کمیسیون مناقصه، یگانه مرجع نهایی در تعیین برنده مناقصه!

کمیسیون مناقصه، یگانه مرجع نهایی در تعیین برنده مناقصه!

دکتر سید احسان حسینی

کارشناس حقوقی

برای انعقاد قراردادهای دولتی تشریفات زیادی پیش‌بینی شده و اصولاً باید نحوه انتخاب طرف قرارداد باید از طریق برگزاری مناقصه یا مزایده صورت پذیرد. اما مناقصه اهمیت بیشتری از مزایده دارد زیرا در مناقصه دولت در نقش خریدار است و باید کالا یا خدمت با کیفیت و قیمت مناسب خریداری نماید و وجوه عمومی حیف و میل نگردد. اما در مزایده دولت نقش فروشنده را دارد و آن جه اهمیت دارد فروش مال به بالا‌ترین قیمت ممکن است حال طرف معامله چه شخصی باشد یا از مال چه استفاده‌ای شود چندان اهمیت ندارد مگر در موارد خاص یا استثنایی.

باید توجه داشت که در برگزاری مناقصه رعایت دقیق قانون اهمیت زیادی دارد. در قراردادهای دولتی بر خلاف قراردادهای خصوصی باید اصل را بر تشریفاتی بودن گذاشت. زیرا منابع مالی زیادی صرف قراردادهای عمومی می‌شود که محل این منابع نیز وجوه عمومی بوده که متعلق به همگان است. به علاوه نفع اصلی این خرید‌ها متوجه عموم خواهد شد.

بر همین اساس در قانون برگزاری مناقصات، برای برگزاری مناقصه و انعقاد قرارداد تشریفات خاصی پیش‌بینی شده که عدم رعایت آن یا افزودن قید و شرطی که مدنظر قانون نبوده، مطلوب نمی‌باشد.

یکی از اشکالاتی که به قانون برگزاری مناقصات وارد است این می‌باشد که در این قانون شیوه‌های خرید بسیار محدود است و دولت صرفاً می‌تواند در قالب مناقصه (عمومی یا محدود) مبادرت به خرید نماید و برای سایر شیوه‌ها با توجه به نوع کالا یا خدمت روش مشخصی پیش‌بینی نشده است. از سوی دیگر در نظام اداری کشور ما دستگاه‌های عمومی زیادی وجود دارند و دولت خریدهای بسیار زیادی انجام می‌دهد و قانون برگزاری مناقصات با این که قانون مناسبی است اما جامعیت ندارد و پیشنهاد می‌شود اصلاح این قانون با توجه به وضعیت کشور و تجربیات به دست آمده در دستور کار قرار بگیرد.

یکی از دستگاه‌های بزرگ کشور که خریدهای زیادی انجام می‌دهد، وزارت نفت و شرکت‌های تابعه آن است.

صنعت نفت در کشور ما تحولات طولانی به خود دیده است و از نظر حقوقی هم قراردادهای این حوزه و وزارت نفت و شرکت‌های تابعه این وزارتخانه همیشه از حساسیت برخوردار بوده است. چرا که در کشور ما صنعت نفت اهمیت زیادی دارد و سالیان سال صادرات نفت، مهم‌‌ترین صادرات بود و توجه به این صنعت در همه دولت‌‌ها همواره او اولویت برخوردار بوده است.

طبق قانون نفت عملیات نفتی به دو دسته عملیات بالادستی نفت و عملیات پایین دستی نفت تقسیم می‌شوند.

