کدام دستگاه‌ها باید مناقصات خود را در ستاد ثبت نمایند؟ نگاهی به رأي شماره ۲۴۵ هيأت عمومي ديوان عدالت اداري دکتر سیداحسان حسینی کارشناس حقوقی شفافیت[۱] یکی از اصول حکمرانی خوب بوده و در حوزه مناقصات نیز یکی از اصول مسلم آن می‌باشد. شفافیت به طور ساده به این معناست که همگان از جریان اداره […]
کدام دستگاه‌ها باید مناقصات خود را در ستاد ثبت نمایند؟
نگاهی به رأي شماره ۲۴۵ هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
دکتر سیداحسان حسینی
کارشناس حقوقی
شفافیت[۱] یکی از اصول حکمرانی خوب بوده و در حوزه مناقصات نیز یکی از اصول مسلم آن می‌باشد. شفافیت به طور ساده به این معناست که همگان از جریان اداره عمومی مطلع شوند. دولت‌ها و سازمان‌های دولتی نباید پنهان‌کاری داشته باشند و همه اموری که در راستای انجام وظایف خود انجام می‌دهند باید شفاف بوده و امکان اطلاع از آن برای همه میسر باشد. زیرا اگر مقام عمومی بداند که اعمال او تحت نظارت و نظر قرار دارد، فکر سوءاستفاده از مقام یا اموال عمومی به سراغ او نمی‌آید. به موجب ماده ۷۰ منشور حقوق شهروندی «حق شهروندان است که به‌صورت برابر و با شفافیت کامل از اطلاعات اقتصادی و ازجمله اطلاعات مربوط به برگزاری مزایده‌ها و مناقصه‌ها مطلع شوند.»
از سوی دیگر اگر قایل باشیم که بودجه و وجوه عمومی متعلق به عموم افراد جامعه باشد بنابراین، این حق برای این افراد وجود دارد که از نحوه خرج این وجوه اطلاع داشته باشند.
در حوزه معاملات عمومی نیز شفافیت واجد اهمیت فراوان است. چرا که قراردادهای عمومی در سرتاسر دنیا بسیار در معرض فساد قرار دارد و یکی از کارکردهای شفافیت مقابله با فساد است و در این حوزه می‌تواند به عنوان ابزاری مهم با فساد احتمالی مبارزه کند.
در قوانین و مقررات کشور ما نیز برای شفافیت در قراردادهای عمومی احکامی پیش‌بینی شده است که رعایت آن برای همه دستگاه‌های مشمول الزامی است.
بند (ب) ماده ۳ قانون ارتقا سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مقرر داشته «متن قراردادهای مربوط به معاملات متوسط و بالاتر موضوع قانون برگزاری مناقصات که به روش مناقصه، مزایده، ترک تشریفات و… توسط دستگاه‌های مشمول بندهای (الف)، (ب) و (ج) ماده (۲) این قانون منعقد می‌گردد و همچنین اسناد و ضمائم آنها و هرگونه الحاق، اصلاح، فسخ، ابطال و خاتمه قرارداد پیش از موعد و تغییر آن و نیز کلیه پرداخت‌ها، باید به پایگاه اطلاعات قراردادها وارد گردد. معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور موظف است حداکثر ظرف سه ماه پس از ابلاغ این قانون آیین‌نامه اجرائی آن شامل ضوابط و موارد استثناء، نحوه و میزان دسترسی عموم مردم به اطلاعات قراردادها را تهیه کند و به تصویب هیأت وزیران برساند و ظرف یک سال پایگاه اطلاعات قراردادها را ایجاد نماید. تبصره ۱- قراردادهایی که ماهیت نظامی یا امنیتی دارد و نیز مواردی که به موجب قوانین، افشاء اطلاعات آنها ممنوع می‌باشد و یا قراردادهای محرمانه از شمول این حکم مستثنی است. تشخیص محرمانه بودن قراردادهای مذکور بر عهده کارگروهی مرکب از معاونین وزراء اطلاعات و امور اقتصادی و دارایی و معاون برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور و معاون دستگاه مربوط حسب مورد است. تبصره ۲- تأخیر در ورود اطلاعات مذکور در بندهای فوق یا ورود ناقص اطلاعات یا ورود اطلاعات بر خلاف واقع در پایگاههای مذکور تخلف محسوب می‌شود و متخلف به شش ماه تا سه سال انفصال موقت از خدمت در دستگاه‌های موضوع بندهای (الف)، (ب) و (ج) ماده (۲) این قانون محکوم می‌گردد»
امروزه گسترش فناوری‌های نوین ارتباطی، باعث شده این فناوری‌ها به دلیل مزایای زیادی که دارند در بخش عمومی هم مورد استفاده قرار بگیرند. در حوزه قراردادهای عمومی هم توجه به این موضوع مدنظر قانون‌گذار قرار گرفته است. ماده ۹ قانون برنامه توسعه ششم تکمیل سامانه تدارکات الکترونیکی را وظیفه مهم دولت قلمداد کرده است. به موجب این ماده «دولت مکلف است تا پایان سال دوم اجرای قانون برنامه سامانه تدارکات الکترونیکی دولت را برای اجرای تمامی مراحل انواع معاملات متوسط و بزرگ وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های مشمول قانون برگزاری مناقصات مصوب ۳/۱۱/۱۳۸۳ و دیگر قوانین مالی و معاملاتی بخش عمومی به‌جز معاملات محرمانه، با رعایت قانون تجارت الکترونیکی مصوب ۱۷/۱۰/۱۳۸۲ و قانون برگزاری مناقصات مصوب ۳/۱۱/۱۳۸۳ تکمیل کند. کلیه دستگاه‌های مشمول قانون برگزاری مناقصات و نهادهای عمومی غیردولتی مکلف به رعایت قانون برگزاری مناقصات و انجام معاملات خود از طریق سامانه مذکور هستند.»
