فراخوان های برگزیده

فصلنامه حقوق اداری (علمی- پژوهشی)- سال دوم، شماره 8 تابستان 1394

 

تفکیک صلاحیت‌های اشخاص حقوق عمومی ‌در نظام حقوقی ایران

 

محمدجواد رضایی‌زاده

عضو هیأت علمی ‌مدعو گروه حقوق عمومی‌، دانشگاه حقوق و علوم سیاسی، واحد علوم و تحقیقات، دانشگاه آزاد اسلامی ‌(نویسنده مسؤول)

 محسن داوری

دانش‌آموخته دوره دکتری تخصصی حقوق، گروه حقوق عمومی‌، دانشکده حقوق و علوم سیاسی، واحد علوم و تحقیقات، دانشگاه آزاد اسلامی

چکیده

اشخاص حقوق عمومی ‌دارای شخصیت حقوقی بوده و به موجب قانون عهده‌دار یک یا چند امر عمومی ‌هستند؛ از جمله ثمرات داشتن شخصیت حقوقی، برخورداری از اهلیت و صلاحیت و نیز طرف حق و تکلیف واقع شدن است. در اشخاص حقوقی، شایستگی دارا شدن حق و اهلیت تمتع و شایستگی اجرای حق و تکلیف را اهلیت استیفا می‌نامند. با توجه به این که اشخاص حقوق عمومی‌، از شخصیت حقوقی برخوردارند آیا صلاحیت این مؤسسات، همانند اشخاص حقیقی، قابل تفکیک به تمتع و استیفاست؟ مؤسسات عمومی ‌به محض ایجاد، شخصیت حقوقی می‌یابند. ایجاد این مؤسسات نیز تنها به موجب قانون امکان‌پذیر است؛ اما سؤال دیگری که قابل طرح است این که زمان ایجاد این مؤسسات از زمان تصویب قانون مؤسس آنهاست و یا اینکه تصویب و یا اینکه تصویب اساسنامه نیز جزیی از مراحل ایجاد محسوب می‌شود؟ در این مقاله ضمن طرح دیدگاه‌هایی پیرامون این موضوع با مراجعه به اساسنامه‌ها و قوانین مؤسس تعدادی از مؤسسات عمومی ‌گاهی جنبه شرط لازم و کافی برای تأسیس و ایجاد این مؤسسات داشته و گاهی صرفاً شرط لازم برای ایجاد این مؤسسات هستند و نه شرط کافی. صلاحیت تمتع مؤسسات عمومی ‌ناظر به زمان ایجاد و اعتبار شخصیت حقوقی آنهاست و صلاحیت استیفای این مؤسسات ناظر به فراهم آمدن شرط اعمال اراده در راستای صلاحیت‌های آنهاست که آن هم از زمان تعیین مقامات آن‌ها به موجب قانون یا تصویب اساسنامه آنهاست.

واژگان کلیدی: صلاحیت اهلیت تمتع، استیفاء، اشخاص حقوق عمومی‌، مؤسسات عمومی

مقدمه

شخص در حقوق، موجودی است که حق و تکلیف دارد و شخصیت نیز به معنای شایستگی شخص برای داراشدن حق و تکلیف و اجرای آن می‌باشد. از این شایستگی در اشخاص حقوق خصوصی، با عنوان اهلیت و در اشخاص حقوقی حقوق عمومی ‌با عنوان صلاحیت یاد می‌شود. شخصیت حقوقی اشخاص حقیقی معمولاً در دو بُعد بررسی می‌شود: در مقام برخورداری از حقوق و تکالیف یا همان اهلیت تمتع؛ و در مقام اجرای حقوق و تکالیف یا همان اهلیت استیفاء. غالباً در کتاب‌های حقوق مدنی درخصوص این دو نوع اهلیت مطالبی ارائه می‌شود.[1] اما اغلب مباحث مطرح شده در این کتاب‌‌ها ناظر بر اشخاص حقیقی است و نه حقوقی. در کتاب‌های حقوق تجارت، خصوصاً در مباحث مربوط به شرکت‌ها، در مورد اشخاص حقوقی حقوق خصوصی و خصوصاً شرکت‌ها و انواع آن‌ها و نحوه ایجاد آن‌ها مطالبی طرح می‌شود.[2] اما سؤالی اساسی که وجود دارد و غالباً در این کتاب‌‌ها به صورت تفصیلی و تحلیلی به آن پرداخته نمی‌شود این است: آیا علاوه بر اشخاص حقیقی، در اشخاص حقوقی نیز امکان تفکیک صلاحیت به تمتع و استیفاء وجود دارد؟ اگر پاسخ مثبت است، ملاک و مبنای این تفکیک چیست؟ این سؤالات خصوصاً درخصوص اشخاص حقوقی حقوق عمومی ‌از اهمیت بیشتری برخوردار است؛ چرا که این اشخاص با هدف تأمین نفع و فایده عمومی ‌و به موجب قانون شکل می‌گیرند در حالی که اشخاص حقوقی حقوق خصوصی با اهداف خصوصی و به وسیله ابتکارات خصوصی ایجاد می‌شود. در کتاب‌های حقوق اداری غالباً به اشخاص حقوق عمومی ‌و انواع آن و ویژگی‌های آن اشاره می‌شود[3] و در مورد ایجاد این اشخاص تنها به این نکته اکتفا می‌شود که ایجاد این اشخاص تنها به موجب قانون امکان‌پذیر است و مطابق ماده 587 قانون تجارت به محض ایجاد دارای شخصیت حقوقی می‌شوند؛ اما اینکه آیا صرف تصویب قانون برای ایجاد آن‌ها و برخورداری از شخصیت حقوقی کافی است یا تصویب اساسنامه می‌تواند در مورد برخی اشخاص حقوق عمومی ‌جزیی از مراحل ایجاد محسوب شود و نیز در مورد اینکه آیا صلاحیت‌های این اشخاص و مقامات آن‌ها قابل تفکیک به تمتع و استیفاست یا خیر سخنی به میان نیامده است.

تدقیق درخصوص زمان ایجاد اشخاص حقوقی حقوق عمومی‌، خصوصاً مؤسسات عمومی‌، نقش قانون و اساسنامه در ایجاد و شخصیت حقوقی یافتن آن‌ها و نیز شرایط تمتع و استیفای صلاحیت آنها، در نظام حقوقی جمهوری اسلامی‌ایران از جمله مواردی است که مقاله حاضر درصدد پرداختن به آن، به طریق کتابخانه‌ای و مراجعه به قوانین و اساسنامه‌های مؤسسات عمومی و با استفاده از روش توصیفی تحلیلی است. برای نیل به مطلوب ابتدا به بررسی مفهوم صلاحیت و اهلیت در اشخاص حقوق عمومی ‌و خصوصی خواهیم پرداخت، سپس بحث اهلیت در اشخاص حقوقی اعم از اشخاص حقوق خصوصی یا عمومی ‌و تفاوت‌های آن و نیز امکان ‌پذیرفتن اهلیت تمتع و استیفا در مورد این اشخاص و به تبع آن قائل شدن صلاحیت تمتع و استیفای اشخاص حقوقی حقوق عمومی‌، خصوصاً مؤسسات عمومی ‌خواهیم پرداخت.

1- مفهوم صلاحیت و اهلیت در اشخاص حقوق عمومی ‌و خصوصی

«صلاحیت» مفهومی است که در حوزه عمومی ‌معنی می‌یابد و به معنای توانایی مرجع یا مقام سیاسی، اداری یا قضایی در اتخاذ تصمیم یا انجام عملی در حوزه عمومی است. در تعریفی عام، «صلاحیت» مفهومی ‌کارکردی است که در صورت وجود مراجع متعدد برای اعمال اختیار مشابه، حدود اعمال این اختیار را برای هر مرجع مشخص می‌نماید (Thery,2003:247). در حقوق اساسی، اصل تفکیک قوا مورد پذیرش واقع شده است. بر این اصل، قدرت عمومی ‌میان قوه‌قضاییه، قوه‌مقننه و قوه‌مجریه توزیع می‌گردد. در حقوق اداری نیز این اصل در تعیین مرزهای حوزه حقوق اداری حایزاهمیت است؛ چرا که مرز اقدام و چارچوب فعالیت مقامات اجرایی را مشخص می‌کند. از این اصل در حقوق اداری می‌توان به «اصل صلاحیت» تعبیر کرد که براساس آن فرض می‌شود که مقامات عمومی و اداری محدود به صلاحیت‌های اعطایی به آن‌ها (وظایف هسته‌ای) هستند (هداوند و مشهدی، 1389:110). در واقع از نقطه نظر حقوقی، صلاحیت به قدرت مشروع تصمیم‌گیری اشاره دارد که قانون به یک نهادی اعطاء می‌کند و در معنای عام، صلاحیت به معنای اعطای اختیار قانونی اقدام به مقامات اداری یا اختیار حل‌وفصل یک اختلاف به مقامات قضایی است. (Iang,Agathe et al 1999:65) در ترمینولوژی حقوق، صلاحیت را اختیار و استحقاق در امکنه و اموری که قانون برای مأمور اداری یا قضایی معین کرده است تعریف کرده‌اند. (جعفری لنگرودی، 1378: 2355)

در حقوق اداری ایران، صلاحیت غالباً در قالب تکلیف (سنجابی، 1345: 207) و یا در قالب اختیارات تعریف شده و گفته شده است صلاحیت مجموع اختیاراتی است که به موجب قانون برای انجام اعمال معینی به مأمور دولت داده می‌شود (طباطبایی موتمنی، 1390: 461). برخی گفته‌اند موضوع صلاحیت در علم حقوق بحث «تقسیم کار» و «تبیین وظیفه» است (علی‌آبادی، 1383: 5) و برخی دیگر صلاحیت را مجموعه‌ای از شرح وظایف و حدود اختیارات مقام‌ها، مأمورین و سازمان اداری در نظر گرفته‌اند (امامی‌ و استوارسنگری، 1391، 2: 30). برخی نیز صلاحیت را شایستگی و اجازه قانونی که از طرف قانون به مقام اداری برای مدیریت مطلوب اداره اعطاء می‌گردد تعریف کرده (هداوند و مشهدی، 1389: 111) و معتقدند مقام اداری به خودی خود فاقد صلاحیت است مگر اینکه قانون صلاحیت و شایستگی و اجازه انجام اقدامات و یا اتخاذ تصمیماتی را به وی اعطاء کند. به عبارت دیگر، اصل بر «عدم صلاحیت» مقام عمومی ‌و اداری است (هداوند و مشهدی، 1389: 111). برخی دیگر از اساتید حقوق اداری نیز با نقد تعاریف مطرح شده برای صلاحیت، در نهایت در تعریف صلاحیت گفته‌اند: «صلاحیت اداری، وضعیت حقوقی مشخصی است که برای مقام یا مرجع اداری تعریف می‌شود و به فرد یا شخص ویژه‌ای نیز ارتباط نمی‌یابد؛ برای مثال، صلاحیت یک مقام اداری، وضعیت حقوقی فردی است که در آن پست سازمانی قرار می‌گیرد و بدیهی است که هر فرد منصوب در آن پست سازمانی در آن وضعیت حقوقی قرار می‌گیرد و این وضعیت حقوقی با فرد تعریف نمی‌شود.» (ویژه، 1392: 311-310). با لحاظ تعاریف پیش گفته، تعریفی از صلاحیت که از جامعیت و مانعیت بیشتری برخوردار است را می‌توان در این تعریف یافت: «صلاحیت، توانایی و اقتداری است که به موجب قانون به یک نهاد اعم از قضایی، تقنینی و یا اجرایی داده می‌شود که نسبت به حوزه صلاحیت خود تصمیم گیری و یا اقدام کند.» (استوارسنگری، 1392: 356) این تعریف از واژه اهلیت برای تعریف صلاحیت استفاده نکرده است؛ زیرا علی‌رغم اینکه حقوقدانان خصوصی اهلیت را با صلاحیت تعریف کرده‌اند[4]؛ اما این دو با هم متفاوتند که در ادامه در این رابطه توضیح داده خواهد شد. همچنین تعریف مذکور از واژه اختیار نیز در تعریف صلاحیت استفاده نکرده است؛ چرا که صلاحیت، اختیار نیست بلکه صلاحیت ابتدایی و آنچه که قانون‌گذار اعلام می‌کند (که این امر در صلاحیت یک نهاد است) جنبه اختیاری ندارد بلکه تکلیفی و جزء وظایف و الزامات آن نهاد است. (استوارسنگری، 1392: 357)

