دکتر سیداحسان حسینی

کارشناس حقوقی

در نظام اداری کشور ما شرکت‌ها دولتی نقش بسیار فعالی دارند و بسیاری از فعالیت‌های دولت در قالب تأسیس شرکت صورت می‌پذیرد. حتی برای بهره‌برداری از معادن یا چاه‌های نفت یا اداره پالایشگاه، دولت مبادرت به تأسیس شرکت‌های بهره‌بردار می‌کند. زیرا تشکیل شرکت به معنای ایجاد یک شخصیت حقوقی است که دولت می‌تواند از آن طریق برنامه‌ها و اهداف خود را دنبال کند. اما استفاده از قالب شرکت با اشکالاتی هم مواجه است. زیرا شرکت اصولاً بنگاهی تجاری است و هدف از آن کسب سود می‌باشد و ممکن است در معرض ورشکستگی قرار بگیرد و ساختار تعریف شده آن در قانون تجارت نیز بر همین مبناست.

لایحه قانونی اصلاح قسمتی از قانون تجارت مصوب سال 1347 احکام شرکت‌های تجاری را به نحو مفصل بیان کرده است که از بدو تشکیل تا انحلال آن را مشخص کرده است. برای مثال رکن نظارت شرکت بازرس شرکت است که باید گزارش و صورت‌های مالی آن را به مجامع عمومی شرکت ارایه دهد. در واقع شرکت تجاری برای کسب انتقاع و سود تشکیل شده است حال آن که دولت و به تبع آن شرکت دولتی به دنبال کسب سود نیست و هدف اصلی آن ارایه خدمات به عموم است. به همین دلیل اصطلاح شرکت دولتی ممکن است در وهله نخست کمی نامأنوس به نظر می‌رسد.

به موجب ماده 4 قانون محاسبات عمومی کشور، «شرکت دولتی واحد سازمانی مشخصی است که با اجازه قانون به صورت شرکت ایجاد شود و یا به حکم قانون و یا دادگاه صالح ملی شده‌ و یا مصادره شده و به‌عنوان شرکت دولتی شناخته شده باشد و بیش از ۵۰ درصد سرمایه آن متعلق به دولت باشد. هر شرکت تجاری که از طریق ‌سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی ایجاد شود، مادام که بیش از 50درصد سهام آن متعلق به شرکت‌های دولتی است، شرکت دولتی تلقی میشود.

تبصره– شرکت‌هایی که از طریق مضاربه و مزارعه و امثال این‌ها به منظور بکار انداختن سپرده‌های اشخاص نزد بانک‌ها و مؤسسات اعتباری و ‌شرکت‌های بیمه ایجاد شده یا میشوند از نظر این قانون شرکت دولتی شناخته نمیشوند.»

همچنین ماده 4 قانون مدیریت خدمات کشوری هم بیان داشته «شرکت دولتی: بنگاه اقتصادی است که به موجب قانون برای انجام قسمتی از تصدی‌های دولت به موجب سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم (۴۴) قانون اساسی، ابلاغی از سوی مقام‌معظم‌رهبری جزء وظایف دولت محسوب می‌گردد، ایجاد و بیش از پنجاه درصد (۵۰%) سرمایه و سهام آن متعلق به دولت می‌باشد. هر شرکت تجاری که از طریق سرمایه‌گذاری وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی و شرکت‌های دولتی منفرداً یا مشترکاً ایجاد شده مادام که بیش از پنجاه درصد (۵۰%) سهام آن‌ها منفرداً یا مشترکاً متعلق به واحدهای سازمانی فوق‌الذکر باشد شرکت دولتی است.

تبصره ۱. تشکیل شرکت‌های دولتی تحت هریک از عناوین فوق‌الذکر صرفاً با تصویب مجلس شورای اسلامی مجاز است، همچنین تبدیل شرکت‌هایی که سهام شرکت‌های دولتی در آن‌ها کمتر از پنجاه درصد (۵۰%) است با افزایش سرمایه به شرکت دولتی ممنوع است.

تبصره ۲. شرکت‌هایی که به حکم قانون یا دادگاه صالح، ملی و یا مصادره شده و شرکت دولتی شناخته شده یا می‌شوند، شرکت دولتی تلقی می‌گردند.

تبصره ۳. احکام « شرکت‌های دولتی» که در این قانون ذکر شده بر کلیه شرکت‌هایی که شمول قوانین و مقررات عمومی بر آن‌ها مستلزم ذکر یا تصریح نام است نیز اعمال خواهد شد.»

همان‌گونه که ملاحظه می‌شود ملاک اصلی برای دولتی تلقی شدن یک شرکت، تعلق بیش از 50 درصد از سهام آن به دولت می‌باشد. اما شرکت‌های دولتی همچنان با مسائل زیادی در نظام حقوق اداری کشور ما مواجه هستند.

یکی از این مسائل موضوع تأمین منابع مالی شرکت‌های دولتی است. زیرا این شرکت‌ها برخلاف سایر سازمان‌های دولتی خود منابع درآمدی دارند که حتی برخی از این شرکت‌ها نیز به دلیل نوع فعالیت‌های خاص، درآمدهای عظیمی کسب می‌کنند.

نظام بودجه در شرکت‌های دولتی تا حدی با سایر سازمان‌های دولتی متفاوت است و مانند دستگاه‌هاي اجرايي از دولت اعتبار دريافت نمي‌كنند و وظايف قانوني خود را از طريق انجام فعاليت‌هاي توليدي و بنگاه‌داري به انجام مي‌رسانند. شركت‌هاي دولتي سودده، ماليات و پنجاه درصد از سود خود را به دولت پرداخت مي‌كند كه در منابع عمومي منظور مي‌شود و شركت‌هاي دولتي زيان‌ده (كه به دليل انجام وظايف حاكميتي محوله زيان‌ده هستند) از دولت كمك‌زيان مي‌گيرند.