اما یکی از ابهامات قانون برگزاری مناقصات این بود که آیا شهرداری‌ها برای انجام معاملات خود مشمول این قانون می‌شوند یا خیر؟ تا قبل از تصویب قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی در سال ۹۸ این اختلاف وجود داشت ولی با تصویب این قانون دیگر نمی‌توان به خروج شهرداری‌ها از شمول قانون برگزاری مناقصات نظر داشت که در ادامه بیشتر به آن خواهیم پرداخت.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در یکی از آراء خود به این موضوع پرداخته است. ماجرا این بوده که سرپرست امور هماهنگی و رفع اختلافات حقوقی دستگاه‌های اجرایی معاونت حقوقی رئیس جمهور در واپسین روزهای سال ۱۳۹۷ در پاسخ به استعلام شهرداری اعلام نمود شهرداری‌ها و دهیاری‌ها صرفاً در مواردی که از بودجه کل کشور استفاده می‌نمایند مکلف به انجام معاملات خود از طریق سامانه ستاد می‌باشند. درخصوص سایر معاملات بر مبنای آیین‌نامه مالی و معاملاتی خود اقدام نمایند. به عبارت دیگر از این نظریه بر می‌آید که شهرداری‌ها علی‌الاصول نباید اطلاعات معاملات خود را در ستاد ثبت نمایند. زیرا این ثبت مقید به استفاده از بودجه عمومی شده حال آن که منابع مالی شهرداری‌ها مستقل از بودجه عمومی است. در ادامه ضمن شرح گزارش این پرونده توضیحات تکمیلی خویش را نیز بیان خواهیم کرد.
گزارش پرونده:
شماره پرونده: ۹۹۰۱۵۹۵
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره ۱۷۷۰۲۵/۳۷۱۸۵-۲۸/۱۲/۱۳۹۷ سرپرست امور هماهنگی و رفع اختلافات حقوقی دستگاه‌های اجرایی معاونت حقوقی رئیس جمهوری
گردش کار: معاون حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت‌نامه شماره ۱۴۷۷۹۰/۳۰۰-۴/۶/۱۳۹۹ اعلام کرده است که:
«احتراماً نامه شماره ۱۷۷۰۲۵/۳۷۱۸۵-۲۸/۱۲/۱۳۹۷ سرپرست امور هماهنگی و رفع اختلافات حقوقی دستگاه‌های اجرایی از جهت انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه آن به شرح زیر جهت استحضار و اقدام شایسته قانونی اعلام می‌شود: سرپرست امور هماهنگی و رفع اختلافات حقوقی دستگاه‌های اجرایی طی نامه شماره ۱۷۷۰۲۵-۲۸/۱۲/۱۳۹۷ به سازمان شهرداری‌ها ابلاغ نموده است: «بازگشت به نامه شماره ۳۴۲۵۳-۲۴/۷/۱۳۹۷ (و پیرو رونوشت نامه شماره ۱۳۶۸۲۲/۳۷۱۸۵-۱۶/۱۰/۱۳۹۷) درخصوص «شمول حکم ماده ۹ قانون برنامه ششم توسعه به شهرداری‌ها) با عنایت به مباحث مطروحه در جلسه مورخ ۷/۱۱/۱۳۹۷ اعلام می‌دارد: نظر به اینکه بند (ب) ماده(۱) قانون برگزاری مناقصات، به عنوان قانون خاص در بیان احکام مربوط به برگزاری مناقصات و دستگاه‌ها و مـؤسسات مشمول آن قانون، مـؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی را صرفـاً در مواردی که دستگاه‌های مذکور از بودجه کل کشور استفاده می‌نمایند، موظف نموده تا در برگزاری مناقصات، مقررات آن قانون را رعایت کنند، لذا حکم مربوط به دستگاه‌های مکلف به رعایت قانون مناقصات و نیز موارد رعایت آن توسط دستگاه‌های غرمشمول، در آن قانون بیان گردیده است و تغییر آن نیاز به حکم خاص قانونی دارد و از آنجایی که ماده ۹ قانون برنامه ششم توسعه در مقام بیان حکم