عملیات بالادستی نفت شامل کلیه مطالعات، فعالیت‌‌ها و اقدامات مربوط به اکتشاف، حفاری، استخراج، بهره‌برداری و صیانت از منابع نفتی، انتقال، ذخیره‌سازی و صادرات آن مانند پی‌جویی، نقشه‌برداری، زمین‌شناسی، ژئوفیزیک، ژئوشیمی، حفر و خدمات فنی چاه‌ها، تزریق گاز، آب، هوا و یا هر فعالیتی که منجر به برداشت بهینه و حداکثری از منابع نفتی گردد و نیز احداث و توسعه تأسیسات و صنایع وابسته، تحدید حدود، حفاظت و حراست آن‌ها برای عملیات تولید و قابل عرضه کردن نفت در حد جداسازی اولیه، صادرات، استفاده و یا عرضه برای عملیات پایین‌دستی را شامل شود. مواردی نظیر مدیریت و نظارت بر تأمین کالا‌ها و مواد صنعتی، آموزش و تأمین نیروی انسانی، ایجاد و حفظ شرایط ایمنی، بهداشت و محیط‌زیست و انجام کلیه فعالیت‌های لازم جهت ایجاد، ارتقاء و انتقال فناوری برای پشتیبانی عملیات فوق جزء عملیات بالادستی محسوب می‌شود.

اما عملیات پایین‌دستی نفت دربردارنده کلیه مطالعات، فعالیت‌‌ها و اقدامات مربوط به عملیات تصفیه و پالایش در تأسیسات پالایشی جهت تولید فرآورده‌های نفتی و استفاده از آن‌ها برای تولید محصولات پتروشیمیایی و انتقال، ذخیره‌سازی، توزیع، فروش داخلی، صادرات و واردات فرآورده‌های نفتی و محصولات پتروشیمیایی می‌باشد. به علاوه واردی نظیر تأمین کالا‌ها و مواد صنعتی، آموزش و تأمین نیروی انسانی، ایجاد و حفظ شرایط ایمنی، بهداشت و محیط‌زیست و انجام کلیه فعالیت‌های لازم جهت ایجاد، ارتقاء و انتقال فناوری برای پشتیبانی عملیات فوق جزء عملیات پایین‌دستی محسوب می‌شود.

در بند ۱۶ ماده(۱) قانون نفت، قرارداد نفتی به توافق دو یا چند جانبه بین وزارت نفت یا هر یک از شرکت‌های اصلی تابعه آن یا هر واحد عملیاتی با یک یا چند واحد عملیاتی یا اشخاص حقیقی یا حقوقی در داخل یا خارج از کشور که براساس قوانین موضوعه، انجام تمام یا قسمتی از عملیات بالادستی و پایین‌دستی و یا تجارت نفت، فرآورده‌های نفتی و محصولات پتروشیمیایی، مورد تعهد قرار می‌گیرد، تعریف شده است. به موجب ماده ۵ قانون نفت نیز انعقاد قراردادهای مهم فیمابین وزارت نفت یا واحدهای عملیات نفتی با اشخاص حقیقی و حقوقی داخلی و خارجی و تشخیص موارد ‌مهم تابع آیین‌نامه‌ای خواهد بود که با پیشنهاد وزارت نفت به تصویب هیأت وزیران خواهد رسید. و قراردادهای منعقد فیمابین وزارت نفت با دولت‌ها طبق اصل ۷۷ قانون اساسی عمل می‌شود.

اما وزارت نفت و شرکت‌ها و واحدهای زیرمجموعه آن بخشی از بدنه دولت هستند و کلیه قراردادهای تدارکاتی (اعم از خرید کالا و خدمت) تابع قانون برگزاری مناقصات و سایر قوانین است. در سال ۹۵ «دستورالعمل راهکارهای مقابله با مبادی بروز فساد در قراردادها» مصوب شورای معاونین وزارت نفت و ابلاغیه شماره ۳۴۴۳۵۷۲؍۲۰-۲۷/۵/۱۳۹۵وزیر نفت ابلاغی به شرکت‌های زیر مجموعه با موضوع «الزام به تأیید معاملات بیش از ۴۰ میلیارد تومان در شرکت ملی نفت ایران و شرکت‌های تابعه و بیش از ۱۰ میلیارد تومان در شرکت‌های ملی گاز ایران، پالایش پخش فرآورده‌های نفتی ایران و صنایع پتروشیمی و شرکت‌های تابعه در هیأت مدیره شرکت‌های اصلی ذی‌ربط» ابلاغ شد. با توجه به ضوابطی که این اسناد پیش‌بینی کرده بود که مغایر با قانون به نظر می‌رسید، سازمان بازرسی کل کشور خواستار ابطال بخش‌هایی از این مصوبات شد که موضوع در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مطرح و رأی مقتضی صادر شد. در ادامه ضمن ارائه گزارش این پرونده، توضیحات سودمند پیرامون این رای بیان برای خوانندگان گرامی روزنامه مناقصه‌مزایده بیان خواهد شد.

