح چگونگی ظهور حالت انحصارطبیعی در بازار به‌طور کلی و در حوزه خدمات عمومی ‌به‌طور خاص، از سه مفهوم اقتصادي کمک می‌گیرند. به عبارت دیگر، می‌توان گفت که این سه مفهوم در شکل‌گیري انحصار طبیعی در بازار، نقش به‌سزایی را دارند. مفهوم نخست، مفهوم «صرفه‌جویی مقایس»[۶] است. به‌طور اختصار، صرفه‌جویی مقیاس به این معنی است که همراه با افزایش در اندازه بنگاه اقتصادي یا فعالیت آن، متوسط هزینه‌هاي بنگاه اقتصادي تا سطح معینی کاهش می‌یابد و از آن پس، این‌گونه هزینه‌ها افزایش می‌یابد.[۷] به عبارت دیگر، بر اثر افزایش اندازه و مقیاس بنگاه یا فعالیت آن، اغلب هزینه‌هاي هر واحد از تولید کاهش می‌یابد و از این راه، عوایدي به دست می‌آید. در شرایط مساعد و باثبات اقتصادي، مقیاس بزرگ تولید، منجر به صرفه‌جویی‌هاي مهمی‌ در موارد زیر می‌شود که از آنها با عنوان صرفه‌جویی‌هاي مقیاس یاد می‌شود:

۱٫ زمین؛ بدین معنی که دو برابر کردن تولید، مستلزم دو برابر کردن وسعت زمین نیست؛

۲٫ نیروي کار؛ افراد کاردان، ماهر و متخصص ممکن است به صورت تمام وقت کار کنند؛

۳٫ سرمایه؛ واحدهاي اختصاصی و ماشین‌آلات کاملاً بهره‌برداري می‌شوند و با ظرفیت کامل کار می‌کنند؛

۴٫ خرید مواداولیه یا خرید یکجا به بهاي ارزان‌تر صورت می‌گیرد؛

۵٫ بازاریابی؛ هزینه تبلیغات تجاري در واحد می‌تواند کمتر شود؛

۶٫ تأمین مالی یک مؤسسه بزرگ با سهولت بیشتر و ارزان‌تر صورت می‌گیرد تا یک مؤسسه کوچک؛

۷٫ هزینه‌هاي تحقیقات و توسعه روي واحدهاي زیادتري سرشکن می‌شود.

مفهوم دوم که تا حدودی با مفهوم اول مرتبط است، مفهوم «هزینه‌های ثابت»[۸]

هزینه ثابت هزینه‌اي است که صرف‌نظر از سطح تولید ثابت است و با ازدیاد یا تقلیل مقدار کل تولیدات حتماً کم و زیاد نمی‌شود. به عبارت دیگر، می‌توان گفت؛ هزینه ثابت قیمتی است که تحت شرایطی معین در واحد تولید تغییر نمی‌کند، ولو اینکه تولید کل افزایش یابد. یک مثال از این دست، حالتی است که فرآیند تولید مستلزم سرمایه اولیه بسیار زیادي است. در این حالت، به نسبتی که تولید افزایش می‌یابد، هزینه‌هاي ثابت کاهش پیدا می‌کند.[۹]

در اکثر حوزه‌هاي خدمات عمومی می‌توان مصادیقی از این نوع را مشاهده کرد. مثلاً تولید و عرضه برق مستلزم سرمایه‌گذاري ابتدایی عظیمی ‌در ماشین‌آلات، دکل‌ها، کابل‌هاي مخابراتی و مانند اینها حتی پیش از وجود تقاضا است. با فرض این که این هزینه‌هاي ثابت، نسبت بالایی از کل هزینه‌هاي تولید را تشکیل می‌دهد، به محض اینکه سرمایه‌گذاري ابتدایی صورت گرفته باشد، در صورت تولید بیشتر، میانگین هزینه تولید واحدهاي اضافی کاهش می‌یابد.[۱۰] تداوم این وضعیت به همراه «صرفه‌جویی‌های مقیاس» می‌تواند منجر به ایجاد حالت انحصار طبیعی در بازار حوزه خدمات عمومی ‌شود. مفهوم سوم نیز که می‌توان آن را یکی از عوامل ایجاد انحصار طبیعی تلقی کرد، مفهوم «صرفه‌جویی در قلمرو یا دامنه فعالیت»[۱۱] است. منظور از این مفهوم، صرفه‌جویی در هزینه‌ها توسط شرکتی است که دو یا چند حوزه بازار را به تنهایی در دست دارد و این صرفه‌جویی در صورتی که این حوزه‌ها توسط شرکت‌هاي مجزا اداره می‌شد، به دست نمی‌آمد.[۱۲] در سال‌هاي اخیر، در مقایسه با تمرکز قدیمی‌تر بر صرفه‌جویی‌هاي مقیاس تولید، توجه بیشتري به صرفه‌جویی‌هاي شبکه‌اي در مصرف شده است. به‌عنوان مثال، هر چه یک شبکه ارتباطی، مصرف‌کنندگان بیشتري را جذب کند، ارزش خدمات آن بیشتر می‌شود و تا حد معینی، هزینه‌هاي ارائه خدمات براي هر واحد کم می‌شود. ادعا شده است که صرفه‌جویی‌هاي دامنه فعالیت، اغلب با خدمات عمومی‌ مدرن همراه است. این صرفه‌جویی‌ها در مواردي وجود دارد که تولید و عرضه محصولات متفاوت، با هم و توسط یک بنگاه، ارزان‌تر از تولید آنها توسط بنگاه‌هاي مجزاست. به عنوان مثال، در سطح خرد، در صورتی که مصرف‌کنندگان با یک شرکت واحد از گاز، برق و آب سروکار داشته باشند، صرفه‌جویی‌هایی در اندازه‌گیريِ مصرف و صدور و ارسال صورت‌حساب اتفاق خواهد افتاد. اما این امر، در درازمدت منجر به ایجاد قدرت انحصاري براي آن شرکت واحد خواهد شد.[۱۳]

