دکتر سیداحسان حسینی کارشناس حقوقی موضوع تقسیم زمین از سالیان دور تا به امروز مورد توجه بوده است. به دلیل آن که زمین‌های زیادی وجود داشته که بلااستفاده یا لم‌یزرع بود و کسی حاضر به بهره‌برداری از آن نمی‌شده است در قانون مدنی تملک این اراضی با رعایت شرایطی مجاز شناخته شده است. در فقه […]
دکتر سیداحسان حسینی
کارشناس حقوقی
موضوع تقسیم زمین از سالیان دور تا به امروز مورد توجه بوده است. به دلیل آن که زمین‌های زیادی وجود داشته که بلااستفاده یا لم‌یزرع بود و کسی حاضر به بهره‌برداری از آن نمی‌شده است در قانون مدنی تملک این اراضی با رعایت شرایطی مجاز شناخته شده است. در فقه قاعده‌ای وجود دارد به نام قاعده احیای موات و مفاد آن این است که هر کس زمین موات (مرده‌ای) را آباد کند مالک آن می‌شود.[۱] از نظر فقهی ارض بر دو قسم است: ۱) ارض عامر به معنای زمین معمور و آباد که مورد استفاده و انتفاع است. این‌گونه اراضی قابل احیای مجدد و تملک نیستند، زیرا دارای مالک هستند.۲) ارض غامر به معنای زمین موات که امکان تملک آن وجود دارد. زمین‌های موات نیز بر چند نوع تقسیم (مثل موات بالاصاله و موات بالعرض) شده است. اما به هر حال برای تملک آن وجود قصد ضروری است.
این موضوع به قانون مدنی ایران نیز راه پیدا کرده است. مواد ۱۴۱ الی ۱۴۵ قانون مدنی به موضوع احیای اراضی موات و مباحه پرداخته است. به موجب ماده ۱۴۳ قانون مدنی «هرکس از اراضی موات و مباحه قسمتی را به قصد تملک احیاء کند مالک آن قسمت می‌شود.» این قسمت از مقررات قانون مدنی متخذ از فقه اسلامی بود که به موجب آن هرکس زمین بلاصاحب را تصرف کند مالک آن می‌شود. در ابتدای انقلاب نیز شورای انقلاب قانون نحوه واگذاری و احیای اراضی در حکومت جمهوری اسلامی ایران را به تصویب رساند. در ابتدای این قانون بیان شده: با توجه به اصول و موازین شرع مقدس اسلام مبنی بر تعلق اراضی و منابع طبیعی به آفریدگار بزرگ و بهره‌گیری انسان از این مواهب الهی بر اساس کار مفید و در جهت رفع نیاز و خودکفایی جامعه و به منظور تشویق و حمایت از کار و کوشش و همکاری افراد در زمینه فعالیت‌های کشاورزی و جلوگیری از معطل ماندن بی‌مورد منابع آب و خاک، مقررات ذیل در مورد نحوه زمین‌داری و ترتیب واگذاری و احیاء و بهره‌برداری از اراضی تصویب و به مرحله اجراء گذاشته می‌شود. در ادامه نیز احیای اراضی به عملیاتی تعریف شده که با تغییر وضع طبیعی زمین و به وسیله اقداماتی که در عرف آباد کردن محسوب است (از قبیل زراعت، درختکاری، بنا ساختن، ایجاد تأسیسات و…) آن را برای بهره‌برداری آماده سازد. با تصویب لایحه قانونی اصلاح لایحه قانونی نحوه واگذاری و احیای اراضی در حکومت جمهوری اسلامی ایران تغییراتی در این قانون به وجود آمد که تفصیل آن خارج از موضوع این مقاله است.
اما همه این موضوعات دیگر جنبه تاریخی پیدا کرده است چرا که در حال حاضر اراضی مواتی وجود ندارد و همه این اراضی جزء انفال بوده و در اختیار حکومت اسلامی قرار می‌گیرد. با تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تغییرات زیادی در مالکیت عمومی مخصوصاً قلمرو مالکیت دولت به وجود آمد. به موجب اصل ۴۵ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران «انفال و ثروت‌های عمومی از قبیل زمین‌های موات یا ر‌ها شده، معادن، دریاها، دریاچه، رودخانه‌ها و سایر آب‌های عمومی، کوه‌ها، دره‌ها، جنگل‌ها، نیزارها، بیشه‌های طبیعی، مراتعی که حریم نیست، ارث بدون وارث، و اموال مجهولالمالک و اموال عمومی که از غاصبین مسترد می‌شود در اختیار حکومت اسلامی است تا بر طبق مصالح عامه نسبت به آنها عمل نماید. تفصیل و ترتیب استفاده از هر یک را قانون معین می‌کند.» ملاحظه می‌شود که قانون اساسی صراحتاً اراضی موات را جزء انفال دانسته و در اختیار حکومت اسلامی قرار داده است.
«انفال» اصلاحی فقهی است که از ماده «ن ف ل» و در لغت به معناى غنیمت، بخشش افزون بر مقدار واجب آمده است. در اصطلاح فقهی انفال به اموال خاص معصوم و به تعبیرى دیگر اموالى که مالک خصوصى ندارد و به امام و حاکم اسلامى تعلق دارد اطلاق می‌شود.
