فراخوان های برگزیده

هفته‌نامه خبری تحلیلی- سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور - شماره 205

 ساختار قانونی نظارت بر فعالیت شرکت‌های دولتی و واگذاری آنها

 شرکت‌های دولتی با توجه به حجم بالای دارایی، نقدینگی و کارکنان، بخش مهمی از اقتصاد کشور را در بر می‌گیرند و به‌طور مسلم ساماندهی آن‌ها می‌تواند گام مهمی در جهت ساماندهی اقتصادی کشور باشد. به‌رغم تصویب برنامه‌های متعدد اقتصادی و تصریح به کوچک‌سازی بخش دولتی و خصوصی‌سازی شرکت‌های دولتی در برنامه‌های اخیر توسعه کشور، گسترش شرکت‌های دولتی طی دهه‌های اخیر باعث افزایش حجم دولت و محدود شدن فضای رقابتی برای بخش‌خصوصی شده و امکان توسعه بخش غیردولتی و استقرار عدالت اجتماعی را دشوار کرده است.

به‌دلیل نقش و جایگاه تأثیرگذار شرکت‌های دولتی در اقتصاد کشور، کنترل و نظارت بر شرکت‌های مزبور بحث مهم و اساسی بوده و قانون‌گذار نیز به دلیل اهمیت آن، در قوانین مختلف این موضوع را مدنظرداشته است. از سوی دیگر، به خاطر پیچیدگی‌های موجود در فرآیند واگذاری سهام شرکت‌های دولتی و وابسته به دولت، ضرورت دارد نهادهای نظارتی ویژهای بر برنامه خصوصی‌سازی کشور نظارت کند. در قوانین موجود، دستگاه‌های مختلفی وظایف نظارتی را به عهده دارند که با آشنایی کامل از قوانین مربوط و شناخت دستگاه‌های مزبور می‌توان در راستای بهبود نظارت و افزایش تأثیرگذاری چنین دستگاه‌هایی اقدام کرد. در این گزارش ضمن ارائه تعریف قانونی شرکت دولتی، مبانی قانونی دستگاه‌های نظارتی نیز مورد بررسی قرار می‌گیرد.

تعریف شرکت دولتی

برای ورود به بحث ابتدا لازم است موضوع مورد بررسی را به‌طور کامل شناسایی و ماهیت حقوقی آن را تبیین کرد. مهم‌‌ترین تعریف شرکت دولتی که قابلیت استناد داشته و در حال‌حاضر ملاک عمل است، ماده 4 قانون محاسبات عمومی کشور مصوب سال 1366 است. مطابق این ماده قانونی، شرکت دولتی واحد سازمانی مشخصی است که با اجازه قانون به صورت شرکت ایجاد یا مصادره شده و به عنوان شرکت دولتی شناخته شده باشد و بیش از 50 درصد سرمایه آن متعلق به دولت باشد. هر شرکت تجاری که از طریق سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی ایجاد شود، مادام که بیش از 50 درصد سهام آن متعلق به شرکت‌های دولتی است، شرکت دولتی تلقی می‌شود. البته در این قانون شرکت‌های زیرمجموعه بانک‌ها، مؤسسه‌های اعتباری و شرکت‌های بیمه، مستثنا شده‌اند.

باید به این نکته توجه کرد که مؤسسه دولتی مطابق ماده 3 قانون محاسبات و مؤسسه‌ها و نهادهای عمومی غیردولتی به استناد ماده 5 قانون یادشده دارای تعاریف جداگانه بوده و به‌طور کامل از شرکت‌های دولتی متمایز شده‌اند.

بند 11 ماده یک قانون برنامه و بودجه کشور (مصوب سال 1351)، شرکت دولتی را به عنوان یکی از مصادیق دستگاه اجرایی بیان کرده است. بنابراین هرجا قانون‌گذار به دستگاه اجرایی اشاره می‌کند، شرکت دولتی را نیز شامل می‌شود.

از سوی دیگر، با توجه به ماده 20 قانون تجارت (مصوب 13/2/1311) شرکت‌های تجارتی به هفت دسته تقسیم می‌شوند: شرکت سهامی، شرکت با مسؤولیت محدود، شرکت تضامنی، شرکت مختلط سهامی، شرکت مختلط غیرسهامی، شرکت نسبی و شرکت تعاونی تولید و مصرف. بنابراین هر شرکت تنها در قالب یکی از انواع یادشده قرار می‌گیرد و در خارج از این انواع، سازمانی به عنوان شرکت از نظر قانون تجارت اعتبار قانونی ندارد.

همچنین اصل 44 قانون اساسی، نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران را بر پایه سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی تعریف و بخش دولتی را شامل تمام صنایع بزرگ، صنایع مادر، بازرگانی خارجی، بانکداری، بیمه، تأمین نیرو، سد‌ها و شبکه‌های بزرگ آبرسانی، رادیو و تلویزیون، پست و تلگراف و تلفن، هواپیمایی، کشتیرانی و راه و راه‌آهن بیان کرده است. هرچند در اصل مزبور از لفظ شرکت دولتی استفاده نشده است اما تمام فعالیت‌های ذکر شده در این اصل از مصادیق فعالیت شرکت‌های دولتی در ایران است. به‌رغم اینکه محدوده تعریف شده در این اصل بسیار وسیع است اما در حال‌حاضر حیطه فعالیت شرکت‌های دولتی در ایران بسیار گسترده‌تر از چارچوب مورد اشاره است به‌طوری که می‌توان محدوده مزبور را حداقل فعالیت شرکت‌های دولتی در ایران قلمداد کرد.

دستگاه‌های نظارت‌کننده بر شرکت‌های دولتی

براساس قوانین مختلف مرتبط با نظارت بر شرکت‌های دولتی، 9 نهاد نظارتی می‌توانند به‌طور مستقیم بر فعالیت شرکت‌های دولتی نظارت کنند که در ادامه به بررسی آن‌ها می‌پردازیم.

سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور که از ادغام دو سازمان امور اداری و استخدامی کشور و سازمان برنامه و بودجه تشکیل شده است، دارای وظایف نظارتی متعددی درخصوص شرکت‌های دولتی است که در این قسمت سعی خواهد شد منشأ قانونی آن‌ها مورد اشاره قرار گیرد.

عمده وظایف نظارتی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور نشأت گرفته از قانون برنامه و بودجه است. براساس ماده 5 قانون برنامه و بودجه یکی از وظایف سازمان مزبور، نظارت مستمر بر اجرای برنامه‌ها و پیشرفت سالانه آن‌ها است. از سوی دیگر، براساس ماده یک همین قانون برنامه‌ها به سه گروه اصلی درازمدت، پنج‌ساله و سالانه تقسیم شده‌اند که لازم است وظایف و عملیات اجرایی تمام دستگاه‌های اجرایی در آن‌ها مشخص و تعیین شده باشد.

بنابراین در تمام برنامه‌های توسعه‌ای (اعم از درازمدت، پنج‌ساله و سالانه) باید وظایف دستگاه‌های اجرایی (ازجمله شرکت‌های دولتی)‌تعیین شود و سازمان مدیریت نیز بر حسن اجرای آن‌ها نظارت کند.