اما در تعریف فوق نیز نکته‌ای مغفول مانده است و آن این است که در آن توانایی و اقتدار به صورت مطلق ذکر شده است در حالی که در حقوق عمومی و اداری، هر توانایی و اقتداری مدنظر نیست بلکه توانایی و اقتداری که دارای اثر حقوقی باشد مدنظر می‌باشد و به تعبیر دیگر، اقتدار حقوقی مدنظر است. این ایراد در تعریف دیگری رفع شده است؛ به موجب این تعریف «صلاحیت، توانایی حقوقی‌ای است که مقام عمومی ‌به‌واسطه آن به انجام وظیفه می‌پردازد.» (زارعی و محمودی، 1390: 16)

از حیث اینکه در صلاحیت بحث از این است که آیا مأمور دولتی اختیار انجام یک یا چند عمل حقوقی را دارد یا خیر، صلاحیت با اهلیت در حقوق خصوصی شباهت می‌یابد؛ زیرا در اصطلاح حقوق خصوصی، اهلیت عبارت است از شایستگی و صلاحیتی که به یک شخص در کشورش می‌دهند تا حقوق خصوصی را دارا شود و آن‌ها را اعمال کند (morandiere 1957: 49 Colin,Capitan et La) لذا می‌توان از اهلیت به عنوان شایستگی شخصی برای دارا شدن و اجرای حق و تکلیف نام برد (صفایی و قاسم‌زاده، 1389: 199 و جعفری لنگرودی 1380: 97). شایستگی دارا شدن حق و تکلیف را اهلیت تمتع و شایستگی اعمال و اجرای حق و تکلیف را اهلیت استیفاء می‌نامند. این دو نوع اهلیت هم در مورد اشخاص حقیقی و هم اشخاص حقوقی- اعم از خصوصی و عمومی - وجود دارد. با توجه به اینکه موضوع مقاله حاضر در ارتباط با اشخاص حقوقی حقوق عمومی است لذا در ادامه به بررسی این موضوع در اشخاص حقوقی و خصوصاً اشخاص حقوقی حقوق عمومی ‌خواهیم پرداخت.

2- اهلیت تمتع و استیفای اشخاص حقوقی

اهلیت با شخصیت گره خورده است (ساکت، 1372: 84) در هر موردی که شخصیت وجود داشته باشد، اهلیت نیز در کنار آن وجود خواهد داشت. در واقع تحقق شخصیت حقوقی به معنای بهره‌مندی شخص حقوقی از مزایا و حقوق و نیز بار گردیدن تکالیف بر آن است (پاسبان، 1387: 11).

در تعریف حقوقی شخصیت گفته شده است که شخصیت عبارت از قابلیتی است در انسان که بتواند در جامعه دارای تکلیف و حق گردد و آن را به‌واسطه یا بدون‌واسطه اجراء نماید (امامی، 1356، 4: 150). از آنجایی که حق جز به شخصی از اشخاص پیوند نمی‌گیرد، پس تکلیفی که در برابر آن پدید می‌آید تنها شخص را در بر می‌گیرد (ساکت، 1372: 70) و تنها اشخاص، موضوع حقوق و تکالیفند (Black, law dictionary, 1978: 1299-1300). در حقوق، اشخاص، به دو دسته حقیقی و حقوقی تقسیم شده‌اند؛ مراد از اشخاص حقیقی یا طبیعی، افراد انسانی است که موضوع حق و تکلیف می‌باشند. در حقیقت و نفس‌الامر تنها انسان-یعنی شخص حقیقی- دارای حق و مکلف می‌تواند باشد و حقوق برای تنظیم روابط مردم با یکدیگر ایجاد شده است ولی از آنجایی که انسان غالباً برای رفع حاجت‌‌ها و نیازهای گوناگون خود در جمعیت‌‌ها و دسته‌های مختلفی که برای مقاصد متنوع تشکیل شده‌اند داخل می‌شود لذا قانون برای این جمعیت‌‌ها شخصیت قائل شده است (شایگان، 1375: 119). از این جمعیت‌‌ها و دسته‌ها به عنوان اشخاص حقوقی تعبیر می‌شود. در واقع مراد از اشخاص حقوقی گروهی از افراد انسان یا منفعتی از منافع عمومی است که قوانین موضوعه آن را در حکم شخص طبیعی و موضوع حقوق و تکالیف قرار داده باشد (جعفری لنگرودی، 1380: 378) همان طور که اشخاص حقیقی به اعتبار انسان بودن خود دارای شخصیت و در نتیجه دارای اهلیت هستند، اشخاص حقوقی نیز به اعتبار شخصیت حقوقی که به موجب قانون دارای آن هستند، از وصف اهلیت برخوردار خواهند بوده و دارای اهلیت تمتع و استیفا خواهند بود (جمال‌الدین زکی، 1696 م: 484)؛ همچنین باید گفت ماده 588 قانون تجارت بر این امر اشعار دارد که شخص حقوقی می‌تواند دارای کلیه حقوق و تکالیفی شود که قانون برای افراد قائل است و حق برخورداری از اهلیت را می‌توان از جمله این حقوق دانست. البته در مورد اهلیت استیفای اشخاص حقوقی باید گفت از آنجایی که اعمال حقوقی به قصد و رضا نیاز دارند؛ لذا اشخاص حقوقی قدرت و صلاحیت انجام این اعمال را ندارند و اداره‌کنندگان این اشخاص این وظیفه را بر عهده‌دارند (صفار، 1375: 148). به عبارت دیگر، تصمیمات این اشخاص، به وسیله مقاماتی که به موجب قانون یا اساسنامه صلاحیت اتخاذ تصمیم دارند گرفته می‌شود. (ماده 589 قانون تجارت) در قانون مدنی ایران، واژه اهلیت، در رابطه با اشخاص حقیقی به کار رفته است ولی در رابطه با اشخاص حقوقی، قانون‌گذار از استعمال واژه اهلیت خودداری کرده و به جای آن از واژه «حقوق و تکالیف» یا «حقوق و وظایف» استفاده کرده است. با توجه به قانون مدنی و تجارت، قانون‌گذار با ذکر «شخصیت حقوقی» برای اشخاص حقوقی نیز «اهلیت مدنی» اشخاص حقیقی را به جز آنچه که مختص انسان است، در مورد اینان پذیرفته است. (صفار، 1373: 361)

البته نباید فراموش کرد که پذیرفتن اهلیت هم در مورد اشخاص حقیقی و هم حقوقی بدین معنا نیست که هیچ تفاوتی میان آن‌ها از حیث مبنا و دامنه تمتع و استیفای حقوق و تکالیف نیست؛ بلکه تفاوت‌هایی میان آن‌ها وجود دارد:

اول اینکه مسأله اهلیت از امور وابسته به شخصیت انسان است. مبنای حقوقی اهلیت تمتع در اشخاص حقیقی، انسان بودن است. همین که وجود و شخصیت انسان شکل گرفت و آدمی ‌پا به عرصه زندگی گذاشت، توانایی دارا شدن حقوق را کسب می‌کند.[5] لذا وصف اهلیت، ذاتی بشر بوده و پیوسته همراه و همزاد انسان است و از ذات او جداناپذیر است. از همین‌رو، انسان نسبت به اهلیت داشتن یا نداشتن اختیاری نداشته و به همین جهت توانایی سلب و اعراض و یا انتقال اهلیت به دیگری از انسان گرفته شده است (شهیدی، 1369: 135-134). البته این بدان معنا نیست که فرد نمی‌تواند از اعمال برخی حقوق خود صرف‌نظر کند و یا آن را به دیگری واگذار کند؛ چرا که قدرت بر سلب حق به‌طور جزیی لازمه آزادی حقوقی فرد می‌باشد (امامی، 1356، 4: 150)؛ بلکه مراد این است که اصل اهلیت به دلیل اینکه ذاتی بشر است قابل سلب و انتقال نیست. ولی اشخاص حقوقی براساس ضرورت و نیاز و مصالح خاص حقوقی در عالم حقوق، طرح حق و تکلیف قرار گرفته‌اند و صلاحیت و شخصیت حقوقی آنان ذاتی این اشخاص نیست بلکه عارضی است و مؤسسین به هنگام ایجاد آن‌ها این صلاحیت‌‌ها را به او اعطاء کرده‌اند (صفار، 1373: 1375) و همین مؤسسین می‌توانند به موجب اساسنامه یا قانون این صلاحیت را از او سلب کرده و یا به دیگری منتقل نمایند.