انفال به غنائم و موهبت‌های منقول و غیرمنقولی گفته می‌شود که از جانب خداوند برای حاکم اسلامی است. این اموال در جهت تقویت اسلام، مصالح مسلمین و امت اسلامی مصرف می‌شود. مبنای شکل‌گیری این اصطلاح در فقه اسلامی، نخستین آیه از سوره انفال است زیرا پس از پیروزى مسلمانان در جنگ بدر میان آنان بر سر تقسیم غنایم اختلاف پدید آمد، از این‌رو از رسول خدا در این باره پرسیدند که آیه نخست سوره انفال نازل شد که در آن چنین آمده است: «از تو درباره انفال می‌پرسند؛ بگو انفال از آن خدا و رسول است». بعد از آن آیات دیگری هم در این خصوص نازل گردید.
در این که مقصود از انفال در این آیه چیست نظرات گوناگونى بین مفسران و فقیهان مطرح است؛ مفسران و فقیهان اهل سنت بیشتر مصداق انفال در آیه فوق را غنایم جنگى و آنچه مرتبط با آن است دانسته‌اند. برخى از آنان منظور از انفال را غنایم جنگى دانسته‌اند.
در تعیین مصادیق انفال بین فقهای شیعه هم اختلاف‌نظر وجود دارد. اما برخی از مصادیق که کمتر پیرامون آن اختلاف است عبارتند از: کلیه زمین‌هایی که اهالی آن به اراده و خواست خود نه به زور، از آن خارج شده‌اند و بدون جنگ به دست مسلمانان افتاده است؛ زمین‌های موات و ویرانه‌ای که اصلاً مالک نداشته است و به وسیله کسی آباد و احیاء شده است؛ نیزارها؛ دره‌ها؛ جنگل‌ها؛ قله کوه‌ها؛ بستر رودخانه‌ها و سواحل دریا. به هر حال در روایات اهل بیت علیهم‌السلام نیز بر عدم جواز تصرف در انفال بدون اذن امام تأکید شده است، از این‌رو فقهاى اسلامى تصرف در انفال بدون اجازه امام یا حاکم اسلامى را غاصبانه و ناروا دانسته‌اند. خاطرنشان می‌سازد طبق نظر مشهور در فقه امامیه، در زمان غیبت امام، انفال در زمرة مباحات قرار می‌گیرد و افراد می‌توانند با استفاده از حیازت نسبت به آنها مالکیت پیدا کنند و به قدر نیاز از آن برداشت کنند. اما چون در حال حاضر بسیاری از انفال جزء اموال عمومی محسوب می‌شوند امکان تملک آن از طرف اشخاص وجود ندارد. به هر حال در نظام حقوقی ایران زمین‌های موات قابل تملک خصوصی نیستند و صرفاً دولت می‌تواند آنها را به اشخاص منتقل کند. صرفاً مباحاتی قابل تملک خصوصی هستند که مالک خاص نداشته باشند و متعلق به عموم نباشند.
گفتیم برای اداره و واگذاری اراضی دولتی قوانین مهم در سال‌های ابتدایی انقلاب به تصویب رسید. یکی از این قوانین قانون زمین شهری است که علاوه بر آن چند آیین‌نامه اجرایی هم پیرامون آن به تصویب رسیده است که ترتیب استفاده از زمین‌های موات را مشخص کرده است.
به موجب این قانون دولت مکلف شده که اراضی عمومی را به اشخاص واجد شرایط واگذار کند و سیاست‌های تقنینی زیادی در تصویب این قانون وجود داشته است. به هرحال این زمین‌‌ها طبق قانون در اختیار دولت قرار گرفته است. اما پرسشی که مطرح می‌شود این است که دولت چگونه باید این زمین‌‌ها را به دیگران منتقل کند؟
واقعیت این است که در بسیاری از مواد قانون زمین شهری واژه «واگذاری» به کار رفته است و از نظر حقوقی قانون با اجمال روبه‌روست. زیرا بیع (فروش)، صلح، هبه و امثال آن داخل در مفهوم واگذاری است. از طرف دیگر در قانون محاسبات عمومی کشور[۲] فروش اموال دولتی باید از طریق مزایده باشد تا دولت بتواند آنها را به بالا‌ترین قیمت بفروشد. چرا که به‌طور کلی اراضی دولتی به عنوان اموال عمومی تابع مقررات مختص به خود است. دولت مانند اشخاص خصوصی نمی‌تواند هر گونه که بخواهد در اموال عمومی یا دولتی تصرف کند. فروش اراضی دولتی همانند اموال دولتی هم باید از طریق مزایده باشد.
اخیراً هیأت عمومی دیوان‌عدالت اداری در یکی از آرای خود به این موضوع توجه داشته و نحوه واگذاری ارارضی دولتی را بیان کرده است. در ادامه گزارش این پرونده عیناً برای خوانندگان گرامی روزنامه مناقصه‌مزایده نقل می‌شود و در ادامه برخی از ملاحظات حقوقی پیرامون این رأی ذکر خواهد شد.