همچنین در فصل نهم قانون برنامه و بودجه موارد متعددی به نظارت سازمان مدیریت بر دستگاه‌های اجرایی (ازجمله شرکت‌های دولتی) اختصاص دارد، از جمله به استناد ماده 34 قانون یادشده، سازمان مدیریت موظف است در مورد اجرای فعالیت‌‌ها و طرح‌های عمرانی که هزینه آن از محل اعتبارات جاری و عمرانی دولت تأمین می‌شود به منظور ارزشیابی و از نظر مطابقت عملیات و نتایج حاصل با هدف‌ها و سیاست‌های تعیین شده در قوانین برنامه عمرانی و قوانین بودجه کل کشور، دستورالعمل‌ها و مشخصات طرح‌ها و مقایسه پیشرفت کار با جدول‌های زمانی فعالیت‌های جاری و طرح‌های عمرانی مربوط نظارت کند و برای انجام این منظور به‌طور مستمر از عملیات طرح‌ها و فعالیت‌های دستگاه‌های اجرایی (از جمله شرکت‌های دولتی) بازدید و بازرسی کند و دستگاه اجرایی را به‌طور مرتب در جریان نظارت و نتایج حاصل از آن بگذارد. همچنین به استناد ماده 35 همان قانون، دستگاه‌های اجرایی (ازجمله شرکت‌های دولتی) موظف‌اند در پیشرفت فعالیت‌های جاری و طرح‌های عمرانی مراقبت دایم به عمل آورند و به‌طور منظم به ترتییی که از طرف سازمان مدیریت تعیین می‌شود، اطلاعات لازم را به سازمان مزبور تسلیم کنند و تمام تسهیلات و همکاری لازم برای نظارت و ارزشیابی سازمان مدیریت بر نتایج اجرای فعالیت‌‌ها و طرح‌ها را از هر حیث فراهم سازند. با توجه به دو ماده یاد شده، سازمان مدیریت در اجرای طرح‌های عمرانی که هزینه آن از محل اعتبارات جاری و عمرانی دولت تأمین می‌شود، موظف به نظارت است و دستگاه‌های اجرایی ازجمله شرکت‌های دولتی نیز در زمینه پیشرفت فعالیت‌های جاری و طرح‌های عمرانی ملزم به ارسال گزارش به این سازمان هستند.

همچنین مطابق ماده 38 قانون برنامه و بودجه، دستگاه‌های اجرایی که بیش از بیست و پنج درصد منابع مالی خود را از محل بودجه عمومی‌دولت دریافت می‌کنند، از نظر پرداخت حقوق و مزایای کارکنان خود موظف به رعایت تصمیم‌های شورای حقوق و دستمزد هستند و درباره آنها، نظارت طبق مفاد فصل 9قانون مزبور به عمل خواهد آمد. در واقع این ماده قانونی، نظارت سازمان مدیریت را بر شرکت‌های دولتی از منظر استفاده از اعتبارات جاری دولت تبیین می‌کند.

نکته حایزاهمیت آن است که به استناد احکام قانون برنامه و بودجه، سازمان مدیریت می‌تواند تنها بر طرح‌های عمرانی و فعالیت‌های جاری شرکت‌هایی نظارت داشته باشد که به نوعی از بودجه عمومی استفاده می‌کنند. حال آنکه بسیاری از شرکت‌های دولتی از این محل استفاده نمی‌کنند و از این حیث تحت نظارت سازمان مدیریت قرار نمی‌گیرند. به جز موارد یاد شده، برخی دیگر از مواد قانون برنامه و بودجه نیز به نوعی به وظایف نظارتی سازمان مدیریت اختصاص دارند که در ادامه به آن‌ها اشاره می‌شود.

مواد 17 و 19 قانون یادشده با مکلف کردن شرکت‌های دولتی به ارسال برنامه سرمایه‌گذاری سال بعد خود که از محل منابع داخلی شرکت‌های مزبور تأمین اعتبار می‌شود، نظارت سازمان مدیریت بر شرکت‌های دولتی را تقویت کرده است.

به استناد ماده 22 این قانون نیز وظیفه تشخیص صلاحیت و طبقه‌بندی مهندسان مشاور و پیمانکاران، براساس آیین‌نامه مصوب هیأت وزیران، به عهده سازمان مدیریت است. با توجه به آنکه تعداد زیادی از شرکت‌های دولتی در حال‌حاضر در بسیاری از طرح‌های عمرانی مشغول به انجام فعالیت‌های پیمانکاری و مشاوره هستند، از این‌رو، مکلف به انطباق شرایط خود با مفاد آیین‌نامه‌های مصوب در این خصوص هستند. با توجه به آنکه این آیین‌نامه‌ها به پیشنهاد سازمان مدیریت به تصویب هیأت‌وزیران می‌رسند، سازمان مدیریت می‌تواند از طریق تدوین مقررات و ضوابط مناسب در بحث تشخیص صلاحیت و ارزشیابی پیمانکاران و مشاوران بر شرکت‌های دولتی که در این زمینه فعالیت می‌کنند، نظارت کند.

قانون‌گذار در ماده 23 قانون برنامه و بودجه با الزام دستگاه‌های اجرایی (از جمله شرکت‌های دولتی) به رعایت استاندارد‌ها و اصول کلی و شرایط عمومی قراردادهای مربوط به طرح‌های عمرانی مطابق آیین‌نامه مصوب هیأت‌وزیران، تهیه شده توسط سازمان مدیریت، بحث نظارت این سازمان را به صورت قوی‌تری پیش‌بینی کرده است.

نظارت سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور بر شرکت‌های دولتی از بعد امور اداری و استخدامی نیز به‌طور عمده به حوزه استخدام و طبقه‌بندی مشاغل متمرکز بوده و بسیاری از امور مربوط به کارکنان به مجمع عمومی یا شورای‌عالی شرکت‌ها تفویض شده است.

براساس ماده 3 مقررات استخدامی‌شرکت‌های دولتی (مصوب 5/3/1352) تعیین مشاغل کارگری به عهده شرکت و با تأیید سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور است. همچنین به موجب تبصره یک ذیل ماده 11 قانون مزبور، طرح طبقه‌بندی مشاغل که شامل دستورالعمل ارزیابی مشاغل و همچنین دستورالعمل اجرایی طرح و شرح وظایف و شرایط احراز طبقات مشاغل و فهرست تخصیص طبقات مشاغل به گروه‌ها است، پس از تأیید سازمان براساس ماده 3 مقررات استخدامی‌شرکت‌های دولتی (مصوب 5/3/1352) تعیین مشاغل کارگری به عهده شرکت و با تأیید سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور است. همچنین به موجب تبصره یک ذیل ماده 11 قانون مزبور، طرح طبقه‌بندی مشاغل که شامل دستورالعمل ارزیابی مشاغل و همچنین دستورالعمل اجرایی طرح و شرح وظایف و شرایط احراز طبقات مشاغل و فهرست تخصیص طبقات مشاغل به گروه‌ها است، پس از تأیید سازمان مدیریت قابل اجرا خواهد بود.

