فصلنامه علمی‌پژوهش‌های نوین حقوق اداری سال اول- شماره اول- زمستان 1398

نظام مطلوب دادرسی اداری در ایران

یونس فتحی

استادیار گروه حقوق، دانشکده علوم انسانی، دانشگاه بوعلی‌سینا، همدان، ایران (نویسنده مسؤول مقاله)

جعفر شفیعی سردشت

استادیار گروه حقوق، دانشکده اقتصادی و حقوق، دانشگاه فردوس، مشهد، ایران

مریم وهیبی فخر

دانشجوی کارشناسی ارشد گروه حقوق، دانشکده ادبیات و علوم انسانی، دانشگاه بوعلی‌سینا، همدان، ایران

 

چکیده

گسترش حوزه‎های فعالیت دولت و در نتیجه افزایش تماس اداره و شهروند در چندین دهه اخیر زمینه ایجاد، توسعه و تحول مراجعی با عنوان دیوانهای اداری را فراهم ساخت که کار ویژه آنها رسیدگی به اعتراض شهروندان به عملکرد اداره و حل‌وفصل اختلافات میان آنان بود. در این تحقیق با روش تحلیلی- توصیفی مهم‌ترین آسیبهای این دیوانها نظیر فقدان قانون عام اداری و مبانی نظری روشن و به تبع آن تشتت در نظام کنترلی این مراجع، نداشتن آیین دادرسی اختصاصی، بیتوجهی به اصول حقوق اداری و عدم استقلال و بیطرفی را مورد بررسی قرار می‌دهیم و نشان میدهیم نقایص پیش گفته به عملکرد نامطلوب این دیوانها دامن زده و در عمل آنها را با مشکلات فراوانی رو به رو ساخته است. پس از شناسایی آسیب‎ها، مهم‌ترین معیارها و اصول ضروری ایجاد یک نظام مطلوب دادرسی اداری را معرفی کرده و به این نتیجه میرسیم که دیوانهای همسان ادغام شده، و در قانون عام مربوط صرف‌نظر از ویژگیهای اختصاصی هر یک از دیوانهای پیش گفته، اصول و قواعد عام حاکم بر آنها تبیین شود و آنگاه قواعد اختصاصی دادرسی در هر یک تدوین و به مرحله اجراء گذارده شود.

کلید واژه‌ها:

اصول حقوق اداری، دادرسی منصفانه، دعاوی اداری، دیوانهای اداری، نظارت قضایی.

مقدمه

همزمان با افزایش دخالتهای دولت و گسترش حوزه فعالیتهای دولت در ساخت‎های مختلف جامعه، اهمیت وجود مراجعی برای رسیدگی به اختلافات بین دولت و افراد در کنار دادگاههای عمومی‌ بیشتر نمایان شد. در ابتدا اینگونه دعاوی در دادگاههای عمومی‌ رسیدگی میشد، لیکن ویژگیهای خاص این اختلافات یعنی تخصصی بودن آنها، ضرورت حل‌وفصل سریع، ارزان، بدون تشریفات و دخیل بودن بحث منفعت عمومی‌ باعث شد این نوع دعاوی از صلاحیت دادگاههای عمومی‌خارج شود و در صلاحیت مراجعی خاص با عنوان دیوان‎های اداری قرار گیرد(خسروی، 1392: 82).

در نظام حقوقی ایران‌، ابهامات فراوانی در ارتباط با این دیوانها وجود دارد؛ زیرا، تأسیس آنها پشتوانه نظری قوی ندارد. ماهیت متنوع اختلافات میان مردم و دولت، مقتضیات اداره امور عمومی‌و ضروریات اجتماعی، به مروز قانون‌گذار را به سمت تأسیس انواع مختلفی از دیوانهای اداری مستقل سوق داده که از یک‌سو، به تورم و پراکندگی قانون‌گذاری دامن زده و از طرفی نظام مطلوب دادرسی اداری در این دیوانها را دچار آسیب ساخته و تضمین حقوق شهروندان در مقابل اداره را تضعیف نموده است. فقدان مبانی نظری، نبود سیستم دادرسی روشن، تنوع در ماهیت شبه‌‌حقوقی یا شبه‌کیفری این دیوانها و اختلاف‌نظر حقوقدانان در ارائه تعریفی جامع و مانع به تشتت در نظام قانون‌گذاری دامن زده تا آن جا که از آنها با عناوین متعددی از جمله «مراجع اداری»، «دادگاه انتظامی»، «هیأت»، «کمیسیون»، «شورا»، «محکمه» و... یاد میشود.

استفاده از اصطلاح «دیوانهای اداری»[1] به‌عنوان سازمان‎هایی که متولی دادرسی اداری اختصاصی هستند به این دلیل است که اولاً، لفظ دیوان، عامتر از دادگاه بوده و تمامی ‌نهادهای دادرسی را شامل می‌شود، ثانیاً، این واژه متمایز از دادگاههای عمومی ‌بوده و مانع اشتباه مفهومی‌ میشود و ثالثاً، به کار بردن یک عنوان مشخص به ایجاد انسجام در نظام دادرسی اداری کمک میکند. در این مقاله برآنیم با روش توصیفی تحلیلی به این پرسش پاسخ دهیم که لوازم تبدیل به یک نظام دادرسی مطلوب در دیوانهای اداری که با هدف احقاق حقوق شهروندان و ارائه خدمات مطلوب و کنترل اداره شکل گرفتهاند، چیست؟ به این منظور، ابتدا باید ماهیت و مفهوم این دیوانها تبیین‌شده، آنگاه آسیبهای حقوقی آنها مورد شناسایی قرار گیرد و در پایان اصول و معیارهای دادرسی مطلوب و استخراج خواهد شد.

1- ماهیت دیوان‌های اداری و تأثیر آن در آیین دادرسی

با امعان نظر در ماهیت دیوانهای اداری مشخص میشود که اعمال آنها هم واجد وصف قضایی و هم برخی اوصاف عمل اداری است؛ نه عمل قضایی صرف محسوب میشود و نه عمل اداری صرف، بلکه نوعی عمل با ماهیت شبهقضایی[2] است (امامی‌و موسوی 1383 : 96). از یک‌سو، برخی از ویژگیهای دادگاهها را با خود به همراه دارند و از سوی دیگر در برخی از جنبهها متفاوت از دادگاهها هستند. از این لحاظ که کار ترافعی انجام میدهند و به اختلافات یا تخلفات رسیدگی کرده و رأی صادر میکنند، کاملاً شبیه دادگاههای عمومی‌عمل میکنند، اما به لحاظ اینکه درون دستگاه‌های اجرایی و مجامع صنفی بوده، همه اعضای آنها قاضی و حقوقدادن نبوده، بلکه در اکثر موارد از کارکنان دستگاههای متبوع هستند. به لحاظ مالی و ساختاری وابسته به سازمان متنوع خود هستند و در غالب موارد، رسیدگی در این مراجع به دنبال اعتراض به تصمیم مقام اداری شروع میشود، متفاوت از دادگاههای عمومی‌هستند. سؤالی که مطرح میشود این است که اساساً عملکرد این مراجع اداری محسوب میشود یا قضایی. پاسخ به این سؤال بسیار تعیین‌کننده است، چرا که اصول حاکم بر اعمال اداری و قضایی متفاوت است. در این پاسخ، برخی آنها را دادگاه میدانند و به کار بردن واژهای به جز «دادگاه» را درست نمیدانند. به باور ایشان دیوانهای اداری، دادگاههای اختصاصی هستند که به  موجب قانون خاص در خارج از سازمان قضایی و در رابطه با وظایف اداری تشکیل میشوند و وظیفه آنها رسیدگی به اختلافاتی است که در اجرای قانون پیش میآید(طباطبایی موتمنی، 1387: 425). بر این اساس، دیوانها اولاً دادگاه هستند؛ زیرا، واژه دادگاه بارها در متون مختلف قانونی استعمال شده است؛ ثانیاً فقط به موجب قانون خاص تأسیس می‌شوند؛ ثالثاً ترافعی هستند، یعنی به دعاوی رسیدگی می‌کنند. لذا عنوان «دادگاه» برای مراجعی که رسیدگی ترافعی هستند، یعنی به دعاوی رسیدگی میکنند. لذا عنوان برای مراجعی که رسیدگی ترافعی انجام میدهند، مناسبتر است؛ رابعاً عناوینی همچون هیأت، شورا، کمیسیون و... با مراجع غیر ترافعی دیگر که در دستگاههای دولتی وجود دارند، اشتراک لفظی داشته و موجب اشتباه در نوع عملکرد آنها میگردد، خامساً عناوینی از جمله «دادگاه انتظامی» یا «مراجع انتظامی» صرفاً بخشی از این دیوانها را پوشش می‎دهند و شامل تمام انواع دیوانهای مورد نظر نمیباشند (هداوند و آقایی‌طوق، 1389: 38) در مقایسه، عدهای دیگر از حقوقدانان، استعمال لفظ «دادگاه» را برای آنها مناسب ندانسته و معتقدند: اولاً، لفظ «دادگاه» برای مراجع قوه‌قضاییه استعمال میشود، در حالی که اکثریت قریب به اتفاق این دیوانها درون قوه‌مجریه هستند، ثانیاً، به کار بردن لفظ «دادگاه» وجود خصوصیاتی همچون مصونیت قضایی و استقلال کامل از قوه‌مجریه را به ذهن متبادر میکند. در حالی که در این نهادها استقلال وجود ندارد و یا بسیار ناقص است، ثالثاً، در برخی موارد از دیوانهای اداری با لفظ «دادگاه» یاد شده است که باید نحوه عملکرد و نوع رسیدگی آنها را جهت تمایز از دادگاههای عمومی‌در تعریف آنها به کار ببریم (رستمی، آقایی‌طوق و لطفی، 1388: 44). با این حال در کشورهای انگلوساکسون و حتی در کشورهای رومی- ژرمنی، از اصطلاح «دیوانهای اداری» در مقابل  «دادگاه»[3] استفاده میشود (Report on Speedy Trial Tribunal in Administrative of Justice‌،2013). با توجه به موارد ذکر شده به‌طور مختصر میتوان گفت «دیوانهای اداری نهادهای ترافعی هستند که به موجب قوانین و مقررات در خارج از سلسله مراتب دادگاهها و با ماهیت کار شبهقضایی درون دستگاههای اجرایی و مجامع صنفی به دعاوی با ماهیت خاص اداری به صورت اختصاصی رسیدگی و تصمیم‌گیری میکنند.»