گزاش پرونده:
شماره دادنامه: ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۳۵۰، تاریخ دادنامه:۱۸/۸/۱۴۰۰، شماره پرونده: ۹۹۰۲۴۶۷
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان‌عدالت اداری
شاکی: آقای م.ب.د
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره۴ و بندهای (ج) و (د) آن از ماده ۸ آیین‌نامه اجرایی قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب ۱۳۸۸ موضوع مصوبه شماره ۸۶۱۶۸؍ت۴۵۹۷۹ک مورخ ۲۷/۴/۱۳۹۰ وزیران عضو کارگروه مسکن.
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال تبصره ۴ و بندهای (ج) و (د) آن از ماده ۸ آیین‌نامه اجرایی قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب ۱۳۸۸ موضوع مصوبه شماره ۸۶۱۶۸؍ت۴۵۹۷۹ک مورخ ۲۷/۴/۱۳۹۰ وزیران عضو کارگروه مسکن را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
« احتراماً در خصوص مصوبه ۸۶۱۶۸؍ت۴۵۹۷۹ک-۲۷/۴/۱۳۹۰ هیأت دولت [وزیران عضو کارگروه مسکن] به استحضار می‌رساند:
۱- مطابق ماده ۹ قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن، فروش اراضی دولتی (از طریق مزایده و با قیمت کارشناسی و تصویب دولت امکان‌پذیر می‌باشد.
۲- مستفاد از بند (ب) رأی هیأت عمومی دیوان‌عدالت اداری به شماره دادنامه ۱۴۱-۲۳/۴/۱۳۸۱، وضع قاعده آم-ره در مورد واگذاری اراضی دولتی به اشخاص فاق-د مسکن و تعیین شرایط مربوط از حیث مساحت و بهای زمین واگذاری، منوط به حکم یا اذن صریح قانون‌گذار به مراجع ذی‌صلاح است.
۳- لازم به توضیح است قانون‌گذار به صورت استثناء، وفق بند ۲۷ قانون بودجه سال ۱۳۸۸ کل کشور اقدام به صدور مجوز به وزارت مسکن و شهرسازی جهت فروش اراضی تصرفی در همان سال نموده است که این امر اماره و مؤید بر این مطلب است که فروش اراضی تصرفی بدون رعایت تشریفات قانونی (مزایده) از اختیارات مجلس شورای اسلامی می‌باشد.
۴- ادارات کل راه و شهرسازی استان‌ها طبق تفویض اختیار واگذار شده از سوی سازمان ملی زمین و مسکن، اراضی دولتی را مورد معامله قرار می‌دهند این در حالی است که وفق مواد ۷۹، ۸۳، ۸۴ و ۸۷ قانون محاسبات عمومی کشور، اصولاً کلیه معاملات دستگاه‌های اجرایی مشمول به استثناء موارد مصرح، می‌بایست از طریق مزایده صورت پذیرد.
۵- در قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب ۱۳۸۸ مجلس شورای اسلامی، قانون‌گذار هیچ مجوزی به هیأت دولت برای واگذاری اراضی تصرفی دولتی بدون برگزاری مزایده و به قیمت منطقه‌ای نداده است.
۶- لازم به ذکر است هیأت عمومی دیوان‌عدالت اداری طی دادنامه ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۹۴۰- ۲۹/۷/۱۳۹۹، مصوبه مشابه وزیر راه و شهرسازی را به علت مغایرت با مواد قانونی فوق‌الذکر باطل نموده است.
بنا به مراتب فوق مفاد تبصره ۴ و بندهای (ج) و (د) این تبصره از ماده ۸ آیین‌نامه اجرایی قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن موضوع مصوبه ۸۶۱۶۸؍ت۴۵۹۷۹ک – ۲۷/۴/۱۳۹۰ هیأت دولت، که به واگذاری اراضی دولتی خارج از مزایده و همچنین به قیمت منطقه‌ای اشعار دارد خارج از حدود اختیارات قانونی ارزیابی و برخلاف مبانی احکام قانونی صدرالاشاره می‌باشد که بنا به مراتب پیش گفته، درخواست ابطال مصوبه صدرالذکر مورد درخواست است.»
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
« وزارت راه و شهرسازی- وزارت دادگستری
وزیران عضو کارگروه مسکن بنا به پیشنهاد مشترک وزارت راه و شهرسازی و سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و به استناد ماده۳ قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب ۱۳۸۸ و با رعایت تصویب‌نامه شماره ۱۵۲۷۵۳؍ت۴۳۵۰۵هـ – ۲/۸/۱۳۸۸ آیین‌نامه اجرایی قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب ۱۳۸۸ را به شرح زیر تصویب نمودند:
آیین‌نامه اجرای قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب ۱۳۸۸
ماده ۸
تبصره۴- چنان‌چه عرصه ملک و محدوده مورد عمل متعلق به دولت و در زمره اراضی در اختیار یا ملکی سازمان ملی زمین و مسکن باشد. سازمان مذکور نسبت به واگذاری و انتقال عرصه به صاحبان مستحدثات و اعیان در صورت احراز شرایط زیر اقدام می‌نماید.