بدین‌ترتیب سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور قادر است بر امور استخدامی ‌شرکت‌های دولتی نظارت کند. این موضوع در ماده دیگری از قانون یادشده، تقویت می‌شود. مطابق ماده 78 مقررات استخدامی‌شرکت‌های دولتی تمام دستورالعمل‌های اجرایی که در حدود مقررات قانون مزبور تهیه می‌شود، پس از تأیید سازمان مدیریت و تصویب مجمع عمومی یا شورای‌عالی شرکت قابل اجرا بوده و شرکت مکلف است مصوبات مجمع عمومی یا شورا را در امور استخدامی به سازمان مدیریت ارسال کند.

یکی دیگر از موارد نظارتی سازمان مدیریت، قانون حداکثر استفاده از توان فنی و مهندسی و تولیدی و صنعتی و اجرایی کشور در اجرای پروژه‌ها و ایجاد تسهیلات به منظور صدور خدمات (مصوب 12/12/1375 مجلس شورای اسلامی) است. ماده یک قانون یادشده بیان کرده است: به منظور استفاده بیشتر از توان فنی و مهندسی، تولیدی و صنعتی و اجرایی کشور، تمام وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، مؤسسه‌ها و شرکت‌های دولتی یا وابسته به دولت (موضوع ماده 4 قانون محاسبات عمومی) در ارجاع کارهای خدمات مهندسی مشاور، پیمانکاری، ساختمانی، تأسیساتی و تجهیزاتی پروژه‌های خود اعم از اینکه از بودجه عمومی‌ دولت یا از درآمدهای خود یا اعتبارات و تسهیلات ارزی و ریالی دستگاه‌های مزبور استفاده می‌کنند باید براساس این مصوبه اقدام کنند.

ماده 3 قانون یادشده نیز بیان داشته ارجاع کارهای خدمات مهندسی مشاور و پیمانکاری ساختمانی، تأسیساتی، تجهیزاتی و خدماتی تنها به مؤسسه‌ها و شرکت‌های داخلی مجاز است و در صورت عدم امکان، با پیشنهاد دستگاه اجرایی و تصویب شورای اقتصاد، از طریق مشارکت شرکت‌های ایرانی خارجی مجاز خواهد بود که حداقل سهم ارزشی کار طرف ایرانی 51 درصد باشد.

از آنجایی که دبیرخانه قانون یادشده و همچنین دبیرخانه شورای اقتصاد که بر حسن اجرای این قانون نظارت دارد در سازمان مدیریت قرار دارند، از این‌رو، سازمان مدیریت به استناد این قانون می‌تواند بر نحوه ارجاع کار شرکت‌های دولتی به سایر شرکت‌ها نظارت داشته باشد.

از موارد دیگری که سازمان مدیریت به استناد آن می‌تواند بر فعالیت شرکت‌های دولتی نظارت کند، قانون برگزاری مناقصات مصوب 3/11/1383 مجمع تشخیص مصلحت نظام است. در بند «ب» ماده یک قانون یاد شده یکی از موارد شمول قانون را شرکت‌های دولتی عنوان و شرکت‌های دولتی را مکلف کرده است در مراحل برگزاری مناقصه به استناد موارد یادشده در این قانون عمل کنند. همچنین به استناد ماده 30 این قانون تمام قوانین و مقررات مغایر در شرکت‌های دولتی در این خصوص از تاریخ تصویب آن منسوخ شده‌اند. از این‌رو، با توجه به آنکه تدوین آیین‌نامه‌های موضوع ماده 8 درخصوص تهیه آیین‌نامه هیأت رسیدگی به شکایات، ماده 12 تهیه آیین‌نامه ارزیابی کیفی مناقصه‌گران، ماده 23 تهیه آیین‌نامه مستندسازی و اطلاع‌رسانی مناقصات بند «الف» ماده 26 تهیه آیین‌نامه نحوه تهیه فهرست مناقصه‌گران صلاحیت‌دار و بند «هـ » ماده 29 تهیه آیین‌نامه خرید خدمات مشاوره‌ای به عهده سازمان مدیریت است با پیش‌بینی ضوابط و مقررات مناسب، سازمان مدیریت می‌تواند به‌طور مؤثر در بحث مناقصات تمام شرکت‌های دولتی به خصوص در مورد واگذاری کار توسط شرکت‌های مزبور یا انجام کار مشاوره‌ای و پیمانکاری توسط شرکت‌های دولتی کنترل و نظارت داشته باشد.

در برنامه چهارم توسعه نیز برخی از وظایفی که به عهده سازمان مدیریت گذاشته شده است جزء وظایف نظارتی سازمان مزبور محسوب می‌شوند که در ادامه به بررسی آن‌ها خواهیم پرداخت.

ماده یک قانون برنامه سوم توسعه که در برنامه چهارم توسعه نیز تنفیذ شده به تشکیل شورای‌عالی اداری منجر شده است. براساس این ماده قانونی، رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، دبیر شورای‌عالی اداری بوده و مسؤول نظارت بر حسن اجرای مصوبات آن نیز خواهد بود. از آنجایی که مصوبات شورای‌عالی اداری براساس شرح وظایف و اختیارات آن، حوزه وسیعی از امور مربوط به شرکت‌های دولتی را در برمی‌گیرد، از این‌رو، حیطه نظارت سازمان مدیریت در این خصوص بسیار وسیع است. برخی از این امور عبارتند از: ساختار داخلی شرکت‌ها، تفکیک وظایف حوزه‌های ستادی و استانی، شناسایی و واگذاری وظایف تصدی‌گری شرکت‌های دولتی، اصلاح و مهندسی مجدد نظام‌ها و روش‌های مورد عمل و ارتقای کارایی و بهره‌وری. در ماده 105 قانون برنامه سوم توسعه (تنفیذی در برنامه چهارم توسعه) نیز، تمام طرح‌ها و پروژه‌های بزرگ تولیدی و خدماتی باید پیش از اجرا و در مرحله انجام مطالعات امکان‌سنجی و مکانیابی، براساس ضوابط پیشنهادی شورای‌عالی حفاظت محیط زیست و مصوب هیأت وزیران مورد ارزیابی زیست‌محیطی قرار گیرند. رعایت نتایج ارزیابی توسط مجریان طرح‌ها و پروژه‌های یادشده الزامی‌است. نظارت بر حسن اجرای این ماده نیز برعهده سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور گذاشته شده است.

همچنین مطابق مفاد ماده 157 قانون برنامه چهارم توسعه، رئیس‌جمهور موظف شده است گزارش نظارت و ارزیابی پیشرفت هر سال برنامه چهارم توسعه را به مجلس شورای اسلامی ارائه کنند. از آنجایی که مطابق ماده 5 قانون برنامه و بودجه وظیفه نظارت مستمر بر اجرای برنامه‌ها و پیشرفت سالانه آن‌ها بر عهده سازمان مدیریت است، این گزارش نیز در طول سال‌های اجرای برنامه چهارم توسعه، باید به‌طور سالانه توسط سازمان مزبور تهیه و تنظیم شود. در واقع این ماده قانونی نیز به نوعی اشاره به وظیفه نظارت عملیاتی و برنامه‌ای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور دارد.