مقررات‌گذاري دولت از طریق وضع و تصویب قوانین ضدانحصار، به دنبال حفظ عملکرد بازار از طریق نظارت بر ایجاد موقعیت‌هاي قدرت اقتصادي و ممنوعیت توافقات محدودکننده رقابت یا مجازات سوءاستفاده از آن است. نقش نهادهاي مقررات‌گذار در این خصوص اهمیت زیادي دارد. در واقع، این نهادها نقش تنظیم‌گري دولت در بازار را به‌عهده دارند. آنچه درخصوص عملکرد این نهادها اهمیت دارد، ایجاد توازن میان منافع عمومی‌ و خصوصی و همچنین توجه به ملاحظات کارآیی اقتصادي و اهداف گسترده اجتماعی است. در بخش بعد نقش نهادهاي مقررات‌گذار در پرتو وظایفی که براي انجام این نقش برعهده نهادهاي مقررات‌گذار گذاشته شده است، مورد بررسی قرار می‌گیرد.

۱٫ کارکردها و وظایف نهادهاي مقررات‌گذار

در این قسمت نخست، کارکردهاي نهادهاي مقررات‌گذار به‌طور کلی مورد توجه قرار می‌گیرد، سپس میزان اختیارات نهادهاي مقررات‌گذار توضیح داده می‌شود. این امر می‌تواند درخصوص حدود مسؤولیتی که جهت اجراي سیاست‌هاي تنظیمی‌به این نهادها تفویض شده است، بصیرت‌زا باشد. موضوع دیگري که مورد بحث قرار خواهد گرفت، وظایف نهادهای مقررات‌گذار است. گفته شده است: «وظایف نهادهای مقررات‌گذار، بیانگر قراردادی ضمنی میان دولت و شهروندان در این حوزه است.» بحث‌هایی که در مورد معیارهاي این قرارداد وجود دارد، حول این موضوع می‌چرخد که اساساً آنچه در این قرارداد مورد توافق واقع می‌شود، کدام است: حفاظت از حقوق شهروندي در مقابل قدرت انحصاري دولت توسط نهادهاي مقررات‌گذار یا حمایت از برخی هنجارهاي اجتماعی وسیع‌تر که ممکن است به هزینه نقض برخی حقوق شهروندي باشد؟

یادآوري این نکته ضروري است که بررسی وظایف قانونی نهادهاي مقررات‌گذار می‌تواند بر موضوع مسؤولیت نهادهاي مقررات‌گذار هم تأثیرگذار باشد. به این معنی که نهاد مقررات‌گذار باید صرفاً به جهت وظایفی که برایش تعیین شده، مسؤول و پاسخگو باشد؛ خواه این وظایف روشن و صریح باشد و خواه به صورت مبهم. نکته‌اي که در این ارتباط باید به آن توجه داشت، تأثیر اهداف و سیاست‌هاي خصوصی‌سازي بر نظام مقررات‌گذاري و وظایف نهادهاي مقررات‌گذار است. سیاست‌ها و اهداف متعارض در برنامه خصوصی‌سازي می‌تواند موجب ابهام در نظام مقررات‌گذاري و وظایف نهادهاي مقررات‌گذار شود. [۱۴]بسیاري از نظریه‌پردازان، فهرست نسبتاً مشابهی از اهداف خصوصی‌سازی را ارائه می‌کنند که از این میان، فهرستی که «ویکرز»[۱۵]و «یارو»[۱۶] ارائه کرده‌اند، مثال مناسبی به نظر می‌رسد. این دو، هفت هدف را براي خصوصی‌سازي ارائه می‌کنند: کاهش مداخله دولت در اقتصاد، افزایش کارآیی در صنایع خصوصی‌سازي شده، کاهش استقراض از بخش‌عمومی، حل مشکلات حقوق پرداختی به مستخدمین بخش‌عمومی، گسترش مالکیت سهام، افزایش توزیع سهام بین کارگران و به دست آوردن منافع و امتیازات سیاسی. [۱۷]همه این اهداف با هم سازگار نیستند. به‌عنوان مثال، افزایش کارآیی نیازمند توسعه و گسترش رقابت است، در حالی‌که کاهش استقراض از بخش عمومی ‌به معنی افزایش قیمت فروش صنایع است و در صورتی که رقابت در صنعت افزایش یابد، قیمت فروش صنایع احتمالاً کاهش خواهد یافت. این که چگونه این ناسازگاري در عمل برطرف شود، مهم است، زیرا محیط رقابتی واگذار شده به نهادهاي مقررات‌گذار، موضوعات معینی از خط‌مشی را براي آنها تعیین می‌کند. به این جهت می‌توان گفت که نباید انتظار داشت که قانون، وظایف کاملاً روشن و بدون ابهامی ‌را براي نهادهاي مقررات‌گذار تعیین کرده باشد.[۱۸]