دوم این که اهلیت در مورد شخص حقیقی، مطلق است. بدین معنا که فرد، اهلیت تمتع همه حقوق و تکالیف را داراست؛ اما صلاحیت اشخاص حقوقی، خصوصاً اشخاص حقوقی حقوق عمومی‌، مقید بوده و در چارچوب اصل تخصص قابل بررسی است. بدین معنا که فقط می‌تواند در حدود صلاحیت قانونی، یعنی درباره اموری که به موجب قانون و یا بر طبق اساسنامه جزء اختیارات و وظایفش گذاشته شده است اقدام و عمل کند (طباطبایی موتمنی، 1390: 302). در واقع اصل تخصص، اصل تعیین حدود اهلیت اشخاص حقوقی است. (ساکت، 1372: 196)

اهلیت و شخصیت اشخاص حقوقی برخلاف اهلیت اشخاص حقوقی کامل نیست و یک شخصیت حقوقی تنها می‌تواند در حدود هدف خود اقدام نماید؛ مثلاً یک شرکت مربوط به حمل و نقل نمی‌تواند جاده‌سازی کند. (صفار، 1375: 362)

سوم اینکه دامنه اهلیت دارا شدن (تمتع) اشخاص حقوقی تنگ‌تر از دامنه اهلیت دارا شدن اشخاص حقیقی است؛ اشخاص حقوقی نمی‌توانند دارای حقوق و تکالیفی شوند که ویژه شخص طبیعی یا انسان است. مسائلی مانند نسب، سن، جنس (مردی یا زنی)، ازدواج، ارث، زناشویی، حق ابوت یا نبوت، طلاق، نفقه و هرگونه حق و تکلیفی که به هسته جسمی ‌و بدنی انسان وابسته است مانند خدمت سربازی یا حق تندرستی و سلامتی جسم و نیز آنچه به تکالیف و وظایف خانوادگی و خویشاوندی پیوند می‌گیرد اگرچه حقوق مالی باشد از قلمرو اهلیت اشخاص حقوقی بیرون است (ساکت، 1372: 195). ماده 588 قانون تجارت در این زمینه اشعار می‌دارد: «شخص حقوقی می‌تواند دارای کلیه حقوق و تکالیفی شود که قانون برای افراد قائل است مگر حقوق و وظایفی که بالطبیعه فقط انسان ممکن است دارای آن باشد مانند حقوق و وظایف ابوت، بنوت و امثال ذلک.»

چهارم این که: درست است که یک شخصیت حقوقی می‌تواند همچون انسان، دارای نام و نشانی باشد، اموالی را تملک کند، دارای حساب بانکی باشد و بدهکار یا بستانکار واقع شود، یا ا فرادی را استخدام کند که برای او کار کنند و در واقع از طریق نمایندگان انسانی خودش فعالیت کند؛ اما یک شخصیت حقوقی نمی‌تواند واجد وجدان و احساسات باشد و در نتیجه متحمل کیفرهای آگاه‌کننده و بیدارکننده باشد چنان که نمی‌تواند برخی اعمال حقوقی نظیر ازدواج و وصیت، یا اعمال مادی همچون خوردن و نوشیدن و یا اعمال مجرمانه‌ای همچون قتل یا حمله به تمامیت جسمانی ‌اشخاص مرتکب شود. (صفار، 1375: 362)

تا بدین‌جا روشن شد که علی‌رغم وجود تفاوت‌هایی در اهلیت تمتع و استیفای اشخاص حقیقی و حقوقی؛ اما اصل وجود اهلیت تمتع و استیفا در مورد اشخاص حقوقی نیز قابل پذیرش است؛ اما با توجه به وجود دو دسته اشخاص حقوقی یعنی اشخاص حقوقی حقوق خصوصی و اشخاص حقوقی حقوق عمومی و با عنایت به تفاوت کارکرد‌ها و اهداف اشخاص حقوقی این و عرصه، نحوه بهره‌مندی و اعمال حقوق و تکالیف این دو دسته از اشخاص نیز تفاوت‌های اساسی با همدیگر دارند.

3- تفاوت اهلیت تمتع و استیفا در اشخاص حقوقی حقوق خصوصی و عمومی ‌

پیش‌تر در تعریف صلاحیت بیان شد که صلاحیت، بیشتر در حوزه عمومی معنی می‌یابد و به معنای توانایی حقوقی‌ای که مقام عمومی ‌به واسطه آن به انجام وظیفه می‌پردازد (زارعی و محمودی، 1390: 16). این توانایی و شایستگی در اشخاص حقوق عمومی‌، هم در بعد دارا شدن (تمتع) حقوق و تکالیف و هم در بعد اجرای (استیفای) آن می‌تواند مورد بررسی قرار گیرد. از حیث این که در صلاحیت بحث از این است که آیا مأمور دولتی اختیار انجام یک یا چند عمل حقوقی را دارد یا خیر، صلاحیت با اهلیت در حقوق خصوصی شباهت می‌یابد اما تمتع و استیفای حقوق و تکالیف در عرصه عمومی ‌و خصوصی یکسان نیست: اول این که هدف از عطا یا سلب اهلیت در حقوق خصوصی با حقوق عمومی ‌متفاوت است؛ زیرا در حقوق خصوصی اهلیت قائل نشدن برای یک شخص (مانند صغیر یا محجور)، به معنای نشناختن حق استیفا برای او به منظور تأمین منافع خود اوست؛ در حالی که در حقوق عمومی ‌و اداری، صلاحیت قائل نشدن، به معنای نشناختن یا محدود ساختن صلاحیت مقامات و مأموران عمومی ‌و دولتی، به منظور حفظ منافع عمومی ‌در مقابل تجاوزات و تعدیات آنهاست. (طباطبایی موتمنی، 1390: 461)

دوم اینکه در نتیجه برخورداری از اهلیت شخص، حق و نه تکلیف اعمال و استیفای آن را به دست می‌آورد ولی در نتیجه برخورداری از صلاحیت، شخص، برای اعمال آن موظف و مکلف می‌شود؛ لذا افراد می‌توانند از حق خود استفاده بکنند یا نکنند در حالی که مقامات عمومی ‌در قبال صلاحیت‌های خود تکلیف دارند و نمی‌توانند به دلخواه از اعمال آن‌ها خودداری کنند. (طباطبایی موتمنی، 1390: 461)

سوم اینکه در اشخاص حقوق خصوصی، اصل بر اهلیت این اشخاص است (مرآتی، 1387: 23)؛ ولی در مورد اشخاص حقوق عمومی‌، علاوه بر مقام اجراء و اعمال حاکمیت، حتی در مقام تمتع و برخورداری از صلاحیت، اصل بر عدم صلاحیت مقام عمومی ‌و اداری است. بدین معنا که هیچ نهاد و مقامی ‌ذاتاً و به اعتبار اینکه نهادی عمومی است صلاحیت انجام اعمال و اقدامات عمومی را ندارد بلکه برای عمل به هرگونه مسؤولیت عمومی ‌باید بنیانی قانونی وجود داشته باشد (جان بل، سوفی بایرون، 1390: 135). به تعبیر دیگر، وجود صلاحیت در هر امری نیازمند تصریح در قوانین است (ویژه 1388، 41). اگر قانون‌گذار نسبت به صلاحیت مقامات دولتی (به مفهوم عام) سکوت کرده باشد باید براساس اصل عدم صلاحیت، قائل به فقدان صلاحیت آن مقام و یا نهاد شد. (امامی ‌و استوار سنگری، 1391، ج 2: 68)

چهارم این که: زمان برخورداری و اعمال صلاحیت از سوی اشخاص حقوق عمومی‌، با اشخاص حقوق خصوصی متفاوت است. در اشخاص حقیقی، مطابق ماده 956 قانون مدنیف «اهلیت برای دارا بودن حقوق با زنده متولد شدن انسان شروع و با مرگ او تمام می‌شود.» ولی برای اینکه شخصی دارای ا هلیت استیفا باشد و بتواند حقوق و تکالیف خود را شخصاً اعمال نماید باید عاقل و بالغ و رشید باشد یا به بیان دیگر در شمار محجورین نباشد (رسائی‌نیا، 1377: 119). در مورد اشخاص حقوقی حقوق خصوصی با توجه به تقسیم این اشخاص به دو دسته شرکت‌های تجاری و تشکیلات غیرتجاری باید گفت در مورد تشکیلات غیرتجاری، قانون تجارت تاریخ دقیق ایجاد شخصیت حقوقی را معین کرده است؛ مطابق ماده 584 قانون تجارت «تشکیلات و مؤسساتی که برای مقاصد غیرتجاری تأسیس شده یا بشوند از تاریخ ثبت در دفتر ثبت مخصوصی که وزارت عدلیه معین خواهد کرد شخصیت حقوقی پیدا می‌کنند.» بنابراین قبل از ثبت، این قبیل مؤسسات رسمیت نخواهند داشت و در حقیقت از نظر قانون موجودیت نخواهند داشت. در مورد شرکت‌های تجاری نیز ماده 583 قانون تجارت مقرر می‌دارد «کلیه شرکت‌های تجارتی مذکور در این قانون شخصیت حقوقی دارند» درست است که این ماده مشخص نکرده است که این شخصیت حقوقی از چه زمانی ایجاد می‌شود؛ اما علی‌رغم این امر، گفته شده است که پاسخ به این که شرکت از چه تاریخی تشکیل می‌شود در مورد شرکت‌های مختلف یکسان نیست و هر شرکتی تابع قواعد خود است (اسکینی، 1391: 48). در فرانسه، ابتدا قانون 1867 نقطه آغاز شخصیت حقوقی برای شرکت‌های سهامی‌را ثبت آن‌ها قرار داد و چنان‌چه برخی حقوقدانان در توضیح این ماده گفته‌اند شخص حقوقی با قرارداد شرکت به وجود نمی‌آید و اعلام آن (ثبت) به مقامات عمومی ‌لازم است (Ancel et leqette 1987: 381). به دنبال آن، ماده 5 قانون 1966 این قاعده را در مورد کلیه شرکت‌های تجاری سریان داد و در حال‌حاضر مطابق ماده 1842 قانون مدنی مصوب 1978 فرانسه قاعده آغاز شخصیت حقوقی شرکت به دنبال ثبت آن در مورد کلیه شرکت‌هایی دارای شخصیت حقوقی می‌شوند از جمله شرکت‌های مدنی برقرار گردیده است (مرآتی، 1378: 12)؛ اما در مورد اشخاص حقوقی عمومی ‌مطابق ماده 587 قانون تجارت، «مؤسسات و تشکیلات دولتی و شهری به محض ایجاد و بدون احتیاج به ثبت، دارای شخصیت حقوقی می‌شوند.» این ماده به این نکته اشاره کرده است که تشکیلات دولتی و شهری نیاز به ثبت ندارند مشروط به اینکه به وجود آمده باشند و به محض ایجاد، دارای شخصیت حقوقی خواهند بود. با توجه به تفاوت‌های بنیادینی که میان مفهوم اهلیت در اشخاص حقوق خصوصی و اشخاص حقوق عمومی ‌وجود دارد به نظر می‌رسد به کار بردن واژه «صلاحیت» تمتع و استیفا به جای «اهلیت» تمتع و استیفا در مورد این اشخاص مناسب‌تر باشد.

4- صلاحیت تمتع و استیفای اشخاص حقوقی حقوق عمومی ‌

صلاحیت تمتع اشخاص حقوق عمومی ناظر بر زمان شکل‌گیری آن‌ها و پیش از اعمال و اجرای صلاحیت است. اشخاص حقوقی حقوق عمومی ‌با هدف تمشیت امور عمومی ‌و خدمت عمومی ‌تشکیل می‌شوند و ویژگی مهم اشخاص حقوقی حقوق عمومی ‌آن است که این اشخاص ذاتاً از امتیازات قدرت عمومی برخوردارند (طباطبایی موتمنی، 1390: 299). این بدان معناست که اشخاص حقوق عمومی ‌به محض به وجود آمدن از امتیازات قدرت عمومی ‌متمتع می‌شوند.