راه‌اندازی سامانه تدارک الکترونیکی دولت برای اجرای تمامی مراحل انواع معاملات بزرگ و متوسط وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های مشمول قانون برگزاری مناقصات مصوب ۱۳/۱۱/۱۳۸۳ و دیگر قوانین مالی و معاملاتی بخش عمومی به جز معاملات محرمانه می‌باشد، نه در مقام بیان دایره شمول دستگاه‌های مکلف به رعایت قانون برگزاری مناقصات از این‌رو نمی‌توان حکم عام ماده اخیرالذکر را که در بیان حکم مربوط به موضوع سامانه تدارک الکترونیکی است را به‌گونه‌ای تفسیر نمود که منجر به تسری شمول رعایت قانون مناقصات به کلیه معاملات دستگاه‌هایی نظیر مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی که دارای آیین‌نامه مالی و معاملاتی مربوط به خود می‌باشند و به موجب حکم خاص قانونی از شمول قانون مزبور خارج می‌باشند و صرفاً در موارد خاص ملزم به رعایت آن هستند، گردد.
با عنایت به مطالب فوق و با توجه به اینکه قانون برنامه ششم توسعه مقید به زمان می‌باشد، تفسیر ماده ۹ آن قانون به مکلف نمودن نهادهایی که به موجب قانون صرفاً در برخی موارد مکلف به رعایت قانون مناقصات می‌باشند به رعایت قانون مذکور در کلیه معاملاتشان، پذیرفته نمی‌باشد، از این‌رو شهرداری‌ها و دهیاری‌ها به موجب حکم ماده فوق مکلف به انجام معاملات خود از طریق سامانه مذکور می‌باشند ولیکن صرفاً در مواردی که از بودجه کل کشور استفاده می‌نمایند موظف به درج اطلاعات مناقصات در سامانه تدارکات الکترونیکی بر مبنای قانون برگزاری مناقصات دولتی بوده و درخصوص سایر معاملات بر مبنای آیین‌نامه مالی و معاملاتی خود اقدام نمایند»
هرچند در بخش‌های اولیه نامه مـورد نظر با استنباط درست از قانون، شهرداری‌ها و دهیاری‌ها مکلف به انجـام معاملات خود از طریق سامانه مذکور شده‌اند، لیکن در بخش پایانی نامه مجوزی برای عدم درج اطلاعات (راجع به معاملاتی که از محل داخلی شهرداری‌ها و دهیاری‌ها انجام می‌شود) در سامانه تدارکات الکترونیک را به مراجع مذکور داده است، در حالی که بر اساس قوانین و مقررات موضوعه، بالاخص ماده ۹ قانون برنامه ششم توسعه و ماده ۵۰ قانون احکام دائمی، مؤسسات عمومی غیردولتی و بخش عمومی، صرف نظر از اینکه معاملات آنان مشمول قانون برگزاری مناقصات باشد یا خیر، موظف به ثبت کلیه معاملات خود در سامانه تدارکات الکترونیکی دولت شده‌اند. به عبارت دیگر مطابق مواد مذکور، تمام مراحل انواع معاملات متوسط و بزرگ شهرداری‌ها و دهیاری‌ها چه از محل بودجه کل کشور و چه از محل منابع داخلی، (به غیر از معاملات محرمانه) بایستی در سامانه تدارکات الکترونیک ثبت گردد. لذا قسمت اخیر نامه فوق‌الذکر که عدم ثبت برخی از معاملات شهرداری‌ها و دهیاری‌ها را در سامانه مذکور تجویز نموده است. مغایر با قوانین یاد شده و خارج از حدود اختیارات سرپرست امور هماهنگی و رفع اختلافات حقوقی دستگاه‌های اجرایی تشخیص و ابطال آن در هیأت عمومی دیوان ( به صورت فوق‌العاده و خارج از نوبت) مورد تقاضا می‌باشد. مزید امتنان است دستور فرمایید از نتیجه اقدام و تصمیم متخذه این سازمان را مطلع نمایند.»