وزارت امور اقتصادی و دارایی

وظیفه نظارتی وزارت امور اقتصادی و دارایی به‌طور عمده ریشه در قانون محاسبات عمومی کشور (مصوب 1/6/1366 مجلس شورای اسلامی) دارد. مطابق مفاد این قانون، نظارت وزارت امور اقتصادی و دارایی بیشتر نظارت حین خرج است و توسط ذی‌حسابان مستقر در دستگاه‌های اجرایی (از جمله شرکت‌های دولتی) اعمال می‌شود. در این قسمت موادی از قانون یادشده که ناظر بر وظایف نظارتی وزارت امور اقتصادی و دارایی است، بیان می‌شود.

به استناد ماده 15 قانون محاسبات عمومی کشور، درآمد شرکت‌های دولتی عبارت است از: درآمدهایی که در قبال ارائه خدمت یا فروش کالا و سایر فعالیت‌هایی که شرکت‌های یادشده به موجب قوانین و مقررات مجاز به انجام آن‌ها هستند عاید آن شرکت‌ها می‌شود که به استناد ماده 39 همان قانون باید به حساب‌های خزانه که در بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران افتتاح می‌شود، تحویل شود. در مورد شرکت‌های دولتی که قسمتی از سهام آن‌ها متعلق به بخش غیردولتی است، در صورتی که اساسنامه آن‌ها با هریک از مواد این قانون مغایر باشد با موافقت صاحبان سهام یادشده قابل اجرا است و در غیراین‌صورت مواد این قانون نسبت به سهام مربوط به بخش دولتی لازم‌الاجرا خواهد بود.

ماده 31 قانون محاسبات عمومی کشور مهم‌‌ترین ماده درخصوص نظارت وزارت امور اقتصادی و دارایی بر شرکت‌های دولتی است. به موجب مفاد این ماده، ذیحساب از سوی وزارت امور اقتصادی و دارایی به منظور اعمال نظارت و تأمین هماهنگی لازم در اجرای مقررات مالی و محاسباتی در وزارتخانه‌ها و مؤسسه‌ها و شرکت‌های دولتی و دستگاه‌های اجرایی محلی منصوب می‌شود. به استناد این ماده، وزارت دارایی قادر است بر امور مالی و محاسباتی، نگهداری حساب اموال دولتی، نظارت بر اموال یادشده و مواردی از این قبیل در شرکت‌های دولتی نظارت کند.

در ماده 40 قانون مزبور شرکت‌های دولتی موظف شده‌اند روش‌های اجرایی وصول درآمدهای خود را به تأیید وزارت امور اقتصادی و دارایی برسانند.

آیین‌نامه نحوه اجرای مواد 41 و 42 قانون محاسبات عمومی که به بحث واریز سپرده یا وجه‌الضمان یا وثیقه و نظایر آن از سوی شرکت‌های دولتی به حساب مخصوص اشاره دارند، توسط وزیر امور اقتصادی و دارایی تصویب و ابلاغ شده است. همچنین در ماده 44 قانون مزبور، شرکت‌های دولتی به پرداخت مالیات و سود سهام دولت مکلف شده‌اند و تخلف از این امر را در حکم تصرف غیرمجاز در وجوه عمومی تلقی کرده است.

آیین‌نامه اجرایی ماده 62 قانون یادشده نیز که به الزام تأمین اعتبار از سوی شرکت‌های دولتی برای افتتاح اعتبار اسنادی برای خدمات و کالاهای وارداتی اشاره کرده است، توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی تهیه شده و به تصویب هیأت وزیران رسیده است.

به موجب تبصره ماده 71 قانون محاسبات عمومی، دولت مکلف است بر مصرف اعتباراتی که به عنوان کمک از محل بودجه شرکت‌های دولتی یا از محل اعتبارات منظور در سایر ردیف‌های بودجه کل کشور به مؤسسه‌های غیردولتی پرداخت می‌شود، نظارت مالی اعمال کند.

تبصره 2 ماده 72 قانون یادشده نیز به شمول قانون محاسبات عمومی نسبت به اجرای طرح‌های عمرانی شرکت‌های دولتی از نظر مقررات مالی و معاملاتی تصریح کرده است.

همچنین در ماده 76 قانون محاسبات عمومی، شرکت‌های دولتی ملزم شده‌اند تمام پرداخت‌هایشان را از طریق حساب‌های بانکی که از طرف خزانه در یکی از بانک‌ها برای آنان افتتاح می‌شود، انجام دهند.

به استناد ماده 90 قانون یادشده، اعمال نظارت بر مخارج شرکت‌های دولتی از نظر انطباق پرداخت‌ها با مقررات این قانون و سایر قوانین و مقررات مربوط، به عهده وزارت امور اقتصادی و دارایی است. ماده 96 قانون محاسبات نیز به الزام ارسال گزارش عملیات انجام شده از سوی دستگاه‌های اجرایی به دیوان محاسبات کشور، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و وزارت امور اقتصادی و دارایی تأکید کرده است. همچنین به استناد مواد 98 و 99 قانون محاسبات، شرکت‌های دولتی مکلف‌اند ترازنامه و حساب سود و زیان خود و صورتحساب دریافت و پرداخت طرح‌های عمرانی (اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای) خود را به وزارت امور اقتصادی و دارایی ارسال کنند.

موارد یادشده همگی نشان‌دهنده نظارت مالی و حین خرج وزارت امور اقتصادی و دارایی هستند. این وزارتخانه از طریق سازمان حسابرسی نیز نظارت ویژهای بر شرکت‌های دولتی دارد که به دلیل اهمیت ویژه این سازمان، به‌طور مجزا به آن پرداخته شده است.

بازرس (حسابرس) شرکت‌های دولتی

یکی از ارکان نظارتی در شرکت‌های دولتی، بازرس (حسابرس) است. به استناد ماده 144 قانون تجارت مجمع عمومی عادی در هرسال یک یا چند بازرس انتخاب می‌کند تا به وظایف خود عمل کنند. به استناد مواد 148، 149، 150 و 151 قانون تجارت، بازرس یا بازرسان مکلف‌اند درباره صحت و درستی صورت دارایی و صورتحساب دوره عملکرد و حساب سود و زیان و ترازنامه‌هایی که مدیران برای تسلیم به مجمع عمومی تهیه می‌کنند و همچنین درباره صحت مطالعات و اطلاعاتی که مدیران در اختیار مجامع عمومی گذاشته‌اند، اظهار نظر کنند. بازرسان باید اطمینان حاصل کنند که حقوق صاحبان سهام در حدودی که قانون و اساسنامه شرکت تعیین کرده است، به‌طور یکسان رعایت شده باشد و در صورتی که مدیران اطلاعاتی برخلاف حقیقت در اختیار صاحبان سهام قرار دهند، بازرسان مکلف‌اند که مجمع عمومی را از آن آگاه سازند و در این خصوص گزارش جامعی راجع به وضع شرکت به مجمع عمومی تسلیم کنند. بازرس می‌تواند در هر موقع، هرگونه رسیدگی و بازرسی لازم را انجام دهد و اسناد و مدارک و اطلاعات مربوط به شرکت را مطالبه کند و مورد رسیدگی قرار دهد. همچنین باید هرگونه تخلف یا تقصیری را که در امور شرکت از ناحیه مدیران مشاهده می‌کند به اولین مجمع عمومی اطلاع دهد و در صورتی که ضمن انجام مأموریت خود از وقوع جرمی مطلع می‌شود باید موضوع را به مراجع قضایی صلاحیت‌دار اعلام کند و جریان را به اولین مجمع عمومی گزارش دهد.