اگر خصوصی‌سازي را به آزادسازي صنایع از مداخلات سیاسی تعبیر کنیم، می‌توان چنین استدلال کرد که بهترین شیوه عمل در این خصوص می‌تواند این باشد که این صنایع مانند شرکت‌هاي خصوصی عمل کنند و بر همین اساس، تابع رژیم مقررات‌گذاري خاصی نباشند و صرفاً به وضع حقوق رقابتی نیاز باشد و خدمات اینگونه شرکت‌هاي خصوصی همانند دیگر محصولات تولیدي آنها محسوب گردد. در صورتی که به چنین روشی قائل شویم و قانون نیز منعکس‌کننده این رویکرد باشد، مسأله عمده‌اي که نادیده گرفته می‌شود، حقوق شهروندي افراد است.[۱۹] با وجود این، باید توجه داشت که اگر چه بحث حقوق شهروندي افراد در حوزه مقررات‌گذاري و نهادهاي مقررات‌گذار بسیارحائزاهمیت است، اما این بدان معنا نیست که نظام مقررات‌گذاري، فقط به مثابه رژیم توجه به حقوق شهروندي است.[۲۰] با این اوصاف، همچنان می‌توان به این دیدگاه معتقد بود که رژیم مقررات‌گذاري، رژیمی‌ در حال تحول است که با هدف خصوصی‌سازي به سمت بازار رقابتی در حال گذار است.

یکی از مباحث رایج در مورد نقش نهادهاي مقررات‌گذار، درخصوص نقش اقتصادي این نهادهاست. در این رابطه مهم‌ترین نقشی که براي این نهادها ذکر شده است، جلوگیري از سوءاستفاده از قدرت انحصاري دولت و گسترش و توسعه بازارهاي رقابتی در صنایعی است که تحت نظارت این نهادها هستند. این موضوع به چند دلیل داراي اهمیت است. نخست اینکه این نقش، اصلی‌ترین دلیل ایجاد نهادهاي مقررات‌گذار مستقل به‌شمار می‌آید. منظور از اصلی‌ترین دلیل این است که این‌گونه نهادها، به‌مثابه نهادهاي تخصصی و کارشناسان فنی مستقلی محسوب می‌شوند که تصمیمات خود را براساس ملاحظات پیچیده عمدتاً اقتصادي، اتخاذ می‌کنند. با مستقل شناخته شدن این نهادها، دخالت‌هاي سیاسی در فرآیند تصمیم‌گیري آنها به حداقل می‌رسد، چرا که حیطه اختیارات آنها محدود به تحلیل‌هاي اقتصادي بوده و بر همین اساس، آزادي عمل و اختیار آنها محدود به تحلیل‌هاي اقتصادي قانونی می‌شود.[۲۱] دوم، اگر بر این باور باشیم که بهترین راه تضمین منافع مصرف‌کنندگان، ایجاد بازار رقابتی است، بحث منافع مصرف‌کنندگان در صدر مباحث مربوط به نهادهاي مقررات‌گذار قرار می‌گیرد. این بحث متضمن این دیدگاه است که خدمات عمومی‌ را می‌توان مانند هر کالا یا خدمت دیگر تلقی کرد.[۲۲] البته، یک تفسیر این است که برخی مداخلات در بازار به منظور مقابله با کاستی‌هاي بازار و تضمین اطلاع‌رسانی کافی به براي کمک به انتخاب مصرف‌کننده لازم است، اما این مداخلات نباید از این سطح فراتر رود.[۲۳] در واقع، باید توجه داشت که مبناي این تفسیر، اولویت دادن به وظایف اقتصادي نهادهاي مقررات‌گذار است. بر این اساس، موضوعات اجتماعی در اولویت اول یا دوم وظایف مربوط به نهادهاي مقررات‌گذار قرار نمی‌گیرد، اگر چه بعضی از این موضوعات به تعهدات و وظایف اولیه این نهادها اضافه می‌شود. امور و موضوعات اجتماعی، اموري عام‌تر و مربوط به حکومت است که بیشتر مورد توجه سیاستمداران قرار می‌گیرد تا نهادهاي مقررات‌گذار؛ نتیجه این دیدگاه این است که امور اجتماعی، حوزه مربوط به «حق»ها نیست، زیرا یکی از ویژگی‌های حق «فردی بودن» آن است[۲۴]‌، در حالی که اموراجتماعی، ذاتاً عینی و غیرشخصی هستند و هسته اصلی حقوق و سیاست تنظیمی ‌محسوب نمی‌شوند.[۲۵]

در بیشتر حوزه‌هاي خدمات عمومی ‌مانند آب، برق، ارتباطات و نفت‌وگاز، قانون‌گذاري در اکثر کشورها تا حدودي به صورت یکنواخت صورت می‌گیرد. برخی وظایف عمومی ‌نهادهاي مقررات‌گذار در حوزه خدمات عمومی ‌برعهده مدیرکل بوده و برخی به وزیر مربوطه تفویض شده است. در این خصوص باید توجه داشت که نقش مدیرکل و وزیر، مانند نماینده حوزه انتخابیه نیست، بلکه عمل به «بهترین شکل ممکن» است تا بتوانند به اهداف گوناگونی دست یابند. این بدین معنا نیست که آنها مجبور به برقراري تعادل بین منافع متضاد هستند، هر چند ممکن است به این نتیجه برسند که بهترین راه دستیابی به اهداف، ایجاد توازن و تعادل بین گروه‌هاي مختلف است. با این وجود، ممکن است مدیرکل و وزیر در پرتو وظایف قانونی خود قائل به برتري یک نفع نسبت به نفعی دیگر شوند.[۲۶]

با توجه به موارد گفته شده‌، به بررسی وظایف نهادهاي مقررات‌گذار تحت دو عنوان کلی می‌پردازیم.

۱-۱-وظایف اولیه

به‌طور کلی وظایف نهادهاي مقررات‌گذار شامل دو دسته می‌شود. وظایف اولیه یا وظایف اصلی و وظایف ثانویه. وظایف ثانویه تابع وظایف دسته اول هستند و به همین جهت وظایف ثانویه نامیده می‌شوند. در انگلستان، دو وظیفه از وظایف اولیه در بین هر چهار صنعت حوزه خدمات عمومی(آب، برق، ارتباطات، و نفت‌وگاز) مشترك است: اول، تضمین برآورده شدن همه نیازهاي معقول[۲۷]؛ و دوم، تضمین توانایی سرمایه‌گذاري شرکت‌هاي مربوط جهت انجام فعالیت‌هاي خود. سؤال این است که شناسایی این دو وظیفه براي نهادهاي مقررات‌گذار، چه الزاماتی را در پی دارد یا به چه نتایجی می‌انجامد؟

نخست اینکه، تضمین توانایی مالی شرکت‌هاي تابع مقررات‌گذاري، به معنی اولویت دادن منافع سهامداران این شرکت‌ها بر منافع مصرف‌کنندگان نیست. در توجیه این ادعا گفته شده است که اگر شرکت‌ها و بنگاه‌هاي اقتصادي، توانایی مالی براي سرمایه‌گذاري نداشته باشند، خدماتی براي ارائه به مصرف‌کنندگان وجود نخواهد داشت. در واقع این شرط، بایستی در کنار وظیفه برآورده ساختن نیازهاي معقول تفسیر شود. در قوانین مربوط به ارتباطات و آب انگلستان، نهاد مقررات‌گذار در انجام این وظیفه، باید بدون پیش‌داوري و با بی‌طرفی وظایف عمومی‌خود را انجام دهد، به نحوي که شرط برآورده شدن همه نیازهاي معقول محقق شود. در مقابل، در قانون مربوط به برق و همچنین قانون مربوط به نفت‌وگاز هیچ‌گونه اولویتی مقرر نشده است و تنها از نهادهاي مقررات‌گذار خواسته می‌شود که انجام هر دو وظیفه را تأمین و تضمین کنند. قوانین مخابرات و آب این موضوع را پیش‌بینی کرده‌اند که ممکن است با تقاضاهایی مواجه شوند که از یک‌سو معقول باشد و از سوي دیگر، موجب بروز مشکلاتی براي سرمایه‌گذاري شرکت‌ها هم بشود. به دیگر سخن، ممکن است بین این دو دسته از وظایف تنشی ایجاد شود. اگر چه همین مشکل می‌تواند در رابطه با برق و گاز بوجود آید و قانون هم هیچ‌گونه راه‌حلی ارائه نکرده است. اما «تأمین همه نیازهای معقول» به چه معنی است: این وظیفه به بهترین شکل ممکن می‌تواند به مثابه وظیفه «خدمت‌رسانی عمومی» تفسیر شود. این تفسیر با توجه به وظیفه و تکلیف شرکت‌ها به ارائه خدمات در شرایطی خاص، و همچنین با توجه به تفسیر دادگاه‌ها در مقام رفع ابهام، تأیید شده است. اگر این تعبیر را بپذیریم، یعنی قانون به‌طور ضمنی تأیید می‌کند که خدمات عمومی ‌رفاهی، تا حدودي از دیگر کالاهاي متداول و رایج متفاوت هستند؛ زیرا در مورد کالاهاي متداول و معمولی هیچ‌گونه تعهد و تکلیفی درخصوص تأمین کالاها و خدمات یا تأمین همه نیازهاي معقول وجود ندارد.

پرسش مهمی ‌که در این جا مطرح می‌شود این است که وظیفه گسترش و توسعه رقابت، جزء وظایف اولیه نهادهاي مقررات‌گذار است یا وظایف ثانویه؟ به عبارت دیگر، نسبت این وظایف اولیه، با وظیفه گسترش رقابت توسط نهادهاي مقررات‌گذار چیست؟ به نظر می‌رسد این دو وظیفه نهادهاي مقررات‌گذار را باید در پرتو وظیفه تأمین و گسترش رقابت در بازار تفسیر کرد. بدین معنی که نهادهاي مقررات‌گذار در انجام هر دو وظیفه  فوق، باید به‌گونه‌اي رفتار کنند که منجر به تقویت یا گسترش رقابت در بازار شود، زیرا در واقع رقابت، فرض اساسی و بنیان نظام بازار است. در انگلستان، می‌توان در چهار حوزه خدمات عمومی ‌قائل به تفکیک شد. در حوزه مربوط به مخابرات و ارتباطات، ایجاد رقابت، یک وظیفه ثانویه براي نهادهاي مقررات‌گذار است. با این وجود، نکته جالب توجه آن است که عملکرد سازمان ارتباطات انگلستان و پیشرفت‌هاي تکنولوژي در بخش ارتباطات باعث شده که بخش مخابرات و ارتباطات تبدیل به رقابتی‌ترین بخش عمومی ‌در انگلستان شود. در نهادهاي مقررات‌گذار مربوط به آب، ایجاد رقابت، وظیفه ثانویه است و نقش نهاد مقررات‌گذار بیشتر تلاش در جهت ایجاد زمینه‌هایی براي تسهیل رقابت مؤثر است تا گسترش آن. در حوزه مربوط به برق، قضیه متفاوت است و وظیفه گسترش رقابت در تولید و تأمین برق، وظیفه اولیه نهادهاي مقررات‌گذار است و بر همین اساس، این وظیفه نسبت به وظایف دیگر مانند حمایت و حفاظت از منافع مصرف‌کنندگان و تکالیف اجتماعی، اولویت دارد. این رویه صنعت برق، در صنایع نفت‌وگاز نیز پیروي شده و در واقع، وظیفه تضمین رقابت مؤثر، به وظیفه اولیه نهادهاي مقررات‌گذار تبدیل شده است که در رابطه با تأمین و توزیع نفت‌وگاز اجراء می‌شود. البته این بدان معنا نیست که وظایف قانونی نهادهاي مقررات‌گذار در صنایع برق و نفت‌وگاز کمتر در معرض تنش هستند. به عنوان مثال، از یک‌سو وظیفه نهادهاي مقررات‌گذار، تضمین توانایی مالی و سرمایه‌گذاري صاحبانِ امتیاز بنگاه اقتصادي و از سوي دیگر، تضمین رقابت آزاد است. حال باید بین این دو وظیفه تعادل ایجاد شود. این وظیفه در انگلستان به طور خاص، برعهده مدیرکل نهاد مقررات‌گذار مربوطه است. با این اوصاف، می‌توان گفت وظیفه تأمین رقابت در بازار از وظایف اصلی و اولیه نهادهاي مقررات‌گذار و از کارکردهاي اصلی این نهادهاست. نگاهی به عملکرد نهادهاي مقررات‌گذار و وظایف واگذار شده به آنها در سال‌هاي اخیر هم این ادعا را تأیید می‌کند. به عبارت دیگر می‌توان گفت، مقررات‌گذاريِ نهادهاي مقررات‌گذار در سال‌هاي اخیر، بیشتر به رقابت در بازار و توسعه آن توجه دارد. اما درخصوص وظایف نهادهاي مقررات‌گذار حوزه خدمات عمومی‌ در ایران باید قائل به تفکیک شد. سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی و هیأت تنظیم بازار برق، دو  نهادي هستند که در سال‌هاي گذشته به منظور تنظیم بازار در حوزه ارتباطات و برق تأسیس شده‌اند.[۲۸] مطالعه وظایف این دو نهاد مقررات‌گذار در ایران نشان‌دهنده آن است که وظایف اولیه مورد بحث، یعنی تضمین تأمین نیازهاي معقول و تضمین توانایی مالی شرکت‌هاي تابع مقررات‌گذاري، جزء وظایف قانونی این نهادها ذکر نشده است. در حوزه ارتباطات،[۲۹] «آیین‌نامه اجرایی مربوط به وظایف و طرز کار کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات» و همچنین «اساسنامه سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی»[۳۰] اشاره‌ای به این دو وظیفه(تضمین تأمین نیازهاي معقول و تضمین توانایی مالی شرکت‌هاي تابع مقررات‌گذاري) نداشته‌اند. تنها بند۱۲ ماده۶ اساسنامه سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی است که در عباراتی کلی به ضرورت «حمایت از صاحبان صنایع، انجمن‌ها و اتحادیه ارائه‌‌کنندگان خدمات مخابراتی ارتباطی» اشاره کرده است. شاید بتوان این عبارت را بدین‌گونه تفسیر کرد که یکی از جنبه‌های حمایت از صاحبان صنایع، توجه به وضعیت مالی و توانایی سرمایه‌گذاري آنهاست و سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی در اتخاذ تصمیمات خود باید توانایی مالی و سرمایه‌گذاري شرکت‌هاي فعال در قلمرو صلاحیت خود را در نظر داشته باشد. اما درخصوص رقابت، می‌توان به بند۴ ماده۶ اساسنامه سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی اشاره کرد. بند فوق، در بیان وظایف و اختیارات این سازمان، وظیفه گسترش رقابت در بازار را بدین‌گونه مورد توجه قرار داده است: «تدوین تنظیم مقررات، آیین‌نامه‌ها، جدول‌هاي تعرفه و نرخ‌هاي کلیه خدمات در بخش‌هاي مختلف ارتباطات و فناوري اطلاعات، تعیین کف یا سقف آنها به منظور حصول اطمینان از رقابت سالم و تداوم ارائه خدمات و رشد کیفی آنها براي تصویب توسط کمیسیون در چارچوب قوانین و مقررات». در حوزه برق، تبصره۲ بند۵ آیین‌نامه تعیین شرایط و روش خرید و فروش برق در شبکه برق کشور، یکی از وظایف هیأت تنظیم بازار برق را «مقابله با هرگونه تبانی و یا اقدامی‌که عرضه برق و یا رقابت سالم در خرید و فروش برق را خدشه‌دار می‌کند» ذکر کرده است.