ج- در صورت واجد شرایط بودن متصرف به شرح بند (و) این تبصره و مشروط به مسکونی بودن کاربری ملک براساس طرح‌های مصوب و بهره‌برداری مسکونی از آن، با رعایت مقررات این آیین‌نامه به‌خصوص تبصره ماده (۵) و بندهای (الف) و (ب) در شهرهای مشمول، عرصه قسمت مسکونی تا (۲۵۰) مترمربع به قیمت منطقه‌ای و مازاد برآن تا (۵۰۰) مترمربع به قیمت کارشناسی روز و در روستاهای واقع در حریم شهر‌ها عرصه تا (۵۰۰) مترمربع مسکونی به قیمت منطقه‌ای و مازاد بر آن تا (۱۰۰۰) مترمربع به قیمت کارشناسی روز قابل واگذاری است.
د- در مواردی که متصرف غیرواجد شرایط یا از اشخاص حقوقی غیردولتی و غیرعمومی باشد و همچنین در صورتی که ملک دارای کاربری غیرمسکونی بوده یا به نحو غیرمسکونی از قبیل تجاری، صنعتی و خدماتی مورد استفاده قرار گیرد، با رعایت مقررات این آیین‌نامه به‌خصوص تبصره ذیل ماده (۵) و بندهای (الف) و (ب) در شهر‌ها و روستاهای مشمول عرصه غیرمسکونی در صورت تناسب عرصه و اعیان و غیرقابل تفکیک بودن به قیمت کارشناسی روز محاسبه و با اقساط پنج ساله دریافت می‌شود و در صورت قابل تفکیک بودن قسمت مازاد در اختیار دولت باقی خواهد ماند تا طبق مقررات مربوط اقدام شود.»
در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست معاونت امور حقوقی دولت (معاونت حقوقی رئیس‌جمهور) به موجب لایحه شماره ۵۹۵۰۴ -۹/۶/۱۴۰۰، نامه شماره ۵۶۷۹۵- ۲۸/۱۱/۱۳۹۹ معاون حقوقی و امور مجلس وزارت دادگستری و نامه شماره ۲۳۸۳۲؍۱۴۰۰؍۹۳-۱۵/۴/۱۴۰۰ عضو هیأت مدیره سازمان ملی زمین و مسکن وزارت راه و شهرسازی را ارسال کرده است که متن آنها به قرار زیر است:
الف- متن نامه شماره ۵۶۷۹۵-۲۸/۱۱/۱۳۹۹ معاون حقوقی و امور مجلس وزارت دادگستری:
«۱- شاکی مدعی است مطابق ماده ۹ قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن، فروش اراضی دولتی از طریق مزایده و با قیمت کارشناسی امکان‌پذیر می‌باشد. از ماده ۹ که مقرر می‌دارد: «به منظور تأمین بخشی از اعتبارات مورد نیاز اجرای این قانون وزارت مسکن و شهرسازی با تصویب دولت بخشی از اراضی در مالکیت خود را به قیمت کارشناسی روز از طریق مزایده عمومی به فروش می‌رساند» چنین به ذهن متبادر می‌گردد که منظور از اراضی دارای قابلیت فروش در این ماده اراضی خام و بدون متصرف و مستحدثات می‌باشد در حالی که اراضی مشمول تبصره ۴ ماده۸ آیین‌نامه مذکور دارای مستحدثات و اعیان دائم است که از سوی متقاضیان، احداث و بدون تعیین‌تکلیف باقی مانده‌اند. بدیهی است؛ فروش این گونه اراضی در قالب مزایده عملاً غیرقابل تصور به نظر می‌رسد و در صورت واگذاری عرصه به شخص ثالث از طریق مزایده ممکن است باعث بروز اختلافات و دعاوی متعددی گردد.
۲- باید به تفاوت مفهوم حقوقی « فروش» در ماده ۹ قانون و «واگذاری» در تبصره ۴ ماده ۸ آیین‌نامه توجه نمود. در فروش به روش مزایده کسب درآمد به بالا‌ترین قیمت ملاک عمل است اما در واگذاری اراضی اوصاف و شرایط متقاضی مد نظر می‌باشد.»
ب- متن نامه شماره ۲۳۸۳۲؍۱۴۰۰؍۹۳- ۱۵/۴/۱۴۰۰ عضو هیأت مدیره سازمان ملی زمین و مسکن وزارت راه و شهرسازی:
«اولاً: موضوع ماده ۹ قانون ساماندهی اجازه فروش بخشی از اراضی دولتی به منظور تأمین بخشی از اعتبارات مورد نیاز اجرای آن قانون با تصویب دولت به بهای کارشناسی روز از طریق مزایده را صادر کرده است. در حالی که موضوع قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی، عرصه متصرفاًت اشخاص است. نه زمین خام دولت و با توجه به صدر ماده۱ قانون الحاق تعیین‌تکلیف و صدور سند برای متصرفین در محدوده شهرهای کوچک زیر بیست و پنج هزار جمعیت و روستاهای بیش از ۲۰ خانوار به عنوان هدف و مقصود مقنن بیان گردیده است. بدین ترتیب موضوع اراضی در ماده ۹ قانون ساماندهی منصرف از عرصه متصرفی اشخاص است. به علاوه هدف در ماده ۹ قانون ساماندهی تأمین بخشی از اعتبارات مورد نیاز اجرای قانون موصوف است، در صورتی که هدف در قانون الحاق، صدور سند مالکیت و تعیین‌تکلیف متصرفین اراضی دولت و همچنین تعیین‌تکلیف مالکیت صاحبان اعیانی در این اراضی بوده است لذا تبصره ۴ آیین‌نامه مورد اعتراض و اساساً قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی به‌طور کلی موضوعاً و حکماً از ماده ۹ قانون ساماندهی متفاوت است.