گزارش پرونده:

تاریخ دادنامه: ۳۰/۲/۱۳۹۹

شماره پرونده: ۹۸۰۰۰۱۴

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال قسمت‌هایی از تصمیمات شصت و چهارمین جلسه شورای معاونین مورخ ۱۴/۴/۱۳۹۵ وزارت نفت، ابلاغی شماره ۱۸۲۷؍ص؍م-۲۷/۵/۱۳۹۵ و بخشنامه شماره ۳۴۴۳۵۷-۲؍۲۰ مورخ ۲۸/۷/۱۳۹۵ وزیرنفت

 گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت‌نامه شماره ۲۷۷۶۴۱-۵/۱۲/۱۳۹۷ اعلام کرده است که:

«۱- ابلاغیه شماره ۱۸۲۷؍ص؍م-۲۷/۵/۱۳۹۵شورای معاونین وزارت نفت با موضوع «دستورالعمل راهکارهای مقابله با مبادی بروز فساد در قراردادها» و ابلاغیه شماره ۳۴۴۳۵۷۲؍۲۰-۲۷/۵/۱۳۹۵وزیر نفت ابلاغی به شرکت‌های زیرمجموعه با موضوع «الزام به تأیید معاملات بیش از ۴۰ میلیارد تومان در شرکت ملی نفت ایران و شرکت‌های تابعه و بیش از ۱۰ میلیارد تومان در شرکت‌های ملی گاز ایران، پالایش پخش فرآورده‌های نفتی ایران و صنایع پتروشیمی و شرکت‌های تابعه در هیأت مدیره شرکت‌های اصلی ذی‌ربط» وفق مفاد بند (ز) ماده (۵۰) آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور مورد بررسی قرار گرفته است.

۲- از آنجایی که وفق مفاد جزء (هـ ) و (ز) ماده ۶ قانون برگزاری مناقصات، یگانه مرجع نهایی تعیین برندگان اول و دوم مناقصه و همچنین تصمیم‌گیری درباره تجدید یا لغو مناقصه از وظایف کمیسیون مناقصه می‌باشد و از طرفی وفق مفاد بند (هـ ) ماده ۵ قانون مذکور، فقط تعیین اعضای کمیسیون مناقصات در شرکت‌های دولتی با انتخاب هیأت مدیره می‌باشد. لذا الزام شرکت‌های تابعه وزارت نفت مبنی بر ارسال معاملات بیش از نصاب ذکر شده برای تأیید نهایی هیأت مدیره شرکت اصلی برخلاف مفاد ماده (۶) قانون برگزاری مناقصات می‌باشد.

۳- علی‌رغم مکاتبات و پیگیری‌های متعدد مبنی بر اصلاح ابلاغیه‌های مذکور، اقدامی در این خصوص صورت نپذیرفته و شرکت‌های تابعه وزارت نفت کماکان وفق ابلاغیه وزیر نفت اقدام می‌نمایند.

۴- با توجه به مراتب فوق:

اولاً: وفق مفاد جزء (هـ ) و (ز) ماده ۶ قانون برگزاری مناقصات، یگانه مرجع نهایی تعیین برندگان اول و دوم مناقصه و همچنین تصمیم‌گیری درباره تجدید یا لغو مناقصه از وظایف کمیسیون مناقصه می‌باشد.