تأمين هزينه‌هاي دستگاه‌هاي اجرايي از محل بودجه دولت است، در حالي كه تأمين هزينه شركت‌ها، به غير از كمك‌زياني كه برخي شركت‌هاي زيان‌ده مي‌گيرند، از محل فروش كالا‌ها و خدمات و فعاليت سالانه آنهاست.

صرف‌نظر از این مسائل به موجب بند (ﻫ) تبصره 2 قانون بودجه سال جاری، «سازمان برنامه‌ و بودجه کشور حداکثر تا پایان اردیبهشت­ماه سال ۱۴۰۱ مکلف است با همکاری وزارت امور اقتصادی و دارایی آیین‌نامه انتظام‌بخشی شرکت‌های دولتی را مبنی بر نحوه تشکیل مجامع عمومی/شورای‌عالی و بررسی صورتهای مالی تهیه و با رعایت قوانین و مقررات به تصویب هیأت وزیران برساند.»

این تکلیف هرچند با تاخیر صورت پذیرفت و آیین‌نامه انتظام بخشی شرکت‌های دولتی به تصویب هیأت وزیران رسید. در ادامه ضمن تبیین احکام این آیین‌نامه، توضیحات لازم برای خوانندگان گرامی روزنامه مناقصه‌مزایده بیان خواهد شد.

تعرف شرکت‌های دولتی

در ماده(1) این آیین‌نامه که در مقام بیان اصطلاحات بوده، شرکت‌های دولتی این‌گونه تعریف شده است:

شرکت‌های مشمول: تمامی شرکت‌های دولتی، بانک‌‌ها و بیمه‌های دولتی، موضوع ماده (۴) قانون مدیریت خدمات کشوری و تبصره‌های آن و سایر شرکت‌هایی که بیش از پنجاه درصد (۵۰%) سرمایه و سهام آن‌ها منفرداً یا مشترکاً به وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی و شرکت‌های دولتی تعلق داشته باشند، شامل شرکت‌هایی که شمول قوانین و مقررات عمومی نسبت به آن‌ها مستلزم ذکر یا تصریح نام است نظیر شرکت ملی نفت ایران و سایر شرکت‌های تابعه و اصلی وزارت نفت، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران و شرکت‌های تابعه، سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران و شرکت‌های تابعه که تابع مقررات این آیین‌نامه هستند.

در این آیین‌نامه صرفاً به قانون مدیریت خدمات کشوری اشاره شده و بسیار به‌جا بود به قانون محاسبات عمومی کشور هم اشاره شود. اما اشکال فاحشی که در این تعریف به ذهن می‌رسد قرار دادن نام بانک مرکزی در کنار سایر شرکت‌های دولتی است زیرا به موجب بندهای (ج) و (د) ماده 10 قانون پولی بانکی کشور، « بانک مرکزی ایران دارای شخصیت حقوقی است و در مواردی که در این قانون پیش‌بینی نشده است تابع قوانین و مقررات مربوط به شرکت‌های‌ سهامی خواهد بود.

بانک مرکزی ایران جز در مواردی که قانون صریحاً مقرر داشته باشد مشمول قوانین و مقررات عمومی مربوط به وزارتخانه‌ها و شرکت‌های‌دولتی و مؤسسات دولتی و وابسته به دولت و همچنین مشمول مقررات قسمت بانکداری این قانون نمی‌باشد.»

ملاحظه می‌شود که قانون‌گذار نیز چندان تمایلی نداشته که بانک مرکزی شرکت دولتی محسوب گردد. افزون بر آن سرمایه این بانک به صورت سهام نیست و در واقع سهامداری ندارد بلکه به موجب قانون تعیین شده است. از سوی دیگر اداره این بانک به صورت شرکت سهامی هم نمی‌باشد تا سهامداران آن درخصوص اداره بانک تصمیم بگیرند، بلکه این موارد و ارکان آن به موجب قانون پیش‌بینی شده است.

بند 6 ماده(1) آیین‌نامه مزبور، گزارش تفسیری را این صورت تعریف کرده است: گزارش تحلیلی مدیریت شرکت از صورت‌های مالی و آمار و اطلاعات مالی و غیرمالی شرکت مبتنی بر اطلاعات مربوط به ماهیت کسب و کار شرکت، نسبت‌های مالی، دلایل زیاندهی یا کاهش سود، اقدامات و راهبردهای هیأت مدیره برای دستیابی به اهداف شرکت و بهبود نسبتهای مالی و افزایش سود یا برون‌رفت از زیان با توجه به فرصت‌ها و تهدید‌ها است. چارچوب گزارش مربوط حداکثر ظرف یک ماه پس از ابلاغ این آیین‌نامه توسط سازمان و وزارت ابلاغ خواهد شد.

به موجب ماده 2 این آیین‌نامه، اتخاذ تصمیم راجع به کلیه اموری که طبق اساسنامه و درچارچوب قوانین و مقررات در صلاحیت مجامع است، نظیر بررسی و تصویب صورت‌های مالی حسابرسی شده، بودجه پیشنهادی (مصوب/اصلاحی)، تغییر و اصلاح اساسنامه، انتخاب اعضای هیأت مدیره/هیأت عامل و مدیر عامل، بررسی و تصویب آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌هایی که نیاز به اخذ مصوبه از مجمع و جنبه سیاست‌گذاری و تعیین خط‌مشی دارند مستلزم رعایت تشریفات دعوت از اعضا و تشکیل جلسه مجمع است.

تبصره۱- رؤسای مجامع یا سایر مراجعی که براساس قانون تشکیل یا اساسنامه شرکت‌های مشمول مکلف به دعوت از اعضای مجامع یا صاحبان سهام هستند، باید حسب مورد مجامع را با رعایت مواعد مقرر در اساسنامه یا مواعد مقرر در قوانین ذی‌ربط به منظور بررسی و اتخاذ تصمیم نسبت به موارد مطرح شده در دستور جلسه مجمع دعوت نمایند. چنانچه مرجع ذی‌ربط، مجمع عمومی عادی سالانه را در موعد مقرر دعوت ننماید، بازرس یا بازرسان شرکت مکلفند رأساً اقدام به دعوت مجمع مزبور نمایند.