ثانیاً: با عنایت به یک ساله بودن قوانین بودجه، بند ۳۷ قانون بودجه سال ۸۸ صرفاً ناظر به فروش اراضی تصرفی در سال تصویب بودجه مربوطه می‌باشد. حال آن که قانون الحاق که در تاریخ ۲/۱۲/۱۳۸۸ تصویب شده عملاً پس از انقضای قانون بودجه ۸۸ قابلیت اجرا یافته و صرفاً ناظر به شهرهای کوچک و روستا‌ها می‌باشد.. چه اینکه آنچه در بند ۲۷ قانون بودجه سال ۸۸ به صورت موقت تصویب شده بود با نظر مقنن در قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی به صورت دائم تصویب گردیده و از این جهت نه تنها تناقضی بین قانون بودجه و قانون الحاق وجود ندارد بلکه همپوشانی و تقویت یکدیگر نیز از آن استنباط می‌شود زیرا قانون‌گذار در قانون الحاق که قانونی دائمی است احکام قانون موقت بودجه را به صورت دائم تثبیت و مورد حکم قرار داده است. به علاوه تبصره ۴ ماده ۸ آیین‌نامه اجرایی قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی ناظر به واگذاری عرصه می‌باشد نه فروش آن و این نکته به صراحت در تبصره نامبرده تصریح گردیده است. بدیهی است؛ واگذاری اراضی تحت تصدی این سازمان طبق قانون زمین شهری و یا قوانین خاص صورت می‌پذیرد که هدف واگذاری اراضی در این بخش حل مشکل سرپناه و مسکن افراد و اشخاص نیازمند و واجد شرایط قانونی است. لذا خواهشمند است به تفاوت بنیادین بین فعل حقوقی فروش که برای کسب درآمد دولت است و فعل واگذاری که هدف آن تأمین مسکن افراد نیازمند است عنایت فرمایند. ماده ۱۱ قانون زمین شهری و تبصره ۳ آن که به قوت و اعتبار خود باقی می‌باشد. تصریح نموده که وزارت مسکن و شهرسازی موظف است بر اساس سیاست‌های عمومی کشور نسبت به واگذاری زمین‌های خود طبق طرح‌های مصوب قانونی اقدام و بهای واگذاری به اشخاص نباید از قیمت منطقه‌ای زمان واگذاری (ارزش معاملاتی) تجاوز نماید مگر آن که برای دولت بیش از قیمت منطقه‌ای تمام شده باشد و با حکم مصرح در تبصره ۳ ماده ۱۱ قانون زمین شهری واضح و مبرهن است که واگذاری اراضی دولت تابع قیمت منطقه‌ای است و جالب آن که مطابق قانون مجازات اسلامی دولت حق دریافت مبلغی مازاد بر آنچه قوانین تصویب کرده ندارد و در صورت اخذ مبلغ اضافی مستوجب کیفر است از این‌رو تعیین قیمت منطقه‌ای برای واگذاری این‌گونه اراضی عیناً مطابق و منطبق با هدف و حکم صریح ماده ۱۱ قانون زمین شهری بوده و برخلاف نظر شاکی وضع قاعده خلاف قانون و یا حتی وضع قاعده جدید منطبق بر قانون نیز رخ نداده است و حکم واگذاری اراضی به قیمت منطقه‌ای مورد نظر مقنن در حکومت اسلامی از آغازین روزهای انقلاب شکوهمند اسلامی در قوانین اراضی شهری و زمین شهری و سایر قوانین پیش‌بینی و اجرا شده است. از آنجا که اراضی ملی و موات تحت تصدی این سازمان وفق اصل ۴۵ قانون اساسی در زمره انفال و ثروت‌های عمومی است که در اختیار حکومت اسلامی است تا بر طبق مصلحت عامه نسبت به آن عمل گردد که تفصیل و ترتیب استفاده از آن را قانون معین می‌کند. بدین ترتیب هرگونه اقدام درخصوص اراضی شهری تحت تصدی باید در چارچوب قانون باشد. چنان‌چه قانون تصریح به فروش از طریق مزایده نموده فرآیند مزایده طی می‌شود (مانند ماده ۹ قانون ساماندهی) در غیراین صورت واگذاری به شرح ماده ۱۱ قانون زمین شهری و یا قوانین خاص دیگر اعمال خواهد شد. شاکی تفاوت ماهوی فعل حقوقی «فروش اراضی از طریق مزایده» و فعل حقوقی «واگذاری در صورت واجد شرایط قانونی بودن» را تفکیک ننمود‌اند. هرچند قانون زمین شهری صراحت بر واگذاری دارد نه فروش، لیکن در مواردی استثنایی سیاست نظام ایجاب می‌نماید که اراضی تحت تصدی این سازمان در قالب فروش و مزایده در اختیار اشخاص قرار گیرد، این موارد استثناء بر اصل واگذاری است و نیاز به قانون خاص دارد و صرفاً به تجویز یا تکلیف قانونی به منظور تحقق اهداف مقنن در قانون مربوطه که عمدتاً نیز کسب درآمد و یا مصرف وجوه مأخوذه بابت فروش در موارد معین است وفق قانون خاص و با رعایت مقررات مربوط از طریق مزایده یا قیمت کارشناسی روز به فروش می‌رسد.