ثانیاً: وفق مفاد بند (هـ ) ماده ۵ قانون مذکور، فقط تعیین اعضای کمیسیون مناقصات در شرکت‌های دولتی با انتخاب هیأت مدیره می‌باشد.

ثالثاً: الزام شرکت‌های تابعه وزارت نفت مبنی بر ارسال معاملات بیش از نصاب ذکر شده در ابلاغیه برای تأیید نهایی هیأت مدیره شرکت اصلی بر خلاف ماده ۶ قانون برگزاری مناقصات می‌باشد.

رابعاً: بندهای ۵ و ۶ جزء (ب) ماده ۳ قانون اختیارات وزارت نفت، ناظر بر نظارت بر کنترل عملکرد شرکت‌های تابعه می‌باشد نه تصمیم‌گیری در خصوص تصمیمات کمیسیون مناقصه. از این‌رو به جهت حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین، ابطال ابلاغیه‌های مورد شکایت مورد تقاضاست.»

 متن مقرره‌های مورد اعتراض به شرح زیر است:

«ابلاغیه شماره: ۱۸۲۷/ص؍م۲۷/۵/۱۳۹۵ شورای معاونین وزارت نفت

 با سلام؛ با احترام، به پیوست خلاصه تصمیمات « شصت و چهارمین » جلسه شورای معاونین مورخ ۱۴/۴/۱۳۹۵ جهت استحضار و اقدام مقتضی ایفاد می‌گردد.

–مشاور وزیر و مدیر کل خلاصه تصمیمات «شصت و چهارمین» جلسه شورای معاونین تاریخ ۱۴/۴/۱۳۹۵ در حضور مقام وزارت

خلاصه موضوعات مطرح شده و نتایج حاصله:

 دستورالعمل راهکارهای مقابله با مبادی بروز فساد در قرارداد‌ها (۱۵۱۸۵۱)

مبحث دستورالعمل راهکارهای مقابله با مبادی بروز فساد در قرارداد‌ها مورد بررسی قرار گرفت و مقرر شد چهار شرکت اصلی در ارتباط با قرارداد‌ها و موضوعات مرتبط با آن، ظرف دو ماه بررسی و اعلام‌نظر کنند و چنان‌چه اصلاحاتی به نظر آنان می‌رسد ملحوظ نظر قرار گیرد. ضمناً این اصل رعایت شود که همه موظفند در شرایط قرارداد‌ها اصول و شرایط عمومی قرارداد‌ها را رعایت کنند.

در تمام قرارداد‌ها نظر امور حقوقی گرفته شود چه در فرآیند اجرا و چه قبل از اجرا و چنان‌چه نیاز باشد موضوع قرارداد در هیأت مدیره شرکت‌ها مطرح و تصمیم‌گیری شود.

در مناقصه‌ها هم حتماً باید پس از رفتن در مناقصه نظر هیأت مدیره نیز اخذ گردد.

هیأت مدیره رکن تصمیم‌گیری قبول و یا رد قرارداد‌ها یا مناقصات می‌باشد.

هیأت مدیره‌ها حق تفویض اختیار خود را به کمیسیون مناقصه یا کمیسیون معاملات ندارند.

مقرر گردید چند پیمان را آقای دکتر مقدم تهیه و پس از تصویب وزیر ابلاغ گردد.

 پیگیری و ابتیاع اسناد تاریخی صنعت نفت (۱۴۳۷۹۸)

موضوع پیگیری و ابتیاع اسناد تاریخی صنعت نفت و موضوع موزه‌های مسجد سلیمان و آبادان و نهایتاً موضوع راه‌اندازی طرح موزه‌های صنعت نفت ارجاعی از اداره کل روابط‌عمومی مورد بررسی قرار گرفت و مقرر شد: اصلاً وارد خرید این مقوله‌ها نشویم.

