بررسی آیین‌نامه معاملات بنیاد مسکن انقلاب اسلامی

 اکبر هاشم زاده – کارشناس حقوقی

عضو کارگروه علمی قوانین و مقررات مناقصه‌مزایده

چکیده:

قانون برگزاری مناقصات مهم‌ترین سند معاملاتی دستگاه‌های دولتی ایران می‌باشد و علی‌رغم بهره‌مندی از ابعاد فنی، حقوقی و مالی، بنابر ملاحظات سیاسی، نظامی و …، تمامی بخش‌های متولی خدمات اجتماعی را تحت شمول ندارد و برخی سازمان‌ها مجاز به استفاده و بروزآوری آیین‌نامه‌های اختصاصی خود می‌باشند. مع‌الوصف میزان استفاده از ظرفیت‌های قانون مذکور و آیین‌نامه‌های آن در نگارش و تنقیح آیین‌نامه‌های داخلی سازمان‌ها جز در مواردی که با اساس تشکیل آن سازمان یا نهاد مغایر باشد، قطعاً منجر به غنای بیشتر مقررات معاملاتی آن سازمان‌ها خواهد شد.

مقدمه:

ابلاغ قانون برگزاری مناقصات در سال ۱۳۸۳، پایانی بر مقرره نویسی‌های جزیره‌ای و متعدد دستگاه‌های مختلف که بنابر اظهار نظر برخی کارشناسان منجر به کاربرد بیش از ۵۰ آیین‌نامه‌ معاملات دولتی تا قبل از آن در زمینه شیوه‌های تأمین کالا و تجهیزات در کشور شده بود، می‌باشد. قانون برگزاری مناقصات در مقایسه با آیین‌نامه‌های متداول دستگاه‌ها از دقت، جامعیت و شیوه‌های مترقی و شفافتری برخوردار است و آیین‌نامه‌های اجرایی آن بسیاری از کاستی‌های آن را مرتفع نموده است. با اینحال بسیاری از مدیران دستگاه‌های اجرایی کشور به دلایل گوناگونی که موضوع این نوشتار نیست، خواهان بازگشت به آیین‌نامه‌های پیشین یا صدور مجوز تدوین آیین‌نامه‌های اختصاصی جدید متناسب با فعالیت سازمانی خود می‌باشند. ضمن آنکه طبق قانون برگزاری مناقصات، برخی از دستگاه‌ها از قبیل نهاد‌ها و بنیادهایی که از بودجه کل کشور استفاده نمی‌کنند و نیروهای مسلح از شمول آن مستثنی بوده و کماکان تابع آیین‌نامه‌های داخلی خود می‌باشند.

بنیاد مسکن انقلاب اسلامی نیز اخیراً اقدام به تصویب و ابلاغ آیین‌نامه معاملات اختصاصی خود نموده است که در این نوشتار به بررسی ابعاد مختلف آن پرداخته و سپس آن را با قانون برگزاری مناقصات مقایسه خواهیم نمود.

تاریخچه:

بنیاد مسکن انقلاب اسلامی بر اساس فرمان ۲۱ فروردین ۱۳۵۸ رهبر کبیر انقلاب اسلامی حضرت امام خمینی (ره) به منظور تأمین مسکن محرومان به ویژه روستاییان در چهارچوب سیاست‌ها و برنامه‌های ‌دولت تشکیل گردیده است و نخستین آیین‌نامه معاملاتی بنیاد مذکور هم در سال ۱۳۶۸ و مستند به ماده ۱۹ قانون اساس‌نامه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی (مصوب ۱۳۶۶) که اشعار دارد: «آیین‌نامه‌های اجرایی این قانون توسط شورای مرکزی تهیه و به تصویب وزیر مسکن و شهرسازی خواهد رسید»، منتشر و ابلاغ شد و در سال ۱۳۸۷ مورد بازنگری قرار گرفت و سرانجام براساس مستند قانونی مذکور، آیین‌نامه معاملات مصوب ۱۱/۵/۹۵ ابلاغ و با توجه به رویه اداری در روزنامه رسمی مورخ ۱۹/۵/۹۵ منتشر گردیده است. بنابراین، بنیاد مذکور تاکنون از سه آیین‌نامه معاملات داخلی بهره‌برداری نموده است که مفاد آیین‌نامه معاملات اخیرالذکر در ادامه مورد بررسی قرار می‌گیرد:

کلیات و تعاریف:

آیین‌نامه مذکور در یک تقسیم‌بندی از دو بخش خرید و فروش تشکیل گردیده است و از همین رو همانند اغلب آیین‌نامه‌های سابق بر تصویب قانون برگزاری مناقصات، از اصطلاح معاملات که هر دو عنوان مناقصه و مزایده را پوشش می‌دهد استفاده نموده است.

