نگاهی به ارزیابی کیفی پیمانکاران همراه با قیمت‌های پیشنهادی در مناقصه –قسمت اول محمدرضا طبیب زاده نخستین هم‌اندیشی سراسری نقد و بررسی قانون برگزاری مناقصه و آیین‌نامه‌های مربوط به آن در ۱۴و ۱۵ تیر ماه سال ۱۳۹۰ با حضور همه صاحب‌نظران، کارشناسان و کاربران ذی‌ربط و به منظور نقد و بررسی قانون لازم‌الاجرای مناقصات برگزار […]
نگاهی به ارزیابی کیفی پیمانکاران همراه با قیمت‌های پیشنهادی در مناقصه –قسمت اول
محمدرضا طبیب زاده
نخستین هم‌اندیشی سراسری نقد و بررسی قانون برگزاری مناقصه و آیین‌نامه‌های مربوط به آن در ۱۴و ۱۵ تیر ماه سال ۱۳۹۰ با حضور همه صاحب‌نظران، کارشناسان و کاربران ذی‌ربط و به منظور نقد و بررسی قانون لازم‌الاجرای مناقصات برگزار می‌شود.
گفتار تقدیمی حاضر با (یک) نگاه به قیمت دریافتی در مناقصات (۲) نگاه به مبحث جایگاه نهادهای تصمیم‌گیر در قانون مناقصات (۳) نگاه به روش‌های بین‌المللی در مورد بحث‌های دوگانه نحوه دریافت قیمت و ارزیابی در مناقصات تهیه و تقدیم شده است.
قانون برگزاری مناقصات در سال ۱۳۸۳ پس از طی مراحل قانونی در قوه مقننه و به منظور اجرا به دستگاه‌های اجرایی ابلاغ شد. این قانون در حقیقت جایگزین آیین‌نامه قبلی تعیین برنده مناقصه منتشره سال ۱۳۵۴ گردید.
از شروع اجرای این قانون تا حال دیدگاه‌ها و نظرات متفاوت و مختلفی در مورد مشکلات کاربرد قانون و یا در پاره‌ای موارد عدم شفافیت در تعابیر و تفاسیر بین کاربران اجرای آن به وجود آمد. از طرفی با توجه به ماهیت قانونی بودن آن، هر نوع تغییر یا تفسیر آن خارج از محدوده اختیارات کاربران آن بایستی در فضای قوه مقننه صورت می‌گرفت که این امر خود به نحوی در اصلاح و تدقیق به موقع آن اثر منفی گذاشته است.
هدف از برگزاری این هم‌اندیشی، نقد و بررسی قانون حاضر با حضور مستقیم کارشناسان، صاحب‌نظران و کاربران آن در کنار مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی و دریافت بازخورد نظرات گوناگون ذی‌نفعان و در غایت امر تدقیق و تجمیع آرای بین کاربران آن می‌باشد.
مقدمه
نگارنده مقاله حاضر اولین بار در سال ۱۳۸۷ نظرات و اصلاحات کارشناسی خود در مورد پیش‌نویس قانون معاملات و به تبع آن قانون مناقصات را تهیه و به مرکز پژوهش‌های مجلس تقدیم نمود. در دیدگاه‌های تقدیمی به اصول ذیل تأکید نمودم:
– تعاریف روشن از همه اصول و مسؤولیت‌‌های مورد نظر قانون‌گذار برای کاربران در متن قانون داده شود.
– حتی‌الامکان در متن قانون نبایستی دستورالعمل‌های موازی و بعضاً متفاوت یا متناقض وجود داشته باشد.
– تکالیف و وظایف مسؤولان اجرای قانون مصرح در بندهای مختلف آن به درستی روشن و تبیین شده باشد.
– قانون به نحوی به‌صورت ابزاری توسط کاربران و موظفین در قانون برای فرا فکنی آن و یا به منظور توجیه یا اعمال نظرات شخصی یا غیر وارد قرار نگیرد و به بیان ساده قانون اجازه دور زدن خود را به هیچ‌وجه به کاربران آن ندهد.