صلاحیت استیفای این اشخاص نیز راجع به زمانی است که در مقام اعمال و اجرای صلاحیت می‌باشند. از آنجایی که این اشخاص در زمره اشخاص حقوقی هستند و اشخاص حقوقی وجودی خارجی در عالم واقع ندارند و قادر نیستند مستقیماً اراده خود را اعمال نمایند (کاتوزیان، 1366: 58) و بلکه مطابق ماده 589 قانون تجارت تصمیمات آن‌ها به وسیله مقاماتی که به موجب قانون یا اساسنامه صلاحیت اتخاذ تصمیم دارند گرفته می‌شود؛ از همین‌رو، صلاحیت استیفای اشخاص حقوقی حقوق عمومی ‌ناظر به زمانی خواهد بود که قادر باشند اراده خود را به وسیله مقامات خود اعمال نمایند. این امر منوط به تعیین این مقامات به موجب قانون یا اساسنامه آنهاست.[6] البته لازم به ذکر است برخی حقوقدانان معتقدند اشخاص حقوقی، به محض تشکیل، در آن واحد از اهلیت تمتع و استیفاء برخوردار می‌شوند و لذا برخلاف اشخاص حقیقی که تحت شرایطی می‌توانند حقوق خود را اجراء کنند، صلاحیت اجرای این دسته از اشخاص مشروط و مقید به شرط خاصی نیست (صفار، 1373: 377). در این خصوص باید گفت؛ این مسأله ممکن است در مورد اشخاص حقوقی حقوق خصوصی قابل قبول باشد ولی در مورد اشخاص عمومی چنین نیست. توضیح اینکه برای ایجاد اشخاص حقوقی حقوق خصوصی، اراده تشکیل باید همراه با تعیین نحوه ابراز اراده آن شخص حقوقی باشد. این ابراز اراده که از طریق نهاد تصمیم‌گیرنده (مجمع عمومی ) و نهاد اجراکننده (مدیران) انجام می‌شود (اسکینی، 1391: 64). به موجب اساسنامه تعیین می‌شود. از همین‌رو، این اشخاص به محض ایجاد، از آنجایی که شرایط استیفای صلاحیت به وسیله نمایندگان این اشخاص نیز همزمان وجود دارد هم اهلیت تمتع می‌یابد و هم اهلیت استیفا، لذا نمی‌توان میان اهلیت تمتع و استیفای آن‌ها در ایجاد، فاصله‌ای قائل بود.

اما در مورد اشخاص حقوق عمومی‌، این اراده قانون‌گذار است که آن‌ها را به وجود می‌آورد ولی اجرای آنچه قانون‌گذار تصویب کرده است مطابق اصل 58 قانون اساسی بر عهده قوه‌مجریه و قضاییه است. گاهی اوقات قانون‌گذار همزمان که ایجاد یک مؤسسه یا نهاد عمومی ‌را اعلام می‌کند نمایندگان این مؤسسات را نیز که اجراکننده صلاحیت‌های این مؤسسات هستند مشخص می‌کند؛ ولی گاهی اوقات میان اراده تأسیس شخص عمومی ‌و میان مشخص شدن نحوه و سازوکار ابراز اراده شخص عمومی ‌توسط نمایندگان آن فاصله وجود دارد و این خود نشان‌دهنده امکان تفکیک صلاحیت تمتع و استیفای این مؤسسات است.

از آن جایی که تحقق شخصیت حقوقی برای اشخاص حقوقی حقوق عمومی ‌و در نتیجه برخورداری آن‌ها از صلاحیت تمتع و استیفا منوط به ایجاد این اشخاص است. لذا لازم است به بررسی زمان تحقق این شخصیت که در واقع همان زمان آغاز صلاحیت‌های این اشخاص است پرداخته شود.

5- آغاز صلاحیت تمتع و استیفای اشخاص حقوق عمومی ‌

در مورد ایجاد و در نتیجه آغاز صلاحیت‌های اشخاص عمومی ‌معمولاً گفته می‌شود که ایجاد این اشخاص تنها به موجب قانون امکان‌پذیر است و خود قانون، ایجادکننده و سرچشمه شخصیت این اشخاص است (ساکت، 1372: 180)؛ به عبارت دیگر، تأسیس شخصیت‌های حقوقی وابسته به حقوق عمومی‌، معمولاً بستگی به تصمیم قدرت عمومی دارد. ایجادکننده این اشخاص مقامات عمومی ‌و دولتی هستند و این شخصیت‌‌ها بدون اجازه قانون تشکیل نمی‌شوند. از همین‌رو، ریشه پیدایی همه اشخاص حقوقی وابسته به حقوق عمومی‌، بی‌استثناء در قانون است. قوه‌مقننه بر حسب نیاز‌ها و ضرورت‌های اجتماعی با گذراندن قانون، این اشخاص را ایجاد و چارچوب فعالیت‌های آنان را مشخص می‌نماید. انحلال این اشخاص نیز به موجب قانون می‌باشد. البته ممکن است گاه منشأ پیدایی این اشخاص، افراد خصوصی باشند ولی دولت با ملی کردن آنها، شخصیت حقوقی آن‌ها را تغییر دهد. در این صورت باز این دولت است که این شخصیت را به صورت شخص حقوق عمومی ‌تبدیل نموده است. (صفار، 1373: 146)

مطابق ماده 587 قانون تجارت «مؤسسات و تشکیلات دولتی و بلدی به محض ایجاد و بدون احتیاج به ثبت دارای شخصیت حقوقی می‌شوند»؛ اما سؤالی که مطرح می‌شود این است که آیا صرف تصویب قانون برای ایجاد آن‌ها و یافتن شخصیت حقوقی کافی است یا در برخی اشخاص عمومی ‌تصویب اساسنامه نیز جزیی از مراحل ایجاد محسوب می‌شود؟ البته پاسخ به این سؤالات در مورد تمامی‌انواع اشخاص عمومی ‌به یک صورت نیست. همان‌طور که از ماده 587 نیز پیداست در این ماده تمام اشخاص حقوقی حقوق عمومی ‌ذکر نشده‌اند؛ زیرا شخصیت یافتن بعضی از آن‌ها شرایطی دارد که به هیچ وجه به شرایط سایر اشخاص حقوقی حقوق عمومی ‌شبیه نیست. (شایگان، 1375: 122)

توضیح اینکه اشخاص حقوقی حقوق عمومی ‌اقساطی دارند که وزارتخانه‌ها، مؤسسات عمومی ‌از قبیل مؤسسات و شرکت‌های دولتی، مؤسسات و نهادهای عمومی ‌غیر دولتی از آن جمله‌اند. در مورد استقلال یا عدم استقلال شخصیت حقوقی وزارتخانه‌ها دو دیدگاه وجود دارد. دیدگاه اول قائل به استقلال شخصیت حقوقی وزارتخانه‌هاست. مستمسک این دیدگاه، استناد به ماده 587 قانون تجارت است؛ زیرا مطابق این ماده مؤسسات و تشکیلات دولتی به محض ایجاد و بدون احتیاج به ثبت، دارای شخصیت حقوقی می‌باشند لذا به محض اینکه طبق قانون، وزارتخانه یا مؤسسه دولتی ایجاد شد دارای شخصیت حقوقی می‌شود (طباطبایی موتمنی، 1390: 298) دیدگاه دیگر که دیدگاه غالب است و صائب به نظر می‌رسد معتقد است که وزارتخانه‌ها ارگان‌های یک شخص هستند و آن شخص، دولت است و خود به تنهایی شخصیت حقوقی مستقلی ندارند بلکه شخصیت حقوقی آن‌ها همان شخصیت حقوقی دولت است. عمده دلایل این دیدگاه این است که اولاً منظور از ماده 587 قانون تجارت این است که مؤسسات و تشکیلات دولتی همانند اشخاص حقوقی حقوق خصوصی احتیاجی به ثبت ندارند نه اینکه هر واحد اداری برای خود دارای شخصیت حقوقی مستقلی باشد؛ چرا که اگر چنین بود لزومی‌نداشت که قانون‌گذار در اساسنامه مؤسسات عمومی ‌بر شخصیت حقوقی آن‌ها تصریح نماید ولی درخصوص وزارتخانه‌ها قائل به این تصریح نشود (طباطبایی موتمنی، 1390: 298) و حتی گاهی خلاف آن را مورد تصریح قرار دهد، چنان‌چه ماده 3 قانون تشکیل وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح جمهوری اسلامی‌ایران مصوب 28 مرداد 1368 می‌گوید: «وزارتخانه بخشی از دولت است...» این بدان معناست که وزارتخانه استقلال و شخصیت حقوقی مستقل نداشته و بخشی از دولت یا قوه مجریه است. همچنین ماده(1) قانون مدیریت خدمات کشوری در مقام تعریف وزارتخانه اشعار داشته است: «وزارتخانه واحد سازمانی مشخصی است که تحقق یک یا چند هدف از اهداف دولت را برعهده ‌دارد و به موجب قانون ایجاد شده یا می‌شود و توسط وزیر اداره می‌گردد.» همان طور که مشاهده می‌شود در این ماده هیچ اشاره‌ای به استقلال حقوقی وزارتخانه نشده است در حالی که به تصریح مواد 2 و 3 و 4 قانون مدیریت خدمات کشوری، مؤسسات و شرکت‌های دولتی و نیز نهادهای عمومی ‌غیردولتی شخصیت حقوقی مستقل دارند. ثانیاً لازمه وجود شخصیت حقوقی مستقل در عرصه قضایی این است که شخصیت مورد نظر از توانایی طرف حق و دعوی شدن در قبال سایر اشخاص حقوقی از جمله دولت برخوردار باشد در حالی که وزارتخانه‌ها نمی‌توانند علیه دولت طرح دعوی کنند (امامی‌ و استوارسنگری، 1391: 51). ثالثاً وزارتخانه‌ها از جهت اموال و دارایی نیز وابسته به دولت هستند؛ مطابق ماده 114 قانون محاسبات عمومی ‌«کلیه اموال غیرمنقول وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی متعلق به دولت است». (عباسی، 1389: 63)

براساس دیدگاه اخیر که براساس ادله ارائه شده صحیح‌تر به نظر می‌رسد، در مورد وزارتخانه‌ها از آنجایی شخصیت حقوقی مستقلی ندارند، طبیعی است که با تصویب قانون مربوط به تشکیل آنها، ایجاد شده و در نتیجه شخصیت حقوقی یافته و دارای صلاحیت تمتع می‌شوند و اعمال صلاحیت‌های آن توسط وزیر و سایر مقامات و کارکنان آن صورت می‌گیرد.

