مراجع حل‌اختلاف کارگران شاغل در دستگاه‌های اجرایی دکتر سید احسان حسینی کارشناس حقوقی به‌کارگیری نیروی انسانی در دستگاه‌های دولتی و اجرایی همیشه محل بحث و گاه اختلاف‌نظر بوده است. از یک‌سو به دلیل گستردگی سازمان‌های اداری کشور (شامل وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، نهادهای عمومی، شرکت‌های دولتی) ماهیت قوانین حقوقی حاکم بر این دستگاه‌ها چندان شفاف نیست و […]
مراجع حل‌اختلاف کارگران شاغل در دستگاه‌های اجرایی
دکتر سید احسان حسینی
کارشناس حقوقی
به‌کارگیری نیروی انسانی در دستگاه‌های دولتی و اجرایی همیشه محل بحث و گاه اختلاف‌نظر بوده است. از یک‌سو به دلیل گستردگی سازمان‌های اداری کشور (شامل وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، نهادهای عمومی، شرکت‌های دولتی) ماهیت قوانین حقوقی حاکم بر این دستگاه‌ها چندان شفاف نیست و در موارد زیادی ملاحظه شده دستگاه عمومی به قوانین و مقررات خاصی استناد می‌کند که با قواعد عمومی حاکم بر دیگر دستگاه‌های عمومی متفاوت است. از سوی دیگر وضعیت به‌کارگیری نیروی انسانی نیز متنوع می‌باشد. شخصی که در یک دستگاه دولتی به‌کار گرفته می‌شود ممکن است حالات مختلفی داشته باشد. مثلاً استخدام رسمی، پیمانی، قراردادی، تابع قانون کار باشد و هر کدام از این حالات نیز خود فروع متنوعی دارد.
به موجب ماده ۱۲۴ قانون مدیریت خدمات کشوری، به‌کارگیری نیروی انسانی در برخی از مشاغل که سازمان اعلام می‌دارد در سقف پست‌های سازمانی مصوب و مجوزهای استخدامی براساس قانون کار امکان‌پذیر می‌باشد. بنابراین حسب این مقرره امکان به‌کارگیری کارگر توسط دولت وجود دارد که بالتبع روابط حقوقی او را با دستگاه تابع قانون کار می‌کند.[۱]
البته در حال‌حاضر نوعی از به‌کارگیری نیرو در دستگاه‌های اجرایی وجود دارد که به نیروی شرکتی موسوم است. این افراد هیچ نوع رابطه استخدامی با دستگاه دولتی ندارند و کارفرمای آنها شرکتی است که این اشخاص با آن رابطه قراردادی دارند. اما این نیروها گاه به شرایط و وضعیت خود رضایت نداشته و دلایل متعددی هم دارند. زیرا در صورتی که کارفرمای آنها حقوق و مزایای آن را طبق قانون پرداخت ننماید، نمی‌توانند علیه دستگاه دولتی شکایت نمایند. در حقیقت این اشخاص حتی مشمول ماده ۱۲۴ قانون مدیریت خدمات کشوری هم نیستند و اگر به مراجع حل‌اختلاف مراجعه نمایند صرفاً می‌توانند علیه کارفرمای غیردولتی خود شکایت خویش را مطرح نمایند.
مشکل دیگری که در این زمینه وجود ندارد عدم انسجام مقررات است. بسیاری از مقررات استخدامی به موجب بخشنامه‌هایی است که به دلیل سهولت در تنظیم و ابلاغ آن، نظارت چندانی از حیث انطباق با قانون بر روی آن صورت نمی‌گیرد. آن چه در ادامه برای خوانندگان گرامی روزنامه مناقصه‌مزایده می‌آید گزارش رأی جدیدی است که یکی از هیأتهای تخصصی دیوان‌عدالت اداری در چند روز گذشته صادر کرده است.
گزارش پرونده:
شماره پــرونـــده: هـ ع/۰۰۰۲۰۹۰
شـاکی: آقای ح.ا.چ
طرف شکایت: استانداری گیلان
مـوضـوع شکایت و خـواستـه: ابطال بخشنامه شماره ۲۴۸۹۵/۱۲/۸۸/۹۰ مورخ ۱۳/۱۲/۱۳۹۹ صادره از مدیر کل دفتر مدیریت عملکرد بازرسی و امور حقوقی استانداری گیلان.