– تکلیف کاربران به نحوی در قانون روشن باشد که تصمیم‌گیران مصرح در قانون با شهامت و بدون تردید یا ترس از سیستم‌های کنترلی و نظارتی بتوانند اصلح‌ترین گزینه‌ها را با توجه به صرفه و صلاح پروژه تعیین و انتخاب نمایند.
تأکید به این امر شد که تهیه و تدوین قانون مناقصات بایستی با استفاده از تجربیات بین‌المللی البته با بومی‌سازی آن‌ها و با توجه به قوانین بالادستی حاضر در ایران و البته با در نظر گرفتن فضای سیاسی/ اجرایی/ اقتصادی کشور به پیش‌رود.
– و در نهایت و در کلیت امر پیشنهاد شد که در مرکز پژوهش‌های مجلس زیر مجموعه‌‌ای به منظور نگاه و جمعآوری قوانین بین‌المللی مشابه برای استفاده از کاربرد آن‌ها در قوانین جاریه کشور تشکیل و فعال شود.
۱- بحث قیمت دریافتی در مناقصات
۱-۱- نگاه به ردگیری قیمت پیشنهادی در مناقصه
در قانون مناقصات حاضر ردگیری و اجرای مناقصات به دو زیرساخت یعنی «مناقصات یک مرحله‌ای» و یا «مناقصات دو مرحله‌ای» تعریف و تقسیم شده است. در مناقصات یک مرحله‌ای پاکت‌های دریافتی از پیشنهاد دهندگان در یک جلسه فی‌المجلس مفتوح شده و در همان جلسه برنده مناقصه تعیین و اعلام می‌شود. در مناقصه دو مرحله‌ای ابتدا پیشنهادات فنی/ بازرگانی پیشنهاد دهندگان توسط کمیته تعریف شده در قانون یعنی «کمیته فنی / بازرگانی» ارزیابی شده و نتایج آن به «کمیسیون مناقصه» گزارش می‌شود و براساس مندرجات قانون من‌جمله مواد ۱۸ و ۱۹ و ۲۰ برنده مناقصه تعیین خواهد شد.
براساس مندرجات قانون حاضر ذیل ماده ۱۸ پاکت‌های تضمین شرکت در مناقصه (پاکت‌های الف) ابتدا کنترل شده و در صورت صحت آن مراحل بعدی مناقصه ادامه می‌یابد. مرحله بعدی باز کردن پاکت فنی / بازرگانی (پاکت‌های ب) می‌باشد. در این مرحله زیر مجموعه بخش مهندسی مناقصه‌گزار (کمیسیون فنی / بازرگانی و تیم فنی مربوطه) بایستی انطباق مدارک و پیشنهادات را با اسناد مناقصه بررسی و گزارش کارشناسی ارایه نمایند که این گزارش کارشناسی در مورد رد یا قبول پیشنهاد توسط کمیسیون فنی / بازرگانی نهایی شده به کمیسیون مناقصه گزارش می‌شود. بدین معنا که از این مرحله به بعد، تکلیف پیشنهاد دهندگانی که بایستی پاکت‌های مالی آن‌ها (پاکت‌های ج) گشوده شود تعیین می‌شود. به صراحت قانون (بند ج ماده ۱۹) هر نوع ارزیابی پاکت «ب» پس از باز کردن پاکت‌های «ج» مجاز نیست نقض این مواد به کرات توسط دستگاه‌های مناقصه‌گزار دیده می‌شود که سایر سخنرانان در بحث‌هایشان به کمبودها و راهکارهای اجتناب از این امر اشاره خواهند فرمود.