ماده ١ آیین‌نامه مذکور برخلاف قانون برگزاری مناقصات که اغلب مفاهیم کلیدی را تشریح نموده است، تنها اصطلاح «معامله» را تعریف نموده و اشعار دارد: «معامله، در این آیین‌نامه به کلیه روابط حقوقی و مشروط به قصد و تراضی طرفین که بر مبنای ضوابط و موازین قانونی و به منظور تحقق اهداف و برنامه‌های مصوب، بین بنیاد و حداقل یک شخصیت حقیقی یا حقوقی به عنوان متعاملین برقرار و به حصول نوعی از عقود، الزامات و تعهدات لازم‌الاجرای متقابل بیانجامد، اطلاق گردیده است».

یکی از بدیهی‌‌ترین اصول نگارش متون حقوقی و به‌خصوص قانون نویسی و مقرره‌گذاری، تدوین مواد قانونی جامع و مانع می‌باشد که ضمن شمول آن به تمام موارد لازم، موارد غیرضروری در آن گنجانیده نشده باشد. حصول این موضوع نیازمند پرهیز از پیچیده نویسی و بکارگیری کلمات و عبارات مبهم و دو پهلو است؛ چرا که مقصود قانون‌گذار فهم عمومی و اجرای قانون است و پیچیده نویسی مغایر این موضوع است و عبارات مبهم هم موجب از بین رفتن شفافیت و ایجاد تفاسیر مغایر می‌گردد. با توجه به توضیح مذکور ملاحظه می‌گردد که تعریف فوق دارای پیچیدگی و ابهام غیرضروری است. برای مثال قصد و تراضی طرفین در معامله‌ای که یک سوی آن بخش عمومی و بخش دیگر آن بخش خصوصی است و دو طرف ضمن برگزاری مناقصه یا مزایده توافقی حاصل نموده‌اند محرز و بدیهی است. همچنین مشخص نیست با وجود اصطلاح «عقود» چه ضرورتی جهت درج اصطلاحات «الزامات» و «تعهدات» وجود داشت چرا که اصطلاحات اخیرالذکر عرفاً از آثار عقود هستند و به الزامات و تعهدات قراردادی معروفند؛ و در صورتی که به مفهومی مجزا از عقد یا قرارداد مد نظر بوده، به چه معنی است؟ چرا که الزامات و تعهدات غیرقراردادی که ناشی از تراضی طرفین باشد اصولاً غیرقابل تصور است و تراضی طرفین به مفهوم عقد است.

ماده ۲ آیین‌نامه مذکور روش انجام معاملات را به دو گروه عمده معاملات تحت عنوان: معاملات خاص و عمومی تفکیک نموده است. همچنین طبق ماده ۴ «روش انجام کلیه معاملات، مناقصه و مزایده خواهد بود، مگر موارد مربوط به معاملات خاص یا سایر مستثنیات مذکور در این آیین‌نامه».

نکته جالب توجه آنکه طبق ماده ٣، معاملات بنیاد به موجب موازین آیین‌نامه مالی بنیاد صورت می‌پذیرد که دارای پنج مرحله می‌باشد:

§      تشخیص

§      تأمین اعتبار (تخصیص)،

§      تعهد

§      تسجیل

§      تنفیذ (صدور مجوز نهایی بمنظور ایجاد تعهد و انجام معامله).

نصاب معاملات:

یکی از دلایل دستگاه‌های اجرایی خواهان مراجعه به آیین‌نامه داخلی و مستثنی شدن از قانون برگزاری مناقصات، امکان تعیین نصاب بالاتر از موارد مورد تأیید در قانون می‌باشد. این موضوع در آیین‌نامه معاملات بنیاد مسکن مسیر متفاوتی طی نموده و هر چند آیین‌نامه مذکور همانند قانون برگزاری مناقصات را به سه گروه (جزیی، متوسط و عمده) تقسیم نموده است، لکن نصاب پایین‌تری برای آن در نظر گرفته است که عبارتند از:

الف- معاملات جزیی: معاملاتی که مبلغ آن از ۱۰۰٫۰۰۰٫۰۰۰ریال تجاوز ننماید.

ب– معاملات متوسط: معاملاتی که مبلغ آن بیش از ۱۰۰٫۰۰۰٫۰۰۰ریال و کمتر از ۱٫۵۰۰٫۰۰۰٫۰۰۰ ریال باشد.

ج– معاملات عمده: معاملاتی که مبلغ آن ۱٫۵۰۰٫۰۰۰٫۰۰۰ ریال و بیشتر باشد.

تبصره ۱: کلیه معاملات عمومی بنیاد، در نصاب عمده اعم از مستثنیات موضوع ماده ۵ یا غیرآن، که مبلغ آن‌ها بیش از ۵٫۰۰۰٫۰۰۰٫۰۰۰ ریال باشد، به عنوان معاملات خاص تلقی گردیده و با تصویب کمیسیون معاملات و تأیید رییس بنیاد مرکز نافذ می‌باشد.