در فرانسه نیز وزارتخانه‌ها دارای شخصیت حقوقی نمی‌باشند به همین جهت، اعمالی که از طرف وزارتخانه‌ها انجام می‌گیرد به نام خود آن‌ها نیست بلکه به نام دولت فرانسه است. مطابق ماده 38 قانون مورخ 5 آوریل 1955، تمام دعاوی‌ای که در دادگاه‌های قضایی از طرف وزارتخانه و یا علیه آن‌ها طرح می‌شوند جز در موارد استثنایی پیش‌بینی شده، باید به وسیله نماینده قضایی خزانه عمومی (وزارت دارایی) یا علیه او طرح و اقامه گردند. وزارتخانه‌ها حق ندارند بدون دخالت نماینده قضایی خزانه، دعاوی قضایی خود را طرح و یا تعقیب کنند، آن‌ها با وضع این قانون حق تعقیب قضایی را که در سابق به موجب رویه قضایی داشتند از دست داده‌اند. (waline,1946-292 به نقل از طباطبایی، 1390: 300)

در این بین آنچه اهمیت و پیچیدگی بیشتری دارد، شخصیت حقوقی مؤسسات عمومی ‌و تفکیک صلاحیت‌های آنان به تمتع و استیفاست. از جمله ثمرات پذیرفتن امکان تفکیک صلاحیت این مؤسسات به تمتع و استیفا، امکان برخورداری از منافع و مزایایی همچون تعیین بودجه، وقف و هبه و مانند این‌ها در فاصله میان تمتع تا استیفای صلاحیت است.

مؤسسات عمومی ‌به سازمان‌هایی اطلاق می‌شوند که دارای شخصیت حقوقی مستقل بوده و به قائم مقامی ‌دولت یا مردم یک محل، اداره یک یا چندین خدمت معین و محدود از خدمات و نیازمندی‌های عمومی ‌را عهده‌دار می‌باشند (انصاری، 1386، 210). این مؤسسات در زمره اشخاص حقوقی حقوق عمومی ‌قرار دارند. علی‌رغم اینکه در قوانین ایران از مؤسسه عمومی ‌تعریفی ارائه نشده است ولی می‌توان نهاد‌ها و مؤسساتی را در قوانین مختلف یافت که در زمره مؤسسات عمومی ‌به شمار می‌آیند. مؤسسه دولتی، شرکت دولتی و مؤسسات و نهادهای عمومی ‌غیر دولتی از جمله این مؤسسات محسوب می‌شوند.[7] مؤسسات عمومی ‌همانند سایر اشخاص حقوقی ابتدا به وجود می‌آیند و یا به عبارتی تشکیل می‌شوند و پس از تشکیل، شخصیت حقوقی یافته و اراده و اعمال حقوقی خود را توسط نهادهایی که اغلب شامل هیأت مدیره و رئیس یا مدیرعامل است اعمال می‌کند (vedel et Delvolve,2008,2:452). صلاحیت‌های خود را توسط مقاماتی که به موجب قانون یا اساسنامه صلاحیت اتخاذ تصمیم دارند اعمال می‌کنند. مطابق ماده 587 قانون تجارت، «مؤسسات و تشکیلات دولتی و شهری به محض ایجاد و بدون احتیاج به ثبت، دارای شخصیت حقوقی می‌شوند.» این ماده تنها به این نکته اشاره کرده است که تشکیلات دولتی و شهری نیاز به ثبت ندارند[8] مشروط به اینکه به وجود آمده باشند و به محض ایجاد، دارای شخصیت حقوقی خواهند بود. در این ماده هیچ اشاره‌ای نشده است که این تشکیلات از چه زمانی ایجاد می‌شوند؟ مسلم است که مؤسسات و نهادهای عمومی ‌تنها به موجب قانون ایجاد می‌شوند (مواد 4، 3، 2 قانون مدیریت خدمات کشوری و مواد 3 و 4 و 5 قانون محاسبات عمومی ‌کشور)[9]؛ اما سؤال این است که زمان ایجاد این مؤسسات از زمان تصویب قانون ایجاد آنهاست یا اینکه در مورد برخی مؤسسات عمومی ‌تصویب اساسنامه نیز جزیی از مراحل ایجاد محسوب می‌شود و کامل شدن ایجاد نهاد عمومی ‌و در نتیجه تمتع و برخورداری آن از حقوق و تکالیف و نیز اجرای صلاحیت‌هایشان منوط به تصویب اساسنامه و تحقق ارکان آن نیز می‌باشد؟

در مواد 2 تا 4 قانون مدیریت خدمات کشوری و مواد 3 تا 5 قانون محاسبات عمومی ‌کشور ایجاد مؤسسات و نهادهای عمومی‌، به موجب قانون و منوط به تصویب مجلس شده است. این بدان معناست که تصویب مجلس قطعاً شرط لازم ایجاد این نهادهاست. بدون تصویب قانون‌گذار، هیچ نهاد و مؤسسه عمومی ‌به وجود نمی‌آید و بالتبع از هیچ شخصیت حقوقی برخوردار نمی‌شود و در نتیجه از هیچ حقوقی و تکالیفی برخوردار نمی‌شود. از همین‌رو از هیچ صلاحیت تمتعی نیز برخوردار نخواهد بود. در مورد استیفای صلاحیت نیز از آنجایی که استیفای صلاحیت نیازمند اراده است و اراده شخص حقوقی به موجب سازمان تصمیم‌گیرنده و مدیران و مقامات آن اعلام شده و فعالیت‌های آن شکل خارجی به خود می‌گیرد (کاتوزیان، 1366، ج 2: 59)؛ مشاهده می‌کنیم که ماده 589 قانون تجارت اشعار داشته است: «تصمیمات شخص حقوقی به وسیله مقاماتی که به موجب قانون یا اساسنامه صلاحیت اتخاذ تصمیم دارند گرفته می‌شود.» لذا در صورتی که مصوبه مجلس مبنی بر ایجاد یک مؤسسه و نهاد عمومی‌، خود همزمان شامل تعیین ارکان و مقامات آن نیز باشد به موجب همان مصوبه هم زمان هم صلاحیت تمتع و هم استیفا محقق می‌شود ولی در صورتی که مصوبه مجلس صرفاً اقدام به ایجاد یک نهاد یا مؤسسه عمومی‌، بدون تعیین ارکان و مقامات آن باشد و بلکه آن را به تصویب اساسنامه‌‌اش موکول کرده باشد در این صورت از آنجایی که اعلام اراده مؤسسات عمومی ‌توسط مقامات آن صورت می‌گیرد و با تصویب اساسنامه و تحقق ارکان شخص حقوقی است که مقامات آن نیز معین شده و به نمایندگی از مؤسسه می‌توانند اعمال صلاحیت نمایند، لذا تحقق صلاحیت استیفا در چنین مواقعی منوط به تصویب اساسنامه آن خواهد بود. درخصوص زمان ایجاد مؤسسات عمومی ‌دیدگاه‌های فرضی زیر قابل طرح است:

اول اینکه: تصویب مجلس برای ایجاد مؤسسات عمومی ‌طریقیت دارد و نه موضوعیت.[10] به این معنا که مستفاد از قانون مدیریت خدمات کشوری و قانون محاسبات عمومی ‌آنچه در مورد مؤسسات عمومی ‌اهمیت دارد انجام فعالیت‌‌ها و ارائه خدمات عمومی است و تصویب مجلس نیز طریقی برای نیل به این هدف است نه اینکه خود تصویب مجلس فی نفسه و بدون لحاظ هدف آن موضوعیت داشته باشد. زمانی مؤسسه عمومی ‌ایجاد شده و شخصیت می‌یابد که آماده انجام این فعالیت‌ها -که هدف از ایجادشان است- باشد و زمانی می‌تواند این فعالیت‌‌ها را انجام دهد که به موجب قانونی دیگر یا در اثر تصویب اساسنامه، ارکان آن تحقق یافته باشد. بر این اساس، صرف تصویب مجلس نمی‌تواند اعطاکننده شخصیت حقوقی باشد و تا ارکان آن تحقق نیافته است، مؤسسه و نهاد عمومی ‌هیچ شخصیت حقوقی ندارد.

این دیدگاه قابل قبول نیست؛ زیرا اراده قانون‌گذار برای تأسیس مؤسسات عمومی ‌را به هیچ وجه مؤثر ندانسته است. در حالی که مطابق قوانین، این مؤسسات به موجب قانون ایجاد می‌شوند و این بدان معناست که قانون و اراده قانون‌گذار در ایجاد این مؤسسات نقش دارد.

دوم اینکه: تصویب تشکیل مؤسسات عمومی ‌صرفاً اجازه‌ای است که از سوی قانون‌گذار برای تشکیل این مؤسسات صادر می‌شود و هیچ مدخلیتی در ایجاد و برخورداری یا عدم برخورداری از شخصیت حقوقی ندارد. بلکه ایجاد و بالتبع شخصیت حقوقی پیدا کردن مؤسسه یا نهاد عمومی ‌منوط به تحقق ارکان آن است. زیرا بدون تحقق ارکان مؤسسه، نمی‌توان هیچ وجودی نه به صورت مجازی و نه اعتباری برای آن قائل شد و بدیهی است که بالتبع نمی‌توان برای چیزی که وجود ندارد هیچ صلاحیتی قائل شد.

این دیدگاه نیز اراده قانون‌گذار را در اعطای شخصیت حقوقی به هیچ وجه مؤثر ندانسته و قابل پذیرش نیست. البته در صورتی که خود قانون صراحتاً اشاره داشته باشد که به موجب آن اجازه تأسیس مؤسسه‌ای عمومی ‌داده می‌شود می‌توان تصریح آن را دال بر صرفاً اجازه بودن دانست.

سوم اینکه: با تصویب قانون گذار، مؤسسه یا نهاد عمومی ‌شخصیت حقوقی پیدا می‌کند ولی اعمال صلاحیت‌های آن منوط به مشخص شدن مقامات آن و تحقق سایر ارکان و ساختارهاست. براساس این نظر، همان طور که انسان قبل از تولد، اهلیت تمتع ناقص دارد، مؤسسه یا نهاد عمومی ‌نیز با تصویب قانون گذار، صلاحیت تمتع به دست می‌آورد ولی این صلاحیت تمتع، ناقص است و زمانی کامل می‌شود که سایر ارکان آن نیز محقق شود. فایده قائل شدن این صلاحیت تمتع ناقص در این است که ممکن است در فاصله زمانی تصویب قانون‌گذار تا تحقق ارکان مؤسسه وقف یا هبه‌ای به این مؤسسه صورت گیرد. اگر قائل به صلاحیت ناقص باشیم می‌توانیم بگوییم این وقف و هبه به معدوم صورت نگرفته است بلکه از آنجایی که مؤسسه یا نهاد عمومی ‌شخصیت حقوقی پیدا کرده است لذا متمتع از این وقف می‌شود ولی بدیهی است؛ استفاده از این وقف و هبه زمانی امکان‌پذیر است که ارکان آن محقق شود. این رویکرد به شرط تصریح خود قانون‌گذار در قانون مؤسس قابل قبول است که رویکرد چهارم به آن اشاره کرده است.