چنان‌چه سندی قابل ارزش بود و مورد نیاز موزه صنعت نفت بود این سند توسط سازمان اسناد ملی خریداری شود و در اختیار نفت قرار گیرد. محل موزه تهران در محل پژوهشگاه تهران باشد.

از نیروهای اضافی که در هر شرکت وجود دارد برای راه‌اندازی موزه استفاده شود و موزه هر شرکتی را نیروهای اضافی همان شرکت اداره کند و لذا نیاز به ایجاد سازمان جدید و نیروی جدید برای راه‌اندازی موزه‌ها نیست.

ابلاغیه شماره ۳۴۴۳۵۷-۲/۲۰-۲۸/۷/۱۳۹۵ وزارت نفت

 مدیران عامل محترم شرکت‌های اصلی تابعه وزارت نفت

پیرو مذاکرات جلسه دوشنبه ۱۴/۴/۱۳۹۵ شورای معاونین وزارتخانه، با توجه به مسؤولیت قانونی هیأت مدیره شرکت‌های اصلی و ضرورت اشراف آن‌ها بر کلیه عملیات شرکت و شرکت‌های فرعی تابعه آنها، به ویژه در معاملات بالاتر از نصاب مقرر در این ابلاغیه که در این شرکت‌ها به انجام می‌رسد، بدین وسیله به استناد جزء (۶) بند (ب) ماده ۳ قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب ۱۹/۲/۱۳۹۱ مجلس شورای اسلامی، موارد زیر جهت رعایت دقیق ابلاغ می‌گردد:

۱- هیأت مدیره شرکت‌ها مجاز نیستند به هیچ عنوان اختیارات خود را در خصوص انجام معاملات با نصاب بالاتر از میزان مقرر در این ابلاغیه به شرکت‌ها، کارگروه‌ها، کمیسیون‌ها و عناوین مشابه تفویض نمایند و اگر تاکنون نیز چنین تفویض اختیارهای صورت گرفته باشد، باید فوراً کان‌لم‌یکن شود.

۲- علاوه بر معاملاتی که طبق مقررات جاری باید به تصویب هیأت مدیره شرکت اصلی برسد، تمامی معاملات شرکت‌های اصلی و نیز تمامی شرکت‌های فرعی آن‌ها (و یا هرگونه ایجاد تعهد، صرف نظر از اینکه منابع آن‌ها از چه محلی تأمین می‌شود) ، در صورتی که مبلغ برآورد هر یک از آن‌ها در شرکت‌های ملی گاز ایران، پالایش و پخش و صنایع پتروشیمی و شرکت‌های تابعه آن‌ها بیش از ۱۰ میلیارد تومان و در شرکت ملی نفت ایران و شرکت‌های تابعه آن بیش از ۴۰ میلیارد تومان باشد، الزاماً پس از تأیید مقامات ذیصلاح شرکت اصلی یا هیأت مدیره شرکت فرعی (حسب مورد) باید برای تأیید نهایی هیأت مدیره شرکت‌های اصلی ذیربط گردد. مقامات شرکت اصلی و نیز شرکت‌های فرعی حسب مورد مجاز نیستند پیش از دریافت مصوبه هیأت مدیره شرکت اصلی نسبت به ایجاد تعهد و تنفیذ قرارداد‌ها اقدام نمایند.

۳- درج اعتبار در بودجه شرکت‌ها برای انجام فعالیت‌های مشخص و ابلاغ آن توسط هیأت مدیره شرکت اصلی به معنای مجوز موضوع بند ۲ این ابلاغیه نمی‌باشد.

۴- شکستن معاملات که به‌طور متعارف یک مجموعه واحد تلقی می‌گردد، برای خروج از نصاب یاد شده (مذکور در بند ۲) مجاز نمی‌باشد.»