به موجب قانون تشکیل سازمان حسابرسی (مصوب 5/10/1362 مجلس شورای اسلامی) وظیفه حسابرسی و بازرسی قانونی تمام شرکت‌های دولتی را سازمان حسابرسی بر عهده دارد. به موجب این قانون، دولت مکلف شده است سازمان حسابرسی را تأسیس و تمام کادر متخصص را از واحدهای حسابرسی وزارتخانه‌ها، مؤسسه‌ها و شرکت‌های دولتی به سازمان یادشده منتقل کند.

این سازمان وابسته به وزارت امور اقتصادی و دارایی بوده و اهم وظایف آن عبارت است از: انجام وظایف بازرسی قانونی و حسابرسی تمام شرکت‌های دولتی، مؤسسه‌ها و سازمان‌های انتفاعی دولتی و ارائه خدمات مالی به تمام دستگاه‌های اجرایی (از جمله شرکت‌های دولتی) در صورت درخواست آن‌ها. اهم وظایف این سازمان در قبال شرکت‌های دولتی مطابق اساسنامه آن عبارتند از: انجام وظایف بازرسی قانونی و حسابرسی تمام شرکت‌های دولتی که صد در صد سرمایه آن متعلق به دولت، وزارتخانه‌ها، مؤسسه‌ها یا شرکت‌های دولتی است. انجام وظایف بازرسی قانونی و حسابرسی سایر شرکت‌هایی که بیش از 50 درصد سرمایه آن‌ها به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم متعلق به وزارتخانه‌ها، مؤسسه‌ها یا شرکت‌های دولتی به تشخیص وزارت امور اقتصادی و دارایی باشد. انجام وظایف بازرسی قانونی و حسابرسی شرکت‌های فرعی، بانک‌ها، مؤسسه‌ها و نهادهای عمومی غیردولتی و نهادهای انقلاب اسلامی. حسابرسی طرح‌های تملک دارایی‌های ثابت و سایر قراردادهای ایجاد دارایی ثابت مورد اجرا در شرکت‌های دولتی.

مطابق اساسنامه آن عبارتنداز: انجام وظایف بازرسی قانونی و حسابرسی تمام شرکت‌های دولتی که صددرصد سرمایه آن متعلق به دولت، وزارتخانه‌ها، مؤسسه‌ها یا شرکت‌های دولتی است. انجام وظایف بازرسی قانونی و حسابرسی سایر شرکت‌هایی که بیش از 50 درصد سرمایه آن‌ها به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم متعلق به وزارتخانه‌ها، مؤسسه‌ها یا شرکت‌های دولتی به تشخیص وزارت امور اقتصادی و دارایی باشد. انجام وظایف بازرسی قانونی و حسابرسی شرکت‌های فرعی، بانک‌ها، مؤسسه‌ها و نهادهای عمومی غیردولتی و نهادهای انقلاب اسلامی. حسابرسی طرح‌های تملک دارایی‌های ثابت و سایر قراردادهای ایجاد دارایی ثابت مورد اجرا در شرکت‌های دولتی.

بدین ترتیب از سال 1362 در عمل، سازمان حسابرسی در تمام شرکت‌های دولتی و وابسته به دولت وظایف بازرسی قانونی مصرح در قانون تجارت را بر عهده داشته است و در واقع نوعی انحصار در این فعالیت به وجود آمد. از سال 1372 با تصویب قانون استفاده از خدمات تخصصی و حرف‌های حسابداران ذی‌صلاح به عنوان حسابدار رسمی، به دولت اجازه داده شد از حسابداران ذی‌صلاح در امور حسابرسی و بازرسی قانونی شرکت‌های دولتی نیز استفاده کند. در واقع با تصویب این قانون نه تنها انحصار سازمان حسابرسی شکسته شد، بلکه امور حسابرسی در یک فضای رقابتی قابل واگذاری به بخش‌خصوصی شد. البته، براساس قانون مزبور، شرایط و ضوابط مربوط به تعیین صلاحیت حسابداران رسمی و چگونگی انتخاب آنان مطابق آیین‌نامه‌ای است که به تصویب هیأت وزیران رسیده است.

دیوان محاسبات کشور

مبنای قانونی تشکیل دیوان محاسبات کشور به قانون اساسی باز می‌گردد. به موجب اصل 54 قانون اساسی، دیوان محاسبات کشور به‌طور مستقیم زیر نظر مجلس شورای اسلامی است و در اصل 55 قانون اساسی در شرح وظایف دیوان محاسبات آمده است: دیوان محاسبات به تمام حساب‌های وزارتخانه‌ها، مؤسسه‌ها و شرکت‌های دولتی و سایر دستگاه‌هایی که به نحوی از انحا از بودجه کل کشور استفاده می‌کنند، به ترتیبی که قانون مقرر می‌دارد، رسیدگی یا حسابرسی می‌کند که هیچ هزینه‌ای از اعتبارات مصوب تجاوز نکرده و هر وجهی در محل خود به مصرف رسیده باشد. دیوان محاسبات، حساب‌ها و اسناد و مدارک مربوط را برابر قانون، جمع‌آوری و گزارش تفریغ بودجه هر سال را به انضمام نظرات خود به مجلس شورای اسلامی، تسلیم می‌کند. این گزارش باید در دسترس عموم گذاشته شود. ماده یک قانون دیوان محاسبات کشور (مصوب 11/11/1361 و اصلاحیه‌های بعدی آن) اعمال کنترل و نظارت مستمر مالی از طریق کنترل عملیات و فعالیت‌های مالی شرکت‌های دولتی و همچنین بررسی و حسابرسی وجوه مصرف شده و درآمد‌ها و سایر منابع اعتبار در ارتباط با سیاست‌های مالی تعیین شده در بودجه مصوب با توجه به گزارش عملیاتی و محاسباتی مأخوذه از دستگاه‌های مربوط را از اهداف دیوان محاسبات عنوان کرده است.

ماده 2 قانون یادشده نیز مجدداً تأکید کرده است که یکی از مصادیق دستگاه‌ها در این قانون شرکت‌های دولتی هستند و متعاقباً بررسی عملیات مالی، اختلاف حساب‌ها، تفریغ بودجه و مواردی از این قبیل دستگاه‌ها (از جمله شرکت‌های دولتی) را در مواد 3 تا 8 از وظایف دیوان محاسبات عنوان کرده است. دیوان محاسبات با دارا بودن دادسرا، دادیاران و در رأس آن دادستانی و همچنین هیأت‌های مستشاری (مرکب از 3 مستشار) وظایف خود را به انجام می‌رساند. هیأت‌های مستشاری به موارد یادشده در قانون رسیدگی و انشای رأی می‌کنند. ماده 23 قانون یادشده ضمن بیان موارد تخلف، مجازات‌های اداری را که توسط هیأت‌های مستشاری صادر می‌شود، در تبصره آن ماده احصا کرده است. پس همان‌گونه که در قانون بیان شد، دیوان محاسبات ضمن نظارت و بررسی تمام امور مالی مربوط به شرکت‌های دولتی، در صورت وقوع تخلف، رأساً می‌تواند ضمن صدور رأی متخلفان را نیز به مجازات‌های مقرر محکوم و همچنین در صورت احراز وقوع جرم ضمن اعلام رأی پرونده را از طریق دادسرای دیوان برای تعقیب به مراجع قضایی ارسال کند.

مطابق ماده 26 قانون دیوان محاسبات، آرای دیوان محاسبات کشور را دادستان یا نماینده او برای اجرا به دستگاه‌های مربوط ابلاغ و نسخه‌ای از آن را به وزارت امور اقتصادی و دارایی ارسال و در اجرای آن‌ها مراقبت می‌کند. در صورتی که آرا اجرا نشود، دادستان دیوان محاسبات کشور موظف است مراتب را به مجلس شورای اسلامی اعلام کند.

سازمان بازرسی کل کشور

به استناد اصل 174 قانون اساسی براساس حق نظارت قوه‌قضاییه نسبت به حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاه‌های اداری، سازمانی به نام سازمان بازرسی کل کشور زیر نظر رئیس قوه‌قضاییه تشکیل شده که حدود اختیارات و وظایف این سازمان را قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور مصوب سال 1360 و اصلاحات آن مصوب سال 1375، تعیین کرده است.

به استناد بند «الف» ماده 2 قانون یادشده بازرسی مستمر تمام وزارتخانه‌ها و اداره‌ها و نیروهای نظامی و انتظامی و مؤسسه‌ها و شرکت‌های دولتی و شهرداری‌ها و مؤسسه‌های وابسته به آن‌ها و دفاتر اسناد رسمی و مؤسسه‌های عام‌المنفعه و نهادهای انقلابی و سازمان‌هایی که تمام یا قسمتی از سرمایه یا سهام آنان متعلق به دولت است یا دولت به‌نحوی از انحا بر آن‌ها نظارت یا کمک می‌کند و تمام سازمان‌هایی که شمول این قانون نسبت به آن‌ها مستلزم ذکر نام آن‌ها بوده، از وظایف سازمان بازرسی کل کشور است.

مطابق ماده 2 قانون مزبور، بازرسی سازمان از شرکت‌های دولتی می‌تواند به دو صورت مستمر و فوق‌العاده باشد و وظایف و مسؤولیت‌های سازمان بازرسی برای نظارت بر حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین از یکی از دو طریق یاد شده صورت می‌پذیرد. به استناد بند «ج» این ماده، تخلف و نارسایی‌ها و سوءجریان‌های اداری و مالی درخصوص شرکت‌های دولتی از طریق سازمان بازرسی به وزیر ذی‌ربط اعلام خواهد شد. همچنین به استناد بند «د» ماده یادشده در صورتی که گزارش بازرسی حاکی از سوءجریان مالی یا اداری باشد، رئیس سازمان یک نسخه از آن را با دلایل و مدارک برای تعقیب و مجازات مرتکب، به‌طور مستقیم به مرجع قضایی صالح و مراجع اداری و انضباطی مربوط منعکس و تا حصول نتیجه نهایی پیگیری خواهد کرد.

بازرسی در سازمان بازرسی کل کشور توسط بازرس یا هیأت‌های بازرسی مطابق مقررات قانون یادشده به عمل می‌آید و رسیدگی به گزارش‌های سازمان در مراجع قضایی و هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری خارج از نوبت است. به استناد ماده 8 قانون مزبور تمام مسؤولان شرکت‌های دولتی مکلف به همکاری لازم و ارائه اطلاعات و مدارک مورد نیاز هیأت‌های بازرسی هستند که عدم همکاری در این زمینه توسط کارکنان شرکت‌های دولتی به موجب تبصره یک ماده 8 این قانون موجب حبس از 3 ماه تا 6 ماه یا انفصال موقت از خدمات دولتی تا یک سال خواهد بود. همچنین وزیر یا مسؤول دستگاه یا مدیریت شرکت‌های دولتی ملزم به رعایت پیشنهادهای مندرج در گزارش بازرسی هستند. به استناد ماده 12 قانون مزبور سازمان حسابرسی، مسؤولان حراست و نظارت و بازرسی وزارتخانه‌ها و مؤسسه‌های مشمول بازرسی چنان‌چه به سوءجریانی در رسیدگی به عملکرد مالی و اداری دستگاه‌های اجرایی و شرکت‌های دولتی و وابسته به دولت برسند که مربوط به وظایف سازمان بازرسی باشد، باید مراتب را به اطلاع سازمان بازرسی کل کشور برسانند .ماده یک آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور (مصوب سال 1360 و اصلاحات مصوب 1375) بازرسی سازمان را به بازرسی مستمر، فوق العاده و رسیدگی به شکایت‌‌ها تقسیم کرده است. بازرسی مستمر حداقل سالی یک بار صورت می‌پذیرد که وظایف بازرسان یا هیأت‌های بازرسی در بازرسی‌های مستمر در ماده 6 آیین‌نامه یادشده، عنوان شده است (بررسی وضع سازمان‌ها و مؤسسه‌های مورد بازرسی از حیث حسن جریان امور اداری، اجرای قوانین و طرح‌ها و برنامه‌های مربوط، طرز رفتار رئیسان و)....

به استناد ماده 9 آیین‌نامه یادشده هرکسی می‌تواند شکایت خود علیه شرکت‌های دولتی را به‌طور مستقیم به سازمان بازرسی کل کشور تسلیم کند .در قسمت‌های مختلف قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور و آیین‌نامه اجرایی آن، ضمانت‌های اجرایی مختلفی برای انجام مناسب‌تر وظایف سازمان عنوان شده است و عدم همکاری از سوی مسؤولان دستگاه‌های مشمول را تحت عنوان تخلف قابل تعقیب دانسته است. سازمان مزبور به استناد ماده 29 آیین‌نامه اجرایی خود می‌تواند پیشنهادهای اصلاحی خود را به شرکت‌های دولتی و سایر دستگاه‌های مشمول برای اصلاح ساختار و رفع نقایص ارائه دهد.

به استناد ماده 49 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور، مسؤولان اداره‌های نظارت و بازرسی و حراست‌های مستقر در وزارتخانه‌ها و شرکت‌های دولتی و وابسته به دولت مکلف‌اند به‌طور مستقیم موارد سوءجریان و تخلفات و نارسایی‌های دستگاه مربوط را در اسرع وقت حسب مورد به سازمان بازرسی کل کشور اعلام کنند.