تبصره ۲: نصاب‌های مذکور در مورد معاملات مربوط به پروژه‌های ساختمانی و عمرانی بنیاد معادل ۴ برابر نصاب مندرج در «تبصره یک» این ماده می‌باشد.

تبصره ٣: تغییرات ارقام و نصاب‌های مذکور در این ماده به منظور ملاحظه تورم و شرایط بازار حسب ضرورت و نیاز با پیشنهاد معاونت پشتیبانی و امور هماهنگی استان‌ها و تصویب ریاست بنیاد قابل اصلاح می‌باشد.

از موارد مهم دیگر در آیین‌نامه فوق، پیش‌بینی مقام مسئول تنفیذکننده معاملات می‌باشد که عبارتند از:

Ø   معاملات جزیی خرید، در مرکز به عهده مدیرکل امور مالی و در استان به عهده معاون پشتیبانی

Ø   معاملات خرید در نصاب متوسط، در مرکز به عهده معاون پشتیبانی و امور هماهنگی استان‌ها و در استان به عهده مدیرکل بنیاد استان

Ø   معاملات در نصاب عمده پس از تصویب کمیسیون معاملات در مرکز به عهده رییس بنیاد و در استان به عهده مدیر کل بنیاد استان

Ø    در معاملات بیش از ۵٫۰۰۰٫۰۰۰٫۰۰۰ ریال در هزینه‌های جاری و مبالغ بیش از موضوع تبصره ٢ ماده ٧ (در پروژه‌های ساختمانی و عمرانی ۴ برابر مبلغ مذکور یعنی ۲۰٫۰۰۰٫۰۰۰٫۰۰۰ ریال) پس از تأیید رییس بنیاد مرکز

کمیسیون معاملات:

ترکیب اعضای کمیسیون معاملات عبارت است از:

ü   ریاست بنیاد یا نماینده تام‌الاختیار ایشان در مرکز/مدیرکل بنیاد هر استان در استان.

ü   معاون پشتیبانی و امور هماهنگی استان‌ها در مرکز/معاون پشتیبانی هر استان در استان که دبیر جلسات کمیسیون نیز می‌باشد و مسئولیت انجام اقدامات اجرایی مرتبط با برگزاری تشریفات قانونی معاملات و سایر امور مربوط به تشکیل و اداره جلسات، اعلام و نگهداری مصوبات، اسناد، سوابق و صورتجلسات کمیسیون و نظایر آن را به عهده خواهد داشت.

ü   معاون یا مدیر مستقل درخواست‌کننده که ممکن است بیش از یکنفر باشند و لذا حضور ایشان الزامی است لکن مجموعاً دارای یک حق رأی می‌باشند).

ü   مدیرکل دفتر حراست در مرکز/رییس حراست هر استان در استان

ü   مدیرکل امور حقوقی در مرکز/کارشناس حقوقی در استان

اهم وظایف و اختیارات کمیسیون معاملات:

ü   برگزاری کلیه مناقصات عمده و نشر آگهی

ü   تشخیص و اعلام نظر در خصوص ضرورت برگزاری مناقصه محدود و دعوت از شرکت‌های ذی‌صلاح

ü   تعیین ضرورت یا عدم ضرورت پرداخت پیش‌پرداخت

ü   تعیین شرایط قراردادی از قبیل نوع و میزان سپرده

ü   تعیین برنده و انعقاد قرارداد با وی و در صورت لزوم ضبط سپرده و مراجعه به برنده دوم

ü   استعلام بها در موارد عدم امکان تعیین برنده به دلیل عدم حصول اطمینان از حداقل بها

ü   ارائه گزارش توجیهی و مستدل برای تجدید و یا عدم انجام مناقصه و مزایده

ü   تجدید یا لغو مناقصه در صورت موافقت بنیاد

حضور اعضاء شخصاً الزامی است و رسمیت جلسات کمیسیون معاملات، منوط به حضور اکثریت نسبی اعضاء بوده و مصوبات کمیسیون با اکثریت آرا قابل اجرا می‌باشد.

از نکات قابل توجه آنکه با توجه به عدم تشکیل کمیسیون مناقصات در مراکز بنیاد که در شهرستان‌هایی غیر از مرکز استان مستقر می‌باشند، مناقصات شهرستان‌های استان‌ها صرفاً از طریق دفتر مرکز استان قابل انجام خواهد بود.

نشر آگهی:

معاملات عمده بنیاد به تشخیص کمیسیون معاملات و از طریق نشر آگهی و به عبارتی مناقصه عمومی یا ارسال دعوت‌نامه (مناقصه محدود) انجام می‌گیرد. تعیین دفعات لازم برای نشر آگهی بر حسب نوع معامله از اختیارات کمیسیون مربوطه می‌باشد و تعداد آن معین نشده است.

مقررات انجام معاملات خاص:

آیین‌نامه مذکور بدون ذکر تعریفی از معاملات عمومی، صرفاً به بیان تعریف و مصادیق معاملات خاص پرداخته است. لذا تشخیص معاملات عمومی نیازمند استفاده از مفهوم مخالف ماده ۵ و توجه به موارد مصرح در آن، می‌باشد.

