اصول و قواعد حاکم بر قراردادهای خصوصی و اداری

ماهنامه حقوقی، فرهنگی و اجتماعی – نشریه دادرسی- مهر و آبان ۱۳۹۹- شماره۱۴۲

 

اصول و قواعد حاکم بر قراردادهای خصوصی و اداری

 

محمدصادق رحمان‌آبادی

کارشناس ارشد حقوق خصوصی

چکیده

از گذشته‌های دور، اعمال حقوقی روابط اجتماعی بشر را مورد انتظام و انسجام قرار داده و از مصادیق بارز چنین اعمالی، نوع دوجانبه آن و به ویژه قرارداد میان اشخاص بوده است. در گذشته اصولاً طرفین قرارداد را اشخاص حقیقی یا حقوقی حقوق خصوصی تشکیل می‌دادند که روابط آن‌ها بر مبنای قواعد حقوق خصوصی تنظیم و تنسیق می‌گشت؛ اما با آغاز عصر دولت مدرن، دولت نیز به عنوان شخص حقوقی حقوق عمومی، در جهت برآوردن نیازهای مربوط به امور عمومی، روابط قراردادی‌اش را با اشخاص خصوصی گسترش داد که به قراردادهای اداری معروف شد. نظام قراردادهای اداری ما از تولیدات بومی اندیشه نبوده، بلکه در سایه پیامدهای اندیشه دولت مدرن، بر نظام حقوقی ما تحمیل شده است؛ بدون آن که بومی شود. بر این اساس است که نظام منسجم و شفافی بر چارچوب قراردادهای اداری حاکم نبوده است؛ از یک طرف از برخی قوانین و مقررات نظیر قانون محاسبات عمومی، قانون برگزاری مناقصات و آیین‌نامه معاملات دولتی، برخی از مبانی، ماهیت و اصول قرارداد اداری قابل استخراج است. از طرف دیگر، در نظام حقوقی ما چارچوب شفاف و منسجمی برای قراردادهای اداری شکل نگرفته که این وضعیت مورد انتقاد است.

 

واژگان کلیدی: قرارداد اداری، قرارداد خصوصی، اصول حقوقی

 

درآمد

در علم حقوق و محاوره‌های حقوقی اعمال طرفین در اشکال مختلف و با عناوین گوناگون همچون موافقتنامه، عقد، قرارداد و پیمان، بخش عمد‌های از روابط را به خود اختصاص داده است. آنچنان که از مفهوم اعمال حقوقی دوجانبه برمی‌آید، طرفین چنین روابطی چارچوب حقوق و تکالیف خویش را در قالب یکی از نهادهای حقوقی قرار می‌دهند که در اصطلاح به قانون حاکم بر تعهد طرفین مشهور است؛ قانونی که موجب آثار و نتایج حقوقی است. بدون شک همگان می‌دانیم که الفاظ حقوقی از سر تفنن به وجود نیامده، بلکه دارای بار معنایی در حوزه حقوق و تعهدات است، این بنیان اساسی رآنیز می‌پذیریم که هر تأسیس حقوقی افزون بر اشتراک با دیگر نهادها، دارای تمایزات و معانی خاص همان حوزه نیز است.

عقد به عنوان هویتی انتزاعی، محصول مشترک اراده دو یا چند طرف است؛ بر همین اساس، آثار و نتایج آن هم اصولاً متوجه طرفین آن است و له یا علیه بیگانگان که اراده آن‌ها در شکل‌گیری این موجود اعتباری نقشی نداشته، بدون اثر است و هیچ‌کس نمی‌تواند اراده خود را بر دیگران تحمیل کند. این همان اصل نسبی بودن اثر قرارداد‌ها در حقوق خصوصی است، اما این تعاریف در قرارداد اداری به دلیل ماهیت آن صدق نمی‌کند. قراردادهای اداری تأسیسی است که از نظام حقوقی فرانسه اقتباس شده است؛ با این تفاوت که این تأسیس به شکل کامل و جامع در ایران شکل نگرفته است. قراردادهای اداری، گونه ویژ‌ه‌ای از قرارداد‌ها بوده و منظور از قراردادهای اداری تنها قراردادهای سازمان‌های اداری دولتی نیست، بلکه سازمان‌های اداری غیردولتی نیز قرارداد اداری منعقد می‌کنند.

قراردادهای اداری در آغاز همانند دیگر اعمال دوجانبه حقوقی از پیامدهای اصل آزادی اراده یا حاکمیت اراده در تنظیم روابط معاملی اشخاص فرض می‌شوندکه ابتدا در قرن نوزدهم در نظام حقوقی فرانسه مطرح و کم‌کم به‌عنوان یک نهاد حقوقی پذیرفته شد. نهاد حقوقی قراردادهای اداری در ایران دارای پیچیدگی خاصی بوده است و نوعی سردرگمی و ابهام در این تأسیس مشاهده می‌شود؛ چرا که بخشی از نظام حقوقی ما چنین نهادی را به رسمیت شناخته و آن مقاومت نظری که حقوقدانان انگلیسی در برابر قراردادهای اداری داشته‌اند، از جانب برخی حقوقدانان ایرانی مشاهده نمی‌شود، اما در دیگر عرصه‌ها و مشخصاً در نظام قضایی، دیدگاه قضایی بر تبعیت عموم پرونده‌های قراردادی از اصول و قواعد عام قراردادهای خصوصی است. (رضایی‌زاده، ۱۳۸۶: ۱۳۵).

قراردادهای اداری ذیل قلمرو قواعد و حقوق عمومی معنا پیدا می‌کند و در این حوزه، اصول و قواعد حقوق خصوصی متناسب بآنیازهای مربوط به رفاه و منافع و خدمات عمومی تعدیل می‌شود. بر این مبنا، مفهوم‌شناسی قراردادهای اداری ضرورت پیدا می‌کند و اهمیت پرداختن به این موضوع دوچندان می‌شود. این مقاله درصدد تبیین معیار تمایز قراردادهای اداری از نظر مبانی و قواعد عمومی

قرارداد‌ها است و تفاو ت قراردادهای اداری را از نظر مرحله انعقاد قرارداد به بحث

می‌گذارد و قراردادهای حقوق خصوصی معیار رسیدگی مرجع قضایی به اختلافات ناشی از قرارداد اداری را در حقوق ایران بررسی می‌کند.

۱- وجوه اشتراک و اصول حاکم بر قراردادهای اداری و خصوصی

قراردادهای اداری با قراردادهای خصوصی وجوه تشابه و تمایز زیادی دارند و درک این موضوع از طریق مقایسه این دو نوع قرارداد در رابطه با اصول و قواعد حاکم بر آن‌ها صورت می پذیرد. لذا بررسی اصول و قواعد عمومی قراردادهای مندرج در قانون مدنی و اصول حاکم بر قراردادهای اداری می‌تواند راه‌گشا باشد.

۱-۱- اصول کلی و مشترک حاکم بر قراردادها

قراردادهایی که اشخاص با یکدیگر منعقد می‌کنند از اصول حقوقی ویژ‌ه‌ای به شرح آتی تبعیت می‌کند که در ماده ۲۱۹ قانون مدنی تحت عنوان اصل لزوم قراردادی مطر ح شده است.

۱-۱-۱- اصل حاکمیت اراده

اصل حاکمیت اراده یک اصل مهم فلسفی- حقوقی است که همواره مورد توجه اندیشمندان به‌خصوص مکتب لیبرالیسم بوده است. فلاسفه قرن هیجدهم اراده

را منبع هر حق و تکلیفی می‌دانستند و معتقد بودند که اراده افراد در مورد قرارداد‌ها منبع مستقیم حق و تکلیف و در مورد قانون منبع غیرمستقیم است. افراد به دلیل ذات و سرشت برابری که دارند با یکدیگر مساوی و آزادند (سید فاطمی، ۱۳۹۲: ۴۰)؛ در نتیجه انسان آزاد آفریده شده و می‌تواند قرارداد‌ها را آزادانه منعقد کند و هر مانعی که در اجرای اراده افراد به وسیله قانون‌گذار به وجود آید، غیرعادلانه خواهد بود. اصل حاکمیت اراده دارای اعتبار مطلق نیست و آزادی افراد در انعقاد قرارداد و تعیین شرایط و آثار آن محدود است. گذشته از مواردی که اشخاص در پیمان‌های خصوصی آزادی خویش را محدود می‌سازند، عامل خارجی که آزادی قرارداد‌ها را محدود می‌سازد یکی از این سه عنوان قانون، نظم عمومی و اخلاق حسنه را داراست. این سه عامل را نباید به کلی از یکدیگر مستقل دانست، بلکه علاوه بر ارتباط نزدیکی که بین دو مفهوم نظم عمومی و اخلاق حسنه وجود دارد، قانون نیز با آن دو مربوط است.

۱-۱-۲- اصل لزوم قراردادی

ماده ۲۱۹ قانون مدنی مقرر می‌دارد: «عقودی که بر طبق قانون واقع شده باشد بین متعاملین و قائم‌مقام آن‌ها لازم‌الاتباع است» و دیگر آن که در ادامه کلام خود به معرفی استثنائات اصل لزوم پرداخته و می‌گوید: «… مگر اینکه به رضای طرفین اقاله یا به علت قانونی فسخ شود». کلام مقنن از دو بخش اصلی تشکیل می‌شود. نخست آن که مقنن ابتدا به تأسیس اصل لزوم م یپردازد و دیگر آنکه در ادامه کلام خود به معرفی استثناءهای اصل لزوم پرداخته و می‌گوید: «…مگر اینکه به رضای طرفین اقاله یا به علت قانونی فسخ شود.» در قرارداد‌ها اصل بر لزوم است پس هرگاه در لزوم و جواز قراردادی تردید شود، باید آن را لازم دانست؛ مگر ‌این که به دلایلی جایز بودن عقد احراز شود. همچنین اگر در امکان فسخ قرارداد لازم تردید باشد، مدعی کسی است که خود را مختار در فسخ می داند؛ بنابراین استثناءهای اصل لزوم به اختصار شامل اقاله و انحلال عقد به علت قانونی می‌شوند.

۱-۱-۳- اصل نسبی بودن قرارداد

هر یک از قرارداد‌ها به لحاظ ویژگی‌ها و خصوصیات خود آثاری در‌بردارند. این آثار با توجه به نوع عقد و تراضی طرفین متعدد و متفاوت است. در اصل، اثر قرارداد بین دو طرف ایجاد می‌شود و بین آن‌ها تعهد و التزام ایجاد می‌کند. ماده ۲۳۱ قانون مدنی با صراحت به قاعده نسبی بودن آثار قرارداد‌ها اشاره دارد: «معاملات و عقود فقط درباره طرفین متعاملین و قائم‌مقام قانونی آن‌ها مؤثر است مگر در موارد ماده ۱۹۶». این ماده با اعلام نسبی بودن عقود، امکان استثنای این قاعده رآنیز رسماً بیان می‌کند. مطابق اصل نسبی بودن قرارداد‌ها که در ماده ۲۳۱ قانون مدنی متجلی شده است، اشخاص می‌توانند فقط برای خود تصمیم بگیرند و آنچه بین طرفین یک عقد واقع شده است تنها در مورد خود طرفین و قائم‌مقام آن‌ها مؤثر بوده و جز در موارد استثنایی به اشخاص ثالث سرایت نمی‌کند و در واقع مجموع همین مطالب است که به عنوان اصل نسبی بودن قرارداد‌ها مشهور شده است (سوکی، ۱۳۸۸: ۲).

۱-۲- شرایط عمومی صحت قرارداد

از شروط قانونی الزامی است. شرایط قانونی صحت قرارداد را با عنایت به قراردادهای اداری می‌توان به دو دسته شرایط عمومی صحت و شرایط اختصاصی صحت تقسیم کرد.

ماده ۱۹۰ قانون مدنی مقرر می‌دارد: برای صحت هر معامله شرایط ذیل اساسی است:

قصد طرفین و رضاى آنها؛

اهلیت طرفین؛

موضوع معین که مورد معامله است؛

مشروعیت جهت معامله.

فقدان اکثر شرایط مزبور سبب بطلان عقد است و فقدان بعضی از آن‌ها عقد را باطل نمی‌کند بلکه صرفاً عدم نفوذ معامله را به دنبال دارد.

۱-۲-۱- قصد و رضای طرفین

قصد غیر از رضا است و گاهی این دو با هم اشتباه می‌شوند؛ همچنان که آثار آن دو و فقدان آن‌ها با هم متفاوت است. برای آنکه ماهیت قصد شناخته شده و از عنصر رضا متمایز شود، لازم است مراحل مختلف روانی را که معامله‌کننده تا تشکیل معامله طی می‌کند مورد بررسی قرار دهیم.

نخست، مرحله خطور یا تصور: این مرحله ارادی نیست و خطور به‌طور قهری انجام می‌پذیرد؛

دوم، مرحله سنجش: در این مرحله شخص سود و زیان را مورد بررسی قرار می‌دهد و همه جوانب را در نظر می‌گیرد؛

سوم، مرحله تصمیم: پس از سنجش و بررسی سود و زیان، اگر تصور و تصمیم را به مصلحت ببیند، تصمیم می‌گیرد. این تصمیم در حقیقت همان تمایل و رضا است که یکی از عناصر به حساب آمده است؛

چهارم، مرحله اجرای تصمیم: همان است که فرد قصد انشاء یعنی اراده ایجاد ماهیت حقوقی، در مرحله اجرای تصمیم ظاهر می‌شود (شهیدی، ۱۳۸۷: ۲۵).

۱-۲-۲- اهلیت طرفین

اهلیت در لغت به معنای شایستگی و در اصطلاح حقوق به معنای شایستگی شخص است برای آنکه بتواند صاحب اموال شود یا در اموال خود تصرف کند. پس اهلیت بر دو نوع تمتع و استیفا است. ماده ۹۵۶ قانون مدنی مقرر می‌دارد: «اهلیت برای دارا بودن حقوق با زنده متولد شدن انسان شروع و با مرگ تمام می‌شود» و مطابق ماده ۹۵۷ همین قانون، حمل نیز دارای حق تمتع خواهد بود مشروط بر‌اینکه زنده متولد شود. طبق ماده ۹۵۸ قانون یاد شده «هر انسان متمتع از حقوق مدنی خواهد بود، لیکن هیچ‌کس نمی‌تواند حقوق خود را اعمال و اجراء کند مگر‌ اینکه برای این امر اهلیت قانونی داشته باشد.» پس برای تحقق اهلیت تمتع فقط کافی است انسان زنده باشد و نفس بکشد. مطابق ماده ۲۱۱ قانون مدنی اهلیت در صورتی محقق می‌شود که شخص بالغ و عاقل و رشید باشد (همان: ۳۹).

۱-۲-۳- شرایط موضوع قرارداد

موضوع معامله عبارت از: مال یا عملی است که طبق ماده ۲۱۴ قانون مدنی هر یک از متعاملین تعهد تسلیم یا ایفای آن را می‌کنند. مواد ۲۱۵ و ۲۱۶ این قانون قسمتی از شرایط مورد معامله را بیان کرده است، ولی شرایط دیگری نیز موجود است که در برخی مواد مربوط به هر یک از عقود معین بیان شده است.

موضوع قرارداد باید حایز شرایط ذیل باشد:

۱- مالیت داشتن: یعنی مورد معامله باید دارای ارزش اقتصادی باشد. مال عبارت

است از چیزی که در برابر آن مال داده می‌شود (حسینی‌ عاملی، ۱۳۸۷: ۲۲۰).

۲- منفعت عقلایی داشتن مورد معامله: آنچنان منفعتی مورد معامله است که عقلای جامعه استفاده از آن را تجویز کنند.

۳- منفعت مشروع داشتن: یعنی خرید و فروش مورد معامله باید مشروع باشد.

۴- مقدور بودن تسلیم: یعنی کسی که شیء را مورد معامله قرار می‌دهد، باید بتواند آن را به طرف دیگر تسلیم کند و الاّ معامله باطل خواهد بود. قدرت بر تسلیم در زمان اجرای تعهد و موعد تسلیم شرط است نه در زمان تشکیل عقد (شهیدی، ۱۳۸۷: ۲۴۸).

۵- معلوم بودن: مورد معامله باید معلوم باشد و در صورتی که مبهم باشد معامله باطل خواهد بود. مورد معامله باید از سه جهت: جنس، کمیت، کیفیت معلوم باشد.

۶- معین بودن: یعنی مردد نباشد.

۷- قابل انتقال بودن: این شرط در صورتی است که اثر معامله انتقال مورد باشد؛

بنابراین نمی‌توان مال موقوفه یا مشترکات عمومی را فروخت.

۸- موجود بودن: اگر مورد معامله به صورت عین خارجی یا کلی در معین معامله می‌شود، باید وجود داشته باشد والا معامله باطل خواهد بود (همان: ۲۵۶).

۱-۲-۴- مشروعیت جهت قرارداد

جهت قرارداد که داعی یا انگیزه نیز نامیده می‌شود، عبارت از هدف غیرمستقیمی

است که معامله‌کننده از تشکیل عقد در سر می‌پروراند. یکی از شروط معامله این است که جهت معامله مشروع باشد ماده ۲۱۷ قانون مدنی مقرر می‌دارد: «در معامله لازم نیست که جهت آن تصریح شود ولی اگر تصریح شده باشد باید مشروع باشد و الا معامله باطل است.»

۱-۳- آثار عمومی قرارداد

هر قرارداد دارای پار‌ه‌ای آثار عمومی و برخی آثار اختصاصی است. اثر عمومی قرارداد به حکم قانون مقرر می‌شود و اثر اختصاصی قرارداد بستگی به مفاد توافق شده در قرارداد دارد.

۱-۳-۱- الزام‌آور بودن قرارداد

ماده ۲۱۹ قانون مدنی مقرر می‌دارد: «عقودی که بر طبق قانون واقع شده باشند بین متعاملین و قائم‌مقام آن‌ها لازم‌الاتباع است مگر آنکه به رضای طرفین اقاله یا به علت قانونی فسخ شوند.» بنابراین انعقاد قرارداد برای طرفین آن الزام ایجاد می‌نماید. آثاری که از اصل لزوم قرارداد‌ها ناشی می‌شود این است که طرفین ملزم به اجرای مفاد قرارداد می‌شوند علاوه بر آن ماده ۲۲۰ قانون مدنی مقرر می‌دارد: «عقود نه فقط متعاملین را به اجرای چیزی که در آن تصریح شده است ملزم می‌نماید، بلکه متعاملین به کلیه نتایجی هم که به موجب عرف عادت یا به موجب قانون از عقد حاصل می‌شود ملزم می‌باشند.»؛ بنابراین با توجه به قانون مدنی، طرفین عقد نه تنها به اجرای مفاد عقد، بلکه به تمام نتایجی که به موجب عرف و قانون از عقد حاصل می‌شود ملزم خواهند بود.

۱-۳-۲- نسبی بودن اثر قرارداد

عقد به عنوان هویتی انتزاعی محصول مشترک اراده دو یا چند طرف است؛ بر همین اساس آثار و نتایج آن هم اصولاً متوجه طرفین آن است و له یا علیه بیگانگان که اراده آن‌ها در شکل‌گیری این موجود اعتباری نقشی نداشته است بدون اثر است. این همان «اصل نسبی بودن اثر قرارداد» است که آن را در حقوق روم یافته‌اند. حقوقدانان رومی معتقد بودند که قرارداد نمی‌تواند حقی را برای غیر ایجاد کند (مرتضوی، ۱۳۸۴: ۴۰). قاعده نسبی بودن قرارداد‌ها از نتایج اصل حاکمیت اراده است. با توجه به ماده ۱۰ قانون مدنی: «قراردادهای خصوصی نسبت به کسانی که آن را منعقد کرده‌اند در صورتی که مخالف صریح قانون نباشد نافذ است». اصل نسبی بودن قرارداد[۱] که به توافق اصحاب معامله تعبیر شده است، شامل اشخاص ثالث نمی‌شود و یکی از اصول مسلمی است که به‌طور معمول در نظام‌های حقوقی مختلف مورد پذیرش قرارگرفته است. به موجب این اصل، هیچ‌کس نمی‌تواند بدون موافقت شخص ثالث، به نفع یا به ضرر وی تعهدی به وجود آورد؛ یعنی عقدی که بین دو طرف بسته می‌شود، نسبت به شخص ثالث اثری ندارد و نمی‌توان تعهد یا حقی برای دیگری که در انعقاد قرارداد شرکت نداشته است ایجاد کرد (کاتوزیان، ۱۳۸۰: ۹۰). پس اشخاص در تنظیم روابط خویش در چارچوب قانون آزادند اما تا جایی که به حقوق اشخاص ثالث لطمه نزنند؛ زیرا اقتضای یک جامعه و زیست بشری بر این است که اشخاص به حقوق یکدیگر احترام گذاشته و حریم‌ها را حفظ کنند (انصاری، ۱۳۸۷: ۵۹).

بر اصل نسبی بودن قرارداد‌ها استثناهایی وارد است. یکی از استثناها، اثر نسبی بودن قرارداد که در ماده ۱۹۶ قانون مدنی آمده، تعهد به نفع ثالث است. مطابق ماده ۱۹۶ قانون مدنی: «کسی که معامله می‌کند آن معامله برای خود آن شخص محسوب است مگر آنکه در موقع عقد خلاف آن را تصریح نماید یا بعد خلاف آن ثابت شود. معذالک ممکن است در ضمن معامله که شخص برای خود می‌کند تعهدی هم به نفع شخصی ثالثی بنماید.» با توجه به ذیل ماده، طرفین قرارداد می‌توانند در ضمن قرارداد خود تعهداتی را به نفع شخص ثالث کنند که البته این با اثر نسبی بودن قرارداد کاملاً در تعارض است، اما قانون‌گذار در ماده مذکور آن را به عنوان مورد استثنایی پذیرفته است.

۱-۳-۳- عوامل عمومی مؤثر در اجرای تعهدات قراردادی

عوامل مؤثر در اجرای تعهدات قراردادی در مورد قرارداد‌ها عموماً موارد قوه قاهره است. وجود قوه قاهره اگر با شرایط خاصی همراه باشد، می‌تواند طرفین قرارداد را از تعهدات قراردادی معاف کند. قوه قاهره حادثه‌ای خارجی مستقل از اراده طرفین قرارداد است که وقوع آن مانع اجرای قرارداد می‌شود. آنچه در ‌اینجا مورد نظر است حادثه‌ای است که مانع اجرای قطعی قرارداد شود و الا اگر حادثه گذرا باشد و خللی در اجرای قرارداد ایجاد کند ولی اصل قرارداد و اجرای قطعی آن پابرجا باشد، ممکن است فقط بر نحوه اجرای قرارداد و مدت آن اثر بگذارد ولی مانع اجرای قطعی آن نشود. به بیان دیگر ممکن است موجب تعلیق اجرای قرارداد شود نه انحلال آن. حادثه‌ای که از آن به عنوان قوه قاهره تعبیر شود باید مستقل و خارج از اراده متعهد و غیرقابل پیش‌بینی و پیش‌گیری باشد و قابل رفع نباشد. همچنین اجرای قرارداد را غیرممکن سازد (صفایی، ۱۳۶۴: ۱۰۰). در مجموع، در حقوق مدنی با توجه به اصول کلی حاکم بر قراردادها، قوه قاهره از عوامل عدم اعمال اصل لازم‌الاجرا بودن قرارداد و سقوط تعهدات است (طباطبایی مؤتمنی، همان: ۱۲۳).

۲- بررسی وجوه تمایز بین قراردادهای خصوصی و اداری

در قرارداد اداری منافع عمومی به منافع خصوصی گره می‌خورد. بارز‌ترین ویژگی

قرارداد اداری این است که یکی از طرفین آن، دولت یا بخش عمومی و طرف دیگر شخص یا شرکتی است که به بخش خصوصی اقتصاد تعلق دارد (هداوند، ۱۳۹۰: ۱۳).

تحولات اوایل قرن نوزدهم بر اثر سوءاستفاده از آزادی معاملات و پیشرفت افکار سوسیالیستی، اصل حاکمیت اراده که پایه تعهدات به حساب می‌آمد را مورد انتقاد قرار داد و دولت‌ها مجبور شدند به جهت تأمین عدالت و نظم جامعه، در زمینه‌های اقتصادی و اجتماعی دخالت کنند؛ بنابراین برخی از قرارداد‌ها از صورت یک رابطه ساده خارج شده و جنبه اجتماعی و عمومی پیدا کرده‌اند؛ به گونه‌ای که در آن‌ها مصلحت عمومی بر حاکمیت اراده فردی غلبه دارد (طباطبایی موتمنی، ۱۳۸۴: ۸۳). چنین قراردادهایی که در پی تأمین منافع عام قدم برمی‌داشتند، قراردادهای عمومی نام گرفتند. قراردادهای اداری از جمله اقسام مهم قراردادهای عمومی به حساب می‌آیند. قراردادهای اداری را می‌توان در دو مفهوم عام و خاص مورد بررسی قرار داد. منظور از قرارداد اداری به مفهوم عام، کلیه قراردادهایی است که اداره به جهت انجام اعمال حقوقی دوجانبه خود منعقد می‌کند. ‌این‌گونه قرارداد‌ها به عنوان قراردادهای حقوق خصوصی دولت نیز شناخته می‌شوند و تابع مقررات قانون مدنی یا قانون تجارت هستند.

مفهوم خاص قرارداد اداری، قراردادهایی است که دارای نام و عنوان معینی در حقوق مدنی نیستند و در پار‌ه‌ای از موارد هم از اصول آن پیروی نمی‌کنند. این دسته از قرارداد‌ها تابع قواعد خاص حقوق اداری هستند و احکام حقوقی ویژ‌ه‌ای مرکب از نظامات دولتی و حمایتی و شروط توافقی بر آن‌ها حکومت دارد (امامی و استوار سنگری، ۱۳۹۱: ۲۹).

در حقوق ایران به‌طور دقیق معیاری برای تشخیص قرارداد اداری به مفهوم خاص تعیین نشده است، اما با توجه به مقررات موجود و نظریات حقوقدانان می‌توان مشخصات ذیل را به عنوان وجوه تمایز قراردادهای اداری با سایر قرارداد‌ها نام برد: نخست، اکثر حقوقدانان در این نکته که یکی از عناصر تشکیل‌دهنده قرارداد اداری مؤسسات دولتی و سازمان‌های عمومی، وجود یک دستگاه عمومی یا دولتی در یک طرف قرارداد است، اتفاق‌نظر دارند. به قراردادی اطلاق می‌شود که ادارات و مؤسسات عمومی به جهت انجام امور عمومی منعقد می‌کنند (همان: ۳۰).

دومین عنصر تشکیل‌دهنده قرارداد اداری این است که صرفاً برای انجام امور و خدمات عمومی منعقد شود. با این استدلال تمام قراردادهایی که یک طرف آن‌ها دولت یا مؤسسه عمومی باشد اداری محسوب نمی‌شوند؛ چرا که دولت برای اداره اموال خصوصی خود یا بهره‌برداری از آن‌ها ممکن است با اشخاص اعم حقیقی یا حقوقی قرارداد منعقد کند. قطعاً ‌این‌گونه قرارداد‌ها در جهت انجام یک امر عمومی نبوده و قرارداد اداری محسوب نمی‌شوند. وجود این شرط که موضوع قرارداد انجام یک امر عمومی بوده و در جهت تأمین منافع عام است به طرف دولتی این اختیار را می‌دهد که شروطی را در جهت تأمین مصالح و منافع عام بر طرف مقابل تحمیل کند و به عبارت دیگر، از امتیازات حقوق عمومی بهره‌مند شود.

قراردادهای اداری تحت حاکمیت قواعد خاصی غیر از قواعد قرارداد‌ها نیز می‌باشند. از جمله مهم‌ترین قواعد خاص حاکم بر قراردادهای اداری ایران، عبارت است از: قانون محاسبات عمومی مصوب ۱۳۶۶، قانون، مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶، قانون برگزاری مناقصات مصوب ۱۳۸۳ آیین‌نامه معاملات دولتی مصوب ۱۳۴۹ و شرایط عمومی پیمان مصوب ۱۳۵۰ با توجه به آنچه بیان شد، دولت و سازمان‌های اداری برای انجام امور خود دو نوع قرارداد منعقد می‌کنند، دسته اول قراردادهایی است که دولت یا سازمان‌های اداری برای انجام امور خصوصی خود منعقد می‌کند. این قرارداد‌ها تحت حاکمیت قواعد عمومی قرارداد‌ها بوده و با ‌اینکه یک طرف آن‌ها دولت یا سازمان عمومی است، اداری محسوب نمی‌شود. به این قرارداد‌ها قراردادهای خصوصی اداره می‌گویند. دسته دوم قراردادهایی است که دولت یا سازمان‌های اداری برای به سامان رساندن امور عمومی یا ارائه خدمات عمومی منعقد می‌کنند که در اصطلاح قراردادهای عمومی نامیده شده و تحت حاکمیت قواعد خاص حقوق عمومی هستند (انصاری، ۱۳۸۷: ۳۹).

۲-۱- اصول حاکم بر قراردادهای اداری

قراردادهای اداری از برخی اصول حاکم بر قراردادهای خصوصی فاصله گرفته و در مقابل از اصولی تبعیت می‌کنند که ناشی از قواعد حقوق عمومی است. طرفداران نظریه استقلال قراردادهای اداری بر این عقیده‌اند که اساساً در روابط قراردادی، دولت باید اصول و قواعد حقوق عمومی را ملاک عمل قرار دهد (انصاری، ۱۳۸۷: ۳۹). از جمله مهم‌‌ترین این اصول به شرح آتی است.

۲-۱-۱- اصل حاکمیت قانون[۲]

حاکمیت قانون از اصول بنیادین حقوق عمومی است، به نحوی‌که فقدان آن حقوق عمومی به مفهوم امروزی را بی‌معنی می‌سازد. اقتضای حاکمیت قانون این است که رفتار و تصمیمات دستگاه‌ها و مأمورین اداری بایستی در قالب از پیش‌تعیین‌شد‌ه‌ای تحت عنوان قانون صورت پذیرد تا اداره امور جامعه تابع امیال و خواست شخصی مقامات اداری نباشد (امامی، استوار سنگری، همان: ۳۲).

صلاحیت انعقاد قرارداد اداری در دست تعداد معدود و مشخصی از مقامات و مأمورین اداری است و تنها مقامات ذی‌صلاح می‌توانند به انعقاد قرارداد مطابق موازین پیش‌بینی‌شده در قانون بپردازند. به عنوان مثال ماده ۵۳ محاسبات عمومی ۱۳۶۶ در مورد پرداخت‌های دولتی مقرر می‌دارد که اختیار و مسؤولیت تشخیص و انجام تعهد و تسجیل و حواله بر عهده وزیر یا رئیس مؤسسه و مسؤولیت تأمین اعتبار و تطبیق پرداخت با قوانین بر عهده ذی‌حساب است. اصل حاکمیت قانون اقتضا دارد که کلیه تصمیمات در زمینه انعقاد یا فسخ قرارداد و همچنین شرایط و مفاد قرارداد براساس قوانین صورت پذیرد.

۲-۱-۲- اصل تشریفاتی بودن قرارداد

در حقوق خصوصی اصل بر رضایی بودن عقود است و عقد با تراضی واقع می‌شود.

قراردادهای اداری بدون رعایت تشریفات مزایده و مناقصه که در قوانین و مقررات

پیش‌بینی‌شده است محقق نمی‌شود؛ بنابراین قراردادهای اداری استثنایی بر رضایی بودن عقود هستند. نتیجه‌اینکه در مورد قراردادهای اداری برخلاف قراردادهای خصوصی، عقد شفاهی نیز موضوعیت ندارد و الزاماً قرارداد اداری باید به صورت کتبی باشد تا به صحت واقع شود و آثاری بر آن مترتب باشد (همان: ۳۴).

۲-۱-۳- اصل تأمین منافع عمومی

دولت‌ها به عنوان نمایندگان جامعه بایستی در پی تأمین منافع عمومی باشند و قراردادهای اداری نیز به جهت تأمین منافع عام منعقد می‌شود. نتیجه پذیرش اصل تأمین منافع عمومی در مورد قراردادهای اداری این خواهد بود که رعایت تشریفات قانونی انعقاد و اجرای قراردادهای اداری الزامی است؛ بنابراین اگر قرارداد اداری از آغاز بدون رعایت تشریفات قانونی منعقد شده باشد یا اجرای آن برخلاف منافع عمومی باشد، طرف دولتی حق فسخ یک‌جانبه آن را خواهد داشت.

۲-۱-۴- اصل برتری اراده طرف دولتی

در حقوق عمومی دولت نمایانگر قدرت و اراده برتر و انحصاری در جامعه است. از این‌رو اراده دولت بر کلیه افراد جامعه برتری دارد و هنگام تعارض میان اراده افراد با دولت، اراده دولت برتر است. از طرف دیگر قرارداد اداری در جهت انجام وظایف دولت منعقد می‌شود و نمی‌تواند به طور مساوی و برابر میان طرفین منعقد شود؛ به این معنا که قرارداد نمی‌تواند اراده دولت را که نماد اراده برتر در جامعه بوده و در جهت تأمین منافع عام اعمال می‌شود محدود کند (همان: ۳۵)؛ بنابراین در قراردادهای اداری، شروط ترجیحی به نفع دولت در مرحله تنظیم قرارداد در نظر گرفته می‌شود تا اراده دولت در جهت تأمین منافع عموم به اراده طرف دیگر قرارداد برتری داشته باشد؛ اما اعمال یک‌جانبه دولت در قرارداد بایستی مبنای حقوقی و منطقی داشته و همچنین خسارات احتمالی ناشی از این اعمال وارد برطرف مقابل باید جبران شود.

۲-۲- شرایط صحت در قراردادهای اداری

قرارداد اداری به جهت ‌اینکه در راستای تأمین منافع عمومی گام برمی‌دارد بایستی علاوه بر دارا بودن شرایط عمومی صحت مندرج در ماده ۱۹۰ قانون مدنی، حایز شرایط اختصاصی مذکور در ذیل نیز باشد تا به صحت واقع شود.

۲-۲-۱- اجازه بودجه‌ای

یکی از الزامات برای انعقاد قراردادهای اداری وجود بودجه مصوب است. ممکن است مأمور صلاحیت داشته باشد و مقامات ذی‌ربط اجازه انعقاد قرارداد و انجام معامله را داده باشند، اما بودجه‌ای برای انجام معامله فوق پیش‌بینی‌نشده باشد. در این مورد می‌توان گفت که اصولاً فقدان بودجه موجب بی‌اعتباری قرارداد نیست؛ زیرا مقررات حاکم بر قرارداد مستقل از مقررات بودجه‌ای است. در قانون محاسبات عمومی برای اجرای بودجه و پرداخت هزینه‌های دولتی طی مراحل تشخیص تأمین اعتبار، تعهد، تسجیل و حواله الزامی است. از نظر ماده ۱۹ این قانون، یکی از موارد ایجاد دین بر ذمه دولت و در نتیجه متعهد شدن دولت به پرداخت دین عبارت از اجرای قراردادهایی است که با رعایت مقررات منعقد شده باشد (امامی و استوار سنگری، ۱۳۹۱: ۱۷۹).

۲-۲-۲- الزام‌های قانونی

عموماً طرف قراردادهای دولتی، اشخاص حقوقی مانند شرکت‌ها یا سازمان‌های دولتی هستند؛ اما بعضاً بنا به اقتضائات خاصی لازم می‌شود به نحوی از خدمات

اشخاص حقیقی هم استفاده شود. در چنین مواردی بررسی شرایط زیر ضروری است.

نخست، قانون کار: مفاد قانون کار از مقررات آمره و رعایت آن برای کلیه کارفرمایان اجباری است؛ بنابراین کلیه دستگاه‌های دولتی زمانی که به‌طور مستقیم از خدمات اشخاص مشمول قانون کار استفاده می‌کنند الزاماً بایستی خود مقررات کار را درباره آنان اعمال نمایند و زمانی هم که کار را به صورت مقاطعه به پیمانکار واگذار می‌کنند، طبق ماده ۱۳ همین قانون باید پیمانکار را در قرارداد ملزم و مکلف به رعایت قانون کار درباره کارگران تحت امر کنند و در غیراین صورت، رأسا پاسخگوی آثار و عوارض بعدی خواهند بود. عمده الزام‌های قانون کار درباره اشخاص حقیقی طرف قرارداد، شامل قانون نظام وظیفه عمومی است که کارفرمایان اعم از دولتی و غیردولتی در هر حال باید رعایت کنند.

دوم، قانون نظام وظیفه عمومی: طبق مواد ۶۲ و ۶۳ قانون خدمت وظیفه عمومی

مصوب ۱۳۹۰ استخدام مشمولان به‌طور کلی در وزارتخانه‌ها و مؤسسه‌های وابسته به دولت و در کارخانه‌ها و کارگاه‌ها و مؤسسه‌های خصوصی بدون داشتن معافیت دایم ممنوع است و استخدام‌کننده یا استخدام‌کنندگان مشمولان غایب در وزارتخانه‌ها و مؤسسه‌های دولتی و وابسته به دولت و نهاد‌ها برای هر یک از افراد اول و دوم به کسر نصف حقوق از شش ماه الی یک سال و در صورت تکرار سه مورد یا بیشتر به انفصال دایم از خدمت توسط دادگاه صالحه محکوم خواهند شد؛ ضمن ‌اینکه استخدام مشمولان غیرغایب در نیروهای مسلح و اشتغال به کار مشمولان با برگ معافیت موقت یا دفترچه آماده به خدمت فقط در مدت اعتبار آن‌ها بلامانع است. مطابق ماده ۱۹ قانون کار، در دوران خدمت وظیفه قرارداد به حالت تعلیق درمی‌آید و کارگر حداکثر ظرف دو ماه پس از خدمت می‌تواند به کار سابق خود برگردد و کارفرما مکلف به پذیرش وی است (حسینی، ۱۳۸۷: ۴۷). سوم، قانون منع مداخله: طبق لایحه قانونی راجع به منع مداخله وزرا و نمایندگان مجلسین و کارمندان دولت در معاملات دولتی مصوب۱۳۳۷که هنوز قدرت اجرایی دارد، کارکنان دولت اعم از صاحب‌منصبان کشوری و لشکری و شهرداری‌ها و به‌طور کلی اشخاصی که به نحوی از انحاء از خزانه دولت یا مجلسین یا مؤسسات و بنگاه‌ها و شرکت‌های وابسته به دولت و شهرداری‌ها حقوق یا مقرری یا حق‌الزحمه یا پاداش و یا امثال آن به‌طور مستمر دریافت می‌دارند، نمی‌توانند در معاملات یادآوری مربوط به دعاوی دولت یا مجلسین یا شهرداری‌ها شرکت کنند اعم از‌ اینکه حق‌الزحمه دریافت کنند یا خیر. تخلف از این قانون موجب مجازات حبس از دو تا چهار سال همچنین ابطال قرارداد و جبران خسارات ناشی از معامله خواهد بود. (همان: ۴۸).

۲-۲-۳- الزام‌های نظام‌های خاص

تأسیس برخی شرکت‌ها، مؤسسه‌های صنعتی خطرناک، آزمایشگاه‌های تشخیص پزشکی و… نیاز به مجوز قبلی دارد. نظام اجازه و موافقت قبلی تنها به موجب قانون ممکن است و دادرسان اداری می‌توانند تصمیمات نهادهای اداری از جمله شهرداری‌ها را که انجام حرفه‌ای را منوط به مجوز می‌کنند ابطال کنند (عباسی، ۱۳۹۰: ۲۸۵). همچنین اشتغال به بعضی حرفه‌ها و خدمات به لحاظ حساسیت و اهمیت موضوع و رعایت مصالح عمومی و ملاحظات ایمنی مستلزم داشتن مجوز خاصی از مبادی ذی‌ربط است و در غیراین صورت، با تعقیب کیفری مواجه خواهد شد؛ مانند قانون نظام پزشکی برای اشتغال به طبابت، قانون نظام‌مهندسی و کنترل ساختمان برای امور طراحی، محاسبه، نظارت، اجراء و سایر خدمات فنی در بخش‌های مهندسی ساختمان، قانون وکالت برای اشتغال به امر وکالت و… .

۲-۲-۴- رعایت تشریفات قانونی

قراردادهای اداری جزء عقود تشریفاتی هستند و به صرف توافق طرفین عقد واقع

نمی‌شود. در ‌این‌گونه عقود، تشریفات یک عقد شرط وقوع آن است و در صورتی که قرارداد شکل مخصوص را نداشته باشد باطل است (کاتوزیان، ۱۳۹۲: ۹۰) بنابراین یکی از شرایط صحت در قراردادهای اداری رعایت تشریفات مقرر در مورد آن‌ها است (امامی و استوار سنگری، ۱۳۹۱: ۱۸۲).

۲-۲-۵- تهیه و تنظیم شروط قانونی و شروط قراردادی

از ویژگی‌های قراردادهای اداری این است که شروط قرارداد گاه به وسیله قانون‌گذار تعیین می‌شود و گاه خود دستگاه‌های دولتی ذی‌ربط شروطی را به‌طور یک طرفه در قرارداد‌ها می‌گنجانند. شروط به دو دسته قانونی و قراردادی تقسیم می‌شوند. در مواد ۱۰ و ۳۱ آیین‌نامه معاملات دولتی شروطی که باید در قراردادهای دولتی قید شود، ذکر شده است. طبق ماده ۳۱ در قراردادهای دولتی علاوه بر نام متعاملین، نوع و مقدار موضوع معامله، مدت و محل انجام تعهد و محل انجام تعهد و مواردی مثل اختیار دستگاه مناقصه‌گزار در کاهش یا افزایش مقدار موضوع معامله، اقرار به عدم شمول ممنوعیت قانونی طرف معامله و میزان تضمین حسن انجام معامله باید قید شود (همان: ۱۸۳).

شروط قانونی در واقع شروط عمومی قراردادهای دولتی محسوب می‌شوند و در کنار آن‌ها شروط اختصاصی نیز وجود دارد که مربوط به قرارداد به طور خاص و در ارتباط با معاملات است که عموماً به وسیله اداره طرف قرارداد تعیین و تحمیل می‌شود. دستگاه دولتی مربوط در انتخاب شروط اختصاصی دارای صلاحیت اختیاری است نه تکلیفی.

شروطی که جنبه قانونی دارد اگر سهواً در قرارداد قید نشود، پیمانکار نمی‌تواند به بهانه عدم درج آن‌ها در قرارداد شانه خالی کند؛ چون در آگهی یا دعوتنامه به

او اطلاع داد ه شده که شرکت در مناقصه به منزله قبول شروط دستگاه دولتی است؛ مضافاً مفروض است که همه مردم از قانون اطلاع دارند و جهل نسبت به قانون رافع مسؤولیت نیست. رعایت شروط قانونی جنبه نظم عمومی دارد که در قراردادهای دولتی الزامی است و دستگاه دولتی نمی‌تواند با طرف معامله خلاف این شروط تراضی کند و این نوع تراضی معتبر نیست.

شروط قانونی چون برای تأمین منافع عمومی تهیه و تنظیم شد ه است، جنبه نظم عمومی دارد و چنآنچه براساس قانون جدید این شروط تغییر کند، فرض بر این است که مقررات جدید با منافع عمومی سازگارتر است و لذا قانون جدید عطف به ماسبق می‌شود و نسبت به قرارداد دولتی که در زمان حاکمیت قانون سابق منعقد شده نیز لازم‌الرعایه است (همان: ۱۸۶).

۲-۳- تشریفات انعقاد قرارداد اداری

در انعقاد قراردادهای اداری، دولت و سازمان‌های وابسته به آن همانند اشخاص حقیقی یا اشخاص حقوقی حقوق خصوصی آزاد نیستند. مطابق ماده ۷۹ قانون محاسبات عمومی کشور مصوب ۱۳۶۶ «معاملات وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی اعم از خرید و فروش و اجاره استجاره و پیمانکاری و اُجرت کار و… باید حسب مورد از طریق مناقصه و مزایده انجام شود.»

۲-۳-۱- مزایده و اصول حاکم بر آن

دستگاه‌های دولتی موظف هستند کالا و خدمات و اموال خود را با رعایت تشریفات مزایده به فروش برسانند. مزایده ترتیبی است که در آن فروش کالا یا خدمتی که متعلق به دولت است از طریق اعلان بین عموم و داوطلبان عرضه می‌شود تا قرارداد با کسی که حداکثر قیمت را پیشنهاد کرده است منعقد شود (همان: ۷۶).

تشریفات و نحوه انجام مزایده بسته به حجم معامله متفاوت خواهد بود. مزایده در مورد معاملات جزئی به بیش‌ترین بهای ممکن و به تشخیص و مسؤولیت مأمور فروش، در معاملات متوسط با حراج و در معاملات عمده با انتشار آگهی مزایده عمومی انجام می‌شود (ماده ۸۲ قانون محاسبات). در مواردی که انجام مزایده براساس گزارش توجیهی دستگا‌ها جرایی مربوط به تشخیص هیأت عمومی سه‌نفره مرکب از مقامات مذکور در ماده ۸۴ قانون محاسبات عمومی میسر یا به مصلحت نباشد، هیأت مذکور با رعایت صرفه و صلاح دولت می‌تواند ترتیب انجام این‌گونه معاملات را با رعایت سایر مقررات مربوط در هر مورد یا به طور کلی برای یک نوع کالا یا خدمت تعیین و اعلام کند (ماده ۸۳).

دولت و دستگاه‌های اداری موظف‌اند برای تأمین و تهیه کالا و خدمات مورد نیاز خود از شیوه مناقصه که جزئیات آن در قانون برگزاری مناقصات مقرر شده است استفاده کنند بند«ب» ماده۲ قانون برگزاری مناقصات، مناقصه را فرایندی رقابتی برای تأمین کیفیت مورد نظر دانسته که در آن تعهدات موضوع معامله به مناقصه‌گری که کم‌ترین قیمت مناسب را پیشنهاد کرده باشد محول می‌شود.

۲-۳-۲- مناقصه و شرایط حاکم بر آن

ماده ۴ قانون برگزاری مناقصات، مناقصه را به اعتبار مراحل بررسی آن به مناقصه‌های یک‌مرحله‌ای و دومرحله‌ای؛ و به اعتبار روش دعوت از مناقصه‌گران به مناقصه‌های عمومی و محدود تقسیم کرده است.

مناقصه یک‌مرحله‌ای مناقصه‌ای است که در آن نیازی به ارزیابی فنی بازرگانی پیشنهاد‌ها نباشد (بند۱ از قسمت «الف»، ماده ۴ قانون برگزاری مناقصات) و تنها در یک جلسه پیشنهاد‌ها بررسی و برنده تعیین می‌شود. این نوع مناقصه معمولاً در مواردی انجام می‌شود که کالا یا خدمات پیشنهادشده نیازی به ارزیابی فنی ندارد و برنده براساس قیمت پیشنهادی تعیین می‌شود.

در مناقصه دومرحله‌ای، بررسی فنی بازرگانی پیشنهاد‌ها به تشخیص مناقصه‌گذار است (بند۲ از قسمت «الف»، ماده ۴ قانون برگزاری مناقصات)؛ بنابراین در این نوع مناقصه بررسی پیشنهاد‌ها در دو مرحله انجام می‌پذیرد. مرحله نخست بررسی فنی و بازرگانی است که توسط کمیته‌ای که از قبل به همین منظور تشکیل شده است انجام می‌شود و در مرحله دوم از بین پیشنهادهایی که از لحاظ فنی و بازرگانی تأیید شده است، برنده براساس قیمت پیشنهادی تعیین می‌شود.

زمانی که مرجع به ابتکار خود یا بنا به درخواست یکی از شرکت‌کