اصلاح قانون حداکثر استفاده از تولید داخل با چاشنی مناقصات

اصلاح قانون  حداکثر استفاده از تولید داخل  با چاشنی مناقصات

رامین شاهی- قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی داخلی در سال۱۳۷۵، توسط مجلس پنجم شورای اسلامی تصویب شد تا با توجه به توان تولید داخلی، دستگاه‌های دولتی در مسیر رشد رونق اقتصادی حرکت کنند. متأسفانه این قانون به‌خوبی اجرا نشد. علاوه بر مشکلات مربوط به جنبه‌های نظارتی قوای کشور، در خود قانون مصوب شده هم مشکلاتی وجود داشت که باعث اجرا نشدن این قانون به بهترین نحو  شد. بر همین اساس در سال۹۱ نیز با هدف قرار دادن حمایت‌ بیش‌تر از تولید و خدمات مهندسی داخلی در اجرای کل پروژه‌های کشور به نام قانون حداکثر استفاده از توان تولید و خدمات در تأمین نیازهای کشور و تقویت آنها در امر صادرات به تصویب مجلس نهم رسید.

همچنین روز سه‌شنبه ۲۷‌دی ماه سال۱۳۹۶، در کمیسیون ویژه حمایت از تولید ملی مجلس شورای اسلامی، برای اصلاح قانون حداکثر استفاده از توان تولید داخلی، مقرر شد  برای اجرای دقیق این قانون، نظارت‌ها و بازرسی‌ها توسط وزارتخانه‌ها افزایش یابد.

گزارش کمیسیون ویژه حمایت از تولید با رویکرد اجرای قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازهای کشور، در جلسه علنی قرائت شد. پس از قرائت این گزارش، حمیدرضافولادگر، رییس کمیسیون ویژه حمایت از تولید ملی از رخنه‌های قانون برای فرار برخی وزارتخانه‌ها در حمایت از تولید ملی و واردات کالا‌هایی که مشابه داخلی آن وجود دارد، خبر داد و گفت: طرحی برای بستن این رخنه‌ها در کمیسیون تدوین شده است.

واقعیت آن است که برای اصلاح قانون باید دقت لازم صورت بگیرد تا دوباره مجبور نشویم بعد از مدتی به دلیل اجرای ناقص قانون، آن را اصلاح کنیم.

از سوی دیگر، باید موضوع اجرای این قانون با اجرای کامل قانون مناقصات مورد توجه واقع شود، زیرا بار‌ها مشاهده شده است که پس از انتخاب برنده مناقصه، دیگر امکان اجرای قانون حداکثر وجود نداشته و نظارت بر برنده مناقصه به نوعی رنگ باخته و به بوته فراموشی سپرده می‌شود.

تجربه برخی مناقصات نشان می‌دهد به رغم برنده شدن شرکتی داخلی اما ساخت در داخل صورت نمی‌گیرد و درصد بالایی از ارزش پروژه از طریق واردات تأمین می‌شود، این در حالی است که شرکت‌های رد شده در مناقصه توان تولید صددرصد ارزش پروژه را دارند. این بدین معنی است که قانون حداکثر در برگزاری مناقصات اهمیت ندارد و رویکرد و اولویت کارفرما، فقط تأمین کالای مورد نیاز است نه ساخت در داخل و فرجام این نوع نگاه به تولید، همان آفت مونتاژکاری و شکل‌گیری صنعت مونتاژ است.

در عین حال، برخی کارشناسان پیشنهاد داده‌اند تا قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازهای کشور و تقویت آنها در امر صادرات و اصلاح ماده۱۰۴ قانون مالیات‌های مستقیم مصوب یک مرداد۱۳۹۱ در چارچوب پیش‌نویس مورد اصلاح و بازنگری قرار گیرد و طرح اصلاح ماده۳۱ قانون مقررات صادرات و واردات به شماره ثبت ۲۷۸ و طرح الحاق دو ماده به قانون رفع موانع تولید به شماره ثبت ۲۷۱ نیز به دلیل ارتباط موضوع در بازنگری قانون حداکثر لحاظ شود و بررسی جداگانه این دو طرح در کمیسیون‌های مجلس شورای اسلامی از دستور کار خارج شود.

لزوم بازنگری در قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی

در همین زمینه، سخنگوی کمیسیون ویژه حمایت از تولید ملی و نظارت بر اجرای اصل۴۴ قانون اساسی گفت: قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازهای کشور باید مورد اصلاح و بازنگری قرار گیرد.

نادر قاضی‌پور، گزارش کمیسیون ویژه حمایت از تولید ملی و نظارت بر اجرای اصل۴۴ قانون اساسی درمورد بخش تولید با رویکرد اجرای قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازهای کشور را قرائت کرد.

وی اظهار داشت: هدف از اصلاح این قانون در سال۱۳۹۱ رفع ایرادهای مکانیزم اجرای قانون و تقویت ضمانت اجرا بود که در عمل موفق نشد.

وی ادامه داد: به اعتقاد کارشناسان و صاحب‌نظران، اصلاح قانون حداکثر در سال‌۱۳۹۱ مفاهیم درونی منسجم قانون قبلی را کمرنگ و نگاهی جزیی‌گرایانه در ساخت داخل را حکمفرما کرد و این، به نوعی بازگشت به دوران قبل از وجود قانون حداکثر است. قانون حداکثر مصوب سال۱۳۷۵ مجموعه‌ای سازگار و پیوسته‌ از سیاست‌گذاری در حوزه استفاده از توانمندی‌های ساخت داخلی بوده است که مهم‌ترین عناصر کلیدی آن، الزام بخش عمومی به ارجاع کار به شرکت‌های ایرانی و ساختار نظارت و ضمانت اجرایی قانون بوده است.

سخنگوی کمیسیون ویژه حمایت از تولید ملی و نظارت بر اجرای اصل۴۴ قانون اساسی مجلس همچنین گفت: در بخش الزام بخش عمومی به ارجاع کار به شرکت‌های ایرانی، چه به صورت شرکت صرفاً ایرانی یا شرکت ایرانی-خارجی حداقل باید ۵۱درصد ارزش انجام کار به دست شرکت ایرانی باشد که این امر ارتباط کارفرما با پیمانکار خارجی را به ارتباط پیمانکار ایرانی‌الاصل منتقل می‌کند.

قاضی‌پور افزود: در شرایط فعلی و در اغلب پروژه‌های تکرارپذیر مانند فازهای پارس‌جنوبی، فولادسازی‌ها، صنایع سیمان، قطارهای شهری و… ارجاع کار به پیمانکاران متنوع خارجی صورت پذیرفته و اطلاعات فنی آنها نزد کارفرمایان دولتی بدون هیچ‌گونه استفاده در فازهای بعدی انباشته می‌شود، در حالی که اگر ارتباط بین پیمانکاران ایرانی و پیمانکاران خارجی برقرار می‌شد، تجربیات و دانش به دست آمده در پروژه‌های بعدی قابل استفاده بود و موجبات توانمند شدن پیمانکارهای ایرانی را فراهم می‌ساخت.

وی ادامه داد: از طرف دیگر، طرف‌های خارجی شرکت‌کننده در مناقصات بخش عمومی را ملزم می‌کرد که برای حضور در بازار ایران باید نوعی همکاری فنی و انتقال دانش به پیمانکاران ایرانی را بپذیرند. در ماده۴ قانون فعلی علاوه بر واگذاری نصاب ساخت داخل به وزیر ذی‌ربط یا بالا‌ترین مقام اجرایی، دستگاه‌ها به خرید خارجی مستقیم دستگاه‌های اجرایی برای تأمین نیاز طرح یا پروژه تأکید شده است که این به منزله حذف نقش پیمانکاران ایرانی در تعامل با طرف‌های خارجی است.

سخنگوی کمیسیون ویژه حمایت از تولید ملی و نظارت بر اجرای اصل۴۴ قانون اساسی مجلس یادآور شد: در بخش ساختار نظارت و ضمانت اجرا در قانون حداکثر قبلی، سازمان برنامه و بودجه به عنوان یک نهاد فرابخشی، متولی نظارت و یا نهاد تنظیم‌گری در اجرای قانون تعیین شده بود و مسؤولیت کارگروه نظارتی را عهده‌دار بود.

قاضی‌پور افزود: در ذیل این کارگروه نظارتی کارگروهی کارشناسی تشکیل شده بود که سازندگان بخش خصوصی و تشکل‌های صنفی آنها به عنوان مطالبه گر در مقابل کارفرمایان بخش عمومی صاحب رای بودند اما این سازوکار به دلایل مختلف از جمله استقرار نظام کنترل و نظارت بر ذی‌حسابی‌ها و مدیران مالی فقدان سازماندهی اجرایی و عدم همکاری مؤثر همه دستگاه‌ها و وزارتخانه‌ها به قانون فعلی حداکثر مصوب سال۱۳۹۱ با هدف رفع ایرادات قانون قبلی و افزایش ضمانت اجرایی قانون در قالب طرح تهیه و به تصویب رسید اما مزیت‌های قانون حداکثر مصوب سال۱۳۷۵ به این متن جدید قانون منتقل نشد.

سخنگوی کمیسیون ویژه حمایت از تولید ملی و نظارت بر اجرای اصل ۴۴ قانون اساسی گفت: یکی از مهم‌ترین کارهای انجام شده در قانون جدید حداکثر در مقایسه با قانون قبلی تغییر نهاد تنظیم‌گر از نهاد فرابخشی سازمان برنامه و بودجه به یک نهاد بخشی مانند وزارت صنعت، معدن و تجارت و اعطای اختیارات تعیین نصاب ساخت داخل از شورای اقتصاد به وزیران ذی‌ربط بوده است که مهم‌ترین چرخش قانون جدید برای تسهیل در ارجاع کار بیش‌تر و افزایش کارآمدی قانون حداکثر بوده است که در عمل با چالش‌های مختلفی از جمله عدم همکاری دیگر وزارتخانه‌ها با وزارت صنعت، معدن و تجارت روبه رو شده است.

قاضی‌پور افزود: در قانون جدید موضوع حداقل ۵۱درصد باید در قانون دو پارادایم غالب ۵۱درصد اول در ارجاع کار به شرکت‌های ایرانی یا ایرانی-خارجی و ۵۱درصد دوم مربوط به خرید مواد و تجهیزات و تأمین خدمات مورد نیاز پروژه‌ها یا خریدهای پروژه‌ای مورد تأکید قرار می‌گرفت اما در عمل موضوع خریدهای پروژه‌ای با موضوع خریدهای غیر از پروژه‌ای مانند خریدهای متعارف و روتین کالا‌ها مصرفی با دوام و سرمایه‌ای توسط دستگاه‌های اجرایی و مشمولان قانون حداکثر مخلوط شده است که این مسأله در ماده دو قانون حداکثر فعلی به روشنی قابل مشاهده است.

وی ادامه داد: عملکرد وزارت صنعت، معدن و تجارت در خصوص اجرای قانون حداکثر جدید عمدتاً دارای ماهیت مکاتبه‌ای، برقراری جلسات و تقاضای رعایت و درخواست ارسال فهرست کالاهای خارجی مورد نیاز و در نهایت تذکر به دستگاه‌های اجرایی بوده است و حتی در ایفای وظایف اصلی جهت تکمیل سامانه جامع اقلام و محصولات و توانمندی‌های داخلی و ایجاد وندورلیست به منظور دسته‌بندی و ساماندهی شرکت‌های صاحب صلاحیت نیز به دلیل عدم همکاری سایر دستگاه‌های اجرایی موفق نبوده است.

سخنگوی کمیسیون ویژه حمایت از تولید ملی و نظارت بر اجرای اصل ۴۴ قانون اساسی یادآور شد: اصولاً برای نظارت بر اجرایی شدن موضوع ۵۱درصد دوم توسط کارفرما بر خرید پیمانکاران نوع EPC، وجود فهرستی از شرکت‌های صاحب صلاحیت یا وندورلیست مشتمل بر عرضه‌کنندگان معتبر و رتبه‌بندی شده، فوق‌العاده ضروری و حیاتی است که متأسفانه در قانون جدید کاملاً مغفول مانده و تعیین تکلیف نشده است.

قاضی‌پور اظهار کرد: یکی از نقاط ضعف این قانون حوزه انتقال فناوری و ضوابط اجرایی آن است، در قراردادهای خارجی، بحث انتقال فناوری و توسعه توانمندی‌های داخلی در قراردادهای داخلی در قراردادهای بین‌المللی به زیرساخت‌های قانونی بیش‌تری نیاز دارد که قانون جدید حداکثر پاسخگوی این نیاز‌ها نیست؛ در حال حاضر با توجه به تصویب نظام‌نامه پیوست فناوری و توسعه توانمندی‌های داخلی در قراردادهای داخلی در قراردادهای بین‌المللی و طرح‌های مهم ملی توسط ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی، ضرورت توجه به این مهم را دوچندان کرده است.

وی ادامه داد: حذف تبصره دو ماده دو قانون حداکثر مصوب سال۱۳۷۵ موجب حذف نقش سازمان پژوهش‌های علمی و صنعتی ایران در اثربخشی قانون حمایت از شرکت‌ها و مؤسسات دانش‌بنیان و تجاری‌سازی نوآوری‌ها و اختراعات شده است. این در حالی است که کلیه دستگاه‌های اجرایی مشمول قانون حداکثر موظف شده بودند حداقل شده ماه قبل از برگزاری مناقصه فهرست انواع تکنولوژی مورد نیاز خود را به این سازمان اعلام کنند و بدین طریق، زمینه قانونی حمایت از فعالیت‌های دانش‌بنیان فراهم شود که این امر در قانون جدید حداکثر رعایت نشده است.

سخنگوی کمیسیون ویژه حمایت از تولید ملی و نظارت بر اجرای اصل ۴۴ قانون اساسی خاطرنشان کرد: در آسیب‌شناسی قانون حداکثر فعلی عمدتاً به موارد اساسی از جمله بی‌‌اطلاعی دستگاه‌های اجرایی از قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازهای کشور و نحوه اجرای آن، عدم نظارت توسط دستگاه‌های مسؤول و عدم تهیه آیین‌نامه‌های این قانون، فقدان یک مرجع تخصصی برای قضاوت درمورد تشابه محصولات وارداتی با تولیدات داخلی و مقید کردن اعتبارات اسنادی توسط کارفرمایان در برخی موارد و تأکید بر استفاده صرف از تأمین‌کنندگان اروپای غربی در متن اعتبارات اسنادی اشاره می‌شود.

تعجیل در اصلاح قانون حداکثر استفاده از توان داخل، آن را به سرنوشت قوانین قبلی دچار نکند

یک کارشناس اقتصادی به عدم ضمانت اجرا، بی‌توجهی به سازوکار سنجش میزان داخلی‌سازی، مکانیسم معیوب کشف تخلفات و تلقی نادرست از انتقال فناوری به‌عنوان ایرادات قانون حداکثر استفاده از توان داخلی اشاره کرد و گفت: اگر قانون را درست بنویسیم و الزامات رعایت آن را در خود قانون ببینیم، حتماً اجرا می‌شود و این سخن که ما قوانین خوبی داریم اما اجرا نمی‌شود، نادرست است.

عیوضی با اشاره به حجم قابل‌توجه خریدهای دولتی در کشور، گفت: دستگاه‌های مختلف مثل وزارت نفت، وزارت نیرو، وزارت کشاورزی، شرکت‌های مختلف، شرکت‌های تابع دولت پروژه‌های متنوعی را انجام می‌دهند که حجم قابل‌توجهی سالانه از منابع کشور دارد صرف این پروژه‌ها می‌شود. همه جای دنیا وقتی دارند یک حجم قابل‌توجهی از منابعشان را صرف خرید می‌کنند سعی می‌کنند در کنار آن خریدهایی که انجام می‌دهند، صنایع داخلی‌شان را به حرکت دربیاورند و اشتغال ایجاد بکنند. اگر نقص فناوری دارند این را اهرمی قرار بدهند برای این‌که از کشورهایی که فناوری دارند، فناوری دریافت بکنند، انتقال فناوری صورت بگیرد و خوب این حجم بسیار عظیم بستر بسیار خوبی است برای این‌که این اتفاق محقق بشود.

وی ادامه داد: هدف از اجرای قانون حداکثر استفاده از توان داخلی این است که در آن حوزه‌هایی که ما خودمان قابلیت داریم، از توان داخلی خودمان استفاده بشود. در آن حوزه‌هایی هم که قابلیت نداریم، کیفیتمان هنوز به حد مطلوب نرسیده است و مجبور به خرید از یک شرکت خارجی هستیم، این خرید را به نحوی انجام بدهیم که فناوری به داخل منتقل بشود؛ این دو مسأله اصلی موردتوجه قانون‌گذار بوده است.

این کارشناس اقتصادی به ایرادات قانون مذکور اشاره کرد و اظهار داشت: متأسفانه از همان قانون اول که در سال ۷۵ مصوب شد و بعد هم قانون سال۹۱ که اصلاحیه آن قانون بود موارد متعددی دیده شد که پروژه‌هایی با ارقام بالا در کشور انجام می‌شود ولی متأسفانه این قانون در آن رعایت نمی‌شود. در سال جاری نیز کمیسیون ویژه حمایت از تولید ملی در مجلس شورای اسلامی تصمیم گرفت که یک بار دیگر این قانون را اصلاح بکند و گزارش مفصلی هم در صحن مجلس ارایه شد که نشان داد قراردادهای بزرگی حتی با حجم ۴۰۰میلیون دلار انجام شده که در آن، نقض قانون صورت گرفته است. پیش‌نویس طرحی هم برای اصلاح این قانون آماده شده که در حال حاضر، کمیسیون تولید ملی بررسی می‌شود و چند ماده از آن هم پیش رفته است. این پیش‌نویس از نظر قانون‌نویسی بهتر از موارد قبلی است ولی چون هنوز اشکالات اساسی دارد، مؤثر نخواهد بود.

وی توضیح داد: مسأله اصلی این است که قانون یک سری قیود و زمان‌ها را مشخص کرده است که در آن زمان‌ها این قیود باید رعایت بشود. در همین پیش‌نویس هم مجدداً آمده است. اما مشخص نشده است که اگر این قید رعایت نشد چه شخص حقیقی مسؤول خواهد بود؟ مسأله دومی که در قانون مشخص نمی‌شود؛ مجازات آن تخلف است. کسی را که ما مسؤول دانستیم، چه مجازاتی را برایش در نظر گرفتیم؟ وقتی این دو مورد در قانون نیست، عملاً هزینه نقض قانون نزدیک به صفر است. در این صورت، مجری قانون تصمیم می‌گیرد که به آن قانون عمل بکنم یا عمل نکنم. به همین خاطر، به‌کرات شما از نمایندگان مجلس می‌شنوید که ما قانون می‌نویسیم اما در مرحله اجرا مجری اجرا نمی‌کند و پایبند به قانون نیست.

 

این کارشناس اقتصادی افزود: این مشکلات، مشکلات اساسی قانون‌گذاری ما است. ما سال‌هاست که قانون می‌نویسیم و دستگاه‌ها به آن عمل نمی‌کنند. تلقی ما از قانون، در مجموعه کشور و در مجموعه فضای کارشناسی کشور این بوده است که ما قانونی را می‌نویسیم که قوه مجریه آن را اجرا کند، اما واقعیت این نیست؛ وقتی تجربه دنیا را بررسی می‌کنیم، قانون نوشته می‌شود به‌عنوان خطوط قرمزی که هزینه عبور از آن بسیار بالا است.