تأکیداً در بحث عرضه اراضی شهری فروش و مزایده امری استثنایی در مقابل واگذاری که اصل است قرار دارد. بدین ترتیب واگذاری که در تبصره ۴ مورد اعتراض شاکی تصریح گردیده منصرف از فروش می‌باشد. چه متقاضی باید واجد شرایط مقرر در بند (و) تبصره ۴ باشد، میزان واگذاری نیز محدودیت‌هایی دارد و ضروری است تناسب عرصه و اعیان لحاظ گردد. رویه قضایی موجود در محاکم نیز بیانگر تفکیک واگذاری اراضی دولتی از فروش قطعی است.
ثالثاً: مواد استنادی شاکی در خصوص قانون محاسبات عمومی (مواد ۷۹، ۸۳، ۸۴ و ۸۷) ناظر به معاملات دولتی است که می‌باید از طریق مزایده یا مناقصه و در صورت لزوم اخذ ترک‌تشریفات صورت پذیرد. همان گونه که در بالا بیان گردید واگذاری اراضی تحت تصدی دولت معامله محسوب نمی‌شود. بلکه فعل حقوقی واگذاری است که ضرورت دارد در چارچوب ضوابط و مقررات قانونی صورت پذیرد. شایان ذکر است؛ اصولاً فروش ناظر به اموال دولت است. حال آن که اراضی تحت تصدی که در زمره انفال موضوع اصل ۴۵ قانون اساسی است اموال دولتی تلقی نمی‌گردد که قابل فروش باشد، اگر خلاف این بود چه ضرورتی داشت که مقنن در موارد استثنایی فروش از طریق مزایده را در قالب قانون خاص وضع نماید از جمله ماده ۹ قانون ساماندهی.
رابعاً: دادنامه شمار ه۱۴۱- ۲۳/۴/۱۳۸۱ هیأت عمومی دیوان‌عدالت اداری دلالت بر آن دارد که قانون‌گذار به شرح قوانین موضوعه مربوط از جمله قوانین اراضی شهری و زمین شهری شرایط واگذاری اراضی دولتی و بهای آن را مشخص کرده است و وضع قاعده آمره در باب بهای اراضی واگذار شده به اشخاص واجد شرایط به غیر از ترتیب مقرر در قانون خارج از حدود اختیارات قانونی سازمان است. از آنجا که تبصره ۴ ماده ۸ مورد اعتراض شاکی در باب واگذاری طبق شرایط مقرر به متصرفین واجد شرایط به قیمت منطقه‌ای (نه از طریق مزایده) در چارچوب ماده ۱۱ قانون زمین شهری است، کاملاً در انطباق با نظر هیأت عمومی دیوان‌عدالت اداری بوده و برداشت شاکی مبنی بر اشتباه است، لذا تبصره ۴ ماده ۸ آیین‌نامه اجرایی و بندهای (ج) و (د) آن در چارچوب سیاست‌های مندرج در قانون زمین شهری، قانون ساماندهی، به ویژه قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی مبنی بر تأمین مسکن ارزان قیمت برای مردم و سیاست‌های کلی نظام است وحکم و اذن صریح قانون‌گذار به موجب قوانین یاد شده در واگذاری اراضی دولتی به اشخاص فاقد مسکن و در قضیه حاضر در واگذاری عرصه متصرفی طبق ضوابط و مقررات قانونی به متصرف واجد شرایط فاقد مسکن به گونه‌ای که در تبصره ۴ یاد شده جواز قانونی دارد.