ماده ۵: «آن گروه از معاملات که به تبع نوع و ویژگی‌های مأموریت و عملکرد بنیاد و نیز برخورداری از اهمیت و کیفیت متمایز با شرایط معاملات عادی و متعارف، قابل انجام به طرق و روش‌های متداول نباشند، تحت عنوان معاملات خاص تابع مقررات موضوعه این فصل خواهند بود و از طریق ترک مناقصه و مزایده به انجام می‌رسند:

مستفاد از ماده ۵، معاملات خاص دارای شرایط زیر می‌باشند:

۱-  داشتن شرایط اختصاصی متناسب با عملکرد بنیاد

۲-  حایز اهمیت بودن

۳-  داشتن کیفیت متمایز و به عبارتی بالاتر از موارد عادی و متعارف

۴-  غیر قابل انجام با روش مناقصه یا مزایده

ملاحظه می‌گردد که مبانی معاملات خاص، تعریفی ناقص از ترک تشریفات می‌باشد که در بخش پایانی ماده ۵ به صراحت بیان شده است. البته این ماده در تفکیکی غیرصریح و دارای ابهام، معاملات خاص را به دو گروه «موارد بارز و قابل تمیز» و «سایر معاملات خاص» تقسیم نموده است.

موارد بارز به‌طور خلاصه عبارتند از:

الف – خرید:

۱٫   هرگونه خرید اقلام و اموال منقول از وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، مؤسسات و شرکت‌های دولتی و وابسته به دولت، شهرداری‌ها و کلیه نهادهای انقلاب اسلامی

۲٫   خرید اموال، خدمات، حق الامتیاز و سایر حقوق منحصر به فرد به تشخیص کمیسیون معاملات

۳٫   خرید خدمات هنری و خدمات صنعتگران، خدمات فرهنگی، فنی، آموزشی، مشاوره‌ای و تحقیقاتی، کارشناسی به جز مواردی که تعرفه مبتنی بر قانون داشته باشد.

۴٫   استیجاره یا خرید اموال غیرمنقول و حق واگذاری محل.

۵٫   خرید کالای انحصاری دولتی یا محصولات تولیدی داخلی و خارجی که بهای آن‌ها از سوی مراجع ذی‌صلاح تعیین و رسماً اعلام گردیده باشد.

۶٫   خرید کالاهای پر مصرف دارای نرخ ثابت اعلامی از سوی مراجع ذی‌صلاح

۷٫   خرید قطعات یدکی برای تعویض و یا تکمیل لوازم و تجهیزات ماشین‌آلات و وسایط نقلیه موجود و همچنین ادوات و وسایل اندازه‌گیری دقیق و لوازم آزمایشگاهی علمی و فنی و حق اختراع و نظایر آن.

۸٫   کرایه حمل و نقل دارای تعرفه مشخص

۹٫   تعمیرات ماشین‌آلات ثابت و متحرک دارای تعرفه مشخص

۱۰٫   خریدهای اضطراری و فوری با تشخیص کمیسیون معاملات

۱۱٫   خرید هرگونه کالا و خدمات در هر نصابی از شرکت‌های تابعه که بیش از ۵٠ درصد سهام آن به‌صورت مستقیم یا از طریق شرکت‌های مادر متعلق به بنیاد مسکن باشد.

سایر موارد خاص به‌طور خلاصه عبارتند از:

۱٫   انعقاد قرارداد اخذ هرگونه وام و اعتبار.

۲٫   عقد قرارداد برای استفاده از خدمات مؤسسات، در زمینه مشاوره مالی، مالیاتی، حقوقی، فنی و تحقیقاتی.

۳٫   موارد مشمول مقررات استخدامی تابع موازین آیین‌نامه استخدامی بنیاد.

۴٫   انعقاد هرگونه قرارداد پیمانکاری.

۵٫   فروش یا واگذاری پروژه‌های مسکن شهری و روستایی و مصالح

۶٫   انجام معاملات در مناطق سانحه دیده و مشمول بازسازی.

۷٫   اجرای پروژه‌ها توسط واحد امور ماشین‌آلات.

۸٫   مشارکت با افراد حقیقی و حقوقی برای احداث و یا تکمیل و بهره‌برداری از پروژه‌ها

۹٫        کلیه معاملات عمومی بنیاد در نصاب عمده که مبلغ آن‌ها بیش از ۵٫۰۰۰٫۰۰۰٫۰۰۰ ریال باشد هم طبق تبصره ۱ ماده ۷ آیین‌نامه مذکور جزء معاملات خاص محسوب می‌شود.