۲-۱- نگاه به جایگاه قیمت در مناقصه
۱-۲-۱- اتخاذ تصمیم در مورد برنده مناقصه
یکی از چالش برانگیزترین تصمیمات هر پروژه در هر دو نظام اجرایی پروژه‌های عمرانی (در روش‌های ۳ عاملی یا دو عاملی) است. مسأله انتخاب پیمانکار اصلح و مطمئن برای اجرای پروژه‌ها در روند برگزاری مناقصات چه قبل و چه بعد از انقلاب همواره به عنوان یکی از چالش‌های جدی در شروع کار هر پروژه بوده است. به علت عدم شفافیت قوانین در گذشته و هم‌چنین دم کفایت و صراحت قوانین جاری و از دیرباز همواره انتخاب تعیین برنده مناقصه توسط کارفرمایان و مناقصه‌گران و تعیین قیمت اصلح پروژه «مناسب‌ترین قیمت و یا کم‌ترین قیمت متناسب» و نه قیمت حداقل در مناقصات مورد کنکاش و بحث و جدل در پروژه‌های عمرانی بوده است. دو نگاه کلی در تعیین برنده مناقصه دیده می‌شود:
الف: عده‌ای بر این باورند که زمانی که پیمانکار به منظور حضور در مناقصات از مرحله «ارزیابی کیفی» مصرح در قانون (و به زعم نگارنده ارزیابی کیفی / کمی) گذر نمود، بایستی ملاک تصمیم‌گیری‌های بعدی باشد و به عبارت دیگر فضای ارزیابی به نحوی است که در نهایت بایستی «قیمت حداقل» ملاک انتخاب نهایی باشد.
ب: در مقابل عده‌ای تأکید بر این امر دارند که آنچه در قانون فعلی در مواد مرتبط خصوصاً در مواد ۱۹ و ۲۰ قانون به عنوان تعیین قیمت مناسب نوشته شده نمی‌باید و نبایستی توسط دستگاه مناقصه‌گزار به معنی قیمت حداقل دریافتی در مناقصات تلقی و انتخاب شود و «قیمت مناسب» قیمت دیگری است که با «قیمت حداقل» دریافتی در مناقصات تفاوت عمده دارد که این نگاه صحیح و به صلاح پروژه است.
۲-۲-۱- بحث قیمت تراز شده
بحث اثرات فنی پیشنهادات مناقصات (ارزیابی فنی / بازرگانی) و درجه‌بندی پیشنهادات از ۲۰ سال گذشته مورد توجه دستگاه‌های اجرایی در پروژه‌های عمرانی داخلی قرار داشت و اول بار در وزارت نیرو دستورالعمل‌های لازم برای اعمال اثرات فرآیند ارزیابی فنی پیشنهادات فنی بر روی پیشنهادات مالی (قیمت تراز شده) مطرح گردید که اینجانب نیز در شکل‌گیری آن حضور فعال داشتم.
در دستورالعمل مناقصه وزارت نیرو با یک مدل ریاضی قیمت دریافتی در مناقصات توسط دستگاه اجرایی اصلاح و قیمت‌های اولیه دریافت شده در مناقصه براساس نمره مناقصه‌گر حاصل از ارزیابی پاکت‌های فنی ترازو اصلاح می‌گردید که این قیمت تحت عنوان «قیمت تراز شده» بایستی ملاک تصمیم‌گیری برنده مناقصه و تعیین قیمت اصلح قرار می‌گرفت:
پس از جاری شدن قانون مناقصات، حسب مندرجات بند (د) ماده ۲۳ قانون حاضر «آیین‌نامه اجرایی مستند‌سازی و اطلاع‌رسانی مناقصات» در سال ۸۵ و براساس مصوبه هیأت محترم وزیران به دستگاه اجرایی ابلاغ شد.
۳-۲-۱- مناسب‌ترین قیمت اصلح در مناقصات
در شرایط کنونی به علت نبود سازوکار مناسب و عدم شفافیت در قوانین موجود و از طرفی عدم قبول پاره‌ای از مدیران و مجریان پروژه‌ها (مناقصه‌گزار) در بکارگیری قوانین و آیین‌نامه‌های موجود، انتخاب گزینه حداقل قیمت البته به ظاهر امر به عنوان راهکار بدون مشکل (بدون دردسر) در شروع کار توسط دستگاه مناقصه‌گزار تلقی می‌گردد و از طرفی پاره‌ای از پیمانکاران به دلایل عدیده و خارج از بحث این مقاله اقدام به دادن قیمت‌های غیر واقعی و نامتناسب در پروژه‌ها و تنها به منظور دریافت پروژه نموده‌اند. تجربه گذشته ما به دفعات و به وضوح نشان داده است که عموما این فضا و خصوصاً این دسته از پیمانکاران ضمن زیر سؤال بردن حیثیت جامعه پیمانکاری کشور هرگز نتوانستند پاسخگوی تعهدات پیمانی خود بوده و به علت عدم ایجاد توازن بین «درآمد /هزینه» پروژه و در پی آن عدم توانمندی‌های مالی در ادامه در کار، پروژه را دچار مشکل و چالش جدی نموده و شرایط به نحوی درآمده است که کارفرما لاجرم دو راه کار را به شرح ذیل می‌بایستی انتخاب و پیگیری نماید.