علاوه بر این وظایف اولیه که به آنها اشاره شد، برخی وظایف ثانویه نیز درخصوص مصرف‌کنندگان -چه مصرف‌کنندگان داخلی و چه خارجی- وجود دارد. البته قبل از ورود به بحث وظایف ثانویه نهادهاي مقررات‌گذار باید گفت که درخصوص حمایت از منافع مصرف‌کنندگان به عنوان وظیفه اولیه نهادهاي مقررات‌گذار نص قانونی وجود ندارد. با این وجود، با توجه به این که وظایف اولیه نهادهاي مقررات‌گذار عبارتنداز: تضمین تأمین نیازهاي معقول و تضمین توانایی سرمایه‌گذاري شرکت‌ها و بنگاه‌هاي اقتصادي، می‌توان گفت؛ چنانچه این شرکت‌ها بتوانند در راه فعالیت‌هاي خود سرمایه‌گذاري کنند، در راستاي منافع مصرف‌کنندگان است زیرا در غیر این‌صورت، هیچ‌گونه خدماتی توسط این شرکت‌ها قابل ارائه نیست. همچنین با تضمین برآورده شدن نیازهاي معقول، نهاد مقررات‌گذار قطعاً توانایی حمایت از حقوق مصرف‌کننده را خواهد داشت.[۳۱] پیشنهاد دولت در انگلستان براي وظیفه نهادهاي مقررات‌گذار مبنی بر حمایت از حقوق مصرف‌کنندگان نیز این ادعا را تقویت می‌کند:«یک تکلیف جدید واحد باید به قوانین مربوط به خدمات عمومی‌اضافه شود، تا براساس آن، نهادهاي مقررات‌گذار در حوزه خدمات عمومی ‌ملزم شوند وظایف خود را به روشی که به بهترین شکل ممکن منافع مصرف‌کنندگان را تأمین می‌کند، اعمال کنند، و در موارد ممکن و مقتضی، این امر از طریق ترویج رقابت مؤثر باشد. منافع مصرف‌کنندگان باید به نحوي تفسیر شود که «قیمت‌ها و شرایط عرضه، استمرار و در دسترس بودن عرضه و کیفیت و گستره عرضه» را شامل شود. در تعیین منافع مصرف‌کنندگان، باید اهمیت کافی به منافع بلندمدت و میان مدت آنان همچون منافع فوري و کوتاه‌مدت مصرف‌کنندگان داده شود. همچنین این وظیفه جدید باید توانایی مالی شرکت‌هاي تابع مقررات‌گذاری در سرمایه‌گذاری برای انجام فعالیت‌های اقتصادیشان را تصریح کند.»[۳۲]

این نحوه بیان همه عناصر قبلی، یعنی در دسترس بودن عرضه، ضرورت توانایی سرمایه‌گذاري شرکت‌ها و گسترش رقابت را شامل میشود، اگر چه تأکید بیشتر بر منفعت مصرف‌کننده است. نهادهاي مقررات‌گذار انگلستان نیز به این نحوه بیان، به چشم یک تغییر عمده نمی‌نگرند و بیشتر آن را به منزله ادامه آنچه تا به حال انجام داده‌اند، تلقی می‌کنند، همان‌گونه که سازمان مقررات‌گذار در حوزه گاز نیز به این نکته اشاره کرده است:«این پیشنهاد… می‌تواند… به مثابه تدوین درست رویه موجود تلقی شود.»[۳۳]

۱-۲- وظایف ثانویه

اولین وظیفه ثانویه نهادهاي مقررات‌گذار حمایت از حقوق مصرف‌کنندگان در ارتباط با قیمت‌ها و کیفیت ارائه خدمات است. علاوه بر این، وظایف و تعهدات اجتماعی دیگري هم وجود دارد. شاید وظایف اجتماعی براي برخی از نهادهاي مقررات‌گذار مانند نهادهاي مربوط به مخابرات و ارتباطات ناملموس و غیرمعمول به نظر آید؛ چرا که خدماتی مانند ارائه سرویس تلفنی فوري، ارائه سرویس‌هاي تلفن‌هاي عمومی، کتاب راهنماي شماره تلفن و یا خدمات ارتباطاتی در مناطق روستایی، به عنوان وظایف اولیه نهاد مقررات‌گذار برشمرده شده است. همچنین در حوزه برق بریتانیا، وظیفه تضمین تعرفه‌ها و عوارض در شمال اسکاتلند نیز پیش‌بینی شده است که بر وظیفه اولیه «گسترش رقابت» برتری دارد.[۳۴] روش معمول‌تر این است که مدیرکل[۳۵] نهاد مقررات‌گذار نسبت به منافع افراد ساکن در مناطق روستایی، افراد ناتوان، افراد در شرف بازنشستگی و همچنین افراد مبتلا به بیماری‌هاي حاد مسؤول شناخته شود. اضافه شدن قید «افراد مبتلا به بیماری‌های حاد» به علت اصلاحیه دولت انگلستان بر لایحه گاز در پارلمان بود. این اولین توسعه تکالیف و تعهدات اجتماعی یک نهاد مقررات‌گذار از زمان ایجاد اولین نهاد مقررات‌گذار، یعنی نهاد مقررات‌گذار مخابرات و ارتباطات در سال ۱۹۸۴ بود و موجب شد که مدیرکل نهاد مقررات‌گذار گاز در موقعیت ممتازي قرار بگیرد.

حال این سؤال مطرح می‌شود که چرا تنها نهاد مقررات‌گذار مربوط به گاز باید در چنین جایگاه ویژه‌اي قرار بگیرد؟ اگر افرادي که بیماري حاد دارند در حوزه صنایع گاز نیازمند حمایت ویژه‌اي هستند، این قضیه در حوزه مربوط به آب و برق نیز صادق است و افراد بیمار در این حوزه‌ها نیز باید مورد حمایت نهاد مقررات‌گذار قرار گیرند. اگر چه تا حدودي این مشکل در صنایع مربوط به آب، از طریق پرداخت «هزینه‌های پیش‌بینی نشده» حل شده است. با این وجود، به نظر می‌رسد که قوانین مربوط به وظایف نهادهاي مقررات‌گذار در هر چهار حوزه، کاستی‌هایی دیگري نیز دارند. به عنوان مثال، هیچ‌گونه وظیفه معینی براي در نظر گرفتن منافع افراد کم درآمد وجود ندارد، مگر اینکه این افراد، سال‌خورده یا از کار افتاده باشند. البته می‌توان گفت؛ منافع مصرف‌کنندگان کم درآمد به دو طریق کلی مورد حمایت قرار می‌گیرد که در واقع همان وظایف کلی نهادهاي مقررات‌گذار است:

۱٫ از آنجا که به‌طور کلی مصرف‌کنندگان کم درآمد‌، بخشی از کل مصرف‌کنندگان محسوب می‌شوند، حمایت از منافع همه مصرف‌کنندگان، یک وظیفه کلی است.