تفاوت عمده قابل ملاحظه در دو بخش مذکور عبارت است از اینکه، در موارد بارز بخش اول که تحت عنوان «خرید» آورده شده‌اند، غالباً تعرفه مشخص یا ارتباط طرف‌های قراردادی با دولت تعیین کننده می‌باشد در حالی که در موارد خاص بخش دوم، آیین‌نامه‌های داخلی بنیاد نقش تعیین کننده‌ای دارند. ضمن آنکه بخشی از موارد مندرج در بخش دوم هم مشمول خرید می‌باشد. مانند استفاده از خدمات مؤسسات، در زمینه مشاوره مالی، مالیاتی، حقوقی، فنی و تحقیقاتی. لذا ملاحظه می‌گردد که تفکیک کامل و دقیقی وجود ندارد.

مفاد مهم مندرج در اسناد مناقصه محدود و عمومی:

و: مهلت قبول پیشنهاد از تاریخ انتشار آگهی یا صدور دعوت‌نامه، که نمی‌بایستی از ده روز کمتر باشد.

ح: ذکر آنکه کمیسیون در رد و یا قبول هر یک از پیشنهادات مختار است.

ی: تصریح آنکه مناقصه‌گزار مکلف است هرگونه مالیات و عوارض که بابت معامله به طرف قرارداد تعلق گیرد از بهای کارکرد یا کالای تحویلی در موقع پرداخت مطالبات او کسر نماید.

ک: میزان پیش پرداخت (در صورتی که به تشخیص دستگاه مناقصه‌گزار، پرداخت آن به برنده مناقصه لازم باشد) و ترتیب پرداخت آن در قبال اخذ تضمین لازم مورد قبول.

م: ذکر آنکه در صورتی که برنده مناقصه حاضر به انعقاد قرارداد و انجام معامله نشود، سپرده او ضبط و با نفر دوم مناقصه معامله انجام می‌شود و آنکه سپرده برنده دوم مناقصه نیز در صورتی که از انعقاد قرارداد و یا انجام معامله امتناع ورزد، ضبط خواهد شد.

ن: ترتیب فروش اسناد مناقصه (براساس روشی که در هر مورد از طرف بنیاد تعیین می‌شود)

ث: ذکر آنکه به پیشنهادهای فاقد امضاء، مبهم و مشروط و بدون سپرده و پیشنهادهایی که بعد از انقضای مدت مقرر در آگهی مناقصه واصل شود، ترتیب اثر داده نخواهد شد.

ع: در صورتی که شرایط مناقصه مفصل و درج آن در روزنامه مستلزم هزینه زیاد باشد، ممکن است نوع کالا و یا کار مورد معامله و مقدار و مدت و محل تحویل و میزان پیش پرداخت و مدت و محل قبول پیشنهاد‌ها درآگهی درج و تصریح گردد که نقشه‌ها و برگ شرایط و مشخصات معامله در محل معین موجود است و پیشنهاددهندگان باید یک نسخه از آن را دریافت و با قید قبولی امضا کرده و به پیشنهاد خود ضمیمه و تسلیم دارند.

نکات قابل توجه در این بخش عبارتند از:

–       ارائه پیش‌پرداخت الزامی نیست و کمیسیون معاملات در خصوص پرداخت یا عدم پرداخت و تعیین میزان آن تصمیم‌گیری خواهد نمود.

–       ملاحظه می‌گردد که کارفرما در قبول و رد پیشنهادات از آزادی عمل بدون ضابطه معینی برخوردار است و هر چند طبق ماده ۲۳ آیین‌نامه، رعایت کامل منافع و مصالح بنیاد در تعیین برنده به عهده کمیسیون معاملات قرار گرفته است اما به دلیل عدم بیان معیارهای تعیین برنده در اسناد مناقصه، امکان اعمال سلایق شخصی نیز وجود دارد و مناقصه‌گر هم امکان اعتراض به تصمیم کمیسیون را ندارد. به عبارتی در آیین‌نامه موصوف هیچ‌گونه معیار و روشی جهت انجام ارزیابی کیفی یا فنی- بازرگانی پیش‌بینی نشده است.

–       اسناد مناقصه در مقابل پرداخت مبلغی که طبعاً از سوی کمیسیون مشخص می‌گردد ارائه خواهد شد و با توجه به آنکه روش پرداخت هم از سوی کارفرما تعیین خواهد شد، ممکن است به صورت نقدی یا واریز به حساب انجام گیرد.

–       در موارد عدم وصول پیشنهاد ظرف مدت مقرر یا عدم حضور برنده اول و دوم جهت انعقاد قرارداد، کمیسیون معاملات نسبت به تجدید یا ترک مناقصه، اتخاذ تصمیم خواهد کرد.