الف: یا کارفرما به نحوی قرارداد را فسخ یا خاتمه داده و اقدام به انتخاب پیمانکار دیگری برای ادامه اجرای پروژه بنماید که قطعاً این امر زمان‌بر بوده و باعث اتلاف انرژی در پروژه و خسران برای کارفرما است و کارفرما ادامه کار را بایستی با قیمت‌های به مراتب بالاتر به دیگران محول نماید.
ب: یا اجباراً و با اکراه و آن‌هم در شرایط بحرانی پروژه (عموما این شرایط در زیر سطح ۵۰درصد پیشرفت پروژه اتفاق افتاده است) متوسل به تغییر نرخ پیمان و پرداخت‌های اضافی به پیمانکار برای اجرای پروژه گردد که این امر نیز بلاشک پسندیده نیست و موجب تشویق پاره‌ای از پیمانکاران برای ادامه چنین رویه‌ای خواهد بود.
ادامه هر دو روش فوق که در حقیقت به علت عدم توجه اولیه درست و صحیح به انتخاب پیمانکار اصلح در ابتدای امر و در فرآیند مناقصه بوده است، موجب ضربه زدن به پروژه، پایمال شدن حیثیت پیمانکاران و نهایتاً تطویل بی‌رویه پیمان‌ها گردیده است. اینجانب با توجه به سوابق کارشناسی گذشته در شورای عالی فنی سازمان مدیریت بارها و بارها شاهد بروز وجود شرایط فوق‌الذکر بوده‌ام.
۴-۲-۱- سوابق انتخاب قیمت اصلح در مناقصات
از اواخر دهه ۴۰ تعیین قیمت مناقصات براساس متوسط‌گیری قیمت‌های پیشنهادی در مناقصات صورت می‌گرفت، به این معنا که ابتدا دستگاه مناقصه‌گزار با حذف قیمت‌های خارج از شرایط متعارف (مراد قیمت‌های نامعقول بالا و پایین پیشنهادات) اقدام به متوسط‌گیری قیمت‌ها نموده و پس از تأیید پیشنهادات فنی مناقصه‌گران، بهترین پیشنهاد فنی که محدود ۵درصد+- یا ۱۰+- «متوسط قیمت‌های دریافتی» در مناقصات بوده است را انتخاب و ملاک قرار می‌دادند.
پس از اعلام آیین‌نامه اجرایی موضوع بند (د) ماده ۲۳ قانون جاری مناقصات و به شرح توضیحات فوق، سازمان مدیریت در سال ۸۸ اقدام به تهیه دستورالعملی با عنوان «تعیین مناسب‌ترین قیمت پیشنهادی در مناقصات یک مرحله‌ای در حوزه کارهای اجرایی طرح‌های تملک سرمایه‌ای از نوع گروه سوم» نمود. ساختار این دستورالعمل ابتدا توسط اینجانب تهیه و به سازمان مدیریت تقدیم شد که این دستورالعمل با اصلاحاتی پس از بازخورد نظرات کاربران آن (کارفرما/ مشاور/ پیمانکار) به دستورالعمل حاضر منتج و اعلام گردید. در این دستورالعمل نکات و مبانی ذیل به عنوان اصول استفاده از یک مدل ریاضی به منظور تعیین قیمت مناسب ملاک می‌باشد.
تعیین یک میانگین منطقی و تعیین انحراف معیار از پیشنهادات مناقصه‌گران.
تعیین دامنه اعتماد به قیمت‌ها با توجه به اهمیت مناقصه به منظور حذف پیشنهادات غیر معقول
این مطلب بدون برچسب می باشد.
دیدگاه بسته شده است.