۲٫ از طریق برآورده ساختن همه نیازهاي معقول مصرف‌کنندگان، که البته این مورد هم یک وظیفه نسبت به همه مصرف‌کنندگان است.

در صورتی که این استدلال را بپذیریم می‌توان گفت که ملاحظات مربوط به عدالت و انصاف، همانند ملاحظات مربوط به کارآیی اقتصادي در شمار وظایف نهادهاي مقررات‌گذار قرار می‌گیرد. درخصوص حمایت از حقوق مصرف‌کنندگان در نهادهاي مقررات‌گذار ایران، می‌توان به ماده۶ بند۸(پ) اساسنامه سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی اشاره کرد. براساس این بند، یکی از وظایف سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی، تدوین و پیشنهاد دستورالعمل‌هایی به کمیسیون تنظیم مقررات جهت حمایت از حقوق مصرف‌کنندگان است. این در حالی است که در مقررات مربوط به هیأت تنظیم بازار برق، هیچ مقررهاي درخصوص حمایت از حقوق مصرف‌کنندگان به چشم نمی‌خورد.

همچنین در انگلستان، برخی وظایف مربوط به حفاظت از محیط‌زیست هم برعهده نهادهاي مقررات‌گذار قرار دارد. در صنایع برق و گاز، نهاد مقررات‌گذار ملزم شده است که در تصمیم‌گیري‌هاي خود، اثرات زیست‌محیطی فعالیت‌هاي حوزه مربوط به صلاحیت خود را مورد توجه قرار دهد. همچنین نهادهاي مقررات‌گذار این حوزه موظف به ترویج استفاده درست از برق و گاز هستند. نهاد مقررات‌گذار آب به موجب قانون، وظایف مفصل‌تري را درخصوص محیط‌زیست دارد. در این جا نیز تنشی بین این وظیفه، یعنی حمایت از محیط‌زیست، و دیگر وظایف وجود دارد. این تنش از این جا نشأت می‌گیرد که اقدامات حمایتی از محیط‌زیست مستلزم صرف هزینه است. مسأله در این جا این است که چه مقدار از این هزینه‌ها را مصرف‌کنندگان و چه میزان را شرکت‌هاي تابعه باید بپردازند؟ به نظر می‌رسد پاسخ به این مسأله چندان آسان نیست و تا حدي به انتخاب ابزار به‌کار گرفته شده توسط نهاد مقررات‌گذار بستگی دارد. به عنوان مثال، پرداخت مالیات توسط مصرف‌کنندگان هزینه‌هاي مالی را به آنها تحمیل می‌کند و پرداخت عوارض توسط شرکت‌ها و بنگاه‌هاي اقتصادي موجب کاهش توان مالی آنان می‌شود و بنگاه‌هاي اقتصادي مجبور خواهند بود براي جبران این هزینه‌هاي مالیاتی، قیمت نهایی تولیدات خود را افزایش دهند. ملاحظه می‌شود که در هر دو صورت فوق، هزینه‌هاي حفاظت از محیط‌زیست به مصرف‌کنندگان منتقل می‌شود. با این وجود، این وظیفه نهاد مقررات‌گذار است که تعادلی را میان این هزینه‌ها ایجاد کند. نهادهاي مقررات‌گذار این تعادل را بعضاً از طریق مقررات‌گذاري قیمت انجام می‌دهند. جالب توجه آن است که در ایران، براساس مصوبات قانونی حاضر‌، نه سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی و نه هیأت تنظیم بازار برق، وظیفه‌اي درخصوص توجه به آثار زیست‌محیطی فعالیت‌هاي حوزه مربوط به صلاحیت خود ندارند. به منظور تکمیل وظایف قبلی، وظایف ایمنی نیز براي نهادهاي مقررات‌گذار انگلستان، به‌ویژه در حوزه برق و گاز مقرر شده است. در مورد گاز، قانون سال ۱۹۹۵ وظیفه‌اي را در یک بخش جدید وضع کرده و رابطه‌اي بین مدیرکل نهاد مقررات‌گذار و هیأت اجرایی سلامت و ایمنی شکل داده است، اگر چه ایجاد این رابطه هیچ‌گونه تکلیف بیشتري برعهده مدیرکل نهاد مقررات‌گذار قرار نداده است. با این وجود، نهادهاي مقررات‌گذار در تصمیمات خود ملاحظات مربوط به بهداشت، سلامت و ایمنی جامعه را نیز باید در نظر داشته باشند. عموماً این ملاحظات در فرآیند اتخاذ تصمیم، از طریق مشورت با هیأت اجرایی سلامت و ایمنی مورد توجه قرار می‌گیرند. به نظر می‌رسد این وظیفه نیز در میان وظایف ذکر شده براي نهادهاي مقررات‌گذار در ایران مورد غفلت قرار گرفته است، زیرا نه در میان وظایف سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی و نه در میان وظایف هیأت تنظیم بازار برق سخنی از این وظیفه به میان نیامده است. با این وجود شاید مقرره بند۷ ماده۶ اساسنامه سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی را بتوان نشان‌دهنده توجه به ملاحظات ایمنی-البته از حیث فنی- دانست. براساس این بند، یکی از وظایف سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی «تدوین و پیشنهاد دستورالعمل‌ها و ضوابط مربوط به اتصال متقابل شبکه‌هاي مخابراتی و رایانه‌اي از نظر امنیت، ایمنی اتصالات و تعرفه‌هاي آنها به کمیسیون و نظارت بر اعمال صحیح آنها» است.