چهارم اینکه: برای تشخیص اینکه تصویب قانون‌گذار، شرط لازم یا کافی شخصیت حقوقی یافتن نهاد عمومی است و یا صرفاً اجازه‌ای است که از سوی قانون‌گذار برای تشکیل این مؤسسات صادر شده است باید اراده قانون‌گذار را در این خصوص پذیرفت و برای کشف اراده قانون‌گذار نیز باید به خود قانون مؤسس مراجعه کرد. برای توضیح بیشتر این دیدگاه باید گفت از آنجایی که ایجاد مؤسسات عمومی ‌وابسته به اراده قانون‌گذار است؛ از همین‌رو، لازم است این اراده در مورد زمان ایجاد این مؤسسات تبعیت شود. در واقع، مطابق این دیدگاه زمان ایجاد مؤسسه عمومی‌، زمانی است که قانون‌گذار ایجاد مؤسسه عمومی ‌را در آن زمان اراده کرده است. مراجعه به قوانین تأسیس انواع مؤسسات عمومی ‌نشان می‌دهد که قانون‌گذار برخوردهای زیر را در مورد تشکیل مؤسسات و نهادهای عمومی ‌داشته است:

1- در برخی موارد قانون‌گذار به صورت صریح یا ضمنی اجازه تشکیل سازمانی را داده ودولت را مکلف به تهیه اساسنامه آن کرده است. گاهی بیان داشته است که به موجب این قانون، اجازه تشکیل مؤسسه یا نهادی با عنوانی خاص داده می‌شود. به عنوان مثال، مطابق ماده (1) قانون راجع به اجازه به اجازه تأسیس سازمان زمین‌شناسی مصوب 31 فروردین ماه 1338 «به دولت اجازه داده می‌شود به منظور انجام بررسی‌های زمین‌شناسی در سرتاسر کشور و... سازمان واحدی به نام سازمان زمین‌شناسی کشور در وزارت صنایع و معادن تأسیس نماید». گاهی قانون‌گذار بیان داشته است که دولت یا فلان وزارتخانه مکلف است فلان سازمان یا مؤسسه را تأسیس نماید. به عنوان مثال، قانون تشکیل سازمان حسابرسی کشور مصوب 5/10/1362 اشعار داشته است: «دولت مکلف است ظرف سه ماه از تاریخ تصویب این قانون «سازمان حسابرسی» تأسیس... نماید». همان طور که از نص این قبیل قوانین بر می‌آید خود این قوانین ادعای تأسیس هیچ نهادی را نداشته‌اند و بلکه صرفاً به دولت اجازه داده و یا دولت را مکلف کرده‌اند که چنین سازمانی را تأسیس نمایند. بدیهی است که این سازمان‌ها مطابق ماده 587 قانون تجارت به محض تشکیل یا تأسیس دارای شخصیت حقوقی خواهند بود و تشکیل این قبیل مؤسسات منوط به تأسیس آن‌ها از سوی دولت است و همان طور که در خود قانونی که اجازه تأسیس را به دولت داده است تصریح می‌شود، دولت مکلف به تهیه اساسنامه این مؤسسات می‌شود. حال ممکن است قانون‌گذار تصریح نماید که دولت باید اساسنامه را به تصویب مجلس برساند و یا این که براساس اصل85 قانون اساسی، اجازه تصویب آن را به دولت بدهد که در این صورت دولت در راستای تشکیل این مؤسسات اقدام به تصویب اساسنامه آن‌ها می‌نماید. این مسأله که اشاره به تأسیس این مؤسسات به موجب اساسنامه شان دارد در اساسنامه این قبیل مؤسسات قابل مشاهده است. به عنوان مثال مطابق اساسنامه سازمان حسابرسی مصوب 17/5/1366 «در اجرای قانون تشکیل سازمان حسابرسی ... سازمان حسابرسی که از این پس در این اساسنامه «سازمان» نامیده شده است و به صورت شرکت سهامی ‌اداره می‌شود، تشکیل می‌گردد.» این بدان معناست که زمان تأسیس و تشکیل این سازمان از زمان تصویب اساسنامه آن بوده است و نه از زمان تصویب قانون اجازه تشکیل آن[11]. لذا این قبیل مؤسسات از زمان تصویب اساسنامه شخصیت حقوقی یافته و صلاحیت تمتع و استیفا را توأمان به دست می‌آورند ولی پیش از تصویب اساسنامه از آنجایی که هنوز ایجاد نشده‌اند لذا شخصیت حقوقی نیز نداشته و صلاحیت برخورداری از هیچ حقوقی و تکالیفی را نیز ندارند؛ از همین‌رو، صلاحیت برخورداری از هبه یا وقف را نداشته‌اند و نمی‌توان برای آن‌ها بودجه مستقلی در نظر گرفت؛ زیرا تعیین بودجه مستقل برای نهادی که هنوز به وجود نیامده است مغایر با شفافیت بودجه می‌باشد. از سوی دیگر در زمینه مسائل استخدامی‌نیز اصولاً چنین مؤسساتی از هیچ حقوق و تکالیفی برخوردار نیستند و نمی‌توان برای آن‌ها تکالیفی در زمینه جذب و استخدام مقرر کرد اما از زمان تصویب اساسنامه، این مؤسسات ایجاد شده و شخصیت حقوقی یافته و صلاحیت تمتع و استیفا به دست می‌آورند لذا از همان زمان و در چارچوب قوانین می‌توانند از حقوق و تکالیف برخوردار شوند. به عنوان مثال صلاحیت برخورداری از وقف یا هبه یا بودجه را داشته و می‌توانند مطابق قوانین نسبت به جذب و استخدام و به کارگیری نیروهای مورد نیاز خود اقدام نمایند.

2- قانون مؤسس در برخی موارد بیان داشته است که به موجب این قانون، مؤسسه یا نهاد عمومی ‌مشخص تشکیل می‌شود. نه اینکه صرفاً اجازه تشکیل آن داده می‌شود و یا اینکه دولت مکلف به ایجاد آن است. در این حالت نیز سه صورت در قوانین قابل مشاهده است:

صورت اول اینکه در برخی موارد، همان قانونی که تشکیل مؤسسه یا نهادی را اعلام می‌دارد، در عین حال مقامات آن مؤسسه را که صلاحیت اتخاذ تصمیمات آن را دارند نیز مشخص می‌کند و حتی برخی قوانین در عین حال که تشکیل مؤسسه‌ای را اعلام می‌کنند هم زمان اساسنامه همان مؤسسه و نهاد را نیز در ضمن همان قانون تصویب می‌کنند. مانند ماده 84 قانون برنامه پنجم توسعه که ضمن اعلام تشکیل صندوق توسعه ملی، این ماده را در حکم اساسنامه صندوق دانسته است. در این قبیل موارد، با تصویب قانون، مؤسسه یا نهاد عمومی ‌ایجاد شده و شخصیت حقوقی پیدا می‌کند و متمتع از صلاحیت‌های مذکور در قانون می‌گردد. در مورد این قبیل مؤسسات، از آنجایی که از همان زمان تصویب قانون، ایجاد شده و شخصیت حقوقی یافته و دارای صلاحیت تمتع و استیفا شده‌اند. لذا در چارچوب قوانین و اساسنامه می‌توانند از وقف، هبه، بودجه برخوردار شوند و مطابق قوانین نسبت به جذب و استخدام و به کارگیری نیروهای مورد نیاز خود اقدام نمایند.

صورت دوم اینکه؛ قانون به صراحت زمان تشکیل مؤسسه یا نهاد را از تاریخ تصویب قانون اعلام می‌دارد. به عنوان مثال، مطابق ماده واحده قانون راجع به اجازه تأسیس سازمان بنادر و کشتیرانی مصوب 22 اردیبهشت ماه 1339، «از تاریخ تصویب این قانون سازمانی به نام سازمان بنادر و کشتیرانی در وزارت گمرکات و انحصارات تشکیل می‌شود...» در این حالت نیز نص صریح قانون نشان می‌دهد که به محض تصویب قانون، مؤسسه و نهاد عمومی ‌تأسیس شده و لذا شخصیت حقوقی یافته و از صلاحیت تمتع و استیفا برخوردار می‌شود و درچارچوب قوانین و اساسنامه می‌توانند از وقف، هبه، بودجه برخوردار شوند و مطابق قوانین نسبت به جذب و استخدام و به کارگیری نیروهای مورد نیاز خود اقدام نمایند.

صورت سوم اینکه قانون مؤسس، به صورت مطلق و بدون ذکر هیچ قیدی تشکیل مؤسسه یا نهادی را اعلام می‌نماید. به عنوان مثال، مطابق ماده واحده قانون اجازه تأسیس مؤسسه خواربار وتغذیه ایران مصوب 14/10/1343 «نظر به اهمیت امر تغذیه مردم کشور و .... سازمانی به نام مؤسسه خواربار و تغذیه ایران زیر نظر وزارت بهداری تأسیس می‌شود؛ اداره امور آن بر مبنای اساسنامه‌ای خواهد بود که به تصویب کمیسیون‌های امور استخدام- بهداری و دارایی مجلسین خواهد رسید.... مادام که اساسنامه مؤسسه خواربار و تغذیه ایران به تصویب کمیسیون‌های مربوط مجلسین نرسیده است مقررات فعلی مؤسسه مزبور مجری است.» مطابق این قانون با اینکه اساسنامه مؤسسه به تصویب نرسیده است؛ اما مؤسسه شخصیت حقوقی داشته و مطابق مقررات فعلی -پیش از تصویب اساسنامه‌ـ اقداماتی انجام می‌دهد. یا براساس ماده واحده قانون تأسیس سازمان شیلات ایران مصوب 30/2/1383 «به منظور حفظ و حراست از ذخایر و منابع آبزی... سازمان شیلات ایران که از این پس در این قانون به اختصار «سازمان» نامیده می‌شود، به عنوان یک مؤسسه دولتی وابسته به وزارت جهاد کشاورزی تأسیس می‌شود.» مطابق این قانون و قوانین مشابه دیگر[12] خود قانون مؤسس، تشکیل مؤسسه یا نهادی را اعلام کرده است و به عبارت دیگر خود این قبیل قوانین، این نهاد‌ها را تأسیس کرده‌اند و لذا مطابق ماده 587 قانون تجارت از زمان تصویب قوانین مربوطه، این مؤسسات، دارای شخصیت حقوقی می‌شوند. مشخص کردن مقامات صلاحیت‌دار برای اتخاذ تصمیمات در قانون یا با تصویب اساسنامه مؤسساتی از طریق قوانینی با عبارت پیش گفته (صورت سوم) شرط اعطای شخصیت حقوقی و در نتیجه تمتع از صلاحیت نیست بلکه چنان‌چه در ادامه نیز اشاره خواهد شد تعیین مقامات صالح برای اتخاذ تصمیم در قانون یا با تصویب اساسنامه این قبیل مؤسسات به مرحله استیفای صلاحیت مربوط می‌شود. ثمره این تفکیک در زمینه برخورداری از حقوق و تکالیف مالی و نیز استخدامی ‌قابل توجه است؛ زیرا این قبیل مؤسسات از زمانی که ایجاد می‌شوند شخصیت حقوقی می‌یابند و لذا متمع از حقوق و تکالیف مالی و استخدامی ‌و... می‌باشند و لذا تا زمان تصویب اساسنامه و برخورداری از صلاحیت استیفا، می‌توانند مشمول وقف و هبه و یا تعیین بودجه شوند و حتی در زمینه استخدام نیروهای مورد نیاز خود نیز عهده‌دار تکالیفی شوند؛ چرا که این مؤسسات براساس قانون به وجود آمده و شخصیت حقوقی و در نتیجه صلاحیت تمتع دارند ولی اجرای صلاحیت‌های آن‌ها منوط به تعیین مقاماتی است که به موجب قانون یا اساسنامه صلاحیت اتخاذ تصمیم را دارند. در ادامه برای اثبات این مدعا به برخی از قوانین مربوط به تأسیس مؤسسات عمومی استناد خواهد شد.

مطابق ماده 1 قانون اساسنامه سازمان آموزش و پرورش استثنایی مصوب 29/5/1370، «در اجرای تبصره (3) ماده واحده قانون تشکیل سازمان آموزش و پرورش استثنایی مصوب 21/9/1369 مجلس شورای اسلامی، سازمان آموزش و پرورش استثنای که در این قانون به اختصار «سازمان» نامیده می‌شود براساس مقررات این اساسنامه اداره می‌گردد.» در ماده واحده قانون تشکیل سازمان آموزش و پرورش استثنایی آمده است «با توجه به اهمیت و ویژگی‌های توانبخشی تعلیم و تربیت کودکان و دانش آموزان استثنایی ... به موجب این قانون مؤسسه دولتی به نام «سازمان آموزش و پرورش استثنایی» وابسته به وزارت آموزش و پرورش تشکیل می‌شود.» تأمل در این دو قانون نشان می‌دهد که تأسیس سازمان مزبور به موجب قانون تشکیل این سازمان بوده و اجرای صلاحیت‌های آن و به تعبیر قانون اساسنامه سازمان مذکور، «اداره» آن، که مربوط به استیفای صلاحیت است مطابق اساسنامه مصوب صورت می‌گیرد.

در ماده (1) قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ایران مصوب 17/3/1356 آمده است: «شرکت ملی نفت ایران که به موجب قانون مورخ نهم اردیبهشت (1330) تأسیس گردیده و در این اساسنامه از این پس شرکت نامیده می‌شود، شرکت سهامی است که عملیات خود را با توجه به وظایف و حقوق و اختیارات مقرر در قانون نفت مصوب هشتم مرداد (1353) 2533 و سایر قوانین خاص مربوط به نفت و گاز و پتروشیمی‌به موجب این اساسنامه و طبق اصول بازرگانی اجراء می‌نماید.» این ماده نشان می‌دهد که شرکت مزبور براساس قانون سال 1330 تأسیس شده و در نتیجه شخصیت حقوقی پیدا کرده است و حال آنکه اساسنامه آن در سال 1356 به تصویب رسیده و به عبارت دیگر، صلاحیت استیفای این شرکت، به تصریح ماده اخیرالذکر- که اشعار داشت عملیات خود را ... به موجب این اساسنامه ... اجراء می‌نماید- از زمان تصویب اساسنامه این شرکت محقق شده است.

قانون (اساسنامه) شرکت پست جمهوری اسلامی‌ایران، مصویب 4/2/1367 را نیز می‌توان گواه دیگری بر این امر دانست. مطابق ماده (1) این قانون «شرکت پست جمهوری اسلامی‌ایران که در اجرای ماده یک قانون تشکیل آن مصوب 3/8/1366 مجلس شورای اسلامی‌به مدت نامحدود تأسیس گردیده و در این اساسنامه اختصارا شرکت نامیده می‌شود، شرکت سهامی است که دارای استقلال مالی بوده و با توجه به وظایف، حقوق و اختیارات مقرر در قانون مذکور و قوانین و مقررات پستی، به موجب این اساسنامه و مقررات مربوط به شرکت‌های دولتی و قانون تجارت اداره خواهد شد» این ماده به خوبی نمایانگر این مطلب است که شرکت مزبور توسط قانون مربوطه ایجاد و تأسیس شده است و پس از آن است که قانون مربوط به اساسنامه این شرکت تصویب می‌شود و نحوه اداره آن را بیان می‌کند.

نتیجه‌گیری

تفکیک صلاحیت اشخاص حقوقی حقوق عمومی ‌به صلاحیت تمتع و استیفا و شرایط برخورداری از این صلاحیت‌‌ها خصوصاً در مورد مؤسسات عمومی ‌اصلی‌‌ترین سؤالی بود که مقاله حاضر درصدد پاسخ به آن بود. در کنار این پرسش اصلی سؤالاتی همچون زمان ایجاد مؤسسات عمومی ‌نیز ناگزیر باید مورد توجه و بررسی قرار می‌گرفت. مؤسسات عمومی ‌به محض ایجاد و بدون احتیاج به ثبت، دارای شخصیت حقوقی و بالتبع از صلاحیت برخوردار می‌شوند. این صلاحیت هم صلاحیت تمتع و هم صلاحیت استیفا را شامل می‌شود. برای تشخیص زمان ایجاد مؤسسات عمومی ‌باید به اراده قانون‌گذار که در قانون مؤسس ظاهر شده است مراجعه کرد. اگر قانون تاریخ مشخصی را برای ایجاد مؤسسه‌ای مشخص کرده باشد بدیهی است که از همان تاریخ مشخص شده آن مؤسسه شخصیت حقوقی خواهد داشت. چنان‌چه قانون مؤسس، صرفاً اجازه تشکیل مؤسسه‌ای را داده باشد بدون اینکه خود اعلام تأسیس نهادی را داشته باشد، تشکیل مؤسسه منوط به تصویب اساسنامه و از زمان تصویب اساسنامه خواهد بود ولی اگر قانون مؤسس خود اعلام تأسیس مؤسسه‌ای را نماید به نظر می‌رسد همان قانون نیز آن مؤسسه را تأسیس کرده و لذا مؤسسه مزبور از تاریخ تصویب قانون شخصیت حقوقی می‌یابد.

با مشخص شدن زمان تشکیل یک مؤسسه عمومی‌، شخصیت حقوقی آن نیز از همان زمان اعتبار می‌شود و به محض تشکیل، صلاحیت تمتع یافته و می‌تواند به جز حقوق و تکالیفی که بالطیعه مختص انسان است دارای کلیه حقوق و تکالیفی شود که قانون برای افراد قائل شده است؛ اما برای برخورداری از صلاحیت استیفا و اجرای صلاحیت‌‌ها و وظایف، لازم است مقامات آن، که تصمیمات شخص حقوقی توسط آن‌ها اتخاذ می‌شود مشخص شوند و غالباً این امر منوط به تصویب اساسنامه مؤسسه و تحقق ارکان آن است. در این صورت از زمان تصویب اساسنامه، مؤسسه، صلاحیت اجرای وظایف محموله و به تعبیری صلاحیت استیفا را به دست می‌آورد ولی از آنجایی که تصمیمات شخص حقوقی به وسیله مقاماتی که به موجب قانون یا اساسنامه صلاحیت اتخاذ تصمیم دارند گرفته می‌شود لذا تصویب اساسنامه شرط لازم و نه کافی برای اجرای صلاحیت‌هاست. اجرای صلاحیت‌‌ها علاوه بر تصویب اساسنامه نیازمند تعیین مقامات است که صلاحیت اتخاذ تصمیم را دارند.

بررسی قوانین و اساسنامه‌های تأسیس مؤسسات عمومی ‌به خوبی نشان می‌دهد که عمداً و یا سهواً رویه ثابتی در ایجاد این مؤسسات از سوی قانون‌گذار اتخاذ نشده است. از آنجایی که این مؤسسات عهده‌دار امور عمومی ‌هستند و نیز با لحاظ این مهم که اراده قانون‌گذار در تعیین زمان تأسیس و ایجاد و در نتیجه شخصیت حقوقی یافتن و برخورداری از صلاحیت و اجرای آن نقش اساسی دارد لازم است قانون‌گذار با توجه به میزان ضرورت و اهمیت ایجاد یک مؤسسه عمومی ‌و ایفای نقش آن در عرصه تمشیت امور عمومی ‌و ارائه خدمات از سوی این مؤسسات در قانون تأسیس این مؤسسات مشخص نماید که اولاً زمان دقیق ایجاد این مؤسسه از چه زمانی است. آیا از زمان تصویب قانون مؤسس است یا از زمان تصویب اساسنامه و یا از زمان دیگری؟ ثانیاً مقامات این مؤسسات که گاهی اوقات به موجب همان قانون مؤسس مشخص می‌شوند، آیا پیش از تصویب اساسنامه از صلاحیت‌هایی برخوردارند یا خیر؟ این امر نیازمند انجام پژوهش‌های دیگری است تا ابعاد گوناگون این مهم روشن شده و راهنمای قانون‌گذار در اتخاذ تصمیمی‌صحیح و متکی بر مبنای اصولی حقوقی باشد. لذا لازم است ماهیت مؤسسات عمومی‌، نقش دولت و مجلس در ایجاد این مؤسسات، و ماهیت اساسنامه این مؤسسات، تأثیر اساسنامه در ایجاد این مؤسسات، تأثیر اساسنامه در صلاحیت تمتع و استیفای این مؤسسات و مقامات آنها، امکان سلب صلاحیت تمتع و یا استیفا از این مؤسسات و مقامات آن‌ها در پژوهش‌‌ها و مقالات دیگری بررسی شود.

فهرست منابع

1- استوارسنگری، کورش (1392)؛ «جایگاه دیوان عدالت اداری و تأثیر آرای آن بر دادگاه‌های عمومی»، اندیشه‌های حقوق اداری (مجموعه مقالات)، تهران: مجد.

2- اسکینی، ربیعاً (1391)؛ حقوق تجارت (شرکت‌های تجاری)، جلد اول، چاپ شانزدهم، تهران: سمت.

3- امامی، سید حسن (1356)؛ حقوق مدنی، جلد 4، تهران: اسلامیه.

4- ----------- (1379)؛ حقوق مدنیف جلد 1، تهران: نشر اسلامیه.

5- امامی، محمد و کوروش استوارسنگری، (1391)؛ حقوق اداری، جلد 2، چاپ اول، تهران: میزان.

6- انصاری، ولی‌ا... (1386)؛ کلیات حقوق اداری، چاپ هفتم، تهران: میزان.

7- پاسبان، محمدرضا (1387)؛ حقوق شرکت‌های تجاری، تهران: سمت.

8- جان‌بل، سوفی بایرون (1390)؛ مبانی حقوق عمومی ‌فرانسه، ترجمه علیرضا اسدپور تهرانی، چاپ اول، تهران: نشر دادگستر.

9- جعفری لنگرودی، محمدجعفر (1376)؛ ترمینولوژی حقوق، تهران: گنج دانش.

10- - (1378)؛ مبسوط در ترمینولوژی تهران: کتابخانه گنج دانش .

11- - (1380)؛ ترمینولوژی حقوق، چاپ یازدهم، تهران، گنج دانش.

12- حسینی‌پور، سید مجتبی (1389)؛ نظام حقوقی حاکم بر مؤسسات و نهادهای عمومی ‌غیردولتی، تهران: جنگل.

13- رسائی نیا، ناصر (1377)؛ کلیات حقوق بازرگانی (تجارت)، تهران: نشر ویستار.

14- زارعی، محمدحسین و جواد محمودی (1390)؛ «تحولات مربوط به قلمرو بازنگری قضایی در پرتو رویه‌های قضایی انگلستان و فرانسه»، مجله تحقیقات حقوقی، شماره 55.

15- زرگوشف مشتاق (1389)؛ مسؤولیت مدنی دولت، جلد اول، چاپ اول، تهران: میزان.

16- زکی، محمد جمال‌الدین (1969م)؛ دروس فی‌المقدمات الدراسات القانونیه، قاهره: الهیئه العامه لشئون المطابع الامیریه.

17- ساکت، محمدحسین (1372)؛ شخصیت و اهلیت در حقوق مدنی، مشهد: نشر مولف.

18- سنجابی، کریم (1342)؛ حقوق اداری ایران، به کوشش عباس فرید، تهران: چاپ زهره.

19- شایگان، سیدعلی (1375)؛ حقوق مدنی، تهران: انتشارات طه.

20- شهیدی، مهدی (1369)؛ «رابطه انسان با حقوق کلی مدنی و حق کلی اجرای حقوق»، مجله تحقیقات حقوقی، دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی، شماره8.

21- صفار، محمدجواد (1373)، شخصیت حقوقی، چاپ اول، نشر دانا.

22- صفائی، حسین و سید مرتضی قاسم‌زاده (1389)؛ حقوق مدنی (اشخاص و محجورین)، چاپ شانزدهم، تهران: سمت.

23- صفایی، سید حسین (1382)؛ قواعد عمومی ‌قراردادها، تهران: میزان.

24- طباطبایی موتمنی، منوچهر (1390)؛ حقوق اداری، چاپ شانزدهم، تهران: سمت.

25- عباسی، بیژن (1389)؛ حقوق اداری، چاپ اول، تهران: انتشارات دادگستری.

26- علی‌آبادی، علی (1383)؛ آیین دادرسی تخلفات اداری، چاپ اول، تهران: گنج دانش.

27- کاتوزیان، ناصر (1379)؛ قواعد عمومی ‌قراردادها، جلد 2، تهران: شرکت سهامی‌انتشار.

28- - (1366)؛ حقوق مدنی (قواعد عمومی ‌قراردادها)، جلد 2، تهران: انتشارات بهنشر.

29- مرآتی، علیرضا (1378)؛ «تابعیت اشخاص حقوقی»، پایان‌نامه کارشناسی ارشد رشته معارف اسلامی‌و حقوق (گرایش حقوق خصوصی)، تهران: دانشگاه امام صادق (ع).

30- ویژه، محمدرضا (1388)؛ «اصل تفکیک قوا در آراء هیأت عمومی ‌دیوان عدالت اداری»، مجله حقوقی دادگستری، سال هفتاد و سه، شماره 67.

31- - (1392)؛ «تأملی بر مفهوم صلاحیت و اعمال آن در حقوق اداری»، اندیشه‌های حقوقی (مجموعه مقالات)، تهران: انتشارات مجد.

32- هداوند، مهدی و علی مشهدی (1389)؛ اصول حقوق اداری (در پرتو آراء دیوان عدالت اداری)، چاپ اول، تهران: انتشارات خرسندی.

 

منابع لاتین

1. Thery, philipe. (2003);”Compétence”, Dictionnaire de la culture

juridique,Paris, P.U.F.

2. Van Lang, Agathe et al.(1999); Dictionnaire de droit administratif ,

Armand colin, 2e edition.

3. Colin, Ambroise E.T., Capitan Henry, Traité de droit civil, Refondu

par Léon Juliot de La morandiére (1957) Paris.Dalloz.

4. Black, Henry compbell: Black’s law dictionary (1987); West

publishing Company.

5. Ancel, Bertrand et leqette Yves, Grands arrest de jurisprudence

francaise de drioit international privé, Paris.

6. Vedel Georges et Delvolvé, Piérre (2008); droit administratife.

(استفاده از ترجمه عربی این کتاب با عنوان القانون‌الاداری، ترجمه منصور القاضی، ج 2، المؤسسه الجامعیه للدراسات و النشر و التوزیع، بیروت)

قوانین و مقررات

1- قانون تجارت

2- قانون مدنی

3- قانون مدیریت خدمات کشوری

4- قانون محاسبات عمومی ‌

5- قانون برنامه پنجم توسعه

6- قانون تشکیل سازمان صنایع هوایی نیروهای مسلح

7- قانون تشکیل وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح جمهوری اسلامی‌ایران

8- قانون اجازه تأسیس شرکت دولتی مرکز نگهداری و تعمیرات جزئی یا کلی هواپیماهای بازرگانی

9- قانون اجازه تأسیس دانشگاه در تهران

10- قانون تأسیس شرکت دولتی پست بانک

11- واحده قانون تأسیس سازمان صنایع دستی ایران

12- قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور

13- اساسنامه سازمان حسابرسی

14- اساسنامه سازمان انتقال خون ایران

15- اساسنامه شرکت ملی گاز ایران

 

 

 



[1]-  مانند کاتوزیان، 1379، ج 2: 1؛ (امامی، 1379ف ج 1: 203) و (صفایی، 1382:113)

[2] مانند: (اسکینی، 1391)

[3] - مانند نمونه (طباطبایی موتمنی، 1390، فصل اول، باب چهارم: شخصیت حقوقی سازمان‌های اداری)؛ (انصاری، 1386، فصل سوم: اشخاص حقوق اداری و روابط آنها)؛ (رضایی‌زاده، 1390: 196-191) و (عباسی، 1389، فصل دوم: اشخاص حقوق اداری یا سازمان‌های اداری)

 

[4] - اهلیت عبارت است از شایستگی و صلاحیتی که به یک شخص در کشورش می‌دهند تا حقوق خصوصی را دارا شود و آنها را اعمال کند. (ساکت، 1372: 205)

[5] - ماده 956 قانون مدنی

[6] - سه دیدگاه در خصوص جایگاه مقامات اشخاص حقوقی نسبت به این اشخاص مطرح شده است که عبارتند از: نظریه وکالت، نظریه ابزار و اندام و نظریه نمایندگی. برای (مطالعه بیشتر در این زمینه مراجعه شود به: ساکت، 1372: 199- 198)

[7] - مطابق ماده 2قانون مدیریت خدمات کشاوری: مؤسسه دولتی: واحد سازمانی مشخصی است که به موجب قانون ایجاد شده یا می‌شود و با داشتن استقلال حقوقی، بخشی از وظایف و اموری را که بر عهده یکی از وای سه‌گانه و سایر مراجع قانونی می‌باشد انجام می‌دهد.

کلیه سازمان‌هایی که در قانون اساسی نام برده شده است در حکم مؤسسه دولتی شناخته می‌شود.

مطابق ماده 3 قانون مدیریت خدمات کشوری: مؤسسه یا نهاد عمومی غیر دولتی: واحد سازمانی مشخصی است که دارای استقلال حقوقی است وبا تصویب مجلس شورای اسلامی ایجاد شده یا می‌شود و بیش از پنجاه درصد (50%) بودجه سالانه آن از محل منابع غیردولتی تأمین گردد و عهده‌دار وظایف و خدماتی است که جنبه عمومی دارد.

مطابق ماده 4 قانون مدیریت خدمات کشوری: شرکت دولتی: بنگاه اقتصادی است که به موجب قانون برای انجام قسمتی از تصدی‌های دولت به موجب سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی، ابلاغی از سوی مقام‌معظم‌رهبری جزء وظایف دولت محسوب می‌گردد، ایجاد و بیش از پنجاه درصد (50%) سرمایه و سهام آن متعلق به دولت می‌باشد. هر شرکت تجاری که از طریق سرمایه‌گذاری وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی و شرکت‌های دولتی منفردا یا مشترکاً ایجاد شده مادام که بیش از پنجاه درصد (50%) سهام آنها منفردا یا مشترکا متعلق به واحدهای سازمانی فوق‌الذکر باشد شرکت دولتی است.

تبصره 1- تشکیل شرکت‌های دولتی تحت هر یک از عناوین فوق‌الذکر صرفاً با تصویب مجلس شورای اسلامی مجاز است، همچنین تبدیل شرکت‌هایی که سهام شرکت‌های دولتی در آنها کمتر از پنجاه درصد (50%) است با افزایش سرمایه به شرکت دولتی ممنوع است.

تبصره 2- شرکت‌هایی که به حکم قانون یا دادگاه صالح، ملی و یا مصادره شده و شرکت دولتی شناخته شده یامی شوند، شرکت دولتی تلقی می‌گردند.

تبصره 3- احکام «شرکت‌های دولتی» که در این قانون ذکر شده بر کلیه شرکت‌هایی که شمول قوانین و مقررات عمومی بر آنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است نیز اعمال خواهد شد.

[8] - البته ثبت بعضی از مؤسسات و تشکیلات، ممکن است به موجب قانون خاصی لازم باشد، چنانچه به موجب آیین‌نامه اجرای قانون تأسیس شرکت اتوبوسرانی، این شرکت‌ها که از اشخاص وابسته به شهرداری‌های هر شهر هستند باید براساس مقررات قانون تجارت به ثبت برسند.(ماده 1 آیین‌نامه مزبور مصوب 14/11/1334)

[9] - لازم به ذکر است برخی مؤسست عمومی غیردولتی وجود دارند که نه براساس مصوبه مجلس و بلکه توسط نهادهای دیگری نظیر مقام‌معظم‌رهبری، شورای انقلاب فرهنگی و حتی برخی مقامات اجرایی سازمان‌های اداری ایجاد شده‌اند که این امر باعث به وجود آمدن چالش‌های (حقوقی) در این زمینه شده است. (حسینی‌پور، 1389: 46)

[10] - این دیدگاه از نظر مفهومی شبیه به دیدگاه قائلین به حقیقی بودن شخص حقوقی است. مطابق این نظریه اشخاص حقوقی مستقل از اراده قانون‌گذارند و از  لحاظ حقوقی او مکلف است وجود آنها را به رسمیت بشناسد (جهت مطالعه بیشتر پیرامون نظریات مختلف درباره شخصیت حقوقی مراجعه شود به: طباطبایی موتمنی، 1390: 289)

 

[11] - مثال‌های دیگری از قوانینی که اجازه تأسیس داده‌اند نه این که خود اقدام به تأسیس نماید:

ماده 1 قانون تشکیل سازمان صنایع هوایی نیروهای مسرح 27/11/1384- ماده 1 قانون اجازه تأسیس شرکت دولتی مرکز نگهداری و تعمیرات جزئی یا کلی هواپیماهای بازرگانی غیر نظامی مصوب 30/2/1375- ماده اول قانون اجازه تأسیس دانشگاه در تهران مصوب 8 خرداد ماه 1313 شمسی.

 

[12] - مثال‌های دیگری از قوانینی که خود، تشکیل مؤسسه یا نهادی را اعلام کرده است مانند: ماده واحده قانون تأسیس سازمان صنایع‌دستی ایران 26/1/1383- ماده واحده قانون تأسیس شرکت دولتی پست بانک 21/6/1374- ماده 6 قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور 3/2/1387.