درخصوص دیگر دادنامه استنادی شاکی (دادنامه شماره ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۹۴۰- ۲۹/۷/۱۳۹۹) نیز این توضیح ضروری می‌نماید که دادنامه اخیرالذکر ناظر به ابطال موادی از مصوبه مورخ ۲۷/۶/۱۳۹۶ مجمع عمومی سازمان ملی زمین و مسکن دارد که در باب عرصه متصرفی در محدوده شهرهای بیست و پنج هزار نفر جمعیت و بالاتر واقع گردیده است. به دیگر سخن موضوع دادنامه اخیرالذکر عرصه‌های متصرفی موضوع قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و آیین‌نامه اجرایی آن نیست. زیرا منشأ صدور آیین‌نامه مورد اعتراض شاکی حاضر قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی است حال آن که اعتراض شاکی در پرونده دادنامه موضوع رأی هیأت عمومی مصوبه مجمع عمومی سازمان ملی زمین و مسکن بوده که ناظر به عرصه‌های متصرفی در شهرهای بزرگ (بالای ۲۵۰۰۰ نفر جمعیت می‌باشد) می‌باشد. از دیگر سوی اگر قرار باشد اراضی شهری صرفاً از طریق مزایده به فروش برسد دیگر نیازی به وضع قوانین اراضی شهری و زمین شهری و قانون ساماندهی نبود تا احکام واگذاری اراضی شهری برای نیازمندان و تأمین مسکن جامعه هدف تصویب شود؟
در مزایده، فروش زمین در حالت رقابتی و به بیش‌ترین قیمت مورد نظر قانون‌گذار است و بر عکس در واگذاری زمین به وسیله دولت که احکام صریح قانون اساسی در اصول ۳۱ و ۴۳ ناظر بر آن است رفع نیاز مسکن جامعه هدف و اقشار ضعیف و آسیب‌پذیر به کم‌ترین قیمت ممکن مورد نظر قانون‌گذار قرار دارد. اگر فرض شاکی یعنی مزایده اراضی شهری مورد قبول واقع شود باید بپذیریم که اراضی شهری و دولتی فقط و فقط در اختیار افرادی خاص و متمول و صاحبان سرمایه قرار گیرد و این افراد امکان سیاست‌گذاری برای جامعه را در حوزه یکی از اصلی‌‌ترین نیازهای آحاد جامعه که زمین و مسکن است داشته باشند در حالی که زمین و مدیریت آن از موضوعات مرتبط با حاکمیت است. در آیین‌نامه مورد اعتراض شاکی آمده است چنان‌چه در اراضی دولتی قبل از تصویب قانون به وسیله اشخاصی احداث بنا شده باشد و کماکان نیز آن بنا دایر و مورد بهره‌برداری قرار داشته باشد در صورتی که متصرف و صاحب اعیانی واجد شرایط باشد یعنی از افراد فاقد مسکن و سرپناه باشد دولت زمین را به وی واگذار کند تا مشکلات ثبتی- اقتصادی- اجتماعی و حاشیه‌نشینی در شهر‌ها مرتفع شود. چگونه ممکن است دولت عرصه‌ای را که اعیان شخص دیگری در آن احداث شده به مزایده عمومی به فروش برساند؟
در این فرض افراد متمول و صاحب قدرت و سرمایه اقدام به شرکت در مزایده نموده و نتیجه آن تملک عرصه دولت توسط متمولین و تخریب اعیان و سرپناه مردم خواهد بود. این رفتار نه تنها مورد انتظار افراد آسیب پذیر جامعه نیست بلکه از شأن دولت و حکومت اسلامی نیز به دور است چه اینکه در قانون اساسی به شرح پیش گفته و در سایر قوانین عادی به‌طور مکرر و موکد دولت ملزم به تأمین مسکن مردم شده است در مانحن‌فیه گروه هدف قانون و آیین‌نامه مورد اعتراض شاکی ساکنین روستا‌ها و شهرهایی است که جمعیت آن کمتر از ۲۵۰۰۰ نفر می‌باشد، پرواضح است ساکنین روستا‌ها و شهرهای کم جمعیت مورد حکم قانون از بضاعت مالی بسیار کمتری به نسبت ساکنین شهرهای بزرگتر برخوردارند و نیازمند حمایت‌ها و مساعدت‌های حکام و قانون‌گذاران و صاحب منصبان حکومت هستند که استدعا دارد بنا به توضیحات فوق نسبت به صدور حکم شایسته مبنی بر رد شکایت اقدام فرمایند، زیرا مبنا یا به توضیحات ارائه شده تبصره۴ و بندهای (ج) و (د) آن از ماده۸ آیین‌نامه اجرایی قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی در حدود اختیارات قانونی هیأت وزیران و در چارچوب قوانین مربوطه تصویب گردیده است.»
هیأت عمومی دیوان‌عدالت اداری در تاریخ۱۸/۸/۱۴۰۰ با حضور رئیس و معاونین دیوان‌عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
برمبنای ماده ۹ قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب سال ۱۳۸۷ و مواد ۷۳، ۸۳، ۸۴ و ۸۷ قانون محاسبات عمومی کشور و بند ۲۷ قانون بودجه سال ۱۳۸۸ کل کشور، فروش اراضی دولتی جز در مواردی که به موجب قانون صریحاً از شمول واگذاری از طریق مزایده خارج شده باشد، از طریق انجام مزایده صورت می‌گیرد. بنابراین تبصره ۴ و بندهای (ج) و (د) آن از ماده ۸ آیین‌نامه اجرایی قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن (موضوع تصویب‌نامه شماره ۸۶۱۶۸؍ت۴۵۹۷۹ک مورخ ۲۷/۴/۱۳۹۰ وزیران عضو کارگروه مسکن) که متضمن فروش و واگذاری املاک در قالبی خارج از مزایده است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند۱ ماده ۱۲ و ماده۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان‌عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود./رئیس هیأت عمومی دیوان‌عدالت اداری
بررسی و تحلیل
همان‌گونه که ملاحظه می‌شود هیأت عمومی دیوان‌عدالت اداری بر طبق منطوق قانون و اطلاق آن، بخشی از آیین‌نامه اجرایی قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن را ابطال کرده است. اما به نظر می‌رسد استدلال‌های سازمان ملی زمین و مسکن وزارت راه و شهرسازی خالی از قوت نباشد. زیرا موضوع دستورالعمل زمین‌هایی بوده که بر روی آنها مستحدثات ایجاد شده باشد. به نظر می‌رسد باید حساب این نوع زمین‌‌ها را از سایر زمین‌‌ها جدا دانست. زیرا به آن زمین خام اطلاق نمی‌شود.