سپرده شرکت در مناقصه به شرح زیر می‌باشد:

·      برای معاملات تا ١٠٠ میلیون ریال، معادل ۵ درصد

·      برای معاملات ١٠٠ میلیون ریال تا یک میلیارد، معادل ٣ دهم درصد نسبت به مازاد

·      برای معاملات بیش از یک میلیارد ریال تا هزار میلیارد معادل ۲ دهم درصد نسبت به مازاد

انواع تضامین:

ü   تضمین شرکت در مناقصه

ü   تضمین حسن انجام تعهدات

ü   تضمین اجرای قرارداد

ü   تضمین پیش‌پرداخت

انواع ضمانت‌نامه‌های معتبر:

۱-  ضمانت‌نامه بانکی

۲-  ضمانت‌نامه‌های صادره از سوی مؤسسات اعتباری غیربانکی که دارای مجوز لازم از بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران هستند

۳-  واریز نقدی به حساب تعریف شده بنیاد مسکن

۴-  چک تضمین شده بانکی

۵-  وثیقه ملکی معادل %٨۵ ارزش کارشناسی رسمی آن

۶-  مطالبات مورد تأیید امور مالی با فرم تأییدیه

۷-  اوراق مشارکت (موضوع قانون نحوه انتشار اوراق مشارکت مصوب ١٣٧۶)

۸-  ضمانت‌نامه کتبی بالا‌ترین مقام سازمان‌ها و مؤسسات و دانشگاه‌ها و مراکز پژوهشی دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی.

ملاحظه می‌گردد که تمامی موارد مذکور به جز «چک تضمین‌شده بانکی» با مصادیق ضمانت‌نامه در آیین‌نامه معاملات دولتی سال ۱۳۹۴ مطابقت دارد.

ضمن آنکه اخذ سفته تنها به عنوان تضمین پیش‌پرداخت و در صورتیکه پیش‌پرداخت به حساب مشترک با دو امضاء ثابت نماینده بنیاد و پیمانکار که به همین منظور افتتاح گردیده واریز شود، بلامانع است. ضمناً برداشت از این حساب صرفاً جهت انجام هزینه‌های موضوع پیمان مجاز است و در انجام معاملات با شرکت‌های تابعه (که بیش از ۵٠ درصد سهام آن به‌صورت مستقیم یا از طریق شرکت‌های مادرمتعلق به بنیاد مسکن باشد) اخذ تضمینات می‌تواند به‌صورت سفته و یا چک مورد قبول واقع شود.

مناقصه محدود:

ماده ۲۱: «مناقصه محدود، بنا به تشخیص و اعلام نظر مستقیم کمیسیون معاملات مرکز یا استان انجام گردیده و به هر صورت مسئولیت تعیین صلاحیت و معرفی اشخاصی که طرف دعوت واقع می‌شوند به عهده کمیسیون معاملات مربوطه خواهد بود». ملاحظه می‌شود که معیارهای انجام مناقصه محدود از قبیل تعداد مناقصه‌گران لازم در انواع قراردادها، امتیاز لازم و نحوه احراز صلاحیت جهت دعوت به صورت محدود و … معین نمی‌باشند.

مبنای تعیین برنده:

با توجه به فحوای مفاد آیین‌نامه به‌خصوص تبصره ماده ۱۲ که اشعار دارد: «مأمور خرید می‌بایستی ذیل اسناد هزینه را با قید نام و نام خانوادگی و سمت خود، تاریخ انجام هزینه و ذکر معامله به کمترین بهای ممکن انجام شده است امضاء نماید» و همچنین مواد ۲۴ به بعد آیین‌نامه که بر حصول اطمینان از ارائه بهای حداقل توسط برنده اشاره نموده است، «پایین‌‌ترین قیمت» مبنای اصلی در تعیین برنده می‌باشد و کمیسیون معاملات تکلیفی برای کشف پایین‌‌ترین قیمت متناسب با کالا یا خدمات مورد نظر ندارد.

جایگزینی برنده اولیه و تقلیل قیمت:

ماده ۲۴ آیین‌نامه اشعار دارد: «در موارد عدم حصول اطمینان نسبت به بهای حداقل یا عدم امکان انتخاب برنده مناقصه به هر دلیل، کمیسیون معاملات می‌تواند تصمیمات متخذه مبنی بر تجدید مناقصه و یا استعلام بها را، از حداقل ٣ منبع عرضه کننده کالا یا خدمات موضوع معامله، پیشنهاد نماید».

مفهوم اطمینان نسبت به بهای حداقل چیست؟ آیا بهای حداقل ارائه شده از میان پیشنهادات مناقصه‌گران ملاک تصمیم‌گیری است یا در صورت اطلاع کمیسیون مناقصه از قیمت پایین‌تر در میان صاحبان کالا در بازار که تمایل یا فرصتی برای حضور در مناقصه نداشته‌اند هم امکان تجدید مناقصه یا تغییر برنده مناقصه وجود دارد؟!

از نظر منطقی بایستی پایین‌‌ترین قیمت ارائه شده از سوی مناقصه‌گران مبنای تصمیم‌گیری باشد. با این حال با توجه به بند الف ماده ۲۵، در صورت ارائه قیمت پایین‌تر از پیشنهاد دهنده نخستین مناقصه در زمان استعلام و عدم آمادگی برنده اولیه برای کاهش قیمت، امکان جایگزینی برنده مناقصه میسر است!