از جمله دلایل توجیهی برای طراحی هر یک از مدلهای دادرسی، نوع نگرش به اعمال مراجع اداری و اصل  تفکیک قواست. در نظام حقوقی انگلیس، اعمال دیوانهای اداری، قضایی محسوب میشد و آنها را جزء وظایف قوه‌قضاییه میدانستند، بنابراین واگذاری این وظایف به سازمانهای اداری خارج از دادگاههای دادگستری مداخله در حیطه اختیارات قوه‌قضاییه قلمداد می‌شد (طباطبایی موتمنی، 1387: 402). حقوقدانان انگلیسی تأسیس مراجعی خارج از قوه‌قضاییه را برای رسیدگی به اختلافات اداره و مردم را مخالف با اصل برابری در مقابل قانون و خلاف اصل تفکیک قوا میپنداشتند و معتقد بودند باید قوهای برای رفع اختلافات وجود داشته باشد و وحدت دادگاه را سدی در برابر تبعیض میدانستند. به همین دلیل نظام یگانگی در این کشور شکل گرفت. با این حال، دیدگاه مزبور پس از پایان جنگ جهانی و با ظهور دولت رفاه و افزایش نقش دولت در عرصههای مختلف، تغییر پیدا کرد و ضرورت وجود مراجعی جهت حل‌اختلافات دولت و مردم بیش از پیش ملموس شد. از این‌رو نخستین‌بار در نظام حقوقی انگلستان، مراجع غیرقضایی تأسیس شد که به اختلافات رسیدگی نموده و حکم لازمالاجراء صادر مینمودند و عمل شبه‌قضایی انجام میدادند، به آنها عنوان دیوان داده شد تا از دادگاهها متمایز شوند (امامی ‌و استوارسنگری، 1391: 100). توسعه دیوانهای اداری به‌ویژه بعد از «گزارش فرانکس»[4] شروع شد و از سال 1992 به‌بعد بسط یافت. طبق گزارش فرانکس در سال 1957 تعداد 2000 دادگاه (دیوان) اداری در انگلیس وجود داشت که سالی 190 هزار رأی صادر میکردند (هداوند، 1389: 610). با توجه به پراکندگی دیوانها، کمیتههای دورنگمور[5] و لیگات[6] با هدف بررسی اقدامات لازم برای بهبود رسیدگیها در این دیوانهای اداری تشکیل شد و سرانجام در سال 2007 به موجب «قانون دیوانها، دادگاهها و اجرا»[7] شکل منسجمی‌به این مراجع داده شد. بر این اساس، همه دیوانها به سطح یک‌ودو تقسیم شدند. در سطح یک به همه شکایات رسیدگی میشود و در سطح دو، اعتراض به آراء دیوانهای سطح یک انجام میشود (هداوند و آقایی‌طوق، 1389: 194-188). طرفین دعوا در دیوانها منحصربه دولت نیستند، به‌گونهای که برخی از آنها مانند هیأتهای حل‌اختلاف کارگر و کارفرما اختلافات بین مردم را حل‌وفصل میکنند (هداوند، 1389: 612). مراجعی از این قبیل تحت‌عنوان دیوانهای اداری شناخته میشوند و همواره بر دادگاه نبودن و استقلال آنها تأکید میشود و با قوه‌مجریه رابطه سلسله مراتبی ندارند. البته وزیر در قبال عملکرد آنها در برابر پارلمان مسؤول است (هداوند و آقایی‌طوق، 1389: 157).

در مقایسه، حقوقدانان فرانسوی معتقد بودند که اختلافات اداری و حل‌وفصل آنها جزء وظایف دستگاههای اجرایی است. بنابراین دخالت دادگاهها در رسیدگی به این امور را دخالت در کار قوه‌مجریه و ناقض اصل تفکیک قوا میدانستند (لالومی‌یر و دپی‌یر، 1376: 367). به همین علت از همان ابتدا دادگاههای اداری جداگانه شکل گرفت و فرانسه به مهد دادگاههای اداری تبدیل شد. پیدایش دادگاههای اداری در این کشور ریشه در برداشت انقلابیون از اصل تفکیک قوا و حوادث تاریخی و سیاسی این کشور داشت که متعاقباً باعث شکلگیری نظام دوگانگی رسیدگی شد. انقلابیون فرانسه معتقد بودند نظریه تفکیک قوای منتسکیو به دنبال آن است که هیچ یک از قوا در کار قوه دیگر دخالت نکنند و از این‌رو نباید به قضاوت قوه‌قضاییه اجازه داد که در مورد اعمال قوه‌مجریه تصمیمگیری کنند و این کار دخالت در امور قوه‌مجریه محسوب میشد. از همین‌رو‌، نهادها و سازمانهای اداری، اختلاف گروههای مختلف اجتماعی را از طریق مراجع پیش گفته در حوزههای مختلف کار، مالیات، شهرسازی و... حل‌وفصل میکردند. شورای دولتی و دادگاههای اداری از سیستم قضایی جدا بوده و تابع قواعد مجزا هستند. دادگاههای اداری با صلاحیت عام در دو سطح بدوی و تجدید نظر تأسیس شده و در کنار اینها، دادگاههای اختصاصی اداری نیز با صلاحیت خاص فعالیت میکنند. حوزه فعالیت این دادگاههای اختصاصی اداری مسائل خاصی همچون تأمین‌اجتماعی، مالیات، حسابرسی و... است (هداوند و همکاران، 1395: 30 و 727). این نوع از دادگاهها نیز جزء دادگاههای اداری بوده و تعداد آنها نزدیک 50 عدد میباشد (خسروی و رستمی، 1392: 108). دادگاههای اداری در فرانسه صلاحیت رسیدگی به تمامی ‌تصمیمات و اقدامات مقامات عمومی ‌را داشته و واجد صلاحیت ترافعی و مشورتی هستند (رضایی‌زاده، 1384: 54). منظور از اداری بودن این نیست که این دادگاهها لزوماً جزء مجریه هستند و صرفاً به دعاوی مطرح شده علیه این قوه رسیدگی کنند، بلکه اداره مفهومی‌عام است که شامل هر سه قوه میشود (انصاری، 1385: 40).

شناسایی ماهیت متفاوت اعمال دیوانها در مقایسه با اعمال قضایی و اداری محض باعث شد اهمیت تدوین آیین دادرسی متفاوت از آیین دادرسی قضایی و آیین تصمیمگیری اداری بیش از پیش آشکار شود. برای نمونه هرچند در آیین دادرسی قضایی از ادله اثبات دعوی استفاده میشود اما محدود به رعایت تمام تشریفات دادرسی نیست و اعضاء رسیدگی‌کننده اساساً مقید و محدود به‌ادله اثبات دعوی به‌نحوی که قواعد آیین دادرسی قضایی احصاء نمودهاند نیستند؛ دادرسان میتوانند از روش تفتیشی استفاده کرده و به ابزارهایی متوسل شوند که به کشف حقیقت کمک کند و برخلاف قضات عادی از تحصیل دلیل ممنوع نیستند. رسیدگی به اختلافات مطرح شده در این مراجع در ارتباط با اعمال اداری است و میتوان گفت عموماً ادامه اتخاذ برخی از اعمال اداری است. بر این اساس، برخی بر این باورند که آیین دادرسی این مراجع اداری است؛ زیرا اولاً، تصمیمات آنها با هدف پیشبرد فرآیندهای حکومت اتخاذ می‌شود. ثانیاً، صلاح دید مقامات تصمیمگیر در دیوانهای اداری فارغ از قیود حاکم بر آیین دادرسی قضایی است. ثالثاً، وزیر در مقابل عملکرد این مراجع همچون سایر اعمال اداری مسؤول است و در نهایت ماهیت مسأله مورد رسیدگی نمیتواند به شکلگیری قواعدی بینجامد که بر تصمیمات بعدی حاکم باشد. در مقایسه و براساس دیدگاه دیگر، آیین رسیدگی مراجع شبه‌قضایی دارای عناصر متعدد فرآیند قضایی است؛ زیرا اولاً، جلسات رسیدگی برای بیان ادله طرفین تشکیل میشود. ثانیاً، مقام رسیدگی‌کننده در تصمیم‌گیری و رسیدگی نقش تعیینکننده دارد و ثالثاً، قواعد و مقررات رسیدگی برای هر دیوان مشخص شده است (Franks، 1975: 260-273). اصول و قواعد ماهوی و شکلی حاکم بر رسیدگیهای قضایی که نشأت گرفته از حقوق بنیادین شهروندان و اصول عدالت طبیعی و دادرسی منصفانه است، تا اندازهای مهم است که نمیتوان در دیوانهای اداری از آنها چشم‌پوشی نمود و لازم است ضمن رعایت اصول و قواعد اساسی مزبور و با الهام از آنها قواعد اختصاصی هر یک از دیوانها را در مراحل سه‌گانه پیش از رسیدگی، حین رسیدگی و تصمیمگیری استخراج نمود و به‌کار گرفت.

2- دیوانهای اداری در ایران

حقوق اداری همزاد دولت مدرن است. هرجا سخن از حقوق اداری می‌رود، پای دولت مدرن نیز در میان است و هر نظریهای در باب دولت ارائه شود، ناگزیر بر حقوق اداری تأثیر میگذارد (سابینو، 1391: 15). در نظام حقوقی ایران به باور برخی، نظریهای در باب دولت تدوین نشده و بالتبع حقوق اداری و مسائل مرتبط از جمله دادگاههای اداری و دادرسی اداری از فقر نظریهپردازی رنج میبرد(واعظی، 1393: 63). که ریشه در تاریخ و سنن حقوق اداری ایران دارد (سابینو،1391: 14). فقدان مبانی نظری و پراکندگی عناوین موجب شده ارائه تعریفی واحد از دیوانهای اداری دشوار شود. مداقه در ماهیت مراجع مزبور نشان میدهد که این نهادها از یک طرف، واجد برخی از ویژگیهای دادگاه هستند و از طرف دیگر، در برخی از جنبهها خصوصیات متفاوتی از آنها دارند.

سه الگوی دادرسی در نظامهای حقوقی مطرح است. نخست، الگوی انگلیسی که از آن به الگوی وحدت رسیدگی یاد میشود. بر این اساس تمامی‌اختلافات از جمله اختلافات اداری باید در دادگاههای عمومی ‌رسیدگی شوند و قضاوت در دادگاههای اداری مختلف اصل برابری در مقابل قانون و دخالت در کار قوه‌قضاییه است. دوم، نظام حقوقی دوگانگی رسیدگی که مصداق بارز آن کشور فرانسه است. در این کشور، با توجه به دلایل تاریخی و سیاسی از همان ابتدا نظام دادرسی اداری منسجم و جدا از دادگاههای عمومی‌ تشکیل شد و مجموعهای از دادگاههای اداری عام و اختصاص زیر نظر شورای دولتی تأسیس گردید. در این مدل، نظارت بر اعمال دولت توسط ارگان درون قوهای انجام میشود و قوای مقننه و قضاییه ملاحیت ابطال اعمال قوه‌مجریه را ندارند، سوم، نظام حقوقی آلمان یا مدل تلفیقی که از آن به نظام تعدد رسیدگی تعبیر می‌شود. سعی در جمع محاسن دو نظام قبلی داشته است. از جمله محاسن آن عبارت است از رسیدگی به دعاوی اداری توسط متخصصین اداری آشنا با مقتضیات اداره و رعایت اصول عدالت طبیعی و عدالت رویهای که بر طبق آن هیچکس نمیتواند قاضی مدعای خویش باشد (آقایی‌طوق، 1386: 133-131).

به زعم برخی، دادرسی در نظام حقوقی ایران از یک‌سو شبیه نظام حقوقی انگلیس و از سوی دیگر با وجود دیوان‌عدالت اداری شبیه نظام حقوقی فرانسه است اما هیچ یک از محاسن دو نظام را در خود جمع نکرده است. دیوانهای اداری در ایران، آمیزهای از سیستم فرانسوی و انگلیسی هستند که مزایای هیچ یک از دین دو سیستم را ندارند زیرا هر کدام از این سیستمها با توجه به رویکرد خود در باب نظریه دولت، تفکیک قوا و مبانی حقوق اداری و همچنین تاریخ خود مسیری متفاوت در باب دادرسی اختصاصی اداری پیش گرفتهاند (مرادخانی، 1393: 54-42). در مقایسه، تأسیس و شکلگیری دیوانهای اداری در ایران، نه مبتنی بر دیدگاه خاص و مبانی دولت و نظریه حقوق اداری و تفکیک قوا است و نه ناشی از تاریخ تحولات کشور، بلکه به فراخور مقتضیات و شرایط سیاسی، اجتماعی و اقتصادی تأسیس شده بدون آنکه در تأسیس هر یک به اندوختهها توجه شود و از تجربیات پیشین و ارتباط منطقی الگوهای پیش گفته بهره گرفته شود. از این‌رو، حتی در به کار بردن تعریف و عنوان واحد برای آنها نیز با مشکل مواجه هستیم. تنوع و گستردگی فعالیتهای اداری در سطح مختلف دولتی، غیردولتی، مجامع صنفی و اختلافاتی که افراد در این سطوح دارند به تشتت در نظام دیوانهای اداری دامن زده است. ویژگیهای خاص دعاوی ناشی از فعالیتهای اداری و به‌خصوص اصل تخصص و نیاز به تصمیمگیری سریع موجب شده قانون‌گذار حل‌وفصل هر کدام از این اختلافات را به یک دیوان اداری معین واگذار کند (خسروی، 1392: 61).

با توجه به فراوانی دیوانهای اداری، میتوان براساس معیارهای متفاوتی از جمله طرفین اختلاف، ماهیت موضوع تحت رسیدگی و... تقسیم‌بندیهایی را ارائه نمود. برای نمونه، در استرالیا دادگاههای اداری به دو دسته تقسیم می‌شود: دسته نخست، مراجع یا دادگاههایی که تصمیمات سازمانهای اداری را مورد نظارت و بازبینی قرار میدهند. دسته دوم، دادگاههایی که ادعاها یا دعانوی را حل‌وفصل میکنند. البته این تقسیمبندی از این لحاظ که برخی از دادگاههای اداری هر دو عملکرد را انجام میدهند مورد انتقاد نویسندگان حقوقی استرالیا قرار گرفته است؛ لیکن تفاوت آشکار آنها در این است که دادگاههای نظارتی همیشه تصمیمات وزرا و مقامات حکومتی را نظارت نموده، ولی در سایر مراجع به دعاوی افراد و سازمانها رسیدگی می‌شود[8]. در نظام حقوقی انگلیس تقسیم‌بندی منسجمی‌ از دیوانها وجود نداشته، لیکن براساس معیار طرفین اختلاف آنها را به دو نوع تقسیم می‌کنند: دسته اول به اختلافات بین افراد درخصوص موضوع خاص رسیدگی میکنند، مانند «دیوان اجاره»[9]، «دیوان اراضی»[10]، «دیوان تثبیت مقام»[11] و... که به اختلافات راجع به میزان اجاره، اخراج غیر قانونی و اختلافات کارگر و کارفرما و... رسیدگی میکنند. دسته دوم به مسائل بین مردم و دپارتمان‌های حکومتی رسیدگی میکنند. این دسته نیز به دو گروه تقسیم میشوند، گروهی به تصمیمات اداری رسیدگی می‌کنند از جمله «دیوان رسیدگی به شکایات تأمین‌اجتماعی»[12] که به اعتراض به تصمیمات مقامات تأمیناجتماعی رسیدگی می‌کند و برخی هم اختلافات بین شهروند و دپارتمان در موضوعی خاص را بررسی میکند مانند امور ملکی و امور مالیاتی[13].

در نظام حقوقی ایران، دیوانهای اداری را میتوان براساس معیارهایی از جمله طرفین اختلاف، ماهیت موضوع تحت رسیدگی و... تقسیم نمود. براساس طرفین اختلاف، به دو دسته تقسیم میشوند: دسته اول، عمدتاً به اختلافات بین اشخاص حقوق خصوصی رسیدگی میکنند؛ مانند هیأت تشخیص و هیأت حلاختلاف کار که اختلاف بین کارگر و کارفرما را رسیدگی میکنند. دسته دوم که تعداد آنها بیشتر است، عمدتاً به اختلاف بین شهروند و دستگاه دولتی رسیدگی میکند؛ همچون هیأتهای حلاختلاف مالیاتی، کمیسیونهای شهرداری، کمیسیون رسیدگی به شکایات جانبازان موضوع ماده16 قانون تسهیلات استخدامی‌و اجتماعی جانبازان[14] و... براساس ماهیت موضوع مورد رسیدگی به دو دسته تقسیم میشوند: دسته اول، آنها که به دعاوی و اختلافات رسیدگی میکنند که به مراجع شبه‌حقوقی مشهور هستند. این مراجع اختلافات بین شهروند و دولت و یا شهروندان را درخصوص اجرای قانونی که ناظر بر یک موضوع خاص است، حل‌وفصل میکنند، مانند هیأتهای حل‌اختلاف مالیاتی، هیأتهای امور گمرکی، کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری و... . دسته دوم، آنها که تخلفات را مورد رسیدگی قرار داده و حکم بر تخلف یا برائت صادر میکنند. دسته اخیر نیز به دو گروه تقسیم میشود. گروه نخست در زمره سازمانهای دولتی هستند همچون هیأتهای رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان دولت. گروه دوم در جرگه مجامع صنفی هستند؛ مانند هیأتهای رسیدگی به تخلفات وکلا، کارشناسان رسمی، پزشکان و... .

3- آسیب‌شناسی دیوان‌های اداری در نظام حقوقی ایران

پس از انقلاب به مرور زمان دیوانهای اداری متعددی ایجاد شدند، بدون اینکه قانون‌گذار و نظام حقوقی توجهی به مبانی شکلگیری، انسجام و آیین دادرسی آنها داشته باشد (امامی‌ و موسوی، 1383: 100-99). با تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی‌ ایران، دیوان‌عدالت اداری به‌عنوان مرجع عام رسیدگی به دعاوی اداری تأسیس گردید، لیکن هیچ اصلی به دیوانهای اداری اختصاص داده نشد. دادرس اساسی نیز بنابر ملاحظات اجتماعی، اقتصادی، سیاسی و ضروریات عملی، قوانین تأسیسی آنها را تأیید می‌کرد. با توجه به مراتب پیش گفته مهم‌ترین آسیبهای موجود در دیوانهای اداری در نظام حقوقی ایران عبارتنداز:

13- فقدان یا ضعف استقلال

استقلال قضایی یعنی «دادگاهها تحت نظر قوه اجرایی نباشند، چنانچه قبلاً در دست پادشاهان، حکم و فئودالها بود» (جعفری لنگرودی، 1375: 348)؛ بنابراین رسیدگی مستقل و بی‌طرفانه در اختلافات، امروزه در نظامهای دادرسی مختلف امری پذیرفته شده است و در قوانین داخلی و بینالمللی بدان تصریح شده است.

این دیوانها در دستگاههای اجرایی، وزارتخانهها، مؤسسات عمومی‌دولتی و غیردولتی، اتحادیهها و اصناف تشکیل میگردند و وابستگی مالی، اداری، ساختاری و سازمانی آنها به دستگاه اجرایی و نظام صنفی خود استقلال و بیطرفی آنها را خدشهدار میکند. از این‌رو، بهتر است به لحاظ ساختاری و کارکردی از سازمان متبوع خود مستقل بوده و تابع سلسله مراتب اداری نباشند. بودجه آنها توسط سازمان متبوع تأمین میشود، اکثریت اعضاء آنها از کارمندان دستگاه متبوع هستند و حقوق و مزایای خود را از محل بودجه آن دریافت میکنند. ساختار دیوانهای مزبور در بیشتر موارد ناقض این اصل است که هیچ‌کس نباید قاضی دعوای خویش باشد. برای مثال هیأتهای رسیدگی به اختلافات مالیاتی در سازمان امور مالیاتی تشکیل و اعضای آنها از بودجه و اعتبارات سازمان استفاده کرده و ممکن است منافع سازمان بر منافع مودیان ترجیح داده شود.

3. 2. دسترسی مطلوب به این مراجع در نظام حقوقی جمهوری اسلامی‌ایران با ایراداتی مواجه است. محدودیتهایی شامل فقدان شعب استانی و مرجع تجدیدنظر، محدودیت شاکی، کمبود شعب و نیروی انسانی با علت وجودی این مراجع در تضاد است. بسیای از این مراجع در مرکز استانها و برخی فقط در پایتخت مستقر هستند. شکایت در برخی از این مراجع بسیار سخت و پرهزینه است که باعث میشود اشخاص از مراجعه به آنها صرف‌نظر کنند. برای نمونه، مراجعی که در قانون گمرک پیش‌بینی شدهاند، صرفاً در پایتخت بوده و شعب آن کم و حجم پروندهها بسیار بالا و روند رسیدگی بسیار طولانی است. البته در قانون تشکیل کمیسیونهای اضافی پیش‌بینی شده است، لکن این امر نمیتواند حق دادخواهی و دسترسی افراد به این مراجع را تأمین نماید.[15] از طرفی، توسعه قلمرو اعمال نظارت‌گریز، نه‌تنها تضعیف پایههای دولت قانونمدار است بلکه به تحدید حق دادخواهی شهروندان نیز می‌انجامد. از آنجا که حقهای رویهای مانند حق دادخواهی- به مثابه پیش‌زمینه و درآمدی بر تأمین حقهای ماهوی قلمداد میشوند، میتوان از آنها به‌عنوان «حق بر حق» یاد کرد. از این منظر، حق بر دادرسی اداری به مثابه ابزاری برای استیفا، حقوق شهروندان محسوب میشود. تعریف حداقلی یا حداکثری از استثنائات وارد شده بر قلمرو کنترل دادگاه بر دیوانهای اداری میتواند با ماهیت دموکراتیک یا غیر دموکرات یک نظام سیاسی هر کشور ارتباط تنگاتنگی داشته باشد. با این حال، از این نکته نباید غفلت نمود که در اکثر  نظام‌های حقوقی، موارد و موضوعات نظارتناپذیر وجود دارد (گرجی، 1387: 154-153 و 178).

البته محدودیت دادخواهی منحصربه دسترسی به دیوانهای اداری نیست؛ بلکه در مواردی آراء و تصمیمات آنها قابل اعتراض در دیوان‌عدالت و دادگاه‌های عمومی‌نیست. برای نمونه، به موجب دادنامه شماره 322 مورخ 2/8/1390 هیأت عمومی‌ دیوان‌عدالت اداری، مطابق ماده3 قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب 22/12/1374... در هر استان یک سازمان به نام سازمان نظام مهندسی ساختمان استان که از این پس به اختصار سازمان استان نامیده میشود، طبق شرایط یاد شده در این قانون و آییننامه اجرایی آن تأسیس می‌شود. سازمانهای یاد شده غیرانتفاعی بوده و تابع قوانین و مقررات عمومی‌حاکم بر مؤسسات غیرانتفاعی میباشند. نظر به اینکه رسیدگی به اعتراض از آراء شورای انتظامی‌سازمان نظام مهندسی ساختمان از حدود صلاحیت و اختیارات دیوان‌عدالت اداری مصرح در ماده13 قانون دیوان‌عدالت اداری خارج میباشد، آراء شعب دیوان‌عدالت اداری به رد شکایت به شرح مندرج در گردش کار صحیح و موافق مقررات تشخیص داده میشود. بدیهی است؛ مطابق اصل 159 قانون اساسی جمهوری اسلامی‌ایران مرجع رسمی ‌تظلمات و شکایات دادگرسی است. ضمن آنکه هیأت عمومی‌ دیوان‌عالی کشور طی رأی وحدت شماره 768 مورخ 24/10/1398 با این استدلال که مطابق قسمت اخیر اصل159 قانون اساسی، تشکیل دادگاهها و تعیین صلاحیت آنها منوط به حکم قانون است و طبق ماده24 قانون سازمان نظام مهندسی و  کنترل ساختمان مصوب1374، نظرات شورای انتظامی ‌نظام مهندسی با اکثریت سه رأی موافق، قطعی و لازمالاجراء است و قطعیت مورد نظر مقنن در ماده مذکور، اطلاق دارد؛ تصمیم شورای انتظامی ‌نظام مهندسی را قابل اعتراض در مراجع قضایی ندانست.[16]

3.3. فقدان یا نقص آیین دادرسی

یکی از آسیبهای مهم این مراجع در نظام حقوقی ایران، فقدان آیین دادرسی شفاف می‌باشد. این مراجع دارای آیین دادرسی شفاف میباشد. این مراجع دارای آیین دادرسی واحد نیستند. در برخی موارد صرفاً در قانون تأسیس آنها به ترکیب و صلاحیت مرجع اشاره شده و هیچ مقررهای درخصوص مسائل شکلی و آیین دادرسی آنها بیان نشده است. برای مثال، کمیسیون ماده77 قانون شهرداریها دارای آیین رسیدگی مشخص نیست و در ماده77 قانون شهرداری به نحوه تنظیم دادخواست، ابلاغ و دعوت موذی و شهرداری و... اشاره نشده است (هداوند و یزدانی 1390: 111). البته، قانون‌گذار در برخی از مراجع، ضمن اشاره مختصر به نحوه تشکیل و چگونگی رسیدگی، تصویب آیین دادرسی را به آیین‌نامه اجرایی موکول کرده است. برای مثال، به حکم ماده164 قانون کار، قواعد شکلی و آیین دادرسی مراجع حل‌اختلاف با پیشنهاد شورای‌عالی کار برعهده وزارت تعاون، کار و رفاه‌اجتماعی گذارده شده است که در این راستا، آیین دادرسی کار مصوب 7/11/1392 به تصویب وزیر تعاون، کار و رفاه‌اجتماعی رسید.

3. 4. نادیده گرفتن اصول دادرسی منصفانه

وجد آیین دادرسی مشخص که شامل معیارها و تضمیناتی است می‌تواند ابزاری مؤثر جهت حمایت از حقوق و آزادیهای افراد به دست دهد (یاوری، 1386: 252). در این خصوص دیوانهای اداری در نظام حقوقی ایران با چالشهای زیادی مواجه هستند. برای نمونه، اصل حضوری و علنی بودن رسیدگیها در قوانین تأسیسی آنها نادیده انگاشته شده[17] و در برخی موارد، اساساً تشکیل جلسه رسیدگی و ضرورت دعوت از طرفین به تشخیص مرجع رسیدگی‌کننده یا درخواست مدعی علیه یا متهم گذاشته شده است. رعایت اصل ترافع و حق بر داشتن وکیل در دیوانهای اداری که اعتماد مردم نسبت به آنها به خاطر وابستگی به نهادهایی که خود یک طرف دعوی هستند در مقایسه با سایر مراجع قضایی دارای اهمیت است. ابهام، اجمال، خلأهای قانونی، نبود برنامههای کارآمد و منسجم همچون اطلاع‌رسانی به مردم، عدم اطلاع از قوانین و مقررات مربوط، ناسازگاری قوانین با نیازهای روز و اطاله دادرسی در این مراجع بر معایب افزوده و بیش از پیش بر نارضایتی مردم دامن زده است (تروتابا، 1387: 180-179) وقتی علنی و حضوری بودن رسیدگیها در این مراجع با موانع و مشکلات فراوانی همراه باشد، امکان شرکت در جلسات، ارائه ادله و مدارک در دعاویی شبه‌حقوقی و حق دفاع در رسیدگیهای شبه‌کیفری نیز دچار مخاطراتی خواهد شد. وانگهی، برخی از این مراجع اصلاً مرجع تجدیدنظر ندارند، مانند کمیسیون ماده77 قانون شهرداریها و یا در برخی نیز مرجع تجدید نظر همان مرجع بدوی دیگر است، مانند کمیسیونهای ماده صد قانون شهرداری که مرجع تجدید نظر هر یک کمیسیون متناظر دیگر میباشد. البته شاید چنین استدلال شود که مهم تفاوت ترکیب هیأت رسیدگی‌کننده است که در عمل حاصل میشود. اما باید گفت از آنجا که فلسفه پیشبینی مرجع تجدیدنظر معطوف به بررسی ماهیت و درستی یا نادرستی رأی بدوی است، چگونه میتوان از هیأتهای هم عرض که علیالاصول اعضای آنها از سطح تخصص و دانش علمی‌یکسان برخوردار هستند، انتظار بررسی کارشناسانه آراء یکدیگر را داشت. تعداد ناکافی شعب و عدم دسترسی کامل به این مراجع موجب نقض اصل سرعت میشود. به‌ویژه اینکه فرآیند رسیدگی دیوان‌عدالت به اعتراضات آراء این مراجع طولانی و زمانبر است (گرجی،1387: 156). در قانون مؤسس برخی از این دیوانها به لزوم صدور آراء مستند و مستدل تصریح نگردیده است و در برخی از مراجع نیز فقدان عضو حقوق دان یا آشنا به مسائل حقوقی به صدور آراء غیر مستند و مستدل میانجامد. از این گذشته، نظام واحدی در این مراجع به منظور منظور شناسایی حق داشتن وکیل و حق بهرهمندی از مشاوره و معاضدت قضایی پیشبینی نشده است. برای نمونه، در قوانین مربوط حق بر داشتن وکیل در برخی موارد تصریح و در بیشتر موارد ساکت است.[18] با این همه شورای‌نگهبان قانون اساسی طی نامه شماره 6617 مورخ 29/4/72 در پاسخ به درخواست تفسیر رئیس کمیسیون اصول نظارتی مجلس شورای‌اسلامی ‌(اصول 88 و 90 قانون اساسی) چنین اظهار میدارد «به لحاظ اینکه اصل35 قانون اساسی حق انتقال وکیل را در غیر این دادگاهها نفی نمیکند، از این‌رو اصل مذکور نیاز به تفسیر ندارد..» علیرغم نظر شورای‌نگهبان راجع به اصل مزبور، در دیوان محاسبات کشور وکالت وکیل پذیرفته نمیشود. به موجب ماده 28 قانون دیوان محاسبات کشورف رأی صادره از تاریخ ابلاغ از طرف محکومعلیه و دادستان قابل تجدیدنظر است. ماده 49 آیین رسیدگی دیوان محاسبات نیز صرفاً محکومعلیه و دادستان را به‌عنوان تجدید نظرخواه به رسمیت میشناسد (پروین و دیگران، 1398: 28-26). که به صراحت با اصل 35 قانون اساسی، نظریه شورای‌نگهبان و حقوق دفاعی متهم در تعارض است.

3. 5. نبود نظارت منسجم، عام و فراگیر بر دیوانهای اداری

کنترل قضایی دیوانهای اداری در ایران توسط یک نهاد اعمال نمیشود، اما اکثریت این مراجع تحت نظارت دیوان‌عدالت اداری هستند.[19] به باور برخی، به دلیل فقدان آیین دادرسی مشخص در این مراجع، نظارت شکلی و فرجامی‌دیوان‌عدالت اداری بر آنها با مشکل مواجه است و در نتیجه، اعمال نظارت شکلی در این شرایط اثر چندانی نخواهد داشت. از طرفی، نظارت شکلی فرجامی‌ یک‌مرحلهای است، در حالی که رسیدگی دیوان‌عدالت اداری دومرحلهای است که باعث اطاله دادرسی میگردد و در پایان هم در صورت نقض، رسیدگی در شعبه هم عرض شروع میشود (مرادخانی، 1393: 54). با وجود این، ایرادهای پیش گفته را نمیتوان چندان صائب پنداشت؛ زیرا اولاً، با عنایت به ماده63 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان‌عدالت، نظارت ماهوی نیز پیشبینی شده است و در صورت نقض، پرونده به مرجع هم عرض دیگر ارجاع داده نمیشود، بلکه به مرجع مربوطه اعاده میشود،  ثانیاً، نباید اصل دقت و عدالت را فدای اصل سرعت در رسیدگی نمود. به بیان بهتر، در هنگام تزاحم میان اصول ذکر شده، بنا بر قاعده «الأهم فالمهم» اصل دقت و عدالت مرجح خواهد بود.

در قانون اخیر دیوان آمده است که رسیدگی در دیوان‌عدالت اداری شکلی است، اما برخی از قضات دیوان معتقدند که دیوان از رسیدگی ماهوی منع نشده است، لذا رسیدگی ماهوی است. بر این اساس، شعبه دیوان رأی صادره را با مقررات و قوانین شکلی تطبیق میدهد و اگر عدم مطابقت شکلی با ماهوی را احراز کرد، رأی را نقض میکند (مولابیگی، 1393: 65). اگر رسیدگی دیوان را قانونی و فرجامی ‌بدانیم و نه شکلی؛ که ماده 63 و همچنین ذیل بند2 ماده10 مؤید این برداشت است. میتوان با نظر ایشان همدل بود. نکته مهم دیگر اینکه دیوان‌عدالت فاقد صلاحیت نظارت بر تمام دیوانهای اداری است. برخی همچون کمیسیون ماده 56 قانون حفاظت و بهرهبرداری از جنگلها، نظام پزشکی و... تحت نظارت دادگاههای عمومی‌هستند. به علاوه، تصمیمات مراجع انتظامی‌کانون وکلا قانون شکایت در دادگاه انتظامی ‌قضات است. در مقایسه، آراء مراجع سردفتران قابل شکایت در دیوان است. این معضل و به‌ویژه تفسیر ارائه شده از واژه «مردم» در اصل 173 قانون اساسی نشان میدهد، نظام حقوقی ایران فاقد یک نظام منسجم کنترل قضایی دیوانهای اداری است.

4. معیارهای مطلوب دادرسی در دیوان‌های اداری

با توجه به مبانی نظری حاکم بر دادرسی اداری و آسیب‌های مبتلا به دیوانهای اداری در نظام حقوقی ایران، معیارهای دادرسی مطلوب در این مراجع را تبیین خواهیم نمود.

4. 1. وجود ساختار، سازمان و تشکیل منسجم و منطقی

معمولاً بخشی از دادرسی اداری توسط قوه‌مجریه و در قالب اعمال شبه‌قضایی صورت میگیرد که نشانی از همکاری و تفکیک کارکردی قوای سهگانه است. تاریخ تحولات سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و حقوقی هر کشور نقش به سزایی در شکلگیری نظام دادرسی دارد. نظام کلان دادرسی یک کشور اصولاً ریشه در قانون اساسی آن کشور داشته و تفکیک دادرسیها اعم از حقوقی، کیفری، اداری و تمیز صلاحیتها براساس اصل حاکمیت قانون و سایر اصول مشخص سازمان مییابد (سوادکوهی فر، 1384: 118). نظامهای دادرسی یک پارچه، دوگانه و چندگانه در کشورهای انگلیس، فرانسه و آلمان نیز براساس همین اصول و تاریخ تحولات و مبانی نظری شکل گرفته و توسعه یافتهاند. در نظام حقوقی ایران از یک طرف با توجه به اصل 159 قانون اساسی و مرجعیت عام دادگستری در رسیدگی به تظلمات اصل یگانگی پذیرفته شده و از طرف دیگر با وجود دیوان‌عدالت اداری نظر به دوگانگی بوده، لکن هیچکدام از این دو سیستم پذیرفته نشده است. با این حال، به نظر نظام دادرسی در ایران با الگوی آلمانی تشابه بیشتری دارد. صرف‌نظر از وجود نظام وحدت قضایی، دوگانگی یا چندگانگی قضایی در ایران، برای نیل به یک نظام مطلوب دادرسی در دیوانهای اداری ضمن پذیرش اصل تخصصی بودن رسیدگی به دعاوی و فلسفه وجودی اینگونه مراجع، در گام نخست باید جایگاه حقوقی آنها مشخص شود و سپس ساختار و تشکیلات منطقی و منسجمی‌برای آنها طراحی گردد. در گام بعدی، انواع دیوانها، درجهبندی آنها، ادغام دیوانهای موازی و نحوه نظارت مؤثر، فراگیر و عام بر آنها مشخص شود. آنها که به موضوعات مشابه و یکسان رسیدگی میکنند در هم ادغام شده تا از تشتت و پراکندگی در این زمینه جلوگیری شود. در مرحله تجدیدنظر نیز با توجه به شباهتها، چند دسته از  آنها را زیر مجموعه یک مرجع تجدید نظر قرار دهیم. اگرچه تعدد دیوانها به خودی خود آسیب نیست، اما بیتوجهی به انسجام، ادغام و  انحلال آنها میتواند موجبات عدم مطلوبیت در این مراجع را فراهم نماید.

4. 2. استقلال و بیطرفی

استقلال هر مرجعی برای رسیدگی در کاملترین شکل خود شامل استقلال در ساختار، تشکیلات، ترکیب مرجع و شعب آن، مناسبات اداری و مالی آن با دولت و همچنین استقلال در اعمال صلاحیت میباشد (خسروی، 1392: 327). شخص یا نهادی که میخواهد بین دو طرف قضاوت کند، هیچ گاه مورد اعتماد قرار نمیگیرد، مگر اینکه طرفین به این باور رسیده باشند که به یک چشم به آنها نگریسته میشود(شفیعی سردشت، 1394: 196). استقلال دیوانهای اداری و هر مرجعی که قضاوت میکند، باید معنادار بوده و صوری نباشد. انجام قضاوت و دادرسی تنها بر عهده نهادی باشد که صلاحیت رسیدگی به قضیه را دارد. در راستای تأمین استقلال این مراجع، باید به استقلال نهادی این دیوانها در کنار استقلال شخصی اعضای رسیدگیکننده توجه شود. استقلال دیوانها در صورتی تأمین میشود که اولاً با سازمان اداری متبوع خود رابطه سلسله مراتبی نداشته باشند و ثانیاً اعضای آنها نیز توسط نهادی بیطرف منصوب و عزل شوند. ثالثاً باید دارای شخصیت حقوقی مستقل از نهاد متبوع خود بوده و ردیف بودجه مستقل برای آنها پیشبینی گردد. رابعاً اعضا و مقامات رسیدگیکننده نباید در معرض فشار نهادها، دستگاهها و سازمانهای دولتی و صنفی باشند و در روند رسیدگی از مقامات اداری  و عمومی ‌دستور گیرند.

4. 3. دسترسی مطلوب و تضمین حق دادخواهی

هرچند حق دادخواهی شهروندان در دیوانها به رسمیت شناخته شده است اما دسترسی به این مراجع با محدودیتهایی مواجه است. روشن نبودن فرآیند دادرسی در این مراجع برای عموم مردم، عدم اطلاع از تشکیل محل جلسات، قابل فهم نبودن زبان مورد استفاده در این مراجع از محدودیتهای حق دادخواهی در این مراجع محسوب میشود. از آنجا که تأسیس این مراجع به منظور رسیدگی سریع و بدون تشریفات بوده است، بنابر قیاس اولویت، دسترسی و حق دادخواهی در آنها به مراتب از دادگاههای عمومی ‌مهم‌تر است، چرا که اگر افراد در دسترسی به این مراجع با مانع مواجه باشند نه‌تنها نقض حق دادخواهی و دسترسی محسوب میشود، بلکه یکی از اصول شکلگیری این مراجع نیز زیرسؤال خواهد رفت؛ بنابارین ضروری است سازوکاری طراحی شود تا دسترسی به مراجع مزبور به بهترین نحو ممکن صورت گیرد و برای شهروندان در مقایسه با مراجع عمومی‌سهلالوصولتر باشند. به این منظور، در شهرستانها، بخشها و سایر نقاط دیوانهای عام اداری در مرحله بدوی در شهرستان و در مرحله تجدیدنظر در مرکز استان تأسیس شود و شعبی از دیوان‌عدالت اداری برای نظارت بر این مراجع در مراکز استانها تشکیل شود. همچنین باید سطح آگاهی مردم را افزایش داده و راهکارهایی برای معاضدت قضایی در این مراجع پیشبینی کرد. شهروندان باید از وجود این دیوانها، صلاحیت، محل تشکیل جلسات و نحوه مراجعه و دادخواهی اطلاعات کافی داشته باشند و بستر این آگاهی فراهم گردد. تهیه دفترچه راهنما به زبان ساده، در اختیار قرار دادن فرمهای شکایت و دادخواست، تأسیس مراکز مشاوره و استفاده از رسانهها می‌تواند در انجام این مهم راهگشا باشد (,Canadian Administrative Tribunals Council of 2007: 22-23) به علاوه، آیین دادرسی دیوانها باید روشن و شفاف و در دسترس باشد.