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
«جناب آقای جمالی نژاد
رئیس محترم سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور
با سلام و احترام؛
بازگشت به نامه شماره ۳۴۲۵۳-۲۴/۷/۱۳۹۷ (و پیرو رونوشت نامه شماره ۱۳۶۸۲۲/۳۷۱۸۵-۱۶/۱۰/۱۳۹۷) درخصوص «شمول حکم ماده ۹ قانون برنامه ششم توسعه به شهرداری‌ها»، با عنایت به مباحث مطروحه در جلسه مورخ ۷/۱۱/۱۳۹۷ اعلام می‌دارد:
نظر به اینکه بند «ب» ماده (۱) قانون برگزاری مناقصات به عنوان قانون خاص، در بیان احکام مربوط به برگزاری مناقصات و دستگاه‌ها و مؤسسات مشمول آن قانون، مؤسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی را صرفاً در مواردی که دستگاه‌های مذکور از بودجه کل کشور استفاده می‌نمایند، موظف نموده تا در برگزاری مناقصات، مقررات آن قانون را رعایت کنند، لذا حکم مربوط به دستگاه‌های مکلف به رعایت قانون مناقصات و نیز موارد رعایت آن توسط دستگاه‌های غیر مشمول، در آن قانون بیان گردیده است و تغییر آن نیاز به حکم خاص قانونی دارد و از آنجایی که ماده (۹) قانون برنامه ششم توسعه در مقام بیان حکم راه‌اندازی سامانه تدارک الکترونیکی دولت برای اجرای تمامی مراحل انواع معاملات بزرگ و متوسط وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های مشمول قانون برگزاری مناقصات مصوب ۱۳/۱۱/۱۳۸۳ و دیگر قوانین مالی و معاملاتی بخش عمومی به‌جز معاملات محرمانه می‌باشد، نه در مقام بیان دایره شمول دستگاه‌های مکلف به رعایت قانون برگزاری مناقصات. از این‌رو نمی‌توان حکم عام ماده اخیرالذکر را که در بیان حکم مربوط به موضوع سامانه تدارک الکترونیکی است را به‌گونه‌ای تفسیر نمود که منجر به تسری شمول رعایت قانون مناقصات به کلیه معاملات دستگاه‌هایی نظیر مؤسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی که دارای آیین‌نامه مالی و معاملاتی مربوط به خود می‌باشند و به موجب حکم خاص قانونی از شمول قانون مزبور خارج می‌باشند و صرفاً در موارد خاص ملزم به رعایت آن هستند، گردد.
با عنایت به مطالب فوق و با توجه به اینکه قانون برنامه ششم توسعه مقید به زمان می‌باشد، تفسیر ماده (۹) آن قانون به مکلف نمودن نهادهایی که به موجب قانون صرفاً در برخی موارد مکلف به رعایت قانون مناقصات می‌باشند، به رعایت قانون مذکور در کلیه معاملاتشان، پذیرفته نمی‌باشد، از این‌رو شهرداری‌ها و دهیاری‌ها به موجب حکم ماده فوق، مکلف به انجام معاملات خود از طریق سامانه مذکور می‌باشند، ولیکن صرفاً در مواردی که از بودجه کل کشور استفاده می‌نمایند موظف به درج اطلاعات مناقصات در سامانه تدارکات الکترونیکی بر مبنای قانون برگزاری مناقصات دولتی بوده و درخصوص سایر معاملات بر مبنای آیین‌نامه مالی و معاملاتی خود اقدام نمایند.-سرپرست امور هماهنگی و رفع اختلافات حقوقی دستگاه‌های اجرایی»
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره ۱۴۰۷۲۶/۴۳۸۶۸-۳/۱۲/۱۳۹۹ توضیح داده است که:
«۱- حکم ماده ۹ قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، ناظر به « تکلیف دولت به تکمیل سامانه تدارکات الکترونیکی دولت برای اجرای تمامی مراحل انواع معاملات متوسط و بزرگ وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های مشمول قانون برگزاری مناقصات» است. بنابراین حکم این ماده به هیچ وجه در مقام بیان تعیین دستگاه‌های مشمول قانون برگزاری مناقصات نیست وحکم این موضوع، همچنان در بند (ب) ماده (۱) قانون برگزاری مناقصات (مصوب ۳/۱۱/۱۳۸۳) مقرر است. به بیان دیگر حکم مندرج در ماده ۹ قانون برنامه پنج‌ساله ششم صرفاً ناظر به دستگاه‌هایی است که « مشمول قانون برگزاری مناقصات» بوده و این دستگاه‌ها نیز به موجب حکم صریح مندرج در بند (ب) قانون اخیرالذکر مشخص شده‌اند.