از سویی مراد از عدم امکان تعیین برنده به هر دلیل نامشخص است و معین نیست تکلیف مناقصه‌گران در قبال تصمیمات آنی مناقصه‌گزار چیست؟

با این حال در صورت عدم تمایل به تجدید مناقصه، کمیسیون معاملات می‌تواند پیشنهاد استعلام بها را مطرح و در صورت تأیید مدیران ارشد بنیاد، اقدام به استعلام بها از منابع عرضه کننده کالا یا خدمات موضوع معامله نماید و چنان‌چه مبلغ کمتری نسبت به نتیجه مناقصه پیشنهاد گردد و پیشنهاددهنده حداقل بها در مناقصه، حاضر به تقلیل قیمت و انجام معامله به مبلغ جدید نباشد، در این صورت پیشنهاددهنده حداقل بها در استعلام به عنوان طرف معامله انتخاب خواهد شد!  و در مواردی که حداقل بهای پیشنهادی در استعلام، برابر یا بیشتر از پیشنهاد حداقل در مناقصه باشد و یا عده داوطلب در استعلام بها، کمتر از ٣ نفر باشد، انتخاب پیشنهاددهنده حداقل در مناقصه، بلامانع خواهد بود.

تنظیم قرارداد:

آیین‌نامه معاملات بنیاد مسکن در ماده ۲۰ (موارد مندرج در اسناد مناقصه) اشاره‌ای به ضرورت وجود قراردادی که برنده مناقصه موظف به اجرای مفاد آن می‌باشد نشده است و در ماده ۳۰ آورده است: «در مواردی که انجام معامله مستلزم عقد قرارداد باشد، مسئولیت حصول اطمینان نسبت به رعایت موازین قانونی و حقوقی، در تهیه و تنظیم متن قرارداد، به عهده مدیرکل امور حقوقی در مرکز و کارشناس حقوقی در استان‌ها خواهد بود». لذا مدیریت حقوقی در مرکز یا استان در صورت تصمیم بنیاد برای انعقاد قرارداد اقدام مقتضی را صورت خواهد داد. به نظر می‌رسد این موضوع منجر به رویه‌های متفاوت در تنظیم قرارداد‌ها باشد.

ملاحظه می‌گردد که امکان اعتراض یا ایراد از سوی مناقصه‌گران و به تبع آن پاسخگویی کارفرما در آیین‌نامه مذکور پیش‌بینی نشده است.

فروش یا مزایده:

شرایط کلی حاکم بر مزایدات بنیاد از قبیل نصاب، تفکیک مزایده به جزء و متوسط و عمده، ضرورت تنفیذ مدیران ارشد، عقد قرارداد، موازین ناظر بر تشکیل کمیسیون معاملات و اتخاذ و اجرای تصمیمات و … دارای تشابه کلی با مراحل مناقصه می‌باشد و در صورت انطباق با شرایط فروش رعایت خواهد شد.

موارد مهم در فرایند فروش طبق آیین‌نامه عبارتند از:

Ø   پیش‌بینی مزایده در چهار گروه:

·      فروش اموال منقول

·      اجاره

·      فروش اموال غیرمنقول

·      حق واگذاری محل

Ø   فروش از مبلغ پانصد میلیون ریال به بالا پس از تصویب کمیسیون معاملات مرکز و تأیید ریاست بنیاد نافذ خواهد بود جز در مورد فروش اجناسی که بنا به تشخیص کمیسیون معاملات در معرض فساد سریع باشد که انجام آن از طریق مزایده حضوری بلامانع است، گرچه در نصاب معاملات عمده باشد.

Ø   اجاره اموال غیرمنقول و حق واگذاری محل در نصاب عمده به طریق مزایده انجام خواهد گرفت و در نصاب‌های متوسط و جزیی با اخذ نظر کارشناس منتخب بنیاد با لحاظ حداکثر منافع بنیاد و تنفیذ ریاست بنیاد.

Ø    چنان‌چه پس از انجام سه بار مزایده، امکان اجاره اموال یا حق واگذاری محل میسر نگردد، فروش از طریق توافق و حداقل با قیمت اعلام شده از طرف کارشناس رسمی دادگستری و رعایت صرفه و صلاح بنیاد امکان‌پذیر خواهد بود.

معاملات خارجی:

فقط از طریق حوزه معاونت پشتیبانی و امور هماهنگی استان‌ها در مرکز بنیاد و برابر شرایط معاملات عمده انجام خواهد شد.

اختیارات بنیاد در معاملات عمومی:

ماده ۳۹ آیین‌نامه وظایف و اختیارات به شرح زیر را برای بنیاد (رییس بنیاد در مرکز و مدیرکل بنیاد در استان) پیش‌بینی نموده است:

الف: تغییر و تعدیل مقدار و میزان مورد معامله تا میزان ٢۵ درصد.

ب: رد یک پیشنهاد یا تمام پیشنهادهای واصله.