 در پاسخ به شکایت مذکور، نماینده حقوقی تام الاختیار وزیر نفت به موجب لایحه شماره ۲۳۹۰۵۱۴-۲۷/۵/۱۳۹۸ توضیح داده است که:

«۱- شاکی در متن دادخواست تقدیمی، ابطال ابلاغیه شماره ۱۸۲۷؍ص؍م–۲۷/۵/۱۳۹۵شورای معاونین وزارت نفت و پیرو آن بخشنامه شماره ۳۴۴۴۳۵۷-۲؍۲۰–۲۸/۷/۱۳۹۵ در دستورالعمل راهکارهای مقابله با مبادی بروز فساد در قرارداد‌ها را با استناد به مواد ۵ و ۶ قانون برگزاری مناقصات خواسته است. این در حالی است که بند (هـ ) ماده ۵ قانون مذکور که در خصوص سازماندهی مناقصات می‌باشد مقرر می‌دارد: اعضای کمیسیون مناقصات در شرکت‌های دولتی با انتخاب هیأت مدیره می‌باشد. بنابراین ابلاغیه و بخشنامه مورد نظر کاملاً در راستای ماده مذکور و از باب نظارتی تصویب شده است.

۲- در پاسخ به مغایرت ابلاغیه‌های معترض عنه با بند (هـ ) و (ز) ماده ۶ قانون برگزاری مناقصات اعلام می‌دارد: بند (هـ ) ماده مذکور مقرر می‌دارد: « تعیین برندگان اول و دوم مناقصه و بند (ز) مقرر می‌دارد: «تصمیم‌گیری درباره تجدید یا لغو مناقصه » که کاملاً وظیفه کمیسیون مناقصات را بیان کرده و بخشنامه مذکور به عنوان نظارت استطاعی ]اطلاعی[ بوده و هدف از آن اطلاع و آگاهی ناظر می‌باشد.

۴- همان طور که در نامه شماره ۳۹۵۸؍ص؍م–۱۰/۱۱/۱۳۹۵ وزیر نفت (که در متن دادخواست تقدیمی توسط شاکی ذکر شده است) اشاره شده است، ابلاغیه‌های مورد شکایت کاملاً جنبه نظارتی دارد و مغایرتی با وظایف کمیسیون ماده ۶ قانون برگزاری مناقصات ندارد.

۵- در تأیید موارد فوق، همان طور که در ابلاغیه شماره ۱۸۲۷؍ص؍م–۲۷/۵/۱۳۹۵اعلام گردیده است: «هیأت مدیره‌ها حق تفویض اختیار خود را به کمیسیون مناقصه یا کمیسیون معاملات ندارند» و این خود یک تصمیم کاملاً نظارتی است. بنابراین از مفاد ابلاغیه و بخشنامه مذکور نقض وظایف کمیسیون مناقصات نتیجه گیری نمی‌گردد و خلاف ماده ۶ قانون مذکور به طریق اولی نمی‌باشد. با عنایت به مراتب فوق صدور حکم شایسته مبنی بر رد شکایت شاکی مورد استدعاست.»

 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۳۰/۲/۱۳۹۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

نظر به وظایف و اختیارات وزارت نفت به شرح ماده ۳ قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب سال ۱۳۹۱ قسمت‌های ۴ و ۳ خلاصه تصمیمات مورخ ۱۴/۴/۱۳۹۵ شصت و چهارمین جلسه شورای معاونین وزارت نفت مبنی بر الزام به اخذ نظر هیأت مدیره پس از برگزاری مناقصه و با لحاظ نظریه هیأت ممیزه به عنوان رکن تصمیم‌گیری در مورد قبول و یا رد قرارداد‌ها و مناقصات و بند۲ از ابلاغیه شماره ۳۴۴۳۵۷-۲؍۲۰ مورخ ۲۸/۷/۱۳۹۵ وزیر نفت در « الزام شرکت‌های تابعه وزارت نفت به ارسال معاملات بیش از نصاب ذکر شده جهت تأیید نهایی به هیأت مدیره شرکت‌های اصلی» خارج از حدود وظایف و اختیارات قانونی وزارت نفت مندرج در ماده ۳ قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب ۱۳۹۱ و مخالف مفاد جزء «هـ » و «ز» ماده ۶ قانون برگزاری مناقصات، مبنی بر شناسایی کمیسیون مناقصه به عنوان یگانه مرجع نهایی در تعیین برندگان مناقصه و یا تصمیم‌گیری در مورد تجدید یا لغو مناقصه و همچنین مخالف مفاد بند «هـ » ماده ۵ قانون مذکور، ناظر به اختیار هیأت مدیره در تعیین اعضای کمیسیون مناقصات در شرکت‌های دولتی است و مستند به بند (۱)ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.