شاکی دادخواستی به طرفیت استانداری گیلان به خواسته ابطال بخشنامه شماره ۲۴۸۹۵/۱۲/۸۸/۹۰ مورخ ۱۳/۱۲/۱۳۹۹ صادره از مدیر کل دفتر مدیریت عملکرد بازرسی و امور حقوقی استانداری گیلان تقدیم کرده که به هیأت عمومی ارجاع شده است. متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می‌باشد:
با عنایت به اینکه مستفاد از دادنامه شماره ۳۳۶ مورخ ۲۰/۶/۱۳۹۱ هیأت عمومی دیوان‌عدالت اداری، رسیدگی هیأتهای مصرح در قانون کار به طرفیت از دستگاه‌های مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری حصراً به دعاوی کارگران موضوع ماده ۱۲۴ این قانون مربوط بوده و به دیگر اشخاص تسری ندارد و توجه به مفاد دادنامه ۱۰۸۸ مورخ ۱۷/۱۰/۱۳۹۹ وحدت رویه هیأت عمومی دیوان‌عدالت اداری، رسیدگی به شکایت اشخاص غیر از مشمولین ماده ۱۲۴ قانون مدیریت خدمات کشوری[۲] در صلاحیت هیأتهای مصرح قانون کار نمی باشد، لذا علیرغم ابلاغ دادنامه مذکور بعضاً مشاهده شده است که این هیأت‌ها کمافی‌السابق نسبت به پذیرش صلاحیت و رسیدگی و صدور حکم محکومیت دوایر دولتی از جمله در نمونه پیوست اقدام می‌نمایند. علی ایحال از آنجایی که بر اساس تبصره ذیل ماده ۱۰۹ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان‌عدالت اداری، تبعات عدم اجرای آراء هیأت عمومی دیوان‌عدالت اداری پیش‌بینی شده است که در راستای حفظ حقوق دولتی، در صورت مشاهده عمل برخلاف آراء مارالبیان، بر اساس تبصره مذکور عمل و تبعات قانونی امر بر عهده مستنکف/مستنکفین خواهد بود.
مراتب جهت آگاهی و دستور اقدام لازم به حضور ارسال می‌گردد.
*دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
۱–به استناد مفاد مواد ۱۵۷ تا ۱۶۶ قانون کار هیأت تشخیص و هیأت حل‌اختلاف دو مرجع قضاوتی مستقل از وزارت تعاون کار و رفاه‌اجتماعی یا هر نهاد دیگری هستند و حق دخالت در تصمیمات و اعمال مراجع حل‌اختلاف برای استانداری گیلان و یا هر نهاد و سازمان دیگری وجود ندارد. بنابراین اگرچه از لحاظ تشکیلاتی مراجع حل‌اختلاف کار در محل ادارات تعاون کار و رفاه‌اجتماعی تشکیل شده و وابسته به قوه مجریه هستند، اما از نظر قانون، قوه مجریه حق دخالت در تصمیمات آنان را ندارد و مراجع دادرسی کار دارای استقلال سازمانی هستند.
۲– استخدام اشخاصی که نیروی کار خود را در اختیار دیگری می‌گذارند و در برابر دریافت حقوق یا مزد به استخدام او در می‌آیند خواه طرفشان فرد باشد یا شرکت یا مؤسسه یا دستگاه باید بر اساس ملاک‌های مشخصی باشد و حمایت قانون یا مقررات استخدامی معینی را دارا باشند. در مواردی که شمول مقررات استخدامی خاص نسبت به فردی مورد تردید باشد، در صورت انجام کار تابع توسط فرد، وی مشمول قانون کار خواهد بود. زیرا، شمول قانون کار نسبت به تمامی کسانی که کار تابع مشتمل بر (۱- تبعیت حقوقی (دستوری) ۲- تبعیت اقتصادی و ۳- انجام کار به صورت شخصی «کارگران») انجام می‌دهند و کارفرمایان صحیح است و رابطه‌شان از مصداق‌های رابطه کارگری و کارفرمایی به شمار می‌آید و «اصل» محسوب می‌شود.
۳– به استناد ماده ۱۸۸ قانون کار «اشخاص مشمول قانون استخدام کشوری یا سایر قوانین و مقررات استخدامی … مشمول مقررات این قانون نخواهند بود» از این‌رو در مواردی که شمول مقررات استخدامی (خواه قانون استخدام کشوری «مدیریت خدمات کشوری» و خواه مقررات استخدامی خاص) نسبت به فردی مسلم باشد، در عدم شمول مقررات کار نسبت به او تردیدی وجود ندارد.
۴– با عنایت به مقدمه آیین دادرسی کار مصوب ۷/۱۱/۱۳۹۱ یکی از اصول پنج‌گانه و خاص دادرسی کار همانا اصل «فنی و تخصصی بودن» رسیدگی است به این معنا که مرجع درخصوص هر پرونده شکایتی یا دعوای مطروحه باید به طور خاص و جزیی و با توجه به ادعاهای مطرح شده و ادله ابرازی از سوی اصحاب دعوی و مستندات موجود به دعوا رسیدگی و امکان صدور حکمی کلی بدون مدنظر قرار دادن شرایط و مستندات خاص هر پرونده برای مراجع حل‌اختلاف کار وجود نداشته و دادرسین کار از صدور چنین احکامی منع گردیده و با عنایت به اهمیت موضوع، این شیوه از رسیدگی (فنی و تخصصی بودن رسیدگی ) یکی از اصول خاص و پنج‌گانه دادرسی کار قرار گرفته و بدان اشاره شده است و بر همین اساس تلقی و اظهارنظر نویسنده بخشنامه (مدیر کل محترم دفتر مدیریت عملکرد، بازرسی و امور حقوقی استانداری گیلان) خطاب به مدیر کل تعاون کار و رفاه‌اجتماعی استان گیلان درخصوص تشخیص صلاحیت بعضی از هیأت‌ها (مراجع حل‌اختلاف کار) مبنی بر رسیدگی و صدور حکم درخصوص شکایات اشخاصی که به طرفیت دوایر دولتی اقامه دعوا نموده‌اند و تلقی موضوع به عنوان استنکاف مدیر کل تعاون کار و رفاه‌اجتماعی استان گیلان یا روسای هیأت‌ها از آراء صادره از هیأت عمومی دیوان‌عدالت اداری با ابعادی چنین گسترده (رونوشت بخشنامه به تمامی مدیران دستگاه‌های اجرایی استان صادر شده است) جدای از اینکه خلاف اصل فنی و تخصصی بودن رسیدگی در دادرسی کار بوده، مضافاً دخالت آشکار در صلاحیت اعطایی از سوی قانون‌گذار به مراجع حل‌اختلاف کار و نیز نقض اصل استقلال مراجع حل‌اختلاف کار می‌باشد.