 

نتیجه

مطالعه وظایف و تکالیفی که برعهده نهادهاي مقررات‌گذار در حوزه خدمات عمومی ‌گذاشته شده است نمی‌تواند تصویر کاملاً روشنی از وظایف آنها به دست دهد. دلیل این امر را شاید بتوان در اهداف و وظایفی که براي صنایع خدمات عمومی ‌ارائه می‌کنند، جستجو کرد. از یک طرف، وظیفه این صنایع تأمین نیازهاي عمومی‌ و توجه به منفعت عمومی

است، و از طرف دیگر، بحث کارآیی اقتصادي این نهادها مطرح می‌شود. برخی صاحب‌نظران معتقدند که کار نهادهاي مقررات‌گذار تنها ایجاد تعادل میان منافع بازیگران بازار نیست، بلکه از اهداف ناسازگار اجتماعی در ازاي افزایش نتایج رقابتی چشم‌پوشی می‌کنند. در مقابل، برخی دیگر بر این نظرند که قانون، افزایش کارآیی را به عنوان هدف برتر تعیین نکرده است. در واقع، به نظر می‌رسد که این هدف صرفاً یک نقش ثانویه را ایفاء می‌کند و قانون شامل اهداف مهم اجتماعی می‌شود.

اگر تعبیر اخیر درخصوص همه خدمات عمومی‌ پذیرفته شود، به نظر می‌رسد که از افزایش کارآیی، در مفهوم خاص اقتصادي آن، عدول خواهد شد. به نظر می‌رسد که این تعبیر، پاسخ به کسانی است که ادعا می‌کنند نهادهاي مقررات‌گذار را باید منحصراً به عنوان موضوعات یا نهادهاي اقتصادي در نظر گرفت. به عبارت دیگر، نهادهاي مقررات‌گذار برخی تکالیف و وظایف اجتماعی دارند که این وظایف می‌توانند خلاف جهت وظایف اقتصادي، به‌ویژه افزایش رقابت، عمل کنند.

قوانین مختلف درخصوص وظایف نهادهاي مقررات‌گذار یک دیدگاه منسجم ارائه نمی‌دهد. همچنین درخصوص اولویت دادن به منفعت یا موضوعی خاص که می‌تواند در برخی صنایع مطرح باشد، رهنمودي ارائه نمی‌کند. آنچه قانون انجام می‌دهد، وضع معیارهایی است که در برخی موارد، در جهت مخالف یکدیگر قرار دارند. وظیفه نهاد مقررات‌گذار، تصمیم‌گیري درخصوص تعیین اولویت‌ها و چگونگی برقراري توازن میان منافع متعارض است. به طور سنتی، نهادهاي مقررات‌گذار تمایل پیدا کرده اند که تأکید بیشتري بر وظایف اقتصادي خود، به‌ویژه وظیفه گسترش رقابت داشته باشند، با این استدلال که انجام این وظیفه در جهت منافع بلند مدت مصرف‌کنندگان است. با این وجود قانون‌گذاري‌هاي جدید در انگلستان، به‌ویژه پس از تصویب قانون حقوق بشر سال ۱۹۹۸‌، سعی در الزام به برقراري توازن میان وظایف اقتصادي و اجتماعی داشته است. بنابراین می‌توان گفت که دولت در پی ایجاد وظیفه اولیه جدیدي جهت حمایت از منافع مصرف‌کنندگان و تقویت وظایف ثانویه فعلی است. بنابراین، به نظر می‌رسد که این چرخش در نظام‌هایی ممکن است که صنایع خدمات عمومی ‌در آنها به حداقلی از ثبات و کارآیی اقتصادي رسیده باشد و دغدغه اصلی آنها بازدهی اقتصادي این صنایع نباشد. با این وجود، اولویت دادن به حمایت از منافع مصرف‌کنندگان به منزله بی‌توجهی به ملاحظه کارآیی اقتصادي نخواهد بود.

منابع:

– راسخ، محمد، نظریه حق، فصلنامه باروری و ناباروری،‌ سال ۱۰، شماره۴، ۱۳۸۸٫

– Alder, John, Constitutional and Administrative Law, Macmillan, second Edition, 1994

– Cook, Paul and Mosedale, Sarah. Regulation, Market and Poverty, Edward Elgar, 2007.

– Feintuck, Mike. “The Public Interest” in Regulation, Oxford University Press, 2007.

– Graham, Cosmo, Regulating Public Utilities; A Constitutional Approach, Hart Publishing, 2000.

– Groebel, Annegret. Ofcom: A Converged Regulator?, in Colin Robinson(ed.), Governments, Competition and Utility Regulation, Edward Elgar, 2005.

– Hertog, John den. General Theories of Regulation, Economic Institute/CLAV, Utrecht University, 1999.

– Minogue, Martin. Regulatory Governance and The Improvement of Public Services, in Centre on Regulation and Competition, Working paper Series, University of Manchester, 2004.

– Morgan, Bronwen and Yeung, Karen. An Introduction to Law and Regulation, Cambridge, 2007.

– Ogus, Anthony I. Regulation:Legal Form and Economic Theory, Oxford, 2004.

– Ogus, Anthony I. Regulation, Legal Form and Economic Theory, Hart Publishing, 2004.

– Ricketts, Martin, Economic Regulation: Principles, History and Methods, in Michael Crew and David Parker(eds.), International Handbook of Economic Regulation, Edward Elgar, 2006.