تبصره۲- مراجع مذکور مکلفند فاصله قانونی نشر یا ارسال دعوتنامه مجامع و تاریخ تشکیل آن را برابر مقررات اساسنامه و ماده (۹۸) لایحه قانونی اصلاح قسمتی از قانون تجارت رعایت نموده و کلیه مستندات و اطلاعات مربوط به موارد دستور جلسه را حداقل 10 روز قبل از تشکیل جلسه برای اعضای مجمع ارسال نمایند.

این موارد هرچند صحیح می‌باشد لیکن در‌بردارنده احکام جدیدی نمی‌باشد و به نظر می‌رسد نوعی تکرار مکررات باشند. زیرا بدیهی است که اتخاذ هرنوع تصمیم منوط به رعایت تشریفات پیش‌بینی شده در قانون یا اساسنامه شرکت می‌باشد.

وفق ماده۳ مجمع عمومی عادی باید حداقل دو بار در سال، یک بار تا پایان مرداد ماه هر سال برای بررسی و اتخاذ تصمیم نسبت به عملکرد و صورت‌های مالی شرکت و یک بار تا پانزدهم مهرماه برای بررسی و اتخاذ تصمیم نسبت به خط‌مشی و برنامه و بودجه سالانه برگزار شود.

تبصره - برگزاری مجمع عمومی عادی به‌طور فوق‌العاده برای بررسی و اتخاذ تصمیم نسبت به اصلاح بودجه با رعایت ماده (۲) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت - مصوب ۱۳۸۰ -، حداکثر تا پانزدهم آبان ماه همان سال خواهد بود.

از آن جا که به دلیل مشکلات حسابرسی و یا عدم صورت مجوزها، مجامع عمومی این شرکت‌ها در موعد مقرر برگزار نمی‌شد، تسریع در برگزاری آن می‌تواند مطلوب باشد اما برگزاری دوبار در سال برای اتخاذ تصمیم نسبت به خط‌مشی و برنامه و بودجه سالانه ممکن است با توفیقی مواجه نشود زیرا به موجب ماده 89 لایحه اصلاحی قانون تجارت[1] تشکیل مجمع یکبار تجویز شده و در عمل نیز برای شرکت‌ها مخصوصاً برگزاری چندین مجمع در یک‌سال دشوار است.

به موجب ماده 4 آیین‌نامه مبحوث عنه، هرگونه تغییر در مواد اساسنامه یا در سرمایه شرکت یا انحلال/ادغام/تجزیه شرکت در چارچوب قوانین و مقررات منحصراً در صلاحیت مجمع عمومی فوق‌العاده است. در موارد استثناء مطابق مفاد اساسنامه شرکت اقدام خواهد شد.

این حکم نیز موضوع جدیدی ندارد و در ماده 83 لایحه اصلاحی قانون تجارت پیش‌بینی شده است. وفق این ماده «هرگونه تغییر در مواد اساسنامه یا در سرمایه شرکت یا انحلال شرکت قبل از موعد منحصراً در صلاحیت مجمع عمومی فوق‌العاده‌ می‌باشد.»

به موجب ماده ۵ در شرکت‌های دولتی که قسمتی از سهام آن‌ها متعلق به بخش غیردولتی است، صاحبان اینگونه سهـام یا نمایندگان آن‌ها به تناسب میزان سهام بخش غیردولتی، مطابق اساسنامه در مجامع عمومی این شرکت‌ها حضور خواهند داشت.

در همین راستا اشاره به ماده 107 قانون تجارت (اصلاحی 1347) خالی از لطف نخواهد بود. وفق این ماده هر یک از شرکاء به نسبت سهمی که در شرکت دارد دارای رأی خواهد بود مگر اینکه اساسنامه ترتیب دیگری مقرر داشته باشد. این قاعده یک قاعده مهم در شرکت‌های تجاری است زیرا تعداد سهام هر سهامدار ممکن است متفاوت باشد و بدیهی است کسی که سهام بیشتری از شرکت را خریداری می‌کند باید هم به میزان سهام خود در مجامع شرکت (که رکن تصمیم گیر شرکت است) مداخله داشته باشد.

ماده6 آیین‌نامه بیان داشته، هیأت مدیره/هیأت عامل مکلفند پس از پایان سال مالی حداکثر تا پایان اردیبهشت‌ماه سال بعد صورت‌های مالی (اعم از اصلی و تلفیقی گروه) خود را براساس استانداردهای حسابداری و رعایت تمامی دستورالعمل‌‌ها و قوانین و مقررات مربوط به صورت‌های مالی برای رسیدگی به حسابرس مستقل و بازرس قانونی تسلیم نمایند. مجمع مکلف است در صورت عدم رعایت مواعد مقرر نسبت به کسر پاداش یا اعمال در ارزیابی عملکرد آنان تصمیمگیری نماید و به موجب ماده 7 نیز حسابرسان مستقل و بازرسان قانونی شرکت‌های مشمول آیین‌نامه موظف گردیده‌اند، پس از وصول صورت‌های مالی (اعم از اصلی و تلفیقی) رسیدگی‌های لازم را انجام داده و گزارش حسابرس مستقل و بازرس قانونی را به مقامات و مراجع ذی‌ربط تسلیم نمایند.

اما به استناد ماده 8 رئیس هیأت مدیره/هیأت عامل موظف شده است گزارش حسابرس مستقل و بازرس قانونی به همراه صورت‌های مالی حسابرسی شده و گزارش تفسیری فعالیتهای خود و ضمائم آن را با رعایت موعد مقرر در تبصره (۲) ماده (۲) این آیین‌نامه برای اعضای مجمع ارسال نماید. مجمع مکلف است در صورت عدم رعایت مواعد مقرر نسبت به کسر پاداش یا اعمال در ارزیابی عملکرد آنان تصمیمگیری نماید.

به نظر می‌رسد این شیوه نظارت مطلوبی برای عملکرد مدیران باشد زیرا باعث می‌شود رئیس هیأت مدیره صورت‌های مالی را به موقع ارسال کند و در صورت عدم رعایت این تکلیف ممکن است با کسر پاداش مواجه شود.

تکالیف رؤسای مجامع شرکت

در این آیین‌نامه تکالیفی بر رؤسای مجامع شرکت پیش‌بینی شده است. به موجب ماده ۹ رؤسای مجمع شرکت‌های مشمول یا سایر مراجعی که براساس قانون تشکیل یا اساسنامه شرکت‌های مشمول، مکلف به دعوت از اعضای مجامع یا صاحبان سهام هستند، مکلفند نسبت به اخذ گزارش اقدامات هیأت مدیره/هیأت عامل درخصوص انجام تکالیف مندرج در صورتجلسه مجمع در پایان هر دوره شش‌ماهه بعد از تشکیل مجمع اقدام و نسخه‌ای از آن را برای اعضای مجمع ارسال نمایند.

همچنین ماده۱۰ نیز بیان داشته رؤسای مجامع عمومی شرکت‌های مشمول یا سایر مراجع براساس قانون تشکیل یا اساسنامه، مکلفند حداکثر ظرف دو هفته پس از انتشار گزارش حسابرس مستقل و بازرس قانونی نسبت به دعوت از اعضای مجمع با رعایت مهلت مقرر در ماده (۳) این آیین‌نامه اقدام نمایند.

مجامع نیز مکلفند حداکثر تا پایان مرداد ماه نسبت به بررسی و تصویب صورت‌های مالی سالانه اقدام نمایند. (ماده11)

کارکردهای مجمع عمومی

به موجب ماده ۱۲ این آیین‌نامه، جلسه مجمع با حضور اکثریت اعضای مجمع و حسابرس مستقل و بازرس قانونی رسمیت یافته و باید یک نفر به‌عنوان دبیر جلسه برای ثبت مصوبات و مذاکرات و تهیه صورتجلسه انتخاب شود. روند ادامه برگزاری جلسه به صورت زیر خواهد بود:

۱- ارایه گزارش رئیس هیأت مدیره یا مدیرعامل در مورد عملکرد سال مورد گزارش در چارچوب تعیین شده و پاسخگویی به سؤالات مطروحه.

۲- قرائت گزارش حسابرس مستقل و بازرس قانونی.

۳- پاسخگویی اعضای هیأت مدیره نسبت به بندهای حسابرسی و بازرسی و تکالیف مجامع قبلی.

۴- تصمیمگیری درخصوص کلیه بندهای حسابرسی و بازرسی قانون به صورت روشن و شفاف.

تبصره - حضور تمامی اعضای هیأت مدیره/هیأت عامل در جلسات مجمع الزامی است.

اما انتقادی که به این ماده وارد است این است که هر مجمع باید طبق موارد مذکور در آگهی دعوت اقدام نماید و لزوماً در هر مجمعی قرار نیست صورت‌های مالی بررسی یا تصویب شود. ضمن آن که اگر وقت مجمع برای رسیدگی به موارد مطروحه در این ماده کافی نبود مشخص نیست جلسه بعدی چگونه و در چه بازه‌زمانی باید تشکیل شود.

یکی دیگر از وظایف مجمع را می‌توانیم در ماده ۱3 ملاحظه کنیم. به موجب این ماده مجمع مکلف شده گزارش تطبیق عملیات شرکت با بودجه مصوب/اصلاحی (موضوع جزء (۳- ۱) بند (ل) تبصره (۲) ماده واحده قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور) را براساس برنامه‌های اجرایی سالانه و بودجه تفصیلی پس از رسیدگی و اظهارنظر روشن و صریح بازرس قانونی، ارزیابی و تصمیمات مقتضی را اتخاذ نماید.

موضوع دیگر که قابل انتقاد به نظر می‌رسد ماده۱۴ می‌باشد. وفق این ماده مجمع با توجه به قوانین و مقررات و برای حفظ حقوق دولت به‌عنوان سهامدار اصلی و سایر سهامداران مکلف است نسبت به صدور تکالیف قابل اجراء و رافع مسئله شرکت در بازه‌زمانی مناسب اقدام و از صدور احکام فاقد ضمانت اجرایی اجتناب ورزد.

اما نحوه نگارش این ماده دقیق نیست. این که مجمع مبادرت به صدور تکالیف قابل اجراء کند چندان بار حقوقی ندارد. ضمن آن که موضوع مجمع باید طبق دستور مجمع باشد و نمی‌تواند نسبت به سایر موضوعات تصمیمی بگیرد.

به موجب ماده ۱۵مجمع مکلف شده پس از استماع گزارش حسابرس مستقل و بازرس قانونی در بخش بندهای حسابرسی و اعلام نظر حسابرس در مورد صورت‌های مالی، نسبت به تصویب یا عدم تصویب صورت‌های مالی اتخاذ تصمیم نماید. ضمانت اجرای آن نیز در ماده 16 بیان شده که به موجب آن اتخاذ تصمیم مجمع نسبت به صورت‌های مالی سالانه و گزارش تطبیق عملکرد با بودجه، بدون استماع گزارش حسابرس و بازرس قانونی شرکت فاقد اعتبار است. در غیر این صورت مسؤولیت هرگونه آثار مالی در صورت‌های مالی مصوب فاقد اعتبار، با رؤسای مجامع است.

سامانه جامع بودجه؛ نوآوری آیین‌نامه!

شرکت‌های مشمول این آیین‌نامه شده‌اند صورت‌های مالی خود را بلافاصله پس از تصویب مجمع در «سامانه جامع بودجه» مستقر در سازمان و صورت‌های مالی حسابرسی شده خود را بلافاصله پس از انتشار گزارش حسابرس مستقل و بازرس قانونی در سامانه وزارت بارگذاری نمایند. (ماده 17)

در بند 7 ماده(1) سامانه این‌گونه به سامانه یکپارچه اطلاعات شرکت‌های دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی مستقر در وزارت امور اقتصادی و دارایی تعریف شده است.

حکم ماده 17 را باید یکی از نوآوری‌های این آیین‌نامه دانست که سبب می‌شود صورت‌های مالی این شرکت‌ها به صورت منظم در اختیار وزارت امور اقتصادی و دارایی قرار بگیرد.

تکالیف هیأت مدیره و هیأت عامل

هیأت مدیره رکن اداره کننده شرکت هستند که در واقع نمایندگان صاحبان سهام برای اداره مطلوب شرکت می‌باشد. در قانون تجارت تکالیفی برای مدیران شرکت پیش‌بینی شده که این تکالیف درخصوص شرکت‌های دولتی نیز جاری و ساری می‌باشد. در ماده۱۸ آیین‌نامه، هیأت مدیره/هیأت عامل شرکت‌های مشمول مکلف به اجرای ماده (۶۹) قانون محاسبات عمومی کشور[2] - مصوب ۱۳۶۶ - با اصلاحات بعدی آن شده‌اند که به نظر می‌رسد لزومی به یادآوری این تکلیف قانونی نبود و تکلیف ماده 69 قانون محاسبات عمومی کشور در هر حال لازم‌الاجراست.

همچنین یکی دیگر از تکالیف هیأت مدیره در ماده ۱۹ ذکر شده است. برابر این ماده هیأت مدیره/هیأت عامل مکلف شده بودجه سالانه خود را (عملکرد/اصلاحی/پیشنهادی) با رعایت کامل مفاد بخشنامه بودجه سالانه و براساس تعاریف مندرج در «دستورالعمل تهیه و تنظیم بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت» و در قالب الگو (فرم)‌های بودجه تفصیلی منضم به آن بخشنامه تهیه و به مجمع ارایه نماید.

همچین مکلف است عملکرد سالانه بودجه خود را حداکثر تا پانزدهم شهریورماه هر سال براساس صورت‌های مالی مصوب و ارقام و مبالغ مندرج در گزارش تطبیق عملکرد با بودجه مصوب که به تصویب مجمع رسیده است در «سامانه جامع بودجه» درج نماید و حداکثر تا پایان شهریورماه نسبت به درج ارقام و مبالغ پیشنهـادی بودجه خود به همراه مستندات مذکور در ماده (۲۳) این آیین‌نامه برای طرح در مجمع، در سامانه جامع بودجه اقدام نماید. (مواد 19 الی 21)

در ادامه مجمع نیز مکلف شده نسبت به بررسی و تصویب بودجه پیشنهادی هیأت مدیره/هیأت عامل، برنامه و فعالیت عملیاتی شرکت مشتمل بر اهداف کمی و کیفی حداکثر تا پانزدهم مهرماه هرسال اقدام نماید.

حسب ماده 23 هیأت مدیره/هیأت عامل مکلف است به همراه ارسال بودجه پیشنهادی، مدارک و مستندات زیر را با رعایت تبصره (۲) ماده (۲) این آیین‌نامه برای اعضای مجمع ارسال نماید:

۱- ارایه آمار نیروی انسانی براساس اطلاعات ثبت و تأیید نهایی شده در پایگاه اطلاعات کارکنان نظام اداری (پاکنا).

۲- ارایه آمار مربوط به تعداد بازنشستگان و پیش‌بینی افزایش احتمالی تعداد کارکنان پس از کسب مجوز اولیه از سازمان اداری و استخدامی کشور مبنی بر تأیید اجازه استخدام نیروی انسانی.

۳- ارایه گزارش ماهانه پرداختی به نیروی انسانی براساس اطلاعات ثبت شده در سامانه «ثبت حقوق و مزایای کارکنان.»

۴- ارایه گزارش از منابع و مصارف ارزی براساس جزء (۱۱) بند (الف) ماده واحده قانون برخی احکام مربوط به اصلاح ساختار بودجه کل کشور - مصوب ۱۴۰۰ - .

۵ - ارایه گزارش توجیهی از پیش‌بینی درآمدها، هزینه‌های جاری و سرمایه‌ای با توجه به اهداف، شرایط اقتصادی و پیش‌بینی تغییرات قیمت و میزان فعالیت شرکت.

۶ - ارایه گزارش از وضعیت وام‌های دریافتی و بازپرداخت آن با تأکید بر بازپرداخت وام موضوع ماده (۳۲) قانون برنامه و بودجه کشور - مصوب ۱۳۵۱-، تعهدات موضوع ماده (۶۲) قانون محاسبات عمومی کشور - مصوب۱۳۶۶ - و بازپرداخت وام موضوع ماده (۵۶) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۱) - مصوب ۱۳۸۴- .

۷- ارایه برنامه سرمایه‌گذاری شرکت به تفکیک طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای یا سایر سرمایه‌گذاری‌ها از محل منابع داخلی اعم از ایجاد تأسیسات و تجهیزات جدید یا توسعه و اجرای طرح‌های جدید.

شاید به دلیل این که شرکت‌های دولتی حجم زیادی از نیروی انسانی را در اختیار دارند و نقش مهمی در اقتصاد کشور دارند، با این تکالیف مواجه شده‌اند.

ابتکار تنظیم بودجه توسط سازمان برنامه و بودجه کشور!

اصولاً بودجه شرکت باید توسط مجمع عمومی پیشنهاد یا تصویب شود. اما در شرکت‌های دولتی به دلیل این که ممکن است به دلیل مشکلات متعدد مجمع در موعد مقرر برگزار نشود و یا بودجه پیشنهادی ارایه نشود، در این حالت ماده 24 آیین‌نامه ابتکار تنظیم بودجه را به سازمان برنامه و بودجه کشور واگذار کرده است. مطابق با این ماده در صورت عدم برگزاری مجمع و عدم ارایه بودجه پیشنهادی در موعد مقرر در این آیین‌نامه یا عدم رعایت مفاد بخشنامه بودجه و تعاریف و ضوابط دستورالعمل منضم به آن، سازمان مجاز است رأساً نسبت به تنظیم بودجه شرکت یا اصلاح ارقام و مبالغ بودجه پیشنهادی در لایحه بودجه سنواتی اقدام نماید.

تفویض اختیار نمایندگان دولت

از آن جا که سهامدار اصلی شرکت‌های دولتی، خود دولت است بنابراین نماینده دولت باید در مجامع شرکت کند. اما درخصوص این که این آیا امکان تفویض اختیار آن امکان‌پذیر می‌باشد یا خیر، موضوع محل مناقشه است. به هر حال ماده 26 آیین‌نامه به این مهم اشاره کرده و آن را با رعایت شرایطی پذیرفته است. به موجب این ماده با رعایت تبصره (۷۲) قانون بودجه اصلاحی سال ۱۳۵۲ و بودجه سال ۱۳۵۳ کل کشور - مصوب ۱۳۵۲-، تفویض اختیار توسط نمایندگان سهام دولت در مجامع عمومی شرکت‌های دولتی مشمول این آیین‌نامه به رئیس مجمع (وزیر تخصصی ذی‌ربط) فقط با رعایت موارد زیر قابل انجام است:

۱- اتخاذ تصمیم در مورد خط‌مشی، تغییر و اصلاح مفاد اساسنامه، آیین‌نامه‌های مالی و معاملاتی و استخدامی، فروش یا نقل و انتقال دارایی‌های ثابت (اموال غیرمنقول)، تغییر سرمایه، تصویب بودجه و صورت‌های مالی، انتخاب و عزل هیأت مدیره/هیأت عامل، تأسیس، انحلال/ادغام/تجزیه شرکت و حذف مطالبات وصول نشده غیرقابل تفویض است.

۲- اختیار درخواستی برای تفویض باید در اساسنامه شرکت یا سایر مقررات مربوط از جمله و ظایف و اختیارات مجمع درج شده باشد.

۳- اختیار تفویض شده باید در صورتجلسه مجمع که با حضور نمایندگان سهام دو لت تشکیل می‌شود، به نحو مشخص ذکر شود.

۴- در صورت عدم تمایل هر یک از نمایندگان سهام دو لت در مجمع با تفویض اختیار، رئیس مجمع مکلف است قبل از اتخاذ تصمیم نسبت به موضوع، نسبت به اخذ نظر نماینده یا نمایندگان مذکور اقدام و سپس با عنایت به اختیار تفویض شده از طرف مجمع، نسبت به آن مورد اتخاذ تصمیم نماید.

۵ - رئیس مجمع مکلف است گزارش موارد استفاده از اختیار تفویض شده را در هر مورد به اعضای مجمع به صورت کتبی ارسال نماید.

۶ - اعتبار اختیار مورد و اگذاری برای مدت محدود و تا تاریخ تشکیل جلسه بعدی مجمع و حداکثر یک‌سال خواهد بود.

۷- اختیار مورد و اگذاری باید در ارتباط با اتخاذ تصمیمات فوری، به تشخیص رئیس مجمع باشد.

ارسال صورتجلسات تا 10 روز بعد از برگزاری مجمع!

به استناد ماده۲۷ رؤسای مجامع مکلف به ارسال صورتجلسات تنظیم شده در مجمع ظرف ده رو ز بعد از تاریخ برگزاری جلسه مجمع به اعضای مجمع هستند. اعضای مجمع مکلفند حداکثر ظرف 10 روز کاری نسبت به امضاء یا اظهارنظر درخصوص صورتجلسه اقدام نمایند.

این صورتجلسات که به صورتجلسات دستگردان هم گفته شده چندان مطلوبیت ندارد مخصوصاً برای شرکت‌های دولتی که حساسیت‌های زیادی در مورد آن‌‌ها وجود دارد. زیرا صورتجلسه باید در همان جلسه مجمع امضاء شود و بررسی بعدی آن نفع زیادی ندارد.

ماده ۲8 مقرر کرده این حق را به هر یک از اعضای مجمع داده تا در صورت تمایل، از رئیس مجمع بخواهند که نظر و دلایل مخالفت ایشان را در خلاصه مذاکرات مجمع درج کند. در این صورت خلاصه مذاکرات مجمع، پیوست لاینفک صورتجلسه مجمع خواهد بود.

تمامی شرکت‌های مشمول این آیین‌نامه که سازمان و وزارت عضو مجمع آن‌ها هستند مکلفند صورتجلسات خود را پس از امضای رئیس مجمع به امضای رئیس سازمان و وزیر امور اقتصادی و دارایی برسانند. صورتجلساتی که فاقد امضای سازمان و وزارت باشد، قابل ثبت در اداره ثبت شرکت‌ها نخواهد بود. (ماده 29).

افزون بر آن در ماده۳۰ بیان شده با توجه به اهمیت استقرار حاکمیت شرکتی و نقش آن در ارتقای شفافیت، بهبود بهره‌وری، افزایش پاسخگویی و مستندسازی اقدامات مربوط، هیأت مدیره/هیأت عامل شرکت‌های مشمول مکلفند نسبت به ایجاد سازوکارهای نظام پایش (کنترل) داخلی، ارزیابی عملکرد، پایش (کنترل) پروژه‌های طرح‌های سرمایه‌گذاری و واحد حسابرسی داخلی (در چارچوب قوانین و مقررات مربوط) اقدام و گزارش‌های مربوط را به همراه گزارش سالانه عملکرد شرکت در مجمع مطرح نمایند و حسب تبصره آن وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان برنامه و بودجه کشور مکلف شده‌اند، حداکثر ظرف سه ماه پس از ابلاغ این آیین‌نامه دستورالعمل استقرار حاکمیت شرکتی را تهیه و ابلاغ نمایند.

انتخاب مدیران ارشد

به استناد ماده۳۲، پیشنهاد انتخاب اعضای هیأت مدیره/هیأت عامل و مدیرعامل با رعایت قوانین و مقررات مربوط، به انضمام خلاصه‌ای از سوابق تجربی و تحصیلی و عملکرد آنان به همراه دعوتنامه برای تشکیل جلسه مربوط برای اعضای مجمع ارسال می‌شود و پس از تشکیل جلسه مجمع، نسبت به انتخاب آنان اتخاذ تصمیم می‌شود. صورت جلساتی که خارج از رویه فوق تنظیم شود فاقد وجاهت قانونی می‌باشد.

در این ماده مشخص نشده چه شخص یا مقامی باید پیشنهاد انتخاب اعضای هیأت مدیره را مطرح کند که قابل انتقاد به نظر می‌رسد و این که آیا اساساً انتخاب این اعضا باید پیشنهادی باشد یا خود مجمع به جمع‌بندی برسد خود مباحث متعددی را مطرح می‌کند.

آیین‌نامه‌های معاملاتی و داخلی شرکت

به موجب ماده 34 پیشنهادهای مربوط به آیین‌نامه‌های مالی و معاملاتی با اخذ نظر کارشناسی وزارت و پیشنهادهای مربوط به آیین‌نامه‌های استخدامی، اصلاح ساختار تشکیلات و اخذ مجوزهای استخدام با کسب نظر سازمان اداری و استخدامی کشور در چارچوب قوانین و مقررات قابل طرح در مجمع است. در صورتی که نظر کارشناسی دستگاه‌های مذکور ظرف یک ماه از تاریخ ارسال به دستگاه‌های مذکور اعلام نشود، این امر مانع از طرح موارد مذکور در مجمع نخواهد بود. مجمع می‌تواند نسبت به طرح و بررسی موارد یاد شده به‌جز مجوزهای استخدام اقدام و جمع بندی خود را برای طی مراحل تصویب به مراجع ذی‌صلاح ارسال نماید.

به موجب ماده2 قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی[3] معاملات شرکت‌های دولتی باید طبق قانون برگزاری مناقصات باشد و انتظار می‌رفت این مقرره مهم قانونی در تنظیم این آیین‌نامه مدنظر قرار بگیرد. در حقیقت قانون اخیرالذکر برای این به تصویب رسید که شرکت‌های دولتی از استناد به آیین‌نامه‌های معاملاتی خود صرف‌نظر کنند و از اعمال آیین‌نامه‌های مختلف خودداری شود.

تکالیف بازرس و حسابدار

به استناد ماده۳۵ هیأت مدیره/هیأت عامل مکلف شده گزارش اقدامات خود درخصوص انجام تکالیف مندرج در صورت جلسات قبلی را به حسابرس مستقل و بازرس قانونی ارایه نماید. حسابرس مستقل و بازرس قانونی نیز مکلف است نسبت به بررسی، ارزیابی و اظهارنظر صریح درباره صحت و سقم اقدامات گزارش شده درخصوص تکالیف مقرر اقدام نماید. بازرس قانونی مکلف است در طی سال مالی بازرسی‌های لازم نسبت به عملکرد شرکت معمول داشته و گزارش‌های ادو اری (شش ماهه) خود را به مجمع عمومی ارایه دهد. اقدامات بازرس قانونی نباید مانع جریان عادی کار شرکت یا سازمان شود.

ماده 36 نیز گفته« شرکت‌های مشمول به استثنای شرکت‌های دارای طبقه‌بندی مکلفند نسبت به ثبت تمامی صورتجلسات مجامع عمومی خود در اداره ثبت شرکت‌ها اقدام نمایند. حسن اجرای این حکم بر عهده مدیر عامل خواهد بود. هرگونه اقدام خارج از رویه فوق فاقد وجاهت قانونی است.»

در این ماده مشخص نیست منظور از شرکت‌های دارای طبقه‌بندی شده کدام شرکت‌ها که بهتر بود در قسمت تعاریف آیین‌نامه به آن پرداخته می‌شد.

لازم به ذکر است وفق ماده 37 برگزاری مجامع عمومی به صورت مجازی امکان‌پذیر دانسته شده و در ماده 38 رؤسای مجامع شرکت‌های مشمول مسؤول حسن اجرای ثبت و به‌روزرسانی اطلاعات تمامی شرکت‌های زیرمجموعه در سامانه و پیگیری مؤثر آن گردیده‌اند.

تسری مقررات آیین‌نامه به سازمان صدا و سیما

ماده۳۹ آیین‌نامه سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران را مکلف به رعایت مفاد آیین‌نامه مزبور در چارچوب قوانین و مقررات مربوط نموده است که به دلیل ماهیت و کارکرد صدا و سیما و ساختار سازمانی آن، این ماده محل بحث است زیرا صدا و سیما یک سازمان مستقل است که زیر نظر مقام رهبری اداره می‌شود و تابع قانون و اساسنامه مختص به خود می‌باشد.

شرایط اجرای آیین‌نامه

به موجب ماده 42 این آیین‌نامه از تاریخ ابلاغ لازم‌الاجرا است و در زمان اجرای این آیین‌نامه، آیین‌نامه تشکیل مجامع عمومی و شوراهای عالی شرکت‌های دولتی موضوع تصویب‌نامه شماره ۲۹۶۸۳/ت۲۸۸۸۲هـ مورخ ۱۳۸۲/۶/۲۶ و اصلاحات بعدی آن موقوف‌الاجرا خواهد بود. در صورتی که مفاد این آییننامه با اساسنامه شرکت‌هایی که مصوب مجلس شورای اسلامی و شورای‌عالی انقلاب فرهنگی است، مغایرت داشته باشند، اساسنامه و قوانین حاکم ملاک خواهد بود.

اما بازهم به این ماده انتقاد وارد است. زیرا اساسنامه بسیاری از شرکت‌های دولتی مادرتخصصی مصوب مجلس است و عملاً تسری این آیین‌نامه به این قبیل شرکت‌ها با چالش مواجه خواهد شد که برخلاف فلسفه وجودی آن است.

ارزیابی نهایی

اصولاً هر نوع قانون یا آیین‌نامه را باید در بستر زمان و اجراء ارزیابی کرد و پیش‌داوری نسبت به آن مفید نبوده و نیست لیکن ممکن است مقررات در مراحل آغازین با انتقاداتی مواجه شود که ضروری است مقام واضع نسبت به بررسی و عندالزوم اصلاح آن‌‌ها همت نماید. به نظر ما این آیین‌نامه بیشتر به تکرار مکررات یا گاه رویه‌های موجود در اداره شرکت‌های دولتی پرداخته و آن هدف اصلی از انتظام‌بخشی را تأمین نکرده باشد. زیرا مسائلی را ذکر کرده که عمدتاً در قانون ذکر شده و به چالش‌‌ها و ابهامات اصلی در حوزه شرکت‌های دولتی نپرداخته است. مسائلی مانند ماهیت شرکت‌ها، تعرض منافع، نحوه انتصاب اعضای هیأت‌مدیره، امکان یا عدم امکان ورشکستگی شرکت دولتی برخی از این چالش‌‌ها هستند. ضمن آن که در ماده 42 در صوتر تعراض آیین‌نامه با اساسنامه بسیاری از شرکت‌های دولتی مقررات اساسنامه را ترجیح داده است.



[1] ماده 84- مجمع عمومی عادی باید سالی یکبار در موقعی که در اساسنامه پیش‌بینی شده است برای رسیدگی به‌ترازنامه و حساب سود و زیان‌سال مالی قبل و صورت دارایی و مطالبات و دیون شرکت و صورتحساب دوره عملکرد سالیانه شرکت و رسیدگی به‌گزارش مدیران و بازرس یا ‌بازرسان و سایر امور مربوط به حساب‌های سال مالی تشکیل شود.

[2] ماده ۶۹ اعتباراتی که در قانون بودجه کل کشور به‌عنوان کمک برای عملیات جاری شرکت‌های دولتی منظور می‌شود به‌موجب حواله و درخواست‌ وجه مقامات مجاز شرکت‌های مذکور با رعایت مقررات مربوط توسط خزانه قابل پرداخت خواهد بود.

هر گاه پس از پایان سال مالی زیان شرکت براساس ترازنامه و حساب سود و زیان مصوب مجمع عمومی از مبلغ پیش‌‌بینی شده در بودجه مصوب‌ مربوط کمتر باشد شرکت مکلف است ابتدا زیان حاصله را از محل منابع داخلی پیش‌‌بینی شده در بودجه مصوب خود تأمین و از کمک دولت فقط برای‌ جبران باقیمانده زیان استفاده نماید و مازاد کمک دریافتی از دولت ناشی از تقلیل زیان پیش‌‌بینی شده را به حساب خزانه واریز نماید. تبصره شرکت‌های دولتی مکلفند حداکثر ظرف مدت یکماه پس از تصویب ترازنامه و حساب سود و زیان توسط مجمع عمومی وجوه قابل‌برگشت موضوع این ماده را به خزانه مسترد نمایند.

[3] کلیه وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، مؤسسات، شرکت‌های دولتی یا وابسته به دولت موضوع ماده (۴) قانون محاسبات عمومی کشور مصوب ۱/۶/۱۳۶۶ با اصلاحات و الحاقات بعدی آن، بانک‌ها، مؤسسات و نهادهای عمومی غیر‌دولتی موضوع ماده(۵) قانون مذکور و شرکت‌های تابعه آنها، بنیادها، نهادهای انقلاب اسلامی، شرکت‌ها، مؤسسات و نهادهای موضوع ماده(۶) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم(۴۴) قانون اساسی مصوب ۲۵/۳/۱۳۸۷ با اصلاحات و الحاقات بعدی و شرکت‌های تابعه آنها و همچنین کلیه سازمان‌ها، شرکت‌ها، مؤسسات، دستگاه‌ها و واحدهایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است از قبیل شرکت‌های تابعه وزارت نفت در امور نفت، گاز، پتروشیمی و پالایش و پخش، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران و سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران، سازمان هواپیمایی کشوری، سازمان بنادر و دریانوردی، سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران، شرکت ملی فولاد اعم از اینکه قانون خاص خود را داشته باشند و یا از قوانین و مقررات عام تبعیت کنند و اشخاص حقوقی وابسته به آنها، ستاد اجرایی فرمان امام(ره)، قرارگاه‌های سازندگی، سازمان‌های مناطق ویژه اقتصادی با مدیریت بخش عمومی، هیأت امنای صرفه‌جویی ارزی در معالجه بیماران و دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش‌عالی و پژوهشی و نهادها و شرکت‌های تابعه و وابسته آنها، اعم از اینکه از امکانات دولتی، وجوه عمومی و یا از درآمدهای خود و یا از تسهیلات، اعتبارات و تضامین ارزی و ریالی استفاده می‌کنند، صرف‌نظر از فعالیت در سرزمین اصلی یا مناطق ویژه اقتصادی، مشمول این قانون می‌شوند.