نقد و بررسی آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران

  اکبر هاشم‌زاده- کارشناس حقوقی

 

 عضو کارگروه علمی قوانین و مقررات مناقصه‌مزایده

 

چکیده:

هر چند ابلاغ قانون برگزاری مناقصات منجر به نسخ و لغو آیین‌نامه‌های معاملاتی غالب دستگاه‌ها و مؤسسات کشور گردید، اما همچنان برخی از نهادها، مجاز به استفاده از آیین‌نامه‌های داخلی خود می‌باشند که یکی از مهم‌ترین آنها شهرداری‌های کلان شهرهای کشور هستند. با توجه به تعدد کلان شهرهای کشور که از شمول قانون برگزاری مناقصات مستثنی بوده و بر طبق آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران به انجام معاملات مبادرت می‌ورزند، بایستی آیین‌نامه مذکور را به عنوان دومین سند معاملاتی پرکاربرد کشور پس از قانون برگزاری مناقصات قلمداد نمود. این امر با توجه به تنوع، کثرت و مبالغ کلان معاملاتی که شهرداری‌ها به علت مسؤولیت در تأمین رفاه مردم و آبادانی شهر‌ها بر عهده دارند، حساسیت و اهمیت بالایی دارد.

مقدمه:

از لحاظ اداری، امور عمومی بر دو قسم‌اند؛ ملی و محلی. اموری که همه افراد از منافع و فواید آن سود می‌برند، امور ملی نامیده می‌شود و اموری را که مربوط به محل و یا منطقه معینی مانند ده یا شهر یا شهرستان باشد امور محلی می‌نامند؛ برای مثال امر دفاع از کشور، برقراری نظم در جامعه، اجرای عدالت در کشور و … جزء امور ملی است، در صورتی که احداث خیابان‌ها، تنظیم ترافیک و انجام دادن اموری که برای تأمین نیازهای روزانه اهالی و یا ساکنان ده یا شهرستان ضروری است، جزء امور محلی محسوب می‌شود. البته تقسیم امور به ملی و محلی امری دقیق نیست و مرز مشخص بین آنها وجود ندارد. با این حال یکی از روش‌های اداره کشورها، روش عدم تمرکز اداری نام دارد که براساس آن، اداره امور محلی مربوط به ده، شهر یا شهرستان به خود اهالی سپرده می‌شود. به عبارتی منظور از عدم تمرکز اداری؛ شرکت دادن اهالی یک ناحیه در اداره امور محلی است که از طریق انتخاب شوراهای شهر و در برخی کشورها با انتخاب شهردار توسط مردم محقق می‌شود و در هر حال دولت مرکزی بر اعمال و تصمیمات اشخاص مذکور نظارت دارد و اموری که به عهده شوراها و مقامات محلی است تنها امور اجرایی و اداری است و آنها به هیچ عنوان حق مداخله در امور قضایی و یا قانونگذاری ندارند و همه از قوانین واحد تبعیت می‌کنند[۱].

در نظام اداری ایران نیز، این موضوع مورد پذیرش قرار گرفته است و اصل «۱۰۰» قانون اساسی اشعار دارد: «برای پیشبرد سریع برنامه‌های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی از طریق همکاری مردم با توجه به مقتضیات محلی، اداره امور هر روستا، بخش، شهر، شهرستان یا استان با نظارت شورایی به نام شورای ده، بخش، شهر، شهرستان یا استان صورت می‌گیرد که اعضای آن را مردم همان محل انتخاب می‌کنند. شرایط انتخاب‏کنندگان و انتخاب‌شوندگان و حدود وظایف و اختیارات و نحوه انتخاب و نظارت شوراهای مذکور و سلسله مراتب آنها را که باید با رعایت اصول وحدت ملی و تمامیت ارضی و نظام جمهوری اسلامی و تابعیت حکومت مرکزی باشد قانون معین می‌کند». ملاحظه می‌گردد که طبق اصل مذکور، اداره امور محلی در قالب تقسیمات کشوری به روستا، بخش، شهرستان یا استان مورد قبول واقع گردیده است. همچنین طبق قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب ۱۳۶۲ و آیین‌نامه اجرایی مصوب ۱۳۶۳ آن، علاوه بر موارد مذکور، دهستان هم در تقسیمات کشوری پیش‌بینی شده است و ملاک تشخیص تقسیمات عبارتند از: جمعیت، بافت سیاسی، اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی محل و تشخیص عرف.

با توجه به موارد مذکور، در این نوشتار ابتدا به تعریف شهر و شهرداری پرداخته و سپس به بررسی آیین‌نامه معاملاتی شهرداری تهران که در شهرهای پرجمعیت نیز مبنای انجام معاملات می‌باشد خواهیم پرداخت.

تعریف شهر و شهرداری:

‌ قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری در تعریف شهر و شهرستان آورده است:

– «شهر محلی است با حدود قانونی که در محدوده جغرافیایی بخش واقع شده و از نظر بافت ساختمانی، اشتغال و سایر عوامل، دارای سیمایی با ویژگی‌های خاص خود بوده به‌طوری که اکثریت ساکنان دائمی آن در مشاغل کسب، تجارت، صنعت، کشاورزی، خدمات و فعالیت‌های اداری اشتغال داشته و در زمینه خدمات شهری از خودکفایی نسبی برخوردار و کانون مبادلات اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی و سیاسی حوزه جذب و نفوذ‌ پیرامون خود بوده و حداقل دارای ده هزار نفر جمعیت باشد…» (ماده ۴)

‌- «شهرستان واحدی از تقسیمات کشوری است با محدوده جغرافیایی معین که از به هم پیوستن چند بخش هم‌جوار که از نظر عوامل طبیعی، اجتماعی، اقتصادی، سیاسی و فرهنگی، واحد متناسب و همگنی را به وجود آورده‌اند … ‌تبصره ۳: مرکز شهرستان یکی از شهرهای همان شهرستان است که مناسب‌ترین کانون طبیعی، فرهنگی، اقتصادی، سیاسی و اجتماعی آن محدوده ‌شناخته می‌شود». (ماده ۷)

همچنین طبق تبصره ماده «۶» آیین‌نامه اجرایی قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب ۱۳۶۳: «در نقاطی که شهر شناخته می‌شود، شهرداری تأسیس می‌گردد. نحوه تأسیس و اداره امور شهرداری در محدوده قانونی شهر و سایر نقاط واقع در حوزه ‌شهری را قانون معین می‌کند».

با توجه به آنچه بیان شد، در تعریف شهرداری باید گفت: «شهرداری سازمانی محلی است که بر طبق اصل عدم تمرکز اداری به منظور اداره امور محلی از قبیل عمران و آبادی، بهداشت شهر و رفاه اهالی و ساکنان آن شهر تأسیس می‌شود[۲]».

ذکر این نکته نیز ضروری است که شهرداری از دو واحد به نام «شورای شهر» و «اداره شهرداری» تشکیل شده است که اولی قوه ناظر و تصمیم‌گیرنده در شهر و دومی مجری آن است.

حال که مفهوم شهر و شهرداری بیان گردید، در ادامه به جایگاه قانون برگزاری مناقصات در معاملات شهرداری اشاره می‌کنیم و سپس مبنای قانونی انجام معاملات توسط شهرداری را بیان می‌کنیم تا پس از آن به بررسی آیین‌نامه معاملاتی شهرداری‌ها در کلان شهرهای ایران بپردازیم.

جایگاه قانون برگزاری مناقصات در معاملات شهرداری:

یکپارچه‌سازی و هماهنگی روش‌های تأمین کالا و تجهیزات در دستگاه‌های دولتی جز در مواردی که شرایط خاص آن دستگاه اقتضای روشی متفاوت را داشته باشد، از ضروریات ایجاد زیرساخت نظارتی دقیق و مقابله با مفاسد اقتصادی در دستگاه‌های دولتی است. از همین رو بود که قانونگذار با ابلاغ قانون برگزاری مناقصات در سال ۱۳۸۳ که دامنه شمولی بسیار وسیع در بخش اداری کشور دارد، تلاش نمود تا بر مقرره نویسی‌های جزیره‌ای و عملکردهای متفاوت دستگاه‌های مختلف در حوزه معاملات پایان ببخشد. با این حال برخی از شرکت‌ها، نهاد‌‌ها و بنیاد‌ها همچنان از شمول قانون مذکور خارج می‌باشند و بر مبنای آیین‌نامه داخلی خود اقدام به انجام معاملات می‌نمایند.

قانون مذکور در تبصره ماده یک، تنها نیروهای مسلح را به صراحت تابع مقررات و ضوابط خاص خود دانسته و از شمول قانون مناقصات مستثنی نموده است. با این حال طبق بند ب همان ماده، مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی تنها در مواردی که آن بنیاد‌ها و نهاد‌ها از بودجه کل کشور استفاده می‌نمایند؛ مشمول قانون مذکور می‌باشند.

حال آن‌که براساس مراجعه به سوابق تصویب قانون مناقصات، این پرانتز بعد از عبارت «بنیاد‌‌‌‌ها و نهاد‌ها» بود که در ابلاغ قانون توسط مجمع، اشتباه تایپی باعث شد به این قسمت منتقل شود. لذا براساس این اشتباه که تاکنون رفع نشده است دو نتیجه حاصل می‌شود:

۱-  نهادهای عمومی غیردولتی مثل شهرداری‌ها فقط موقعی که از بودجه کل کشور استفاده نمایند مشمول این قانونند.

۲-  نهادهای زیر نظر نهاد رهبری که مورد اختلاف مجلس و مجمع بودند همگی در هزینه کرد بودجه‌های خود، مشمول این قانونند و باید مراحل این قانون را اجرا نمایند لذا می‌بایست حکمی از سوی مقام معظم رهبری برای آن صادر شود[۳].

لذا این دیدگاه که قانون برگزاری مناقصات بر معاملات شهرداری تسری دارد قابل قبول به نظر می‌رسد. چرا که قانون مذکور اولاً در پی یکسان‌سازی معاملات کشور می‌باشد و ثانیاً معاملات شهرداری‌ها هم تفاوت و حساسیت خاصی نسبت به سایر دستگاه‌ها ندارد چرا که معاملات برخی دستگاه‌ها مانند وزارت نفت و شرکت‌های تابعه آن چه به لحاظ حجم و تنوع و چه حساسیت‌های ملی و بین‌المللی، به مراتب پیچیده‌تر و با اهمیت‌تر از معاملات شهرداری‌ها می‌باشد. ضمن آن‌که در ماده «۵» قانون برگزاری مناقصات آمده است: «در مناقصات مربوط به شهرداری‌ها، از سوی شورای شهر یک نفر به عنوان ناظر در جلسات کمیسیون مناقصه شرکت خواهد کرد». لذا این سؤال مطرح می‌گردد که اگر قانون برگزاری مناقصات مشمول معاملات شهرداری‌ها نیست چه ضرورتی برای درج این بند می‌باشد؟!

به هر حال با توجه به آن‌که از تاریخ ابلاغ قانون برگزاری مناقصات تاکنون شهرداری‌ها همچنان با آیین‌نامه داخلی خود اقدام به معاملات نموده‌اند و دستگاه‌های نظارتی و دیوان عدالت اداری هم اقدامی صورت نداده‌اند و همچنین با عنایت به ماده ۱ قانون مصوب «اصلاح و تسری آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران مصوب ۱۳۵۵ با اصلاحات بعدی به شهرداری‌های مراکز استان‌ها، کلان‌شهر‌‌ها و شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت» مصوب ۱۳۹۰٫۴٫۲ که با تأیید مجدد اعتبار آیین‌نامه مذکور آن را به معاملات سایر کلان شهرهای کشور تسری داد، در حال حاضر تردیدی در اعتبار آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران نمی‌باشد و بحث در خصوص جایگاه قانون برگزاری مناقصات در معاملات آن فایده عملی ندارد. بنابراین در خوشبینانه‌‌ترین حالت تنها در صورت استفاده از بودجه کل کشور می‌توان قائل بر شمول قانون برگزاری مناقصات بر معاملات شهرداری‌ها بود. ضمن آن‌که برخی کارشناسان معتقدند که در مورد مناقصات مربوط به عملیات عمرانی شهرداری‌ها، اجرای قانون برگزاری مناقصه و آیین‌نامه‌ها و بخش‌نامه‌های مربوطه به آن الزامی است، زیرا روش تعیین برنده مناقصه در دستگاه‌های اجرایی براساس این قانون است[۴].

مبانی قانونی معاملات در شهرداری:

بند «۳» اصلاحی ماده «۴۵» قانون شهرداری‌ها در خصوص وظایف انجمن شهر (که پس از انقلاب اسلامی به شورای شهر تغییر نام یافت) اشعار دارد: «تصویب معاملات و نظارت در آنها اعم از خرید و فروش و مقاطعه و اجاره و استجاره به نام شهر با در نظر گرفتن صرفه و صلاح و با رعایت ‌مقررات آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها پیش‌بینی شده در این قانون. تبصره: به منظور تسریع در پیشرفت امور شهرداری، انجمن شهر می‌تواند اختیار تصویب و انجام معاملات را تا میزان معینی با رعایت آیین‌نامه ‌معاملات شهرداری به شهردار واگذار کند».

‌بند «۹» ماده «۵۵» همان قانون نیز یکی از وظایف شهرداری را به شرح زیر بیان می‌دارد:

«انجام معاملات شهرداری اعم از خرید و فروش اموال منقول و غیرمنقول و مقاطعه و اجاره و استیجار پس از تصویب انجمن شهر با رعایت‌ صلاح و صرفه و اصول مزایده و مناقصه طبق قانون محاسبات عمومی».

ویژگی‌های آیین‌نامه معاملات شهرداری:

ابتدا باید گفت که آیین‌نامه مذکور، علاوه بر خریدهای شهرداری، روش‌های فروش را هم بیان داشته است، لذا هم شامل مناقصات نهاد مذکور می‌باشد و هم مزایدات آن. آیین‌نامه، معاملات را بر مبنای نصاب قیمت، به سه گروه جزیی، متوسط و عمده تقسیم نموده است و در خصوص روش تعیین نصاب اشعار دارد: «مبنای نصاب در خرید برای معاملات جزیی و متوسط مبلغ معامله و در مورد معاملات عمده مبلغ برآورد است» و «مبنای نصاب در فروش، مبلغ تعیین شده از طرف کارشناس منتخب شهرداری تهران است».

برخی کارشناسان سؤالی بدین شکل مطرح نموده‌اند؛ نحوه انتخاب کارشناس منتخب توسط کدام مرجع و یا توسط چه کسی تعیین می‌شود؟ (شورای شهر، شهردار تهران و یا مدیرعامل دستگاه و یا سازمان مربوطه) آیا کارشناس فوق‌الذکر جزء کارشناس رسمی در آن رشته می‌باشد یا خیر[۵]؟

در پاسخ می‌توان به دو شکل استدلال نمود:

نخست: بند «۱» ‌ماده «۴۵» قانون شهرداری‌ها در خصوص وظایف انجمن (شورای شهر) آورده است:

«نظارت در حسن اداره و حفظ سرمایه و دارایی نقدی و جنسی و اموال منقول و غیرمنقول متعلق به شهر و همچنین نظارت در حساب درآمد‌ و هزینه آنها. ‌اگر انجمن تفتیش دقیقی را در مخارج یا اقدام مهم شهرداری لازم بداند کارشناس یا محاسبین متخصصی را موقتاً برای رسیدگی به آن کار استخدام‌ می‌کند و حق‌الزحمه متناسبی به آنها پرداخت خواهد کرد».

همچنین طبق بند «۹» ماده ۵۵ قانون مذکور که پیش‌تر بیان شد، انجام کلیه معاملات شهرداری نیز با تصویب شورای شهر معتبر است. لذا با توجه به جایگاه نظارتی شورای شهر و همچنین تصریح بند مذکور مبنی بر حق نظارت بر دارایی‌های شهرداری توسط شورا، انتخاب کارشناس با شورای شهر می‌باشد.

دوم: با توجه به تعیین عضو فنی کمیسیون توسط شهردار و همچنین تعیین کارشناس در موارد ترک مناقصه، انتخاب کارشناس نیز از اختیارات شهردار می‌باشد؛ لکن تأیید قیمت‌گذاری صورت گرفته، نیاز به تأیید شورای شهر دارد.

به نظر می‌رسد روش نخست با روح قانون شهرداری هماهنگی بیش‌تری دارد هر چند تفویض اختیار مذکور به شهردار منجر به تسریع در عملیات اجرایی مزایده خواهد شد.

ذکر این نکته نیز لازم است که انجام معاملات شهرداری براساس آیین‌نامه مستقل، به مفهوم خروج از اصل تشریفاتی بودن اعمال اداری و اصل ممنوعیت[۶] نمی‌باشد. چرا که شهرداری هم جزیی از بدنه اجرایی نظام اداری کشور می‌باشد. بنابراین، انتخاب کارشناس از بین کارشناسان رسمی در رشته معتبر در اولویت قانونی است و طبعاً در صورت عدم امکان، انتخاب کارشناس از میان اشخاص خبره صورت خواهد پذیرفت.

معاملات جزیی:

آیین‌نامه ضمن تفکیک معاملات جزیی بر مبنای بهای مورد معامله، آورده است: «مأمور خرید باید به فروشندگان کالا یا انجام‌دهندگان کار مورد احتیاج مراجعه و پس از تحقیق کامل از بهای کالا یا ‌کار یا خدمت مورد نیاز در صورتی که بهای مورد معامله تا ده هزار ریال باشد به مسؤولیت خود و از مبلغ مزبور به بالا تا یکصد هزار ریال را با مسؤولیت خود و با جلب موافقت کتبی رییس کارپردازی با رعایت صرفه شهرداری معامله را انجام دهد، مأمور خرید باید ذیل سند هزینه را با قید نام و نام‌خانوادگی و سمت و تاریخ و همچنین نشانی و مشخصات کامل طرف معامله و گواهی این که معامله به کم‌ترین بهای ممکن انجام شده است امضاء ‌کند…».

ملاحظه می‌گردد که مأمور خرید تنها تا سقف معینی از معاملات جزیی مجاز به اقدام مستقل و بدون تأیید مقام مافوق می‌باشد و برای بیش از آن بایستی تأیید رییس کارپردازی را اخذ نماید. ضمن آن‌که مشخص نیست فروشندگان کالا یا انجام‌دهندگان کار که بایستی به آنها مراجعه شود چه تعداد است؟ و مهم‌تر از همه آن‌که مفهوم رعایت صرفه شهرداری که ممکن است در خرید کالایی غیر از پایین‌‌ترین پیشنهاد اخذ شده باشد (مانند قیمت متناسب)، به دلیل تصریح به این‌که باید گواهی شود که معامله به کم‌ترین بهای ممکن انجام شده است؛ دارای ابهام می‌باشد، مگر آن‌که از عبارت «ممکن» به مذاکره برای کاهش قیمت کالایی که مناسب و به صرف و صلاح تشخیص داده شده است تعبیر نماییم و آخرین تخفیف‌های اخذ شده را به معنای «کم‌ترین بهای ممکن» تلقی کنیم.

معاملات متوسط:

طبق مواد «۳» و «۴»، در مورد معاملات متوسط مأمور خرید باید اقلاً از ۳ نفر استعلام بهای کتبی و جداگانه به عمل آورد مگر آن‌که فروشندگان یا انجام‌دهندگان کار یا خدمت کم‌تر باشند که در این صورت مأمور خرید مراتب را باید در متن سند هزینه بنویسد و امضاء ‌کند. فروشنده کالا یا ‌انجام‌دهنده کار یا خدمت نیز باید حداقل بهای آن را با قید مدت اعتبار بهای اعلام شده تصریح و با ذکر کامل نشانی خود و تاریخ امضاء نماید.

مأمور خرید در صورتی که حداقل بهای به دست آمده در استعلام بها را عادله تشخیص دهد، پس از جلب موافقت کمیسیون معاملات، با پیشنهاددهنده حداقل بها معامله را انجام خواهد داد. ‌کمیسیون مزبور می‌تواند در صورت احتیاج از نظر متخصصین و مطلعین شهرداری استفاده نماید. مأمور خرید با توجه به مدتی که فروشندگان کالا یا انجام‌دهندگان کار یا خدمت در برگ استعلام بها برای اعتبار بهای پیشنهاد شده ذکر‌ کرده‌اند باید طوری اقدام کند که به علت انقضاء مدت خسارتی متوجه شهرداری نشود.

یکی از ایرادات وارد بر متون حقوقی، عدم توجه و دقت کافی در انتخاب اصطلاحات می‌باشد. برای مثال استفاده از اصطلاح نفر در ماده «۳» مفهوم شخص حقیقی را در ذهن متبادر می‌سازد و در متون حقوقی برای شمول موضوع بر همگان، از اصطلاح «اشخاص» استفاده می‌گردد تا اشخاص حقیقی و حقوقی را پوشش دهد. لذا در آیین‌نامه نیز بایستی کلمه «نفر» به «اشخاص» تغییر یابد.

منظور از عادله بودن قیمت در آیین‌نامه تعریف نشده است. تبصره ماده «‌۳» قانون متمم قانون انحصار تجارت خارجی مصوب ۱۳۰۹، قیمت‌ عادله‌ کالا‌ها را این‌گونه تعریف نموده است: «قیمت عادله‌ عبارت است از قیمت‌ تمام ‌شده برای واردکنندگان به علاوه منافع متعارف». بنابراین عادله بودن قیمت به مفهوم تناسب پیشنهاد با وضعیت روز بازار می‌باشد که مأمور خرید ملزم به کشف آن است و در صورت ایجاد شبهه در آن، کمیسیون نیز مجاز به کسب نظر از اشخاص خبره یا استعلام از بازار است.

همچنین به نظر می‌رسد منظور از بخش اخیر ماده «۴» که اشعار دارد: «مأمور خرید طوری باید اقدام کند که به علت انقضاء مدت خسارتی متوجه شهرداری نشود»؛ صرفاً آن است که فرایند خرید بدون تاخیر سپری شود تا استعلام مجدد به دلیل افزایش قیمت‌ها نیاز نباشد؛ چرا که در آیین‌نامه برای جبران خسارت طرف قرارداد شهرداری هیچ موردی پیش‌بینی انجام نشده است.

معاملات عمده:

معاملات عمده طبق آیین‌نامه به دو شکل انجام می‌شود:

–      عمومی و با انتشار آگهی

–      محدود و با ارسال دعوتننامه

در مناقصه عمومی، آگهی مناقصه باید یک نوبت در روزنامه رسمی کشور و از یک تا سه نوبت به اقتضاء اهمیت معامله در یکی از روزنامه‌های کثیرالانتشار منتشر گردد. در مواردی که شهرداری تشخیص دهد انتشار آگهی در خارج از تهران ضرورت دارد می‌تواند علاوه بر نشر آگهی در‌ پایتخت در شهرهایی که لازم بداند به نشر آگهی اقدام کند. استفاده از سایر وسایل و طرق انتشاراتی از قبیل پخش آگهی در تلویزیون و یا ‌ارسال آگهی برای اشخاص مربوط یا الصاق آگهی در معابر عمومی هم در صورت تشخیص شهرداری بلامانع است.

منظور از ارسال آگهی برای اشخاص در صورت تشخیص شهرداری در مناقصات عمومی چیست؟ آیا ارسال آگهی به اشخاص مشخص شائبه تبعیض در برگزاری مناقصه عمومی را تداعی نمی‌کند؟!

از سویی طبق تبصره «۳» ماده «۶»: «اگر به تشخیص شهرداری تهران موضوع معامله ایجاب کند که علاوه بر نشر آگهی در داخل کشور موضوع به اطلاع فروشندگان کالا یا انجام‌دهندگان کار یا خدمت در خارج از کشور هم برسد، یک نسخه از آگهی باید به وسیله وزارت امور خارجه به هر یک از سفارتخانه‌های ممالک مربوط در تهران و یک نسخه هم به سفارتخانه‌های جمهوری اسلامی ایران در کشورهای مربوطه از طریق وزارت مذکور فرستاده شود».

آیا منظور از موارد مذکور و ارسال آگهی به سایر کشور‌ها برگزاری مناقصات بین‌المللی است؟ و همچنین تکلیف سفارتخانه‌های ایران در خارج از کشور پس از دریافت آگهی چیست؟ آیا اقدامی برای انتشار آن در جراید خارجی باید صورت پذیرد یا آن‌که اگر صرفاً در معرض دید مراجعان قرار بگیرد کافی است؟

مناقصه محدود:

برگزاری مناقصه محدود منوط به تشخیص شهردار‌ است. طبق ماده ۱۲ آیین‌نامه: «در هر مورد که شهردار تهران از لحاظ فوریت امر و یا نوع و میزان کار یا خدمت و نحوه تخصص، انتشار آگهی مناقصه را ضروری تشخیص ندهد می‌تواند با رعایت آیین‌نامه‌های موضوع ماده ۲۲ قانون برنامه و بودجه کشور (سال ۱۳۵۱) از مناقصه محدود استفاده کند».

با توجه به ظاهر موارد مندرج در ماده فوق و استفاده از اصطلاح ضرورت برای نشر آگهی، تصور می‌شود مناقصه محدود فقط اختصاص به مواردی دارد که تعجیل در تأمین و اجرای موضوع مناقصه مدنظر بوده یا آن‌که نوع و حجم کالا یا خدمات مورد نیاز، نیازمند برگزاری مناقصه عمومی و انتشار آگهی نیست!  همچنین در مواردی که تکنولوژی و تخصص مورد نیاز در موضوع مناقصه تنها در اختیار چند شرکت مشخص خصوصی، دولتی (یا نیروهای مسلح) قرار داشته باشد هم انتشار آگهی مناقصه عمومی غیرضروری بوده و باید مناقصه محدود برگزار شود.

همچنین، آیین‌نامه، اجرای مناقصه محدود را منوط به رعایت ماده ۲۲ قانون برنامه و بودجه سال ۱۳۵۱ نموده است که اشعار دارد: «تشخیص صلاحیت و طبقه‌بندی مهندسین مشاور و پیمانکاران توسط سازمان بر اساس آیین‌نامه مصوب هیأت وزیران صورت خواهد‌گرفت. ‌ارجاع کار به مهندسین مشاور و پیمانکاران و روش تعیین برنده مناقصه بر اساس آیین‌نامه مصوب هیأت وزیران توسط دستگاه اجرایی انجام می‌گیرد. تبصره: ارجاع کار از طرف دستگاه اجرایی به مؤسسات علمی و یا تخصصی جهت اجرای طرح‌های مطالعاتی همچنین انعقاد قرارداد مربوط با‌ تأیید سازمان خواهد بود».

ولی با توجه به تصویب قانون برگزاری مناقصات در سال ۸۳، تمامی آیین‌نامه‌های تعیین برنده مناقصه، منسوخ شده و روش تعیین برنده مناقصه بر اساس قانون مذکور و آیین‌نامه‌های چندگانه آن صورت می‌پذیرد[۷].

آگهی مناقصات شهرداری:

اهم برخی از مواردی که طبق ماده «۷» باید در آگهی مناقصه ذکر شود عبارتند از:

–      «مدت و محل و نحوه تحویل کالا یا انجام کار یا خدمت و ترتیب عمل و میزان خسارت در مواردی که طرف معامله در تحویل کالا یا انجام کار ‌یا خدمت کلاً یا بعضاً تأخیر نماید.» ملاحظه می‌گردد که آیین‌نامه نیز مانند غالب دستورالعمل‌های اداری، رویه‌ای یک جانبه و به نفع کارفرما را پیش‌بینی نموده است و در خصوص تاخیر شهرداری در موارد مشابه اقدامی پیش‌بینی ننموده است و جبران خسارات طرف قرارداد بدون ضمانت اجرا است.

–      «تصریح به این که بهای پیشنهادی باید از حیث مبلغ، مشخص و معین و بدون ابهام بوده و در پاکت لاک و مهر شده تسلیم شود.» طبق بند مذکور تنها به قراردادن پیشنهاد مالی در پاکت لاک و مهر شده تأکید شده است و برای سایر پاکت‌ها تکلیفی مشخص نشده است.

–      «میزان پیش‌پرداخت در صورتی که به تشخیص شهرداری تهران پرداخت آن به برنده مناقصه لازم باشد و ترتیب پرداخت و واریز آن.» مستفاد از بند مذکور تشخیص ضرورت و میزان پیش پرداخت از اختیارات شهردار است و با توجه به بند «۲» ماده «۱۱»، میزان پیش پرداخت نباید از بیست و پنج درصد مبلغ معامله تجاوز کند و پرداخت آن در قبال ضمانتنامه بانکی انجام خواهد شد.

–      «تصریح به این نکته که شرکت در مناقصه و دادن پیشنهاد به منزله قبول شرایط و تکالیف شهرداری پایتخت موضوع ماده «۱۰» این آیین‌نامه می‌باشد.» ماده «۱۰» آیین‌نامه، اختصاص به تکالیف و اختیارات شهردار در فرایند مناقصه دارد، لذا مناقصه‌گر متعهد می‌گردد از اختیارات و تکالیف شهردار در برگزاری مناقصه تبعیت نماید که در ادامه بیان می‌شود.

تکالیف شهرداری:

·     ضبط سپرده شرکت در مناقصه برنده، در صورتی که حاضر به انجام معامله نشود و همچنین سپرده نفر دوم در ‌صورتی که برای انجام معامله به او رجوع شود و از انجام معامله امتناع نماید.

·     ممنوعیت بررسی پیشنهادهای مبهم و مشروط و بدون سپرده و پیشنهادهایی که بعد از انقضای مدت مقرر در آگهی برسد.

·     الزام به پرداخت هزینه ثبت قرارداد در دفترخانه اسناد رسمی توسط برنده مناقصه.

·     کسر هر گونه مالیات یا عوارض یا وجوهی که قانوناً بابت معامله به طرف قرارداد تعلق می‌گیرد در موقع پرداخت مطالبات برنده مناقصه.

اختیارات شهرداری:

·     «افزایش یا کاهش مقدار کالا یا کار مورد معامله تا بیست و پنج درصد کل مورد معامله.» این امر طبق ماده «۳۷» باید قبل از انقضاء مدت به پیمانکار ابلاغ شود.

–      «شهرداری در رد یک یا تمام پیشنهاد‌‌‌ها مختار است در این صورت سپرده‌ها مسترد خواهد شد.» ملاحظه می‌گردد که مناقصه‌گر مکلف به پرداخت تمامی هزینه‌های جانبی قرارداد می‌باشد. اما نکته مهم در این ماده آن است که شهرداری علاوه بر مواردی که به دلایل شکلی مانند وجود پیشنهادات مبهم، مجاز به رد پیشنهاد‌ها می‌باشد، می‌تواند نسبت به رد تمامی پیشنهاد‌ها اقدام نماید و متقاضی نیز این حق را برای وی به رسمیت شناخته است! . به راستی دلیل اعمال این امتیاز یک‌جانبه برای کارفرما چیست؟ و چگونه می‌توان از حقوق طرف قرارداد دفاع نمود؟

هر چند در نظام حقوق اداری ایران عموماً قرارداد‌ها به صورت یک‌جانبه و به صورت الحاقی تنظیم می‌گردند و طرف خصوصی متقاضی معامله با بخش دولتی در تنظیم مفاد آن نقش چندانی ندارد؛ اما حق مذکور چنانچه مشروط به مفاد قانونی نباشد می‌تواند موجبات بروز فساد اداری و اقتصادی بسیاری را فراهم سازد؛ چرا که غالب تصمیمات شهردار در مناقصه بر مبنای گزارشاتی است که کارکنان نهاد مذکور تهیه می‌نمایند و در صورت وجود انگیزه‌های غیراداری برای جلب موافقت شهردار، تضییع حقوق اشخاص محتمل خواهد بود.

از سویی همان‌طور که پیش‌تر هم بیان شد، انجام معاملات شهرداری براساس آیین‌نامه مستقل، به مفهوم خروج از اصل تشریفاتی بودن اعمال اداری و اصل ممنوعیت نمی‌باشد و اجرای این بند منوط به تهیه گزارش توجیهی می‌باشد. لذا ضروری است تا نسبت به شفاف‌سازی و قانونمند نمودن دلایلی که می‌توان از اختیار مندرج در این بند بهره جست، اقدام مقتضی صورت پذیرد.

‌کمیسیون مناقصه:

به نظر می‌رسد بایستی قائل به وجود سه کمیسیون مناقصه در شهرداری باشیم.

نخست: کمیسیون مناقصه به مفهوم اخص که مسؤولیت اصلی برگزاری مناقصه را بر عهده دارد و طبق ماده «۱۳» از ۵ نفر به شرح زیر تشکیل می‌شود:

۱- یکی از معاونان شهرداری پایتخت به انتخاب شهردار پایتخت.

۲- مسؤول امور مالی شهرداری پایتخت و در غیاب او جانشین او.

۳- مسؤول واحد تقاضاکننده مورد معامله و در غیاب او جانشین او.

۴- مسؤول امور حقوقی شهرداری پایتخت و در غیاب او جانشین او.

۵- یک نفر مأمور فنی به انتخاب شهردار پایتخت.

دوم: کمیسیون ویژه که طبق ماده ۱۴ با حضور اشخاص زیر تشکیل می‌گردد:

۱-  معاون مالی و اداری شهرداری

۲-  دو نفر عضو عالی‌مقام شهرداری که به پیشنهاد شهردار تهران و تصویب شورای اسلامی شهر تعیین می‌شوند.

کمیسیون ویژه سه کارکرد دارد:

اولاً: اتخاذ تصمیم در صورتی که در مدت مقرر پیشنهادی نرسیده باشد و شهرداری مناقصه را به کمیسیون مذکور احاله کند.

ثانیاً: در صورتی که عضو فنی کمیسیون مناقصه، در امور فنی در اقلیت تصمیم‌گیری کمیسیون باشد، موضوع برای اظهارنظر به کمیسیون مذکور احاله خواهد شد.

ثالثاً: اتخاذ تصمیم در صورتی که برنده اول و دوم مناقصه از انعقاد قرارداد خودداری نمایند و شهرداری در خصوص تجدید مناقصه دستوری صادر ننماید و تصمیم‌گیری را به کمیسیون احاله دهد.

سوم: کمیسیون تحویل کالا یا خدمت:

آیین‌نامه در خصوص ترتیب و تحویل کالا یا خدمت با نصاب متوسط و عمده، از کمیسیونی متشکل از سه نفر اشخاص واجد شرایط به تشخیص شهردار و انباردار یا تحویل‌گیرنده کار یا خدمت و نماینده قسمت تقاضاکننده نام برده است که مسؤولیت نظارت و تنظیم صورت‌جلسه در خصوص تطابق موضوع معامله با مشخصات اعلامی در اسناد مناقصه را دارد. به نظر می‌رسد زیاده روی در استفاده از اصطلاح کمیسیون در آیین‌نامه صحیح نمی‌باشد و چنانچه از عبارت کمیته تحویل استفاده می‌شد، بهتر بود و مشکلی بروز نمی‌کرد.

وظایف ‌کمیسیون مناقصه:

ماده ۱۵ آیین‌نامه اشعار دارد: «در صورتی که در مدت مقرر پیشنهاد رسیده عادله باشد کمیسیون مناقصه تشکیل می‌شود و پیشنهادهای رسیده را اعم از این که یک یا بیش‌تر ‌باشد رسیدگی و به شرح زیر اتخاذ تصمیم خواهد نمود…»

سؤال: آیا مهم‌ترین کارکرد کمیسیون مناقصه تشخیص قیمت عادله نیست؟ آیا بخش دیگری بجز کمیسیون مناقصه مسؤول تشخیص عادله بودن پیشنهاد می‌باشد؟ آیا تشخیص قیمت عادله بدون تشکیل کمیسیون مناقصه انجام می‌شود؟

ملاحظه می‌گردد که تشکیل کمیسیون مناقصه منوط به احراز عادله بودن قیمت شده است. مشخص نیست کشف قیمت عادله از طریق مراجعه به کارشناس رسمی صورت خواهد گرفت یا آن‌که واحد متقاضی معامله است که با توجه به برآورد قیمت صورت گرفته، ‌باید نسبت به احراز عادله بودن قیمت هم اقدام نماید که این امر به مفهوم گشایش پاکت مالی متقاضیان توسط واحد مذکور و قبل از هر کاری می‌باشد! به عبارتی ابتدا باید قیمت مورد بررسی قرار گیرد و چنانچه مناسب تشخیص داده شود مراحل بعدی مورد اقدام قرار می‌گیرد.

حال آن‌که در ادامه ماده احراز عادله بودن از وظایف کمیسیون بیان شده و در مرحله بازگشایی پاکت مالی کشف می‌شود. در ادامه ماده آمده است: «در صورتی که به نظر کمیسیون مناقصه کم‌ترین بهای پیشنهاد شده یا بهای پیشنهاد شده در موردی که فقط یک پیشنهاد رسیده باشد عادله باشد، کمیسیون پیشنهاد دهنده را به عنوان برنده مناقصه اعلام خواهد نمود و در غیر این صورت می‌تواند اظهار نظر کند که مناقصه تجدید یا حداقل از سه نفر استعلام‌ بها شود و نتیجه در کمیسیون مطرح گردد. ‌در صورتی که حداقل بهای به دست آمده در استعلام بها کم‌تر از حداقل بهای پیشنهاد شده در مناقصه باشد کمیسیون پیشنهاددهنده حداقل بها در استعلام را حایز حداقل اعلام می‌کند مگر این که تفاوت این دو بها کم‌تر از پنج درصد باشد که در این صورت اگر پیشنهاددهنده حداقل در مناقصه حاضر ‌باشد به حداقل بهای به دست آمده در استعلام معامله را انجام دهد به عنوان برنده مناقصه اعلام خواهد شد و در صورتی که حداقل بهای به دست آمده‌ در استعلام برابر یا بیش‌تر از حداقل بهای پیشنهاد شده در مناقصه باشد یا در استعلام بها کسی داوطلب معامله نباشد کمیسیون می‌تواند پیشنهاددهنده حداقل در مناقصه را به عنوان برنده مناقصه اعلام کند یا رأی به تجدید مناقصه دهد».

نکته جالب دیگر آن‌که کشف قیمت عادله در برخی موارد بر عهده شهرداری قرارداده شده است. طبق تبصره «۱» همان ماده: «شهرداری در مواردی که میسر تشخیص دهد باید قبل از قرائت پیشنهاد‌‌‌ها بهای عادله مورد مناقصه را به وسایل مقتضی و مطمئن و به‌طور محرمانه تهیه نموده در پاکت لاک و مهر شده در اختیار کمیسیون مناقصه قرار دهد تا روزی که پیشنهادات واصل قرائت می‌شود مورد استفاده در‌ اتخاذ تصمیم کمیسیون مناقصه قرار گیرد». مشخص نیست منظور از مواردی که تشخیص بهای عادله میسر است چیست؟ چرا که اصولاً احراز بهای عادله تمامی کالا‌ها به خصوص کالاهای دارای موجودی کافی در بازار و همچنین کارهای پیمانکاری یا خدمات مشاوره در مواردی که امکان استفاده از فهرست بها را دارند، چندان دشوار نیست.

همچنین ملاحظه می‌گردد که علی‌رغم انتشار آگهی و دعوت از عموم، چنانچه کمیسیون مناقصه قیمت پیشنهادی را غیرعادله تشخیص دهد، می‌تواند همانند مناقصه متوسط اقدام به استعلام از بازار نماید که این امر ضمن ایجاد هزینه زمان برای شهرداری، ورود خسارت به برنده مناقصه را نیز در پی دارد؛ همچنین می‌تواند زمینه‌های تبانی بین اشخاصی که در مناقصه حضور نداشته‌اند و کارکنان دولت را هم فراهم آورد.

به راستی حقوق اشخاص متقاضی حضور در مناقصات شهرداری چگونه تأمین خواهد شد؟ و چه دلیلی برای حضور در مناقصه وجود دارد زمانی که می‌توان متعاقباً و در مرحله گشایش پاکت‌های مالی و ضمن مراجعه به کمیسیون مذکور و ارایه پیشنهادی پایین‌تر براساس تخمین قیمت اشخاص حاضر در مناقصه، برنده مناقصه بود؟

تفکیک معاملات:

طبق ماده ۱۶: «در مواردی که موضوع مناقصه چند نوع کالا یا کار یا خدمت باشد هر گاه در شرایط مناقصه اختیار تفکیک مورد معامله برای شهرداری پیش‌بینی نشده باشد کمیسیون مناقصه می‌تواند شخصی را که بهای پیشنهادی او در مجموع کم‌تر است برنده مناقصه اعلام کند». لذا در صورت برنامه‌ریزی برای تأمین چند موضوع در یک مناقصه، امکان خرید تفکیکی به شرط درج در اسناد میسر می‌باشد و در غیراین صورت بایستی براساس قیمت کلی پایین‌تر اقدام شود. منتها نکته اصلی آن است که با توجه به نگارش ماده مذکور، این امر تنها در صورتی متصور است که ماهیت چند موضوع متفاوت از هم‌دیگر باشد و برای مثال نمی‌توان اقلام و تجهیزاتی را که از قسمت‌های متنوع تشکیل می‌گردد ولی عرفاً مجموعه واحدی تلقی می‌گردد به این روش تفکیک نمود و برندگان متعدد برای هر بخش تعیین کرد.

فرصت اعلام برنده:

طبق تبصره ماده ۱۷، کمیسیون مناقصه می‌تواند از روز قرائت پیشنهاد‌‌‌ها تا هفت روز کاری و در موارد استثنایی با جلب نظر شهردار تا هفده روز کاری نسبت به اعلام نظر اقدام نماید. منظور از موارد استثنایی هم تعریف نشده است.

مدت زمان انعقاد قرارداد:

طبق ماده ۱۸ و تبصره آن، تصمیم کمیسیون مناقصه پس از موافقت شهرداری تهران و تصویب شورای اسلامی شهر (در صورت عدم تفویض اختیار به شهردار) باید به مناقصه‌گزار ابلاغ شود و مناقصه‌گزار (دستگاه‌های تابعه) نیز باید ‌حداکثر ظرف پنج روز کاری نتیجه مناقصه را به برنده ابلاغ و سپس به انعقاد قرارداد و انجام معامله اقدام نماید.

مشاهده می‌شود که تصمیم کمیسیون در صورت تعیین برنده، نیازمند موافقت شهردار و تصویب شورای اسلامی است تا بتوان اقدام به انعقاد قرارداد با برنده نمود. لکن نکته قابل اشاره در این بند، اشاره به ابلاغ تصویب شورا به مناقصه‌گزار است که به نظر می‌رسد در صورتی که کمیسیون شهرداری، معاملات مؤسسات و شرکت‌های تابعه را خودش انجام داده باشد مصداق خواهد یافت.

ضبط سپرده شرکت در مناقصه:

در صورتی که برنده مناقصه از تاریخ ابلاغ نتیجه مناقصه، ظرف مدت هفت روز کاری نسبت به سپردن تضمین حسن انجام معامله اقدام نکند و یا برای انجام معامله حاضر نشود سپرده شرکت در مناقصه او ضبط می‌شود و مراتب به شخصی که پیشنهاد او در مرتبه دوم قرار دارد ابلاغ می‌گردد به شرطی که تفاوت بهای پیشنهادی او با برنده اول از ‌مبلغ سپرده بیش‌تر نباشد. اگر او هم از تاریخ ابلاغ ظرف مدت هفت روز کاری نسبت به سپردن تضمین‌ حسن انجام معامله اقدام نکند و یا برای انجام معامله حاضر نشود سپرده او هم ضبط می‌شود.

طبق تبصره «۲» ماده «۲۰»: «مدت زمان انعقاد قرارداد در مورد معاملاتی که طرف معامله در خارج از کشور اقامت دارد حداکثر تا یک ماه تعیین می‌شود، مشروط بر این که مدت مذکور در آگهی مناقصه یا برگ شرایط آن ذکر شده باشد».

همان‌طور که قبلاً گفته شد، استفاده از عبارات شفاف و دقیق از مشخصات نگارش فنی متون حقوقی است؛ بهتر بود به جای عبارت «طرف معامله»، به صراحت اصطلاح «برنده» درج می‌شد. ضمن آن‌که منظور از اقامت داشتن در خارج از کشور به مفهوم آن است که اقامتگاه قانونی شخص حقوقی در خارج از کشور باشد. برای مثال چنانچه شرکت برنده تابعیت ایرانی داشته باشد و مدیرعامل آن در خارج از کشور باشد مشمول این مهلت نخواهد بود.

نکته بسیار مهم آن‌که، مهلت‌های مذکور در این ماده، در خصوص مناقصات تأمین کالا به مفهوم پایان مهلت تحویل مورد معامله است لذا در صورتی که برنده داخلی بتواند در مهلت یک هفته کاری و برنده مقیم خارج از کشور در مهلت یک ماه کاری آن را تحویل دهد؛ نیازی به انعقاد قرارداد نخواهد بود و در غیراین صورت انعقاد قرارداد حتمی است. ماده ۲۲ در این خصوص آورده است: «در معاملاتی که تحویل مورد معامله در مهلت‌های مقرر در ماده ۲۰ میسر نباشد باید قرارداد منعقد شود». با توجه به استفاده از اصطلاح تحویل مورد معامله، بدون قید مقدار، انعقاد قرارداد در صورت تحویل بخشی از موضوع معامله نیز الزامی است.

قرعه‌کشی:

ماده ۲۱: «در صورتی که حایز حداقل بها بیش از یک نفر باشد برنده مناقصه به قید قرعه انتخاب خواهد شد».

به نظر می‌رسد در صورت دخالت دادن کیفیت در حداقل قیمت‌های پیشنهادی (که در قانون برگزاری مناقصات تحت عنوان کم‌ترین قیمت متناسب مصطلح است)، به دلیل تفاوت ناشی از امتیازات فنی (هر چند اندک باشد) نیازی به قرعه‌کشی نخواهد بود.

مفاد قرارداد:

بند «۱۳» ماده «۲۳» آیین‌نامه اشعار دارد: «سایر تعهداتی که در شرایط مناقصه ذکر شده است». لذا موارد مذکور در خصوص مفاد قرارداد تمثیلی است و شهرداری می‌تواند حسب مورد، موارد دیگری را نیز بگنجاند. اهم مواردی که طبق ماده ۲۳ بایستی در قرارداد گنجانده شود عبارتند از:

ü  «ترتیب عمل و میزان خسارت در مواردی که برنده مناقصه در انجام تعهدات جزئاً یا کلاً تأخیر نماید.»

– همان‌طور که قبلاً بیان شد خسارات ناشی از عدم ایفای تعهدات تنها برای مناقصه‌گر پیش‌بینی شده است نه شهرداری. البته این امر به مفهوم عدم امکان مراجعه به دادگاه در مواردی که شهرداری نیز از ایفای تعهدات خودداری نماید نمی‌باشد و می‌توان طبق قواعد عمومی قرارداد‌ها نسبت به پیگیری حقوق اشخاص اقدام نمود.

ü  «اقرار به عدم شمول ممنوعیت موضوع قانون راجع به منع مداخله وزیران و نمایندگان مجلس و کارکنان دولت در معاملات دولتی و کشوری مصوب دی ماه۱۳۳۷٫»

– مجدداً تصریح می‌گردد که اختیارات نهادهای دولتی به مفهوم خروج از اصل تشریفاتی بودن اعمال اداری نیست؛ چرا که اعمال اداری کارکنان دولت دارای ارتباط مستقیم با شئون اقتصادی و فرهنگی مردم می‌باشد. به همین دلیل است که حتی شهرداری نیز علی‌رغم اختیار استفاده از آیین‌نامه اختصاصی ملزم به جلوگیری از زمینه‌های ایجاد فساد اداری و اقتصادی می‌باشد و مشمول قانون منع مداخله اشخاص دارای سمت اداری و حکومتی در معاملات است. برخی از اشخاصی که طبق قانون منع مداخله به دلیل ارتباط با نهاد شهرداری از معاملات شهرداری منع شده‌اند عبارتند از:

شهرداران و نمایندگان شورای اسلامی شهر، کارمندان شهرداری‌ها و دستگاه‌های وابسته به آنها، کارکنان هر سازمان یا بنگاه یا شرکت یا بانک یا هر مؤسسه دیگر که اکثریت سهام یا اکثریت منافع یا مدیریت یا اداره کردن یا نظارت آن متعلق ‌به شهرداری‌ها و یا دستگاه‌های وابسته به آنها باشد و همچنین مدیران و کارکنان بنگاه‌های خیر‌یه‌ای که از دولت یا از شهرداری‌ها کمک مستمر دریافت می‌دارند.

‌نکته قابل توجه آن‌که طبق تبصره «۴» ماده «۷» قانون مذکور: «معاملات اجناس و کالاهای انحصاری دولت و امور مطبوعاتی دولت و شهرداری‌ها موضوع این قانون مستثنی است».

ü  «سایر شرایط که مورد توافق طرفین معامله قرار گیرد مشروط بر آن که متضمن امتیازاتی علاوه بر آن چه در شرایط مناقصه ذکر شده برای طرف قرارداد نباشد.»

– ملاحظه می‌شود که طبق بند مذکور، درج هر شرطی در متن قرارداد تنها در صورتی مجاز است که امتیاز جدیدی برای مناقصه‌گر ایجاد نکند.

ترتیب و تحویل کالا یا خدمت:

از موارد قابل توجه در آیین‌نامه، تعیین روش تحویل موضوع معامله است. در خصوص معاملات جزیی بر مبنای مبلغ معامله، تحویل توسط انباردار یا تحویل‌گیرنده کار یا خدمت حسب مورد و در صورتی که بیش از مبلغ حداقلی باشد، به وسیله و مسؤولیت انباردار یا تحویل‌گیرنده ‌کار و نماینده قسمت تقاضاکننده صورت می‌گیرد. لذا کمیسیون مذکور از پنج نفر تشکیل می‌گردد.

تحویل در معاملات متوسط و عمده به وسیله و مسؤولیت انباردار یا تحویل‌گیرنده کار یا خدمت و نماینده قسمت تقاضاکننده با نظارت ‌کمیسیون تحویل و تنظیم صورت‌جلسه‌ای (مورد تأیید کارفرما و مناقصه‌گر) مبنی بر گواهی تطابق کامل محصول تحویلی به دستگاه با مشخصات مندرج در اسناد مناقصه انجام خواهد شد.

تبصره «۲» ماده «۲۵» آورده است: «در مواردی که تشخیص مشخصات مورد معامله محتاج به بصیرت و تخصص باشد نماینده قسمت تقاضاکننده از بین کسانی باید ‌انتخاب شود که دارای اطلاعات کافی در این خصوص باشد و این مسؤولیت را عهده‌دار خواهد بود». وجود اصطلاحات بصیرت، تخصص و اطلاعات کافی در کنار هم‌، به مفهوم ضرورت استفاده از کارشناس خبره در موارد مذکور است.

همچنین طبق ماده «۲۷»، در مواردی که بین مسؤولان تحویل مورد معامله، از لحاظ مشخصات و سایر مسایل مربوط به‌کار یا خدمت یا‌ کالایی که باید تحویل گرفته شود اختلاف نظر باشد، نحوه تحویل طبق نظر شهردار تهران یا رییس منطقه شهرداری و رییس سازمان به اقتضای‌ مورد با کسب نظر افراد بصیر تعیین خواهد شد.

مشخص نیست با توجه به تشکیل کمیسیون مذکور از پنج نفر و امکان رأی‌گیری در صورت بروز اختلاف نظر، چه ضرورتی به مراجعه به شهردار می‌باشد. به خصوص آن‌که تصمیم‌گیری شهردار نیز با کسب نظر از افراد خبره انجام خواهد شد. حال آن‌که در کمیسیون فوق نیز اشخاص خبره حضور دارند. ضمن آن‌که آیین‌نامه در خصوص موارد مشابه با این موضوع، رویه دیگری در پیش گرفته است و طبق ماده «۱۷»، چنانچه در مرحله تصمیم‌گیری کمیسیون، عضو فنی در اقلیت قرار گیرد، موضوع برای اظهار نظر به کمیسیون ویژه موضوع ماده «۱۴» احاله می‌گردد. لذا در این مورد نیز می‌توان با وحدت ملاک ماده ۱۷، تصمیم‌گیری شهردار در خصوص اختلاف نظر اعضای کمیسیون تحویل را منوط به در اقلیت بودن نماینده قسمت تقاضاکننده معامله نمود.

مزایده:

آیین‌نامه معاملات شهرداری در خصوص مزایده نیز همانند مناقصه، سه نوع معامله بر مبنای نصاب را پیش‌بینی نموده است.

مزایدات جزیی:

آیین‌نامه ضمن تفکیک مزایدات جزیی بر حسب قیمت، اختیار انجام مزایدات جزیی را تا مبلغ معینی بر عهده مأمور خرید قرارداده تا با مسؤولیت خود و با رعایت صرفه و مراجعه به اشخاص متقاضی و با تحقیق در خصوص قیمت، شخصاً مزایده را انجام دهد و متعهد گردد که به بالا‌ترین قیمت فروش انجام شده است. در سقف بالاتر از موارد مذکور، مأمور خرید موظف به جلب نظر ارزیاب شهرداری می‌باشد.

مزایدات متوسط:

مزایدات متوسط توسط کمیسیون حراج و از طریق انتشار یک نوبت آگهی در روزنامه رسمی و حداقل یک نوبت در روزنامه‌های کثیرالانتشار و در صورت لزوم با سایر وسایل اطلاع‌رسانی انجام می‌شود. ضمن آن‌که در مقابل فروش اشیاء فقط وجه نقد دریافت خواهد شد که باید در آگهی تصریح شود و پرداخت هر گونه مالیات و ‌عوارض هم به عهده خریدار است.

طبق ماده «۲۹»، مورد معامله باید قبلاً ارزیابی شود (توسط کارشناس منتخب شهرداری) و فهرست قیمت قبل از انجام حراج در پاکت لاک و مهر شده در اختیار کمیسیون حراج قرار گیرد. حراج از بهای ارزیابی شده شروع می‌شود و معامله با خریداری که بالا‌ترین بها را پیشنهاد کند انجام خواهد شد و اگر‌ به قیمت ارزیابی شده داوطلب پیدا نشود باید ارزیابی تجدید شود.

ملاحظه می‌شود که در صورت پایین‌تر بودن پیشنهاد دریافتی از بهای ارزیابی شده، امکان ارایه تخفیفی وجود ندارد و بایستی اقدام به تمدید حراج کرد. به نظر می‌رسد تعیین شرایطی که بتوان در صورت وجود تفاوت قابل اغماض بین بالا‌ترین پیشنهاد و قیمت ارزیابی شده، حراج را به پایان رساند و قرارداد را منعقد نمود، تطابق بیش‌تری با صرفه شهرداری داشته باشد.

مزایدات عمده:

معاملات عمده به طریق مزایده و با انتشار آگهی طبق شرایطی که برای آگهی مناقصه پیش‌بینی شده انجام خواهد گرفت. (مشروط به آن که با عمل مزایده منطبق باشد). همچنین مقرراتی که در مورد ترتیب تشکیل کمیسیون مناقصه و کمیسیون مقرر در ماده ۱۴ و اتخاذ تصمیم در کمیسیون‌های مذکور و‌ اجرای تصمیم کمیسیون‌‌‌ها و انعقاد قرارداد و تحویل مورد معامله معین شده در صورتی که با عمل مزایده منطبق باشد باید اجرا شود.

‌کمیسیون حراج:

تبصره «۳» ماده «۲۹»: «کمیسیون حراج حداقل از پنج نفر به شرح زیر تشکیل خواهد شد:

۱- مسؤول امور مالی یا نماینده او.

۲- مسؤول تدارکات یا نماینده او.

۳- مسؤول بازرسی یا نماینده او.

۴- مسؤول امور حقوقی یا نماینده او.

۵- مسؤول واحد تقاضاکننده یا نماینده او».

ملاحظه می‌گردد که برخلاف کمیسیون مناقصه، معاون شهرداری و مأمور فنی منتخب شهردار در ترکیب کمیسیون حراج حضور ندارند، ضمن آن‌که قابلیت افزایش تعداد اعضاء کمیسیون حراج وجود دارد. با این حال آیین‌نامه در خصوص شرایط و تعداد سایر اشخاصی که می‌توان به اعضای کمیسیون حراج ملحق نمود، مسکوت است.

ترک مناقصه یا مزایده و حراج.

طبق ماده «۳۱» در موارد زیر معاملات بدون تشریفات مناقصه یا مزایده و حراج انجام خواهد شد.

۱- معاملات با وزارتخانه، مؤسسه یا شرکت دولتی یا شهرداری‌ها یا مؤسسات وابسته به آنها.

۲- خرید اموال و خدمات و حقوق مالی که به تشخیص شهردار منحصر به فرد باشد.

۳- خرید یا اجاره کردن اموال غیرمنقول که طبق نظر کارشناس منتخب شهرداری انجام خواهد شد.

۴- خرید خدمات هنری و صنایع مستظرفه و کارشناسان.

۵- خرید کالاهای انحصاری دولتی و کالاهایی که از طرف مراجع صالح دولتی برای آنها تعیین نرخ شده باشد.

۶- خرید کالاهای مورد مصرف روزانه که در محل نرخ ثابتی از طرف دولت یا شهرداری‌ها یا مراجع ذی‌صلاح برای آنها تعیین شده باشد.

۷- در مورد کرایه حمل و نقل هوایی- دریایی- هزینه مسافرت و نظایر آن در صورت وجود نرخ ثابت و مقطوع.

۸- خرید قطعات یدکی برای تعویض یا تکمیل لوازم و تجهیزات ماشین‌آلات موجود و همچنین ادوات و ابزار و وسایل اندازه‌گیری دقیق ‌و لوازم آزمایشگاهی علمی و فنی و حق اختراع و نظایر آن به تشخیص شهردار.

بهای اجناس و خدمات و حقوق موضوع بندهای ۲ و ۴ و ۸ در صورتی که طبق تعرفه‌های مبتنی بر قانون یا از طرف مراجع صلاحیت‌دار تعیین نشده باشد، قیمت مورد معامله به وسیله ارزیاب یا کارشناس منتخب شهرداری تعیین شده و پس از تأیید شهردار تهران، معامله انجام خواهد‌ شد[۸].

ملاحظه می‌گردد که معاملات با نهادهای دولتی و خرید اقلام و خدمات دارای نرخ مقطوع یا مصوب و همچنین کالاهای انحصاری دولتی بدون برگزاری مناقصه انجام می‌شود. ضمن آن‌که شهردار مسؤولیت تعیین اموال و خدمات و حقوق انحصاری را بر عهده دارد.

از دیگر موارد قابل ذکر، استفاده از عبارت «و نظایر آن» در بخش پایانی بند «۸» می‌باشد که دارای ابهام است. مشخص نیست منظور از آن، فقط موارد مشابه حق اختراع است یا آن‌که همه موارد مشابه بخش‌های پیشین و حق اختراع نیز مشمول آن می‌باشند.

با توجه به اختیار شهردار در تعیین موارد انحصاری و همچنین تشخیص و به عبارتی تأیید خرید اقلام یدکی، ابزار دقیق و حق اختراع بدون برگزاری مناقصه و صلاحیت تعیین کارشناس برای خرید یا اجاره اموال غیرمنقول، بایستی شهردار تهران را به عنوان بالا‌ترین مقام نهاد مذکور در خصوص موارد مشمول ترک مناقصه شناسایی نمود.

مطلب قابل ذکر دیگر آنکه، موارد مذکور نیازمند ارایه گزارش توجیهی قید نشده‌اند و تشخیص شهردار برای انجام آنها کافی است. اما طبق ماده «۳۳»، در خصوص مواردی به غیر از آنچه در ماده «۳۱» آمده است، می‌توان با تنظیم گزارش توجیهی از برگزاری مناقصه یا مزایده و حراج خودداری نمود. ماده مذکور اشعار دارد: «در مواردی که انجام مناقصه یا مزایده و حراج به تشخیص و طبق گزارش توجیهی واحد مربوط و تأیید کمیسیون مقرر در ماده ۱۴ میسر یا‌ به مصلحت نباشد در این صورت معامله با رعایت مراتب زیر و به ترتیبی که کمیسیون مذکور معین خواهد کرد انجام می‌شود…»

همچنین طبق ماده «۳۲»: «در مورد چاپ و صحافی، معامله طبق آیین‌نامه مربوط که برای امور چاپ و صحافی دستگاه‌های دولتی به تصویب هیأت وزیران رسیده است انجام خواهد شد»[۹]. لذا چاپ و صحافی نیز مشمول آیین‌نامه معاملات شهرداری نمی‌باشد.

از دیگر موارد قابل تأمل در آیین‌نامه، تبصره ماده «۳۱» می‌باشد که اشعار دارد: «در صورتی که نماینده انحصاری فروش کالاهای ساخت کارخانه‌های خارجی یا کارخانه‌های داخلی کالا را موجود نداشته باشند یا به نرخ اعلام شده از طرف مراجع رسمی نفروشند، شهرداری تهران می‌تواند کالا را با رعایت مقررات این آیین‌نامه خریداری کند و در صورتی که کالا بیش از ‌نرخی که از طرف مراجع فوق‌الذکر تعیین شده از نماینده انحصاری فروش یا کارخانه داخلی خریداری شود باید مراتب را به مراجع تعیین‌کننده نرخ اعلام کند».

لذا در صورتی که نتوان بدون برگزاری مناقصه اقلام دارای فروشنده انحصاری را به دلیل عدم موجودی کافی تأمین‌کننده یا به علت اعلام قیمتی بیش از نرخ مصوب، تهیه نمود، آیا بایستی ضمن برگزاری مناقصه اقدام به تأمین آن شود؟! به نظر می‌رسد منظور نگارندگان آیین‌نامه این بوده است که در شرایط مذکور ضمن برگزاری مناقصه، اشخاصی را که پیش‌تر اقدام به خرید آن کالای انحصاری نموده‌اند، به انجام معامله با شهرداری ترغیب نمود. ولی در این صورت ضمن پایین بودن احتمال تأمین کالا، به دلیل کاهش عرضه و افزایش تقاضا، ممکن است قیمت‌ها نیز افزایش پیدا کند.

تضامین:

آیین‌نامه از سه نوع تضمین نام برده است:

–      تضمین پیش پرداخت: مبلغ پیش پرداخت نباید از بیست و پنج درصد مبلغ معامله تجاوز کند. ارایه پیش پرداخت تا سال ۱۳۹۰ صرفاً در قبال ارایه ضمانتنامه بانکی میسر بود ولی براساس ماده ۳۵ اصلاحی همان سال، دریافت ضمانتنامه بانکی یا اسناد خزانه یا اوراق مشارکت به عنوان سپرده در مناقصه یا مزایده و یا تضمین حُسن انجام معامله بلامانع و در هر صورت با موافقت شهردار تهران در هر موقع قابل تبدیل به یکدیگر است.

–      تضمین حسن انجام معامله: باید قبل از انعقاد قرارداد و به صورت نقد از طریق واریز به حساب سپرده بانکی شهرداری اخذ شود. در مورد معاملاتی که موضوع آن انجام امور ساختمانی یا‌ باربری یا خرید ماشین‌آلات باشد پنج درصد و در مورد سایر معاملات ده درصد مبلغ معامله می‌باشد. در مورد معاملات ساختمانی و باربری علاوه بر پنج درصد مذکور شهرداری باید از هر پرداخت معادل ده درصد کسر و به حساب سپرده بابت تضمین حسن انجام معامله منظور کند.

–      سپرده شرکت در مناقصه: با توجه به موضوع و خصوصیات معامله اصولاً نباید از پنج درصد مبلغ برآورد معامله کم‌تر باشد. ولی اگر میزان سپرده از ۵۰ هزار تومان بیش‌تر شود شهرداری می‌تواند مبلغ سپرده را کاهش دهد.

براساس بند ۴ ماده ۱۱ این آیین‌نامه حداقل میزان تضمین شرکت در مناقصه پنج درصد مبلغ برآوردی ذکر شده است یعنی برای آن سقفی در نظر گرفته نشده و این موضوع به تشخیص دستگاه مناقصه‌گزار نهاد شده است از طرفی در زمان تصویب این آیین‌نامه در سال ۱۳۵۵ به دستگاه اجازه داده شده بود که میزان تضمین شرکت در مناقصه را از پنج درصد مبلغ برآورد معامله کم‌تر در نظر بگیرد به شرطی که از مبلغ پنجاه هزار تومان کم‌تر نشود. در آن سال مبلغ پنجاه هزار تومان، مبلغ قابل توجهی بوده و مبلغ برآورد مناقصه وقتی از یک میلیون تومان بیش‌تر می‌شد (یعنی۵۰ برابر نصاب معاملات متوسط آن سال) این امر امکان‌پذیر بود، ولی۵۰ برابر امروز، مبلغی حدود یک میلیارد تومان می‌شود. که از نظر عقلی بقای این بند را مردود می‌کند!

حل اختلاف:

ماده «۳۸» (اصلاحی ۱۳۹۰) آیین‌نامه اشعار دارد: «اختلافات ناشی از معاملات موضوع این آیین‌نامه در هیأت حل اختلافی با عضویت یک نفر قاضی دادگستری با انتخاب رییس قوه قضاییه، یک نفر از اعضاء شورای اسلامی شهر با انتخاب شورای مربوطه، نماینده شهرداری به انتخاب شهردار، نماینده بخشدار یا فرماندار حسب مورد و نماینده قانونی طرف قرارداد، قابل رسیدگی و حکم صادره از طرف قاضی جلسه برای طرفین لازم‌الاجرا است».[۱۰]

اطلاق توافق مذکور در ماده (۳۸)، چون شامل صلح دعاوی مندرج در اصل ۱۳۹ قانون اساسی نیز می‌شود، از این جهت مغایر اصل مذکور شناخته شد[۱۱] چون مطابق اصل ۱۳۹ قانون اساسی: «صلح دعاوی راجع به اموال عمومی و دولتی یا ارجاع آن به داوری در هر مورد، موکول به تصویب هیأت وزیران است و باید به اطلاع مجلس برسد. در مواردی که طرف دعوی خارجی باشد و در موارد مهم داخلی باید به تصویب مجلس نیز برسد. موارد مهم را قانون تعیین می‌کند». لذا ماده ۳۸ آیین‌نامه که رسیدگی به اختلافات ناشی از معاملات شهرداری با اشخاص حقیقی و حقوقی ایرانی یا خارجی را به هیأتی با ترکیب مشخص شده در ماده واگذار کرده و به این هیأت اختیار هرگونه توافق با طرف دعوا از جمله صلح دعاوی را واگذار کرده است، مغایر با قانون اساسی است. زیرا شهرداری هم یکی از مؤسسات عمومی است که وفق اصل مزبور، صلح دعاوی راجع به اموال این نهاد، نیازمند طی تشریفات مقرر در اصل ۱۳۹ است.

اعتبار آیین‌نامه‌های مستقل مؤسسات تابعه و وابسته متولی امور بازرگانی شهرداری:

در حال حاضر با توجه به ماده ۳۹ آیین‌نامه که اشعار دارد: «مؤسسات تابعه و وابسته شهرداری پایتخت که دارای شخصیت حقوقی بوده و به طریق بازرگانی اداره می‌شوند در صورتی که دارای آیین‌نامه معاملات مخصوص خود نباشند معاملات خود را طبق مقررات این آیین‌نامه انجام خواهند داد». پس امکان عدول از آیین‌نامه برای مؤسسات مذکور با تصویب آیین‌نامه داخلی میسر است و مشخص نیست در صورت مغایرت با آیین‌نامه معاملات شهرداری دامنه اعتبار آن تا کجاست؟!

ساخت داخل:

 یکی از نکات مهم ملی که در آیین‌نامه مذکور هیچ اشاره‌ای بدان نشده است، حمایت از تولیدات داخلی و در اولویت بودن طرف ایرانی است. سیاست‌ها و برنامه‌های کلان اقتصادی و تأکیدات مسؤولین و مدیران ارشد دولتی بر ضرورت تقویت اقتصاد ملی از طریق ترویج فرهنگ مصرف محصولات ایرانی و الزام دستگاه‌های دولتی به اولویت خرید از سازندگان داخلی و ممنوعیت خرید کالاهای خارجی دارای مشابه داخلی، نشان از ضرورت هماهنگی تمامی ارکان کشور ملی برای نیل به این آرمان را دارند. در این میان هر چند شهرداری‌ها در مواردی از بودجه کل کشور استفاده ننمایند و طبق آیین‌نامه داخلی اقدام نمایند، با توجه به آن‌که همچنان بخشی از نظام اداری کشور می‌باشند موظف به اعمال و اجرای سیاست‌های کلی کشور هستند. لذا از نظر منطقی، حقوقی و قانونی لازم است تا از برنامه‌ها و رویکردهای کلان اقتصادی کشور پیروی نموده و با بازنگری در مفاد آیین‌نامه، اولویت کالاهای ایرانی در تأمین مایحتاج شهرداری را قانونمند و اجرایی سازند.

نتیجه گیری:

آیین‌نامه معاملات شهرداری در کنار نقاط قوتی که در قیاس با اکثر آیین‌نامه‌های داخلی سازمان‌ها و نهادهای مستثنی از قانون برگزاری مناقصات برخوردار است، دارای ایرادات جدی متعددی نیز می‌باشد که می‌توان به عدم تضمین حقوق اشخاص طرف قرارداد، مغایرت با قانون اساسی در خصوص حل اختلاف و عدم توجه به حمایت از ساخت داخل اشاره نمود. لذا تلاش در خصوص رفع ایرادات و افزایش تطابق آن با نیازهای اقتصادی کشور، لزوم بازنگری کلی در آن را ضروری ساخته است.

نکته سردبیر: در آخرین تلاش برای رفع ایرادات مذکور، مجلس شورای اسلامی در فراز دوم ماده ۹ برنامه ششم توسعه که اشعار دارد «دولت مکلف است تا پایان سال دوم برنامه سامانه‌ی تدارکات الکترونیکی دولت را برای اجرای تمامی مراحل، انواع معاملات متوسط و بزرگ وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های مشمول قانون برگزاری مناقصات و دیگر قوانین مالی و معاملاتی بخش عمومی به جز معاملات محرمانه با رعایت قانون تجارت الکترونیکی و قانون برگزاری مناقصات تکمیل کند. کلیه دستگاه‌های مشمول قانون برگزاری مناقصات و نهادهای عمومی غیردولتی مکلف به رعایت قانون برگزاری مناقصات و انجام معاملات خود از طریق سامانه‌ی مذکور هستند.» به صورت ضمنی تصویب نموده است که تمامی نهادهای عمومی غیردولتی که شهرداری‌ها نیز یکی از آنها می‌باشند؛ مکلف به رعایت قانون برگزاری مناقصات هستند که اقدام موثری بوده و در صورت تأیید شورای نگهبان تمامی مباحث و ایرادات مطروحه در این مقاله از درجه اعتبار ساقط شده و خود به خود مرتفع می‌گردد،‌ مگر آن‌که شهرداری‌ها دوباره با تحلیلی جدید و مصوبه‌ای تازه؛ همچنان خود را از شمول قوانین عمومی مستثنی نمایند.

 

 hashemzadehakbar@gmail.com