۵– آرای شماره ۱۹۹ مورخ ۱۷/۲/۱۳۹۸ و ۹۱۵ مورخ ۸/۵/۱۳۹۸ هیأت عمومی دیوان‌عدالت اداری دلالت بر ممنوعیت دخالت در تصمیم‌گیری مراجع حل‌اختلاف کار و نقض اصل استقلال این مراجع دارد. اما بخشنامه معترض عنه دلالت بر تلقی نادرست جایگاه مدیرکل تعاون کار و رفاه‌اجتماعی استان در مراجع حل‌اختلاف کار، اعمال فشار بر روند دادرسی هیأتهای پیش‌بینی شده در قانون کار (مراجع حل‌اختلاف کار)، دخالت در تصمیم گیری مراجع حل‌اختلاف کار و نقض اصل استقلال این مراجع داشته و از حدود اختیارات مدیرکل محترم دفتر مدیریت عملکرد، بازرسی و امور حقوقی استانداری خارج بوده، لذا خواستار ابطال بخشنامه مذکور می‌باشم.
*در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل دفتر مدیریت عملکرد بازرسی و امور حقوقی استانداری گیلان به موجب لایحه شماره ۱۳۳۸۳/۱۲/۸۰/۱۴۰۰ مورخ ۴/۷/۱۴۰۰ به طور خلاصه توضیح داده است که:
ایرادات شکلی:
۱– نظر به تبصره ذیل ماده ۳ قانون تقسیمات کشور و وظایف فرمانداران و بخش‌داران مصوب ۱۳۱۶، احکام موضوع قانون راجع به وظایف و اختیارات استانداران مصوب ۱۳۳۹ به ویژه ماده(۱) و نیز ماده ۲ لایحه قانونی اختیارات استانداران کشوری جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۵۹، نظارت و بازرسی بر کلیه دستگاه‌های دولتی و عمومی از اختیارات استانداری می‌باشد و استاندار نماینده عالی دولت در اجرای سیاست‌های آن محسوب می‌شود از این رو با توجه به شرح وظایف دفتر مدیریت عملکرد، بازرسی و امور حقوقی استانداری در راستای ارایه طریق، ابلاغ آراء هیأت عمومی دیوان‌عدالت اداری به دستگاه‌های اجرایی که فوریت در اجرای آن می‌تواند از تضییع حقوق بیت‌المال جلوگیری نماید، دادنامه شماره ۱۰۸۸ مورخ ۱۸/۹/۱۳۹۹ و ۳۳۶ مورخ ۲۰/۶/۱۳۹۱ هیأت عمومی دیوان‌عدالت اداری به دستگاه‌های اجرایی ابلاغ شد، فلذا این امر خارج از حدود اختیارات و تکالیف استانداری نمی‌باشد.
۲– مرقومه موضوع شکایت مکاتبه اداری بوده و بخشنامه محسوب نمی‌شود. مکاتبه مذکور خطاب به مدیرکل تعاون، کار و رفاه‌اجتماعی استان بوده فلذا شخصیت حقوقی وی منصرف از اعضای هیأتهای مصرح قانون کار می‌باشند و خلط آن با یکدیگر توسط شاکی امری ناصواب است چرا که ابلاغ این مکاتبه تکلیفی برای هیأت‌ها از جهت آمره بودن ایجاد نکرده و هم‌اکنون نیز علیرغم فحوی مکاتبه، هیأت‌ها به موضوعات متنازع فیه به شرح بعدی رسیدگی می‌نمایند.
۳– مکاتبه موضوع شکایت فاقد امر الزام آور بوده و صرفاً اطلاع‌رسانی از بعد دفاعیه دستگاه‌های اجرایی به منظور نقض آراء هیأتهای کار در محاکم عمومی می‌باشد.