بدیهی است که مزایده با واگذاری متفاوت است. در مزایده دولت می‌خواهد مال را به بالا‌ترین قیمت ممکن بفروشد و سود ببرد اما در واگذاری دولت در پی کسب سود نیست و هدف دیگری را دنبال می‌کند.
این نقد بر رأی هیأت عمومی وارد است که به هدف و فلسفه قانون توجه نشده است. هدف ماده ۹ قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن، تأمین بخشی از اعتبارات مورد نیاز اجرای قانون مزبور بوده است، در صورتی که هدف در قانون الحاق، صدور سند مالکیت و تعیین‌تکلیف متصرفین اراضی دولت و تعیین‌تکلیف مالکیت صاحبان اعیانی در این اراضی می‌باشد. چنان‌چه هدف قانون متفاوت باشد تفسیر آن نیز باید با توجه به هدف آن صورت پذیرد.
استدلال اصلی طرف شکایت این است که بین فعل حقوقی فروش که برای کسب درآمد دولت است و فعل واگذاری که هدف آن تأمین مسکن افراد نیازمند است تفاوت بنادین وجود دارد. این استدلال با توجه به متن قانون زمین شهری تقویت می‌شود. در این قانون بیشتر از واژه واگذاری استفاده شده تا مزایده به علاوه برای موضوع زمین که متفاوت با سایر اموال منقول است می‌توان تفاوت‌هایی قائل شد.
به نظر نگارنده این مقاله موضوع مواد ۷۳، ۸۳، ۸۴ و ۸۷ قانون محاسبات عمومی به‌طور کلی ناظر بر کلیه اموال دستگاه‌های دولتی و اجرایی است و زمین به دلیل خصوصیتی که دارد باید تابع مقررات خاص باشد. در حقیقت برای فروش زمین از طریق مزایده صرفاً در جایی که قانون تصریح کرده باشد باید بر همان شیوه اقدام کرد. به عبارت دیگر حتی روش انتقال زمین (چه مزایده یا واگذاری) را قانون باید تصریح کند. هدف ماده ۹ قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن تأمین منابع مالی لازم از طریق فروش بوده که بدیهی است؛ در این موارد دولت تمایل دارد به بالا‌ترین قیمت بفروشد. وفق این ماده «به منظور تأمین بخشی از اعتبارات مورد نیاز اجرا این قانون وزارت مسکن و شهرسازی با تصویب دولت بخشی از اراضی در مالکیت خود را به قیمت کارشناسی روز از طریق مزایده عمومی به فروش می‌رساند.» اما موضوع قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن برای صدور سند مالکیت املاک واقع در محدوده روستاهای بالای بیست خانوار و شهرهای زیر بیست و پنج هزار نفر جمعیت بوده است. افزون بر آن در قانون اخیرالذکر سازوکار خاصی برای صدور سند مالکیت یا اعتراض پیش‌بینی شده است و نشان می‌دهد هدف قانون چیز دیگری بوده است.
به هر حال قوانین مربوطه به زمین و انتقال آن در نظام حقوقی ما با تحولات گسترده‌ای روبه‌رو بوده است. چه در قوانین اصلاحات ارضی و چه قوانین پس از انقلاب دغدغه قانون‌گذاران اجرای عدالت و تقسیم عادلانه زمین بوده است. اما در سالیان اخیر به دلیل تورم بی‌سابقه در بخش مسکن شاهد این بودیم که ارزش زمین بالا رفته و بالتبع واگذاری آن نیز با قیود و محدودیت‌هایی همراه بوده است. به اعتقاد نگارنده مقررات مزایده در قانون محاسبات عمومی برای برخی از زمین‌های دولتی قابل استناد نباشد زیرا این زمین‌‌ها تابع رژیم حقوقی خاصی قرار گرفتند و مقنن سازوکار ویژه‌ای برای انتقال آنها پیش‌بینی نموده است.
[۱] روایتی از پیامبر اسلام(ص) وجود دارد که مضمون آن این است: «من احیی ارضا مواتا فهو له» یعنی هر کس زمین مرده‌ای را آباد کند، مال او خواهد بود.
[۲] ماده ۷۹ – معاملات وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی اعم از خرید و فروش و اجاره و استجاره و پیمانکاری و اجرت کار و… (به استثناء مواردی‌که مشمول مقررات استخدامی می‌شود) باید حسب مورد از طریق مناقصه یا مزایده انجام شود مگر در موارد زیر …
این مطلب بدون برچسب می باشد.
دیدگاه بسته شده است.