بررسی و توضیح

ملاحظه شد که قضات دیوان عدالت اداری همیشه به نص قانون اهمیت می‌دهند. در سایر گزارش‌های شرح و بررسی آراء دیوان که در این صفحه ذکر شده است می‌توان پی برد که قضات دیوان عدالت اداری تا چه حد به رعایت حدود قانون اهمیت می‌دهند.

در این پرونده نیز دستورالعمل شورای معاونین وزارت نفت و بخشنامه وزیر با تدوین دستورالعملی تحت عنوان دستورالعمل راهکارهای مقابله با مبادی بروز فساد در قراردادها، قیدی اضافه بر قانون درنظر گرفته که بر خلاف قانون شناخته شد و در نهایت ابطال گردید. البته ناگفته نماید نفس مبارزه با فساد در قرارداد‌ها بسیار امر پسندیده‌ای هست که همیشه و در اکثر قوانین نیز مورد توجه بوده است. اما مبارزه با فساد هم باید در قالب قوانین باشد. برای مثال در بند (ب) ماده ۳ و همچنین ماده ۴ قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مبارزه با فساد[۱] تدابیر برای جلوگیری از فساد در قراردادهای عمومی پیش‌بینی شده است که متأسفانه به‌طور کامل اجرایی نشده است.

در سال ۱۳۹۱ قانونی تحت عنوان قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت در ۱۵ ماده به تصویب رسید که به موجب آن علاوه بر پیش‌بینی وظایف این وزارتخانه لایحه قانونی تأسیس وزارت نفت، مصوب ۸/۷/۱۳۵۸ و لایحه قانونی متمم لایحه قانونی تأسیس وزارت نفت، مصوب ۲۹/۳/۱۳۵۹ صراحتاً نسخ شد.

مهم‌‌ترین ماده این قانون ماده ۳ است که مقنن به‌طور مفصل وظایف و اختیارات وزارت نفت را بیان کرده است.[۲] در این ماده وظایف وزارت نفت در امور حاکمیتی و سیاست‌گذاری، امور نظارتی، امور اجرایی، امور سرمایه‌گذاری و تأمین منابع مالی، امور منابع انسانی، علمی و فناوری و امور بین‌الملل تبیین شده است و به این معناست که چه وزارتخانه و چه بالا‌ترین مقام وزارتخانه یعنی شخص وزیر یا معاون وزیر در موارد مصرح در این قانون می‌توانند اقدام نمایند.

به عبارت دیگر نمی‌توانند قید یا بندی به دستگاه‌های و ادارات زیرمجموعه خود ابلاغ نمایند که در قانون پیش‌بینی نشده یا از موارد پیش‌بینی شده تجاوز نماید.

به موجب ماده ۶ قانون برگزاری مناقصات وظایف کمیسیون مناقصات به شرح زیر احصاء شده است:

الف ‌- تشکیل‌ جلسات‌ کمیسیون‌ مناقصه‌ در موعد مقرر در فراخوان‌ مناقصه‌.

ب – بررسی‌ پیشنهادهای‌ مناقصه‌گران‌ از نظر کامل ‌‎بودن‌ مدارک‌ و امضاءی‌ آن‌ها و نیز خوانا بودن‌ و غیرمشروط‌ بودن‌ پیشنهادهای‌ قیمت‌ (ارزیابی‌ شکلی‌).