ایرادات ماهوی:
۱– مستفاد از ماده ۱۵۷ قانون کار هرگونه اختلاف فردی بین کارفرما و کارگر یا کارآموز که ناشی از اجرای این قانون و سایر مقررات کار، قرارداد کارآموزی، موافقت‌نامه‌های کارگاهی یا پیمان‌های دسته جمعی باشد … حل و فصل خواهد شد. همان‌طور که مشخص است در این نص عبارت کارفرما، کارگر و کارآموز و قرارداد که بر مواد ۱-۲-۳-۴-۷-۹ قانون کار دلالت دارد، از اهمیت برخوردار است فلذا نظر به اینکه در امور اداری اصل بر عدم اختیار است مگر به تصریح قانون و در قوانین و مقررات استخدامی حاکم بر دستگاه‌های اجرایی عمدتاً استخدام و به‌کارگیری بر چهار نوع حصر شده که عبارت است از: رسمی، پیمانی، قراردادی و کارگری که نوع کارگری آن موضوع تبصره(۱) ماده ۴ قانون استخدام کشوری و نیز ماده ۱۲۴ قانون مدیریت خدمات کشوری منحصراً تابع قانون کار می‌باشند. از این‌رو هرگونه جذب و به‌کارگیری دیگری قانوناً غیر ممکن است. به عبارتی هر نوع به‌کارگیری خارج از حالات و مجوزات و تشریفات قانونی گفته شده، برخلاف قانون و خارج از حدود اختیارات و تکالیف دستگاه‌های اجرایی محسوب می‌شود که در تبصره ذیل ماده ۵۱ و ماده ۵۲ قانون مدیریت خدمات کشوری تجاوز از مجوزات این قانون، تصرف غیرقانونی در اموال عمومی اطلاق شده است و در ماده ۵۹۸ و ۶۰۲ قانون مجازات اسلامی باب تعزیرات این امر وصف کیفری دارد. بنابراین وصف مجرمانه موصوف به طرفیت شخصیت حقوقی دستگاه اجرایی حق مکتسبه به همراه نمی آورد تا هیأتهای رسیدگی کار نسبت به آن رأی صادر نمایند چرا که مرجع رسیدگی به امر یاد شده یا محاکم کیفری از جمله دادسرا بوده و یا دیوان‌عدالت اداری از حیث احراز وقوع تخلف و مرجعیت قانون کار صرفاً درخصوص مشمولانی که وفق مواد گفته شده به عنوان کارگر با طی تشریفات قانونی و اخذ مجوز در دستگاه اجرایی به‌کارگیری شده‌اند حصر شده و قابل توسعه در موارد دیگر نیست.
۲– بر اساس ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان‌عدالت اداری، رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقوقی یا حقوقی به کیفیت مطروحه در بند‌های سه‌گانه این ماده در حیطه صلاحیت دیوان‌عدالت اداری است فلذا شکایت از دستگاه و نیز مأمور دولتی در کلیه موارد اعم از موضوعات کار به غیر از انحصار مربوط به‌کارگران دستگاه‌های اجرایی موضوع قوانین ما نحن‌فیه استخدامی، در صلاحیت دیوان‌عدالت اداری می‌باشد. نظر به اینکه وفق ماده ۱۸۸ قانون کار، اشخاص تابع قانون استخدام کشوری و دیگر قوانین و مقررات استخدامی مستثنی از قانون کار محسوب می‌شوند و اشخاص وفق قوانین جاری کشور از جمله قانون تجارت حمل بر دو شخصیت حقیقی و حقوقی می‌شوند و با توجه به اطلاق عبارت اشخاص در این ماده، کلیه شخصیت‌های حقوقی اعم از دستگاه‌های اجرایی نیز تابع آن محسوب می‌شوند که علی‌القاعده در صورت تبعیت از قوانین و مقررات استخدامی خاص، مستثنی از قانون کار بوده و صرفاً در مواردی که قوانین و مقررات استخدامی ایشان تجویز کرده باشد، تابع قانون کار محسوب خواهند شد. از این‌رو توسعه شمولیت قانون کار در مواردی از رابطه کاری که در قوانین و مقررات استخدامی دستگاه‌های اجرایی پیش‌بینی نشده است امکان صلاحیت هیأتهای رسیدگی موضوع قانون کار را به دعاوی مربوطه ممکن نمی نماید به عنوان مثال دعوای افرادی که بر خلاف قانون توسط اراده فاسد مأموران دستگاه‌های اجرایی به‌کارگیری شده‌اند، نمی‌تواند حقی را ناشی از اجرای قوانین کار برای آنها به وجود آورد و صرفاً مرجع تظلم‌خواهی ایشان دیوان‌عدالت اداری، از حیث احراز وقوع تخلف خواهد بود. لذا حائزاهمیت است که صلاحیت دو گانه در امر مذکور مترتب نخواهد بود به عبارتی هم امکان شکایت به هیأتهای مصرح قانون کار درخصوص افراد به‌کارگرفته شده قانونی وجود داشته باشد و هم امکان رسیدگی در شعب دیوان. از این‌رو همان طور که بیان شد، مرجعیت قضایی دیوان‌عدالت اداری در رسیدگی به این دسته از دعاوی صاحب صلاحیت می‌باشند.
۳– مکاتبه مورد اعتراض شاکی محترم متعرض به صلاحیت ذاتی هیأتهای رسیدگی نبوده و اتفاقاً تأکید می‌نماید که رسیدگی دعاوی مشمولان قانون کار از جمله مشمولان ماده ۱۲۴ می‌بایست توسط هیأتهای کار صورت پذیرد اما بدیهی است که ادعای سایر افراد علیه دستگاه‌های اجرایی که دارای قوانین و مقررات استخدامی خاص، حسب حکم ماده ۱۸۸ قانون کار، قابل رسیدگی نیست چرا که در صلاحیت ذاتی هیأتهای موضوع قانون کار به غیر از موضوع کارگران مصرح در قوانین استخدامی حکم به اعاده به‌کار یا محکومیت مالی دستگاه اجرایی ممکن نیست زیرا اولاً به حکم تحذیر از ایجاد تعهد زائد بر اعتبار موضوع مواد ۹۲ قانون محاسبات عمومی، بند ح ماده ۲۸ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت ۲ مصوب ۱۳۹۳ و ماده ۷۱ قانون احکام دائمی توسعه و بند «ت» ماده ۷ قانون برنامه ششم توسعه، هر نوع محکومیت ناشی از آراء اداره کار درخصوص دعاوی افراد خارج از موضوع تبصره ذیل ماده ۴ قانون استخدام کشوری و ماده ۱۲۴ قانون مدیریت و نظایر آن، زائد بر اعتبار محسوب می‌گردد و تأدیه آن جرم است. ثانیاً وفق تبصره ذیل ماده ۱۶ قانون گزینش[۳]، هرگونه پرداختی بدون تائیدیه گزینش خلاف قانون است که با توجه به عدم اخذ مجوزات قانونی جذب این دسته از افراد، محکومیت‌های هیأتهای کار به نفع افراد موصوف صراحتاً خلاف قانون مارالبیان خواهد بود. ثالثاً محکومیت‌های هیأتهای مصرح قانون کار برای افراد فاقد رابطه قانونی کار با دستگاه اجرایی، تکلیفی برای دستگاه‌های صادرکننده مجوز و نیز تأمین کننده بودجه مانند سازمان اداری و استخدامی و سازمان برنامه و بودجه ایجاد نمی‌کند و در واقع محکومیت‌های این هیأت‌ها مبنی بر اعاده به‌کار، اساساً منجربه جذب مازاد بر نیاز و خارج از تشریفات قانونی و بدون مجوز سازمان‌های اخیرالذکر خواهد شد که متأسفانه رویه فعلی این هیأت‌ها تاکنون چنین تالی فاسد گسترده‌ای را به همراه داشته است.
۴– سال‌هاست که برخی از افراد ضمن تبانی با مأموران دولتی و عمومی غیر دولتی، طی آرای هیأتهای موضوع قانون کار که عمدتاً بدون حضور عضو قضایی تشکیل می‌شود، بدون تشریفات و مجوزات قانونی، به خدمت به دستگاه‌های اجرایی اعاده شدند و یا به نحوی سابقه دولتی یا عمومی غیر دولتی برای خود ایجاد و نسبت به محکومیت مالی این دستگاه‌ها اقدام نمودند. بر اساس صلاحیتی که هیأتهای مصرح در قانون کار در دعاوی موضوع به‌کارگیری‌های غیر قانونی افراد در دستگاه‌های اجرایی پذیرفته‌اند، بدون در نظر گرفتن قوانین خاص حاکم بر این دستگاه‌ها و به صرف حضور شکات و یا به‌کارگیری ایشان ناشی از اراده فاسد مأموران دولتی یا عمومی غیر دولتی و بدون مجوزات قانونی الزم، بعضاً حکم به اعاده به‌کار آن هم تا ۳۰ سال خدمت و بعضاً نیز حکم به محکومیت‌های مالی از قبیل بیمه و حقوق و مزایا و… علیه دستگاه‌های اجرایی صادر نمودند که با توجه به منفعت دو طرف، عمدتاً اعتراضی صورت نپذیرفته و آراء این هیأت‌ها قطعی و اجراء شد و این فرآیند همچنان ادامه دارد.
۵– در آراء اشاره شده در متن مکاتبه مورد اعتراض نیز صراحتاً در بخش ثانیاً دادنامه ۱۰۸۸ هیأت عمومی آورده است: ثانیاً: طبق ماده ۱۲۴ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال ۱۳۸۶ صرفاً آن دسته از کارکنانی که طبق مقررات قانون کار و در مشاغل کارگری که توسـط سازمان امور اداری و اسـتخدامی اعلام شده مشغول به‌کار هستند، مشمول قانون کار خواهند بود. همان‌طور که از این فراز بر می‌آید هیأت عمومی دیوان‌عدالت اداری نیز رسیدگی طی قانون کار را منحصر به کارگران موضوع ماده ۱۲۴ قانون مدیریت به شرح گفته شده مشغول به‌کار هستند دانسته فلذا امکان توسعه آن به افراد دیگر عملاً ممکن نیست. این استانداری اعتقاد دارد، چون دستگاه‌های اجرایی دارای قوانین و مقررات خاص استخدامی هستند مستفاد از ماده ۱۸۸ قانون کار و حصر قوانین و مقررات استخدامی، هیأتهای مصرح در قانون کار صرفاً در حدودی که قانون و مقررات استخدامی حاکم برای کارگران آن دستگاه اجرایی تعیین کرده است صلاحیت رسیدگی به دعاوی را دارند و چنانچه اشخاصی خارج از مجوزات قانونی در این دستگاه‌ها به‌کارگرفته شوند اولاً تصرف غیر قانونی در اموال عمومی است و ثانیاً در صورت اعتراض منحصراً دیوان‌عدالت اداری مرجع تظلم‌خواهی ایشان از حیث احراز وقوع تخلف مأمور دولتی خواهد بود. در جمع مواد مارالذکر، هرگونه تعهد زائد بر اعتبار از قبیل پرداخت حقوق و مزایا و بیمه یا اعاده به‌کار اشخاص فاقد رابطه استخدامی قانونی آن هم توسط آراء هیأتهای مصرح در قانون کار، جرم تلقی شده است.
پرونده شماره هـ ع/۰۰۰۲۰۹۰ مبنی بر درخواست ابطال بخشنامه شماره ۲۴۸۹۵/۱۲/۸۸/۹۰ مورخ ۱۳/۱۲/۱۳۹۹ صادره از مدیر کل دفتر مدیریت عملکرد بازرسی و امور حقوقی استانداری گیلان در جلسه مورخ ۳/۱۱/۱۴۰۰ هیأت تخصصی کار، بیمه و تأمین‌اجتماعی مورد رسیدگی قرارگرفت و اعضا به اتفاق به شرح ذیل اعلام نظر نمودند:
رأی هیأت تخصصی کار، بیمه و تأمین‌اجتماعی:
اولا براساس ماده ۱۲۴ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ «به‌کارگیری نیروی انسانی در برخی از مشاغل که سازمان اعلام می‌دارد در سقف پست‌های سازمانی مصوب و مجوزهای استخدامی براساس قانون کار امکان‌پذیر می‌باشد.»
ثانیاً به موجب رأی وحدت رویه شماره ۱۰۸۸ مورخ ۱۸/۹/۱۳۹۹ هیأت عمومی دیوان‌عدالت اداری مقرر گردیده: «… اولاً: قانون حاکم بر روابط استخدامی کارکنان دولتی و دستگاه‌های متبوع، علی‌الاصول قوانین و مقررات استخدام دولتی بوده و طبق ماده ۱۸۸ قانون کار نیز اشخاص مشمول قانون استخدام کشوری یا سایر قوانین و مقررات خاص استخدامی، از شمول قانون کار خارج می‌باشند. ثانیاً: طبق ماده ۱۲۴ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال ۱۳۸۶ صرفاً آن دسته از کارکنانی که طبق مقررات قانون کار و در مشاغل کارگری که توسـط سازمان امور اداری و اسـتخدامی اعلام شده مشغول به‌کار هستند، مشمول قانون کار خواهند بود و در رأی هیأت عمومی دیوان‌عدالت اداری به شماره دادنامه ۳۳۶ – ۲۰/۶/۱۳۹۱ نیز اعلام شده است در مواردی که اشخاص به صورت قراردادی مطابق تبصره ذیل ماده ۳۲ قانون مدیریت خدمات کشوری به‌کارگیری شده‌اند، مشمول قانون کار نیستند. …»
بنابراین در بخشنامه معترض عنه صرفا تبعات عدم اجرای آراء هیأت عمومی آنهم در قالب تبصره ماده ۱۰۹ قانون دیوان‌عدالت اداری تذکر داده شده است و موارد مذکور در ماده ۱۲۴ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ و رأی وحدت رویه شماره ۱۰۸۸ مورخ ۱۸/۹/۱۳۹۹ هیأت عمومی دیوان‌عدالت اداری را بیان گردیده و متضمن حکمی در جهت ایجاد محدودیت در صلاحیت هیأتهای تشخیص و حل‌اختلاف اداره کار نبوده و مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات مقام صادر کننده آن و قابل ابطال نمی باشد. این رأی به استناد بند (ب) ماده ۸۴ قانون مذکور ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رییس محترم دیوان‌عدالت اداری یا ۱۰ نفر از قضات محترم دیوان‌عدالت اداری قابل اعتراض است.
توضیحات تکمیلی
شاید در وهله اول بدیهی باشد که رسیدگی به اختلافات مشمولان قانون کار خارج از صلاحیت سایر مراجع پیش‌بینی شده در قوانین است اما حتی این موضوع هم مستلزم تصریح خواهد بود. زیرا قواعد رسیدگی به حل‌اختلاف باید همواره کامل و جامع و شفاف باشد. جالب است بدانید حتی در این زمینه مشاهده شده که آراء متعارضی هم صادر می‌شوند.
به موجب رأی اخیر هیأت تخصصی دیوان، مشخص شد که امکان رسیدگی هیأتهای حل اخلاف کارگر و کارفرما به شکایات علیه دولت وجود دارد. قسمت اخیر ماده ۱۸ قانون رسیدگی به تخلفات اداری مقرر داشته «… مشمولان قانون استخدام نیروهای مسلح و غیر نظامیان ارتش و‌نیروهای انتظامی، قضات، اعضای هیأتهای علمی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی و مشمولان قانون کار از شمول این قانون خارج بوده و تابع‌مقررات مربوط به خود خواهند بود.» افزون بر آن ماده ۴۲ آیین دادرسی کار نیز تلویحاً به این موضوع اشاره کرده است. به موجب این ماده «هرگاه خوانده شخص حقوقی، اعم از دولتی، عمومی یا خصوصی باشد، دادخواست و ضمایم آن به بالاترین مقام سازمان یا جانشین قانونی او یا به رییس دفتر آن مقام ابلاغ خواهد شد.» دولت نیز باید مانند سایر کارفرمایان کلیه حقوق قانونی کارگران را تأدیه نماید. در این زمینه هم دیوان‌عدالت اداری یک رأی وحدت‌رویه در مورد صلاحیت مراجع حل‌اختلاف وزارت کار در رسیدگی به شکایات کارگران شرکت‌های دولتی به شماره دادنامه ۱۳۵ مورخ ۲۸/۶/۱۳۷۱ دارد. در این رأی دو شعبه دیوان‌عدالت اداری درخصوص موضوع واحد (اخراج کارگر) آرای متهافتی صادر کرده بودند. النهایه به موجب این رأی وحدت‌رویه بیان «نظر به این که خدمت در شرکت دولتی الزاماً متضمن تبعیت و برخورداری از مقررات استخدامی شرکت‌های دولتی و خروج از قلمرو قانون کار نیست و‌کارگران شاغل در شرکت‌های دولتی با عنایت به ماده ۳ مقررات استخدام شرکت‌های دولتی مصوب ۱۳۵۲٫۳٫۵ و نصوص مشابه دیگر و تعریف کارگر‌کماکان مشمول قانون کار می‌باشند و رسیدگی به شکایات استخدامی آنان به طرفیت کارفرما در صلاحیت مراجع حل‌اختلاف کارگر و کارفرما قرارداد دادنامه شماره ۶۲ مورخ ۷۰٫۲٫۸ شعبه یازده دیوان که مشعر بر عدم صلاحیت دیوان در رسیدگی به قضیه مطروحه است موافق اصول و موازین قانونی‌تشخیص داده می‌شود. این رأی به استناد قسمت آخر ماده ۲۰ قانون دیوان‌عدالت اداری مصوب چهارم بهمن‌ماه ۱۳۶۰ برای شعب دیوان و سایر مراجع مربوط در موارد مشابه لازم‌الاتباع است.»
نکته دیگری که از گزارش این پرونده به دست می‌آید این است که هر فردی که توسط هر شخصی به‌کار گرفته می‌شود تابع مقررات کاری مربوط به خود است و اگر هیچ نوع مقرراتی وجود نداشته باشد، آن شخص مشمول قانون کار خواهد بود. حتی فرقی نمی‌کند که کارگر ساده و بدون تخصص باشد یا شخصی با تخصص و تحصیلات بالا. یعنی اگر شخصی برای انجام کارهای ساده یا کارهای پیچیده و تخصصی به‌کار گرفته شود از نظر قانون هر دو شخص کارگر محسوب می‌شوند. به موجب ماده ۲ قانون کار نیز کارگراز لحاظ این قانون کسی است که به هر عنوان در مقابل دریافت حق‌السعی اعم از مزد، حقوق، سهم سود وسایر مزایا به درخواست کارفرما کار می‌کند. در واقع هیچ گاه این حالت وجود ندارد که بر روابط کاری شخص، قانونی حکمفرما نباشد.
موضوع دیگر که درخصوص شکایت به مصوبات در دیوان‌عدالت اداری باید مدنظر داشت این است که اصولاً مصوبه‌ای قابل طرح در هیأت عمومی دیوان است که واجد تکلیف باشد یا حقوق اشخاص را تضییق و محدود کرده باشد. دستگاه‌های اجرایی، برای اجرای قوانین یا وظایف خود مجبورند مبادرت به وضع آیین‌نامه، بخشنامه، دستورالعمل، شیوه‌نامه و امثال آن نمایند و این اسناد جزء لاینفک هر نظام اداری است. طبیعی است امکان دارد در مواردی، تنظیم‌کنندگان به کلیه احکام قانون توجه نداشته باشند و تصمیمی بگیرند که با متن قانون اصطکاک داشته باشد. اگر مصوبه‌ای صرفاً در مقام بیان قانون باشد یا دامنه اجرایی آن را محدود نکرده باشد قابلیت ابطال در دیوان‌عدالت اداری را ندارد. برای مثال اگر صلاحیت مرجعی در قانون تعیین شده باشد و مصوبه‌ای در مقام افزایش یا کاهش آن صلاحیت باشد بدون شک این مصوبه قابلیت ابطال را خواهد داشت.
تجربه نشان داده، هیأت عمومی دیوان‌عدالت اداری حساسیت زیادی رو نص قانون دارد. اما این واقعیت غیرقابل انکار است که در مقام اجرای قانون همیشه چالش‌ها و مشکلاتی به وجود می‌آید که هیچ کس نمی‌تواند آنها را پیش‌بینی نماید و این جاست که مباحث تفسیر قانون اهمیت خود را نشان می‌دهد. در رأی اخیر ملاحظه شد هیأت تخصصی دیوان، بخشنامه استانداری را مخل صلاحیت مراجع حل‌اختلاف قانون کار (هیأت تشخیص و هیأت حل‌اختلاف) تلقی نکرده و در نهایت آن را قابل ابطال ندانسته است.
[۱] ذکر نظریه مشورتی اداره کل حقوقی قوه قضاییه در این جا خالی از لطف نخواهد بود:
ظر به اینکه تجویز تبصره ۴ ماده ۱۳۱ قانون کار کارگران یک واحد فقط می‌توانند یکی از سه مورد شورای اسلامی کار انجمن صنفی یا نماینده کارگران را داشته باشند و در این نص از قانون از واژه کارگران استفاده شده و کارگر نیز طبق ماده ۲ همین قانون تعریف و با این وصف و سایر مقرات موضوعه این قبیل نیروی انسانی مشمول قانون کار از سایر قوانین منجمله قانون استخدام کشور نظام هماهنگ و… مستثنی می‌باشند و بالعکس مستخدمین دارای رابطه کارمندی رسمی- پیمانی نیز از شمول قانون کار مستثنی می‌باشند حال برخی از پرسنل شهرداری در قالب کارمند رسمی – پیمانی و تابع نظام هماهنگ بوده و البته مستفاد ماده ۲ ضوابط نقل و انتقال حق بیمه و کسورات بیمه‌ای بین صندوق های بیمه مصوب ۲۷/۳/۱۳۸۰ هیأت محترم وزیران صرفاً صندوق بیمه‌ای خود را به صندوق بیمه نزد سازمان تأمین‌اجتماعی تغییر داده‌اند و اما کماکان با همان رابطه کاری- کارمند ادامه خدمت می‌دهند و در شمول قانون کار تلقی نمی شوند. س: ۱-آیا این گونه نیروی انسانی یعنی کارمند تابع نظام هماهنگ و خارج از شمول قانون کار می‌تواند با استدلال اینکه بیمه وی نزد صندوق تأمین‌اجتماعی می‌باشد کاندیدای عضویت در شورای اسلامی کار در قانون کار پیش‌بینی شده و حق کارگران یک واحد است شوند؟ بدین معنی که آیا: صرف سوابق بیمه‌ای یک نیروی انسانی شاغل وی کارگر و تابع قانون کار تلقی می‌شود و آن هم در وضعیتی که نیروی انسانی دارای رابطه کارمند می‌باشد. ۲-چنانچه چنین نیروی انسانی دارای رابطه کارمندی به عضویت شورای اسلامی کار درآمده باشد وضعیت عضویت وی چه وصفی است.
نظریه مشورتی شماره ۹۷۵/۹۶/۷ اداره کل حقوقی قوه قضاییه:
«۱ و ۲- با توجه به ماده ۱۸۸ قانون کار که کارمندان دارای سایر مقررات استخدام را مستثنی از قانون کار تلّقی نموده است، بنابراین صرف اشتراک کارکنان در صندوق سازمان تأمین‌اجتماعی نمی‌تواند ماهیت استخدامی کارمند را تغییر دهد؛ چون قانون تأمین‌اجتماعی، قانون بیمه‌ای حمایتی است، نه استخدامی، لذا کارمندان نمی‌توانند عضو شورای اسلامی کار موضوع قانون کار قرار گیرند و عضویت آنها در شورای اسلامی کار، فاقد وجاهت قانونی است.» ملاحظه می‌شود در این نظریه اداره حقوقی به ماهیت رابطه توجه داشته و صرف عضویت شخص در صندوق حمایتی را باعث تبدیل وضعیت تلقی نکرده است.
[۲] ماده ۱۲۴. به کارگیری نیروی انسانی در برخی از مشاغل که سازمان اعلام می‌دارد در سقف پست‌های سازمانی مصوب و مجوزهای استخدامی براساس قانون کار امکان‌پذیر می‌باشد.
[۳] تبصره ۱- گزینش نیروهای غیررسمی و غیر ثابت اعم از روزمزد ، قراردادي، پيماني و عناوين مشابه در چارچوب اين قانون و بر طبق دستوالعملي که با همکاري سازمان امور اداري و استخدامي کشور و توسط هيأت عالي تهيه و تنظيم مي گردد ، خواهد بود ولي در هر صورت صدور احکام استخدامي تا مرحله قطعي اعم از رسمي يا ثابت با نظر گزينش خواهد بود در غير اين صورت هرگونه پرداخت وجه غير قانوني است.
این مطلب بدون برچسب می باشد.
دیدگاه بسته شده است.