ج: تفکیک مورد معامله در صورت امکان و ارجاع موارد تفکیکی به پیشنهاددهندگان متعدد، مشروط به عدم انتقال معامله به نصاب پایین‌تر.

د: رد و عدم قبول پیشنهادات مبهم، مشروط، بدون سپرده و یا پیشنهادات واصله پس از انقضای مهلت مقرر.

با تدقیق در وظایف کمیسیون معاملات بنیاد مشخص می‌گردد که رد پیشنهادات واصله طبق مفاد الزامی مندرج در اسناد مناقصه در زمره اختیارات کمیسیون قرار دارد. همچنین بررسی پیشنهادات واصله نیز طبعاً از سوی کمیسیون صورت می‌گیرد و واگذاری اختیار رد پیشنهادات مبهم و مشروط و … به بنیاد فاقد توجیه است.

طبق ماده ۴٠: «موافقت با تجدید و یا عدم انجام مناقصه و مزایده در مورد معاملات عمده، به استناد گزارش توجیهی و مستدل کمیسیون معاملات از اختیارات ریاست بنیاد مرکز خواهد بود». به نظر می‌رسد با توجه به عبارات کلی به‌کار رفته در ماده مذکور، حتی تجدید و یا عدم انجام مناقصه و مزایده در مورد معاملات عمده استان‌ها هم نیازمند موافقت ریاست بنیاد در مرکز می‌باشد.

یکی از نکات مهم که در آیین‌نامه مذکور هیچ اشاره‌ای بدان نشده است، حمایت از تولیدات داخلی و در اولویت بودن طرف ایرانی است. سیاست‌ها و برنامه‌های کلان اقتصادی و تأکیدات مسئولین و مدیران ارشد دولتی بر ضرورت تقویت اقتصاد ملی از طریق ترویج فرهنگ مصرف محصولات ایرانی و الزام دستگاه‌های دولتی به اولویت خرید از سازندگان داخلی و ممنوعیت خرید کالاهای دارای مشابه داخلی از خارج نشان از ضرورت هماهنگی بخش‌های مختلف ملی برای نیل به این مهم دارند. در این میان هر چند بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و نهاد‌ها و بنیادهای مشابه آن از بودجه کل کشور استفاده ننمایند و در استفاده از آیین‌نامه داخلی نیز مختار باشند، از نظر منطقی، حقوقی و حتی به عنوان تکلیف نهفته در اساس‌نامه فعالیت آن‌ها که بر مبنای محرومیت زدایی و تسریع اهداف انقلاب اسلامی تدوین گردیده است، لازم است تا از برنامه‌ها و رویکردهای کلان اقتصادی کشور پیروی نمایند. لذا عدم توجه به اولویت کالاهای ایرانی از موارد فاحش نقصان در تنظیم آیین‌نامه مذکور قلمداد می‌گردد.

 

تطبیق آیین‌نامه معاملات بنیاد مسکن انقلاب اسلامی با قانون برگزاری مناقصات:

با توجه به توضیحات فوق‌الذکر موارد زیر به عنوان اهم موارد دارای تفاوت با قانون برگزاری مناقصات قابل اشاره است:

 

 

جمع بندی:

همانگونه که بیان شد، آیین‌نامه مذکور از نظم و ترتیب و جامعیت چندانی برخوردار نمی‌باشد و به دلیل عدم شفافیت در معیارهای گزینش برنده و همچنین عدم پیش‌بینی امکان اعتراض از سوی مناقصه‌گران، دارای ایراد جدی است. ضمن آنکه یکی از اصول اولیه و ضروری نگارش متون قانونی توجه به سوابق امر و موارد مشابه جهت کاهش ایرادات می‌باشد که به نظر می‌رسد در نگارش آیین‌نامه موصوف توجه چندانی به قانون برگزاری مناقصات و آیین‌نامه‌های اجرایی آن به عنوان قانونی با کاستی‌های کمتر در مقایسه با تمام آیین‌نامه‌های معاملاتی کشور صورت نگرفته است.

            اکبر هاشم زاده – کارشناس حقوقی

عضو کارگروه علمی قوانین و مقررات مناقصه‌مزایده

hashemzadehakbar@gmail.com                 

 نکته سردبیر:

این نوع نگارش که منجر به تولید ماز (بازی بچه‌گانه‌ای که باید با کشیدن خط از لابلای خطوط بسته راهی یافت) پیچیده‌ای می‌شود، فقط مناقصه‌گران حرفه‌ای را از حضور در این معامله پر ریسک فراری داده و تعداد اندکی مناقصه‌گر تازه کار را وارد این جریان می‌نماید که در نتیجه اجرای مناسبی برای کارها در انتظار نخواهد بود. همچنین از بنیادی که زیر نظر مقام معظم رهبری اداره می‌شود این نوع نگارش بعید می باشد. دیگر آن که امکان تهیه فلوچارت از این آیین‌‌نامه بعید به نظر می‌رسد.