۲- بنا به آنچه در بند پیشین بیان گردید و از آنجا که مطابق مفهوم مخالف بخشی از حکم بند (ب) ماده (۱) قانون برگزاری مناقصات که نهادهای عمومی غیردولتی را در مواردی که آن بنیادها و نهادها از بودجه کل کشور استفاده می‌نمایند مشمول قانون برگزاری مناقصات دانسته است، نهادهای عمومی غیردولتی در مواردی که از بودجه کل کشور استفاده نمی‌نمایند، مشمول قانون برگزاری مناقصات به شمار نمی‌روند در نتیجه حکم مندرج در ماده ۹ قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه که به تصریح همین ماده صرفاً ناظر به دستگاه‌هایی است که مشمول قانون برگزاری مناقصات هستند، قابل اعمال بر مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی (در مواردی که از بودجه کل کشور استفاده نمی‌نمایند) نیست، چرا که در این حالت اصولاً این دستگاه‌ها مشمول قانون برگزاری مناقصات نیستند و نامه مورد شکایت نیز صراحتاً مفهم همین معناست. نظر به مراتب فوق و با توجه به اینکه نامه مورد شکایت صرفاً در بردارنده تفسیری از قوانین جاری کشور درخصوص برگزاری مناقصات و تبیین نسبت آنها در مقام اجرا بوده و به هیچ وجـه مغایرتی با قـوانین جاری کشور ندارد، لـذا اتخـاذ تصمیم شایسته دایر بر رد شکایت مطروحـه مـورد تقاضاست. خواهشمند است در زمان رسیدگی در هیأت تخصصی یا عمومی از این معاونت دعوت به عمل آید.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۱/۲/۱۴۰۰ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
براساس ماده ۵۰ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور: «دولت مجاز است سامانه تدارکات الکترونیکی دولت را برای اجرای تمام مراحل انواع معاملات وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های مشمول قانون برگزاری مناقصات و سایر قوانین مالی و معاملاتی بخش عمومی، با رعایت قانون تجارت الکترونیکی و قانون برگزاری مناقصات تکمیل کند. دستگاه‌های مشمول قانون برگزاری مناقصات و دیگر معاملهکنندگان بخش عمومی، از جمله دستگاه‌هایی که شمول قانون بر آنان مستلزم ذکر یا تصریح نام است و کلّیه مؤسسات دولتی یا عمومی غیردولتی، باید با برنامه زمان‌بندی مورد تأیید هیأت وزیران در این سامانه ثبت نام کنند و با امضای الکترونیکی معتبر و رعایت مقررات مربوط، تمام مراحل معاملات خود مانند درخواست استعلام، فراخوان، توزیع و دریافت اسناد، گشایش الکترونیکی پاکتها یا پیشنهادها، انعقاد قرارداد و داد و ستد وجوه و تضمینات و نیز هرگونه الحاق، اصلاح، فسخ، ابطال و خاتمه قرارداد را از طریق این سامانه و به طور الکترونیکی انجام دهند.» همچنین مطابق ماده ۹ قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مقرر شده است که: «دولت مکلّف است تا پایان سال دوم اجرای قانون، برنامه سامانه تدارکات الکترونیکی دولت را برای اجرای تمامی مراحل انواع معاملات متوسط و بزرگ وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های مشمول قانون برگزاری مناقصات مصوب ۳/۱۱/۱۳۸۳ و دیگر قـوانین مالی و معاملاتی بخش عمومـی به جز معاملات محـرمانه، با رعایت قانون تجارت الکترونیکی مصوب ۱۷/۱۰/۱۳۸۲ و قانون برگزاری مناقصات مصوب ۳/۱۱/۱۳۸۳ تکمیل کند. کلّیه دستگاه‌های مشمول قانون برگزاری مناقصات و نهادهای عمومی غیردولتی مکلّف به رعایت قانون برگزاری مناقصات و انجام معاملات خود از طریق سامانه مذکور هستند.» نظر به اینکه برمبنای موازین قانونی فوق‌الذکر به تکلیف دستگاه‌های مشمول سایر قوانین مالی و معاملاتی بخش عمومی و کلّیه معاملهکنندگان بخش عمومی از جمله مؤسسات عمومی غیردولتی نسبت به ثبت‌نام در سامانه تدارکات الکترونیکی دولت و انجام معاملات خود از طریق سامانه مذکور تصریح شده و مطابق بند (۱) ماده واحده قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی مصوب سال ۱۳۷۳، شهرداری‌ها از مصادیق مؤسسات عمومی غیردولتی هستند و دهیاری‌ها نیز براساس ماده واحده قانون تأسیس دهیاری‌های خودکفا در روستاهای کشور مصوب سال ۱۳۷۷ از جمله نهادهای عمومی غیردولتی محسوب می‌شوند، لذا قسمت پایانی نامه شماره ۱۷۷۰۲۵/۳۷۱۸۵-۲۸/۱۲/۱۳۹۷ سرپرست امور هماهنگی و رفع اختلافات حقوقی دستگاه‌های اجرایی معاونت حقوقی رئیس جمهوری که دامنه شمول حکم مقرر در ماده ۵۰ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور و ماده ۹ قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران را نسبت به شهرداری‌ها و دهیاری‌ها صرفاً به ثبت اطلاعات مناقصات در مواردی که نهادهای مذکور از بودجه کل کشور استفاده می‌کنند محدود کرده، خلاف قانون و خارج از اختیار بوده و مستند به بند (۱) ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود./ محمد مصدق؛ رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری.
بررسی و تحلیل
اولین نکته که ضروری است به آن پاسخ داده شود این است که آیا اساساً هیأت عمومی دیوان عدالت اداری صلاحیت رسیدگی به ابطال نامه سرپرست امور هماهنگی و رفع اختلافات حقوقی دستگاه‌های اجرایی معاونت حقوقی رئیس جمهوری را دارد یا نه؟
به موجب بند (۱) ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، یکی از صلاحیت‌ها و وظایف هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، «رسیدگی به شـکایات، تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداری‌ها و مؤسسات عمومی غیردولتی در مواردی که مقررات مذکور به علت مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز یا سوءاستفاده از اختیارات یا تخلف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود.» تعیین شده است. اما نظریه معاونت حقوقی (صرف نظر از انطباق آن با قوانین و صحت یا سقم آن) نوعی تفسیر از قانون است و بدیهی است که تفسیر نوعی توضیح و شرح و رفع ابهام است و الزام آور نمی‌باشد. به اعتقاد ما از نظر حقوقی، ابطال نامه‌ای که در مقام تفسیر یا اعلام نظر باشد به دلیل این که فاقد جنبه الزامی است، قابلیت ابطال طبق بند (۱) ماده ۱۲ را ندارد. صلاحیت هیأت عمومی طبق این بند رسیدگی به اعتراض نسبت به «آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی» است و اگر تصمیم یا اقدامی خارج از عنوان آیین‌نامه و نظامات باشد به این جهت قابلیت ابطال وجود ندارد.
لزوم رعایت قانون مناقصات در معاملات شهرداری‌ها
استدلال معاونت حقوقی ریاست جمهور چندان مستحکم و قابل توجه نمی‌باشد. این معاونت در بخشی از لایحه خویش بیان داشته «نهادهای عمومی غیردولتی در مواردی که از بودجه کل کشور استفاده نمی‌نمایند، مشمول قانون برگزاری مناقصات به شمار نمی‌روند در نتیجه حکم مندرج در ماده ۹ قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه که به تصریح همین ماده صرفاً ناظر به دستگاه‌هایی است که مشمول قانون برگزاری مناقصات هستند، قابل اعمال بر مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی (در مواردی که از بودجه کل کشور استفاده نمی‌نمایند) نیست…» اما صرف نظر از این که این استدلال با نص قانون در تضاد است زیرا صراحتاً در ماده ۹ قانون برنامه ششم بیان شده که و نهادهای عمومی غیردولتی مکلّف انجام معاملات خود از طریق سامانه ستاد هستند و در ماده ۵۰ قانون احکام دائمی نیز، انجام معامله از طریق ستاد مقید به استفاده از بودجه عمومی نشده است[۲]، تاریخ نامه این معاونت اسفندماه سال ۱۳۹۹ است. یعنی از این لایحه بر می‌آید که از نظر معاونت یادشده معاملات شهرداری‌ها تابع قوانینی دیگری جز قانون برگزاری مناقصات است در صورتی در اردیبهشت ماه سال ۹۸ به موجب ماده ۲ قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی[۳] نهادهای عمومی غیردولتی موضوع ماده (۵) قانون محاسبات عمومی کشور، شهرداری‌ها هم مشمول قانون برگزاری مناقصات شده‌اند.
اما حالا که مشخص شد نهادهای عمومی غیردولتی مشمول قانون برگزاری مناقصات می‌شوند حال پرسش این است که شهرداری‌ها طبق چه مستندات قانونی، تابع قانون موصوف می‌شوند؟ برای پاسخ به این پرسش باید گفت به موجب ماده ۵ قانون محاسبات عمومی کشور نیز «مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی از نظر این قانون واحدهای سازمانی مشخصی هستند که با اجازه قانون به منظور انجام وظایف و‌خدماتی که جنبه عمومی دارد، تشکیل شده و یا می‌شود. تبصره – فهرست این قبیل مؤسسات و نهادها با توجه به قوانین و مقررات مربوط از طرف دولت پیشنهاد و به تصویب مجلس شورای اسلامی‌خواهد رسید.»
بر همین اساس در سال ۱۳۷۳ قانونی تحت عنوان قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیر دولتی به تصویب رسید که به موجب بند ۱ این ماده واحده شهرداری‌ها و شرکت‌های تابعه آنان مادام که بیش از ۵۰ درصد سهام و سرمایه آنان متعلق به شهرداری‌ها باشد، در زمره نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی قرار گرفتند.[۴] بنابراین در حال حاضر شهرداری را باید نهاد عمومی غیردولتی محسوب نبود. اما درخصوص دهیاری‌ها نیز به موجب ماده واحده قانون تأسیس دهیاری‌های خودکفا در روستاهای کشور مصوب ۱۳۷۷، «به وزارت کشور اجازه داده می‌شود به منظور اداره امور روستاها، سازمانی به نام دهیاری با توجه به موقعیت محل با درخواست اهالی و به صورت خودکفا با شخصیت حقوقی مستقل در این روستاها تأسیس نماید. این سازمان‌ها نهادهای عمومی غیردولتی محسوب می‌گردند.» از این رو دهیاری‌ها هم مانند شهرداری‌ها نهاد عمومی غیردولتی است.
و حسب بند (ب) ماده ۳ قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی «تمام دستگاه‌های صدر موضوع ماده (۲) این قانون در ارجاع کار (موضوع ماده(۵) این قانون)، به دستگاه‌های مشمول قانون برگزاری مناقصات افزوده می‌شوند.» با توجه مقررات مذکور مشخص می‌شود که شهرداری‌ها و دهیاری‌ها نیز ملزم به رعایت قانون برگزاری مناقصات هستند.
بنابراین هرچند به اعتقاد ما رسیدگی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به ابطال نامه‌ای که صرفاً نظر مشورتی خود را اعلام کرده، و الزام آور نمی‌باشد با قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، ناسازگار و قابل انتقاد به نظر می‌رسد مگر این که قانون دیوان در این قسمت اصلاح شود زیرا به هر حال این نظر ممکن است توسط دستگاه‌های اجرایی مورد توجه و عمل قرار بگیرد و نظارت بر آن امری اجتناب‌ناپذیر خواهد بود، اما صرف‌نظر از این موضوع، به نظر می‌رسد استدلال هیأت عمومی دیوان در ابطال آن کاملاً صحیح باشد. هرچند دیوان در ابطال این نامه، به نص ماده ۹ قانون برنامه ششم اشاره کرده که نهادهای عمومی غیردولتی را مکلف کرده معاملات خود را از طریق سامانه ستاد انجام دهند، اما مقررات بعدی مخصوصاً قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی دستگاه‌های مشمول قانون برگزاری مناقصات را گسترش داده و نشان می‌دهد این دستگاه‌ها نیز مکلفند معاملات معاملات خود را از طریق سامانه تدارکات الکترونیکی دولت انجام دهند.
[۱] Transparency
[۲] ماده۵۰ . دولت مجاز است سامانه تدارکات الکترونیکی دولت را برای اجرای تمام مراحل انواع معاملات وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های مشمول قانون برگزاری مناقصات و سایر قوانین مالی و معاملاتی بخش عمومی، با رعایت قانون تجارت الکترونیکی و قانون برگزاری مناقصات تکمیل کند.
دستگاه‌های مشمول قانون برگزاری مناقصات و دیگر معاملهکنندگان بخش عمومی، از جمله دستگاه‌هایی که شمول قانون بر آنان مستلزم ذکر یا تصریح نام است و کلیه مؤسسات دولتی یا عمومی غیردولتی، باید برنامه زمان‌بندی مورد تأیید هیأت وزیران در این سامانه ثبت‌نام کنند و با امضای الکترونیکی معتبر و رعایت مقررات مربوط، تمام مراحل معاملات خود مانند درخواست استعلام، فراخوان، توزیع و دریافت اسناد، گشایش الکترونیکی پاکتها یا پیشنهادها، انعقاد قرارداد و داد و ستد وجوه و تضمینات و نیز هرگونه الحاق، اصلاح، فسخ، ابطال و خاتمه قرارداد را از طریق این سامانه و به‌طور الکترونیکی انجام دهند.
تبصره۱. با ایجاد بستر الکترونیکی معاملات و بانک اطلاعاتی به‌روز و تجمیع‌شده معاملات بخش عمومی کلیه پایگاههای اطلاعاتی و اطلاع‌رسانی معاملات این بخش از جمله پایگاه ملی اطلاع‌رسانی مناقصات، پایگاه اطلاع‌رسانی جامع معاملات بخش عمومی و هرگونه سامانه‌های نظارت بر معاملات باید فقط از طریق این سامانه تغذیه شود و از تعدّد و تکرار ورود اطلاعات توسط دستگاه‌های بخش عمومی جلوگیری گردد.
تبصره۲. آن‌دسته از معاملات این سامانه که ماهیت نظامی یا امنیتی دارد و مواردی که به موجب قوانین، افشای اطلاعات آنها ممنوع است فقط از حیث انتشار اطلاعات مستثنی است. تشخیص مصادیق این استثناء با لحاظ تبصره ماده(۵) قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب ۳۱/۵/۱۳۸۸ برعهده کارگروهی مرکب از معاونان وزرای اطلاعات، دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح، امور اقتصادی و دارایی، رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور و رئیس دستگاه مربوط است.
[۳] کلیه وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، مؤسسات، شرکت‌های دولتی یا وابسته به دولت موضوع ماده(۴) قانون محاسبات عمومی کشور مصوب ۱/۶/۱۳۶۶ با اصلاحات و الحاقات بعدی آن، بانک‌ها، مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی موضوع ماده (۵) قانون مذکور و شرکت‌های تابعه آنها، بنیادها، نهادهای انقلاب اسلامی، شرکت‌ها، مؤسسات و نهادهای موضوع ماده(۶) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم(۴۴) قانون اساسی مصوب ۲۵/۳/۱۳۸۷ با اصلاحات و الحاقات بعدی و شرکت‌های تابعه آنها و همچنین کلیه سازمان‌ها، شرکت‌ها، مؤسسات، دستگاه‌ها و واحدهایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است از قبیل شرکت‌های تابعه وزارت نفت در امور نفت، گاز، پتروشیمی و پالایش و پخش، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران و سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران، سازمان هواپیمایی کشوری، سازمان بنادر و دریانوردی، سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران، شرکت ملی فولاد اعم از اینکه قانون خاص خود را داشته باشند و یا از قوانین و مقررات عام تبعیت کنند و اشخاص حقوقی وابسته به آنها، ستاد اجرایی فرمان امام(ره)، قرارگاه‌های سازندگی، سازمان‌های مناطق ویژه اقتصادی با مدیریت بخش عمومی، هیأت امنای صرفه‌جویی ارزی در معالجه بیماران و دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی و نهادها و شرکت‌های تابعه و وابسته آنها، اعم از اینکه از امکانات دولتی، وجوه عمومی و یا از درآمدهای خود و یا از تسهیلات، اعتبارات و تضامین ارزی و ریالی استفاده می‌کنند، صرف‌نظر از فعالیت در سرزمین اصلی یا مناطق ویژه اقتصادی، مشمول این قانون می‌شوند.
[۴] سایر نهادهای عمومی غیردولتی عبارتند از: بنیاد مستضعفان و جانبازان انقلاب اسلامی، هلال احمر.، کمیته امداد امام.، بنیاد شهید انقلاب اسلامی، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، کمیته ملی المپیک ایران، بنیاد ۱۵ خرداد، سازمان تبلیغات اسلامی، سازمان تأمین اجتماعی، فدراسیون‌های ورزشی آماتوری جمهوری اسلامی ایران، مؤسسه‌های جهاد نصر، جهاد استقلال و جهاد توسعه زیر نظر جهاد سازندگی.، شورای هماهنگی تبلیغات اسلامی، کتابخانه حضرت آیت‌ا… مرعشی نجفی (قم)، جهاد دانشگاهی، بنیاد امور بیماریهای خاص، سازمان دانش‌آموزی جمهوری اسلامی ایران، صندوق بیمه روستاییان و عشایر، صندوق تأمین خسارت‌های بدنی.
این مطلب بدون برچسب می باشد.
دیدگاه بسته شده است.