ماده 35 آیین‌نامه یادشده به سازمان اجازه می‌دهد بازرسی را از سازمان‌هایی که تمام یا قسمتی از سرمایه یا سهام آن‌ها متعلق به دولت است یا دولت به نحوی از انحا بر عملکرد آن‌ها نظارت دارد یا به آن‌ها کمک می‌کند، هرچند که این قبیل سازمان‌ها غیردولتی باشند، به عمل آورد. از این رو، همان‌گونه که مشاهده می‌شود برخلاف دیوان محاسبات کشور، حیطه اختیارات سازمان بازرسی کل کشور بسیار وسیع‌تر است و می‌تواند علاوه بر شرکت‌های دولتی، شرکت‌های غیردولتی یا شرکت‌هایی را که قسمتی از سهام آن‌ها متعلق به دولت است یا دولت تنها بر عملکرد آن‌ها نظارت دارد یا به آن‌ها کمک می‌کند، نیز مورد بررسی قرار دهد.

دیوان عدالت اداری

براساس اصل 173 قانون اساسی، به منظور رسیدگی به شکایت‌ها، تظلم‌ها و اعتراض‌های مردم نسبت به مأموران یا واحد‌ها یا آیین‌نامه‌های دولتی و احقاق حقوق آنها، دیوانی به نام دیوان عدالت اداری زیر نظر رئیس قوه قضاییه تأسیس شده است.

در قانون دیوان عدالت اداری (مصوب 4/11/1360) با اصلاحیه‌های بعدی حدود اختیارات و نحوه عمل این دیوان تعیین شده است. به استناد ماده 11 قانون یادشده از موارد صلاحیت دیوان، رسیدگی به شکایت‌ها، تظلم‌ها و اعتراض‌های اشخاص حقیقی یا حقوقی از تصمیم‌ها و اقدام‌های واحدهای دولتی اعم از وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، مؤسسه‌ها و شرکت‌های دولتی، شهرداری‌ها و همچنین تصمیم‌ها و اقدام‌های مأموران واحدهای یادشده در امور راجع به وظایف آن‌ها است. بنابراین اشخاص حقیقی و حقوقی می‌توانند با ابزار دیوان عدالت اداری نسبت به اقدام‌های خلاف مقررات شرکت‌های دولتی پیگیری لازم را به عمل آورند و شعبه مأمور رسیدگی نیز می‌تواند در حدود قانون، هرگونه تحقیقی را که ضروری است، به عمل آورد یا انجام آن را از هر یک از مراجع قضایی یا اداری تقاضا کند. شرکت‌های دولتی نیز به استناد ماده 16 قانون یادشده موظف هستند با دیوان همکاری لازم را داشته باشند و مدارک مورد نیاز را برای آن ارسال کنند.

ماده 21 این قانون درخصوص ضمانت اجرای احکام دیوان بیان داشته است که واحدهای دولتی اعم از وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، مؤسسه‌ها و شرکت‌های دولتی مکلف‌اند احکام دیوان را در آن قسمت که مربوط به واحدهای یاد شده است اجرا کنند و در صورت استنکاف، با حکم رئیس کل دیوان به انفصال از خدمات دولتی به مدت یک تا 5 سال محکوم می‌شوند.

دستگاه‌ها و نهادهای نظارت‌کننده بر فرآیند واگذاری سهام شرکت‌های دولتی

خصوصی‌سازی و واگذاری شرکت‌های دولتی به بخش غیردولتی یکی از اهداف برنامه‌های توسعه پس از انقلاب است. هدف از اجرای برنامه خصوصی‌سازی، کوچک‌سازی دولت و واگذاری امور به بخش غیردولتی بوده است. بدین‌ترتیب ضمن افزایش مشارکت عمومی در فعالیت‌های اقتصادی، انتظار می‌رود بازدهی و بهره‌وری شرکت‌ها نیز افزایش یابد و در نهایت باعث افزایش سرعت رشد و توسعه اقتصادی کشور شود. اما از آنجایی که همواره در انتقال اموال و سهام دولتی به بخش غیردولتی امکان بروز فساد و تخلف وجود دارد، دولت‌ها همواره در کنار اعمال سیاست‌های خصوصی‌سازی سعی در تحکیم نهاد‌ها و مبانی نظارتی دارند. در ایران در برنامه‌های اول و دوم توسعه کشور، هیأت وزیران و دستگاه‌های اجرایی واگذار کننده به‌طور عام وظیفه نظارت بر واگذاری را به عهده داشته و مسؤول حسن اجرای آن بوده‌اند. با بروز مشکلات و شبهه‌هایی که در فرآیند خصوصی‌سازی در طول سال‌های اجرای برنامه‌های اول و دوم توسعه رخ داد، دولت اقدام به تشکیل نهادهایی خاص کرد که علاوه بر سیاست‌گذاری و راهبری فرآیند خصوصی‌سازی در کل کشور، وظیفه نظارت را نیز برعهده دارند.

هیأت عالی واگذاری

به استناد ماده 12 قانون برنامه سوم توسعه (تنفیذی در برنامه چهارم توسعه) هیأت عالی واگذاری به ریاست وزیر امور اقتصادی و دارایی و با عضویت رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، رئیس کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، وزیر دادگستری، وزیر وزارتخانه ذی‌ربط و دو نفر از نمایندگان مجلس شورای اسلامی تشکیل شده است. این هیأت علاوه بر هماهنگی و کنترل فرآیند واگذاری، وظیفه نظارت بر خصوصی‌سازی را نیز برعهده دارد.

مطابق بند «ج» ماده 14 قانون یادشده، نظارت بر فرآیند واگذاری و ارائه گزارش‌های نظارتی شش ماهه به رئیس جمهوری و مجلس شورای اسلامی شامل تجزیه و تحلیل‌ها، بررسی نقاط ضعف و بازخوردهای فرآیند و راهکارهای پیش برنده از وظایف و اختیارات هیأت عالی واگذاری است.

هیأت داوری

هیأت داوری نهاد دیگری است که به موجب قانون برنامه سوم توسعه ایجاد شده و در فرآیند واگذاری، مسؤول رسیدگی به شکایت‌‌ها و تخلف‌هاست. به موجب ماده 20 قانون برنامه سوم توسعه (تنفیذی در برنامه چهارم توسعه) رسیدگی، اظهارنظر و اتخاذ تصمیم در مورد شکایت اشخاص حقیقی و حقوقی از هر یک از تصمیم‌ها در امر واگذاری، در صلاحیت هیأت داوری است. این هیأت مرکب از هفت نفر شامل پنج نفر از متخصصان امور اقتصادی، مالی، بازرگانی، فنی و حقوقی (به پیشنهاد مشترک وزیر امور اقتصادی و دارایی، وزیر دادگستری و رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و تصویب هیأت وزیران) و رئیس اتاق تعاون و رئیس اتاق بازرگانی و صنایع و معادن است.