ج – ارزیابی‌ پیشنهاد‌ها و تعیین‌ پیشنهادهای‌ قابل‌ قبول‌ طبق‌ شرایط‌ و اسناد مناقصه‌.

د – ارجاع‌ بررسی‌ فنی‌ پیشنهاد‌ها به‌ کمیته‌ فنی‌ بازرگانی‌ در مناقصات‌ دو مرحله‌ای‌.

هـ  – تعیین‌ برندگان‌ اول‌ و دوم‌ مناقصه‌(طبق‌ ضوابط‌ مواد ۱۹ و ۲۰ این قانون‌).

و – تنظیم‌ صورتجلسات‌ مناقصه‌.

ز – تصمیم‌گیری‌ درباره‌ تجدید یا لغو مناقصه‌.

ملاحظه می‌شود که به موجب این ماده اختیارات متنوعی برای کمیسیون مناقصه پیش‌بینی شده است که تعیین برنده یکی از این اختیارات بوده و باید گفت که این اختیار در صلاحیت انحصاری کمیسیون مناقصه است. هنگامی که قانون مرجعی را پیش‌بینی کرده و برای آن وظایف و اختیاراتی در نظر بگیرد به این معناست که آن وظایف مختص آن مرجع بوده و تفویض یا واگذاری آن ممنوع و بر خلاف قانون خواهد بود. بنابراین اگر در مقررات داخلی دستگاه یا مؤسسه دولتی قیدی اضافه شود که صلاحیت کمیسیون یا محدود نماید بدون شک این قید بر خلاف قانون بوده و پیش‌بینی آن ممنوع است.

در واقع باید گفت مقامات دستگاه‌ها و مؤسسات عمومی و دولتی تا جایی می‌توانند برای دستگاه‌ متبوع خود مبادرت به وضع بخشنامه یا دستورالعمل نمایند که اصطکاکی با نص قانون پیدا نکند.

در این پرونده معاونین وزرات نفت در دستورالعملی تصمیم گرفتند در مناقصه‌ها هم حتماً باید پس از رفتن در مناقصه نظر هیأت مدیره نیز اخذ گردد. هیأت مدیره رکن تصمیم‌گیری قبول و یا رد قرارداد‌ها یا مناقصات می‌باشد. در صورتی که هیچ نیازی به اخذ نظر هیأت مدیره نیست. ترکیب کمیسیون مناقصات در ماده ۵ قانون برگزاری مناقصات[۳] پیش‌بینی شده که وفق بند (ﻫ) آن در شرکت‌های دولتی باید هیأت مدیره آن‌‌ها را انتخاب کند و اگر قرار باشد پس از انتخاب آن‌‌ها باز هم تصمیم نهایی به هیأت مدیره واگذار شود باید گفت این انتخاب امری بیهوده و تشریفاتی است و به نوعی تصمیم‌گیر اصلی هیأت مدیره خواهد بود که برخلاف قانون است. حتی به نظر می‌رسد دفاعیات دستگاه طرف دعوا مبنی بر نظارتی بودن دستورالعمل‌‌ها موجه نباشد زیرا در متن این اسناد صراحتاً از تأیید سخن گفته شده است و بدیهی است که تأیید یا نظارت بار معنایی متفاوتی دارند.

به هر حال از بررسی مختصر گزارش این پرونده این نتیجه به دست می‌آید که در تدوین بخشنامه، دستورالعمل یا سایر تصمیماتی که با متن قانون ناسازگار باشد یا قیدی اضافه کند که مدنظر قانون نبوده، ممکن است در نهایت در دیوان عدالت اداری ابطال شود. از این‌رو ضروری است دست‌اندکاران دستگاه‌های اجرایی یا مؤسسات دولتی و غیردولتی برای وضع هر نوع بخشنامه به قانون توجه داشته باشند تا تصمیم نگیرند که برخلاف قانون بوده و مورد ایراد مراجع نظارتی قرار گیرد.