4. 4. اصول دادرسی منصفانه

مجموعهای از اصول و قواعد در نظام دادرسی وجود دارند که تضمینگر یک دادرسی منصفانه هستند و بدون توجه به نوع دیوانها و دعاوی مرطح شده، اعمال میشوند. اصولی که رعایت آنها در راستای نیل به رسیدگی منصفانه و عادلانه بر هر مرجع ترافعی و قضاوتی لازمالرعایه است و در صورت فقدان آنها نمیتوان امیدی به برقراری عدالت داشت. وقتی که مرجع رسیدگی قصد دارد دعوای دو طرف را مورد قضاوت قرار دهد. طرفین باید بتوانند با رعایت اصل تساوی در برابر آن مرجع حاضر شوند، ادله خود را مطرح کنند، رسیدگی به پرونده آنها در مهلت معقول و اسرع وقت صورت گیرد. حق اعتراض به تصمیم آن مرجع داشته باشند و مرجع مزبور در تصمیم خود دلایل و مستندات تصمیم را ارائه دهد تا زمینه نظارت‌پذیری فراهم شود. در دیوانهای اداری اصل بر غیرحضوری بودن رسیدگیهاست، در حالی که حداقل یک جلسه برای حضور و ارائه و ارزیابی ادله و استدلالات طرفین ضروری است. از این گذشته، حضوری بودن جلسات موجب قضاوت بهتر مقامات رسیدگی‌کننده میشود و هم اطمینان خاطر در مراجعهکنندگان را به دنبال خواهد داشت؛ بنابراین، سپس از طرفی ساختار، تشکیلات، سازمان و صلاحیت دیوانها به صورت منسجم و معقول و تضمین استقلال و بیطرفی و در دسترس بودن آنها، مرحله تشکیل جلسه و آیین دادرسی یکی از مهم‌ترین مراحلی است که ارتباط تنگاتنگی با طرفیت دعوی دارد. مقتضای مطلوبیت رسیدگی در این مراجع رعایت یک سری اصول حداقلی دادرسی منصفانه است. البته باید توجه داشت اعمال این اصول نباید به اطاله بیش از اندازه در رسیدگی و انجام تشریفات دست و پاگیر بینجامد. در نتیجه، لازم است با رعایت اصول توازن، تلفیقی مناسب از اصول دادرسی منصفانه و اصول حقوق اداری به عمل آید(خسروی، 1392: 286).

4. 5. نظارت مطلوب

نظارت مؤثر و فراگیر بر دیوانها یکی دیگر از اصول و معیارهای نیل به نظام مطلوب دادرسی اداری میباشد. در نظام حقوقی ایران بر کنترل قضایی دیوان‌های اداری تأکید شده که البته توسط یک مرجع قضایی واحد اعمال نمیشود. به نظر میرسد که بهترین راهکار، پیشبینی یک مرجع، یعنی دیوان‌عدالت اداری برای کنترل قضایی باشد. البته باید توجه داشت که اولاً برای نظارت بر این مراجع باید شعبی از دیوان‌عدالت اداری در مراکز استانها تأسیس شود، ثانیاً کنترل قضایی دیوان‌عدالت اداری بر دیوانها فرجامی‌و ماهوی باشد و ثالثاً آیین دادرسی روشن و منسجمی‌بر عملکرد آنها حاکم باشد تا شعب دیوان قادر به اعمال نظارت مؤثر باشند. از طرفی، اعمال نظارت مؤثر دیوان‌عدالت اداری به‌عنوان یک مرجع قضایی مستقل موجب میشود که دیوانهای اداری و اعضای آنها بهتر عمل کنند چرا که می‌دانند آراء آنها در معرض بازبینی یک مرجع قضایی قرار خواهد گرفت. نکته دیگر، پیشبینی سازوکارهای نظارت اداری و غیرقضایی بر عملکرد دیوانها است. اعضای آنها باید تحت نظارت مرجعی مستقل باشند تا زمینه ارتکاب تخلف به حداقل برسد. انجام بازرسیهای مستمر میتواند نواقص و تخلفات مراجع و اعضای آنها را آشکار کند و ضمن رفع نواقص، راههای سوءاستفاده اعضاء را مسدود نماید.

نتیجه

نظام حقوقی ایران با حجم انوهی از دیوانهای اداری دست به گریبان شده که مشکلاتی از جمله فقدان مبانی نظری، نبود انسجام و وحدت، عدم استقلال و بیطرفی، فقدان آیین دادرسی روشن و  عدم اعمال اصول دادرسی منصفانه را به دنبال داشته است.

در راستای نیل به نظام مطلوب، به نظر باید در اولین گام قانون‌گذار رویکردی منسجم به این مراجع اتخاذ کند و مراجع همسان را در یکدیگر ادغام نماید. در قانون اساسی جمهوری اسلامی‌ایران هیچ اشارهای به دیوانهای اداری نشده و دادرس اساسی یعنی شورای‌نگهبان نیز بازبینی قوانین تأسیسی این مراجع صرفاً به این امر اکتفا نموده است که آراء آنها قطعی نبوده و توسط قوه‌قضاییه قابل بازبینی باشد. در گام بعدی، نظام رسیدگی دو درجهای (بدوی و تجدیدنظر) پیشبینی شود. بودجه و سازمان جداگانه برای آنها پیشبینی گردیده و بدان‌ها شخصیت حقوقی مستقل اعطاء شود تا استقلال آنها در رسیدگی حفظ شود. اعضای رسیدگی‌کننده توسط مرجعی مستقل انتخاب شوند، امنیت شغلی لازم برای آنها تأمین شود و نهادی مستقل بر عملکرد دیوان‌ها و اعضا نظارت داشته باشد تا استقلال و بی‌طرفی اعضای رسیدگی‌کننده حفظ شود. در ترکیب آنها به حضور عضو حقوقدان متخصص در هر حوزه توجه شود. آیین دادرسی روشن و صریحی توسط قانون‌گذار پیشبینی و لااقل در صورت عدم امکان تصویب آیین دادرسی واحد، الگویی یکسان برای آیین دادرسی دیوانها مشابه پیشبینی گردد. از یک‌سو، اصول حداقلی دادرسی منصفانه همچون حضوری و علنی بودن جلسات، امکان طرح ادله و دفاعیات، حق تجدیدنظرخواهی و ... در آیین دادرسی اختصاصی آنها پیشبینی گردد و از سوی دیگر، به تشریفاتی نبودن و طولانی نشدن رسیدگیها و اصول حقوق اداری مانند اصل سرعت در رسیدگی، اقتصاد آیین دادرسی و .... تأکید گردد. مرجع نظارت یکسان یعنی دیوان‌عدالت اداری تعیین شود و در راستای تسهیل دسترسی شعبی از دیوان‌عدالت اداری در مراکز استانها تأسیس گردد و بر آنها نظارت فرجامی ‌و در جای خود، ماهوی داشته باشد. تمهیداتی در راستای اطلاعرسانی به شهروندان درخصوص صلاحیت و سازمان دیوانها پیشبینی گردیده و علاوه بر دسترسی فیزیکی، از طریق ارائه مشاوره و معاضدت قضایی، اطلاعات حقوقی لازم در اختیار شهروندان قرار گیرد. سرانجام، به نظر میرسد در طراحی یک نظام مطلوب دادرسی، در کنار نظارت شکلی مراجع قضایی، لازم آید شورای مستقل و بیطرف برای نظارت اداری بر عملکرد دیوانها و اعضاء آنها تأسیس شود.

فهرست منابع

1. فارسی

الف. کتابها

1. آقائی، محباله (1389)، بررسی تطبیقی آیین دادرسی دیوان‌عدالت اداری ایران و شورای دولتی  فرانسه، تهران: انتشارات جنگل.

2. امامی، محمد و استوارسنگری، کوروش (1391)، حقوق اداری 1و2، تهران: میزان.

3. امامی، محمد و استوارسنگری، کوروش (1390)، حقوق اداری، جلد دوم، تهران: میزان

4. انصاری، ولیا... (1385)، کلیات حقوق اداری، تهران: میزان

5. تروتابا، اوئی، ژانماری کوتره (1387)، حقوق مالیاتی، ترحمه محمدعلی یزدانبخش، تهران: خاتون

6. جعفری لنگرودی، محمدجعفر (1375)، دانشنامه حقوق، جلد سوم، چاپ پنجم، تهران: امیرکبیر.

7. دامغانی، محمدتقی (1357)، صد سال پیش از این، تهران: شبگیر.

8. میشل، آندره و لالومییر، دپییر (1376)، حقوق عمومی، ترجمه ابوالفضل قاضی شریعتپناهی، تهران: دادگستر.

9. رستمی، ولی (1388)، دیوانهای اداری در پرتو اصول دادرسی عادلانه، با همکاری مسلم آقایی‌طوق و حسن لطفی، تهران: گرایش

10. رضاییزاده‌، محمدجواد (1384)، محاکم اداری در فرانسه، تهران: معین اداره.

11. بابینو، سابز (1391)، شکلگیری حقوق اداری، ترجمه مجتبی واعظی، شیراز: شهرداد.

12. طباطبایی موتمنی، منوچهر (1387)، حقوق اداری، تهران: سمت.

13. مولابیگی، غلامرضا(1393)، صلاحیت آیین دادرسی دیوان‌عدالت اداری، تهران: جنگل.

14. میرحسینی، سید حسن و عباسی، محمود (1390)، حقوق و تخلفات اداری، چاپ سوم، تهران: حقوقی

15. واعظی، مجتبی (1393)، مبانی حقوق اداری؛ فقر نظریهپردازی در ایران، اندیشههای حقوق اداری، تهران: مجد.

16. هداوند، مهدی و آقایی‌طوق، مسلم (1389)، دادگاههای اختصاصی اداری در پرتو اصول دادرسی منصفانه، تهران: خرسندی.

17. هداوند، مهدی (1395)، آیینهای تصمیمگیری در حقوق اداری، با همکاری مرتضی نجابت خواه، مسلم آقایی‌طوق، علی مشهدی، عرفان جم، فرهاد یزدانی و مجتبی همتی، چاپ سوم، تهران: خرسندی.

18. هداوند، مهدی و یزدانیزنور، هرمز (1390)، نظام حقوقی رسیدگی به اختلافات عواض شهردار، تهران: جنگل.

19. هداوند، مهدی (1389)، حقوق اداری تطبیقی، تهران: سمت.

ب. مقاله‌ها

20- آقایی‌طوق‌، مسلم(1386)، «مبانی و ماهیت نظارت قضایی بر اعمال دولت: مطالعه تطبیقی کشورهای فرانسه، انگلستان و آمریکا». پژوهشنامه معاونت حقوقی و بررسیهای فقهی مرکز تحقیقات استراتژیک، شماره اول، صص 191-125.

21. امامی، محمد و موسوی، سید فضلا... (1383)، «مبانی نظری مراجع شبه‌قضایی و جایگاه آنها در حقوق ایران» مجله علوم اجتماعی و انسانی دانشگاه شیراز، دوره 21، شماره 2، ص 11-93.

22. پروینف خیرا... و رحیمی، فتحا... و حقیقی، مهری (1398)، «مقایسه تطبیقی آیین تجدید نظرخواهی از آراء صادره دیوان محاسبات کشور و محاکم عمومی‌دادگستری». دانش حقوقی مالیه، سال دوم، شماره7، صص 42-21.

23- خسروی، احمد و رستمی، ولی (1392)، «الگوی مناسب برای تدوین قانون آیین دادرسی اداری در ایران و ضرورت آن؛ نظام فرانسوی با انگلیسی». پژوهش‌های حقوق تطبیقی، دوره 17، شماره 2، صص 117-95.

24. خسروی‌، احمد و رستمی، ولی (1392)، «امکان تدوین قانون آیین دادرسی اداری»، فصلنامه دیدگاههای حقوق قضایی، دوره 18، شماره 64، صص102-88.

25. رجبی، عبدا... و کریمیان، اسماعیل (1389)، «مسند قضا و استقلال قضایی»، پژوهش نامه حقوق کیفری، دوره1، شماره1، صص93-73.

26. سوادکوهیفر، سام (1384)، «بررسی تطبیقی اصل وحدت یا تفکیک قوا در دادرسی ایران»، نشریه حقوق اساسی، شماره 5، صص 128-117.

27. شنائی، خلیل (1386)، «جایگاه دیوان‌عدالت اداری در تأمین عدالت اداری و اجتماعی»، پژوهشنامه حقوقی، شماره1، صص 60-41.

28. گرجی، علی اکبر (1387)، «حاکمیت قانون و محدودیتهای حق دادخواهی در دیوان‌عدالت اداری»، نشریه حقوق اساسی، شماره 9، صص 190-149.

29-  مرادخانی، فردین (1393)، «دادگاههای اداری در ایران؛ ابهام در مبانی، سردرگمی‌در عمل»، نشریه حقوق اساسی، شماره 22، صص 60-37.

30. یاوری، اسدا... (1383)، «حق برخورداری از دادرسی منصفانه و آیین دادرسی نوین»، نشریه حقوق اساسی، شماره2، صص 253-290.

ج. رسانه و پایاننامه

31. خسروی، احمد (1392)، «آسیب‌شناسی حقوقی دیوانهای اداری در ایران و ارائه الگوی آیین دادرسی اداری واحد، مطالعه تطبیقی با انگلستان»، رساله دکتری، پردیس فارابی دانشگاه تهران.

32. شفیعی سردشت، جعفر(1394)، «الگوی مطلوب نظام بازرسی کشوری؛ مطالعه تطبیقی با تأکید بر مورد ایران»، رساله دکتری حقوق عمومی، دانشگاه شهید بهشتی.

32. فتحی، یونس (1395)، «نظام مطلوب دادرسی در دیوانهای اداری»، رساله دکتری، دانشگاه شهید بهشتی.

2. انگلیسی

34. Barak, Aharon (2006), the Fudge in a Democracy, Printechion, iprintection university press.

35. Council of Canadian Administrative Tribunals (2007), »Administrative Tribunals in Canada«, Plain-

Language Guide for people with Low literacy skills, 2007.

36. Franks, sir Oliver, Report of the committee on administrative and Enquiries, (GCMG KCB CBE).

Cmmd 218



1.Administrative Tribunals  

2. Quasi Judicial

 

3. Ordinary Court

4. Franks Report

5. Donoghmoure Report

6. Liggat Committee

 

7. Tribunals, Courts and Enforcement Act (2007)

 

8. Garry Down President of the administrative appeals Tribunals,, common wealth conference 2009, session ell, P 2-5.

9.Rent Tribunal

10. Lands Tribunal

11. Reinstatement

12. Social Security Tribunal

13. Geoffry Marshall, the Frank Report on administrative Tribunals and Enquiries, opt, cit, P 549.

 

14- با تصویب قانون جامع خدمت‌رسانی به ایثارگران براساس مواد 2 و 58 صلاحیت کمیسیون رسیدگی به شکایات جانبازان صلاحیت توسعه یافت و واجدین شرایط نه‌تنها علیه اشخاص عمومی بلکه علیه اشخاص خصوصی نیز میتوانند شکایت کنند.

 

 

 

 

15- ماده 148 قانون امور گمرکی مصوب 1390.

[16] - رجوع کنید به: شفیعی سردشت و دیگران (1395)، اعمال نظارتناپذیر قضایی دولت در نظام حقوقی ایران، مجله حقوقی دادگستری، شماره 96.

[17] - برای نمونه، به موجب ماده16 آیین‌نامه اجرایی قانون مقررات انتظامی اعضای هیأت علمی، رسیدگی هیأتهای غیرعلنی است.

[18] - برخی قوانین و مقررات که در آنها به حق  داشتن وکیل در رسیدگیهای اداری اشاره شده است: ماده 62 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و اجرای سیاستهای کلی اصل44 قانون اساسی؛ ماده 238 قانون مالیاتهای مستقیم؛ ماده 137 قانون امور گمرکی؛ بندهای 7 و 8 و 9 دستورالعمل مالیاتی؛ ماده 12 مصوبه شماره 178 مورخ 9/11/1395 شورای‌عالی اداری با موضوع حقوق شهروندی در نظام اداری.

[19] - بند2 ماده10 قانون تشکیلات  و آیین دادرسی اداری


نظر خود را اضافه کنید.

ارسال نظر به عنوان مهمان

0
نظر شما به دست مدیر خواهد رسید
شرایط و قوانین.
  • هیچ نظری یافت نشد