سازمان خصوصی‌سازی

سازمان خصوصی‌سازی نیز یکی از نهادهای مؤثر در فرآیند خصوصی‌سازی بوده که در اجرای مفاد فصل سوم قانون برنامه سوم توسعه تشکیل شده است. وظیفه اصلی این سازمان در چرخه و فرآیند خصوصی‌سازی، واگذاری سهام شرکت‌های دولتی به وکالت از صاحبان سهام آنهاست. به عبارت دیگر، دولت و شرکت‌های مادرتخصصی برای واگذاری سهام خود در شرکت‌های دولتی و وابسته به دولت، به سازمان خصوصی‌سازی وکالت فروش داده‌اند و سازمان یادشده نیز پس از تعیین قیمت پایه در چارچوب مقررات، اقدام به فروش سهام می‌کند. اما در کنار این وظیفه مطابق شرح وظایف این سازمان مندرج در بند «ز» ماده5 اساسنامه آن، نظارت بر اجرای دقیق مفاد قراردادهای مربوط به واگذاری سهام، واگذاری مدیریت و اجاره و انجام سایر اموری که طبق قرارداد‌ها به این سازمان محول می‌شود از وظایف آن است.

براساس این بند سازمان خصوصی‌سازی موظف است حتی پس از واگذاری شرکت‌ها، بر فعالیت و نحوه مدیریت آن‌ها نظارت داشته باشد تا از مفاد قراردادهای واگذاری تخلف نشود. از آنجایی که در متن بسیاری از قراردادها، افزایش بازدهی و بهره‌وری و حفظ نیروی انسانی از تعهدات خریداران است، این‌گونه نظارت می‌تواند از عواقب منفی خصوصی‌سازی بکاهد.

سایر مراکز نظارتی

سازمان‌ها و نهادهای یادشده، همگی سازمان‌هایی هستند که به موجب نص صریح قانون مکلف‌اند بر فعالیت شرکت‌های دولتی و وابسته به دولت و همچنین فرآیند واگذاری سهام شرکت‌های یادشده به بخش غیردولتی، نظارت کنند. تمام سازمان‌ها و نهادهای بررسی شده، به‌طور مستمر بر فعالیت شرکت‌های دولتی و فرآیند واگذاری سهام آن‌ها نظارت داشته و در برخی مواقع موظف‌اند گزارش‌های ادواری یا سالیانه تهیه کنند و به آگاهی مراجع ذی‌صلاح برسانند. علاوه بر سازمان‌ها و نهادهای یادشده، برخی دیگر از ارگان‌ها یا نهاد‌ها وجود دارند که در مواقع خاص یا به موجب دستور ویژه اقدام به نظارت و بازرسی بر شرکت‌های دولتی و دستگاه‌های دخیل در امر واگذاری سهام شرکت‌های دولتی و وابسته به دولت می‌کنند. این در حالی است که در متن قوانین، به‌طوردقیق به این وظایف برای مراجع یادشده، اشاره‌ای نشده است. به عنوان مثال می‌توان از وزارت اطلاعات، بازرسی ویژه رئیس‌جمهور و مجلس شورای اسلامی نام برد. مراکز و سازمان‌های مزبور و مراجع مشابه نیز بنا به ضرورت و به صورت مقطعی اقدام به نظارت بر شرکت‌های دولتی و دستگاه‌های مجری واگذاری سهام شرکت‌های مزبور می‌کنند. اما به دلیل آن که وظیفه اصلی آن‌ها نظارت مستمر بر دستگاه‌های اجرایی یادشده است، در این گزارش از بررسی و ذکر قوانین خاص سازمان‌های یادشده، پرهیز می‌شود.

جمع‌بندی

در این گزارش مبانی قانونی نظارت بر شرکت‌های دولتی و دستگاه‌های مسؤول واگذاری سهام شرکت‌های مزبور مورد بررسی قرار گرفت و وظایف هر کدام از آن‌ها شناسایی شد. طبیعی است که نظارت بر شرکت‌های دولتی ابعاد گوناگونی دارد: نظارت بر اجرای برنامه‌هایی که شرکت‌ها موظف به انجام آن هستند، نظارت بر اجرای طرح‌های عمرانی که شرکت‌ها به نمایندگی دولت مسؤول اجرای آنند، نظارت بر کیفیت و نوع کالا‌ها و خدماتی که این شرکت‌ها عرضه می‌کنند، نظارت بر نیروی انسانی فعال در شرکت‌های دولتی و مواردی از این دست مقوله‌هایی هستند که لازم است به آن توجه شود.

بررسی ساختار قانونی نظارت بر فعالیت شرکت‌های دولتی حاکی از آن است که در این زمینه در برخی موارد دستگاه‌های نظارتی به وظایف قانونی خود به خوبی عمل نمی‌کنند. به‌طور مثال می‌توان به سازمان بازرسی کل کشور اشاره کرد که به موجب ماده 35 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیل خود مجاز به بازرسی از سازمان‌هایی هرچند غیردولتی است که تمام یا بخشی از سرمایه یا سهام آن‌ها متعلق به دولت است یا دولت به نحوی از انحاء بر عملکرد آن‌ها نظارت دارد یا به آن‌ها کمک می‌کند. سازمان بازرسی کل کشور براساس این مجوز قانونی می‌تواند در صورت لزوم بر عملکرد شرکت‌های غیردولتی که بخشی از سهام آن‌ها متعلق به دولت است نظارت و از ایجاد فساد اداری و مالی در شرکت‌های یادشده جلوگیری کند. این موضوع از آنجایی حایزاهمیت است که طبق قانون، شرکت‌های مزبور تحت نظارت سایر مراجع نظارتی همچون دیوان محاسبات، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و وزارت امور اقتصادی و دارایی قرار ندارند. درصورتی که به نظر می‌رسد سازمان بازرسی کل کشور فعالیت چندانی در این زمینه نداشته و شرکت‌های غیردولتی که به انحا مختلف به دولت و شرکت‌های دولتی وابسته بوده و از امکانات و مزایای این ارتباط نیز بهره‌برداری می‌کنند، تحت هیچ‌گونه نظارت و بازرسی نیستند. بدین‌روی، پیشنهاد می‌شود سازمان بازرسی کل کشور از تمام ظرفیت قانونی خود استفاده و نظارت قانونمند و مستمری را بر شرکت‌های یادشده، اعمال کند.

همچنین خلأهای قانونی متعددی نیز در این ساختار وجود دارد، از جمله اینکه برخی از شرکت‌های دولتی به موجب قانون خاص تشکیل شده‌اند و قوانین تشکیل آن‌ها به گونهای تدوین شده است که قدرت نظارتی دستگاه‌های ناظر بر فعالیت آن‌ها را کاهش می‌دهد. به عنوان مثال میتوان به عدم تبعیت برخی از شرکت‌های دولتی از قانون محاسبات عمومی اشاره کرد. بنابراین پیشنهاد می‌شود با اصلاح قوانین موجود تمام شرکت‌های دولتی که به موجب قوانین خاص یا اساسنامه خود از شمول قانون محاسبات عمومی و سایر قوانین و مقررات عمومی مربوط به شرکت‌های دولتی مستثنا شده‌اند، تابع قوانین و مقررات عمومی یادشده، قرار گیرند.

*رئیس گروه مطالعات و بررسی‌های دفتر ریاست، روابط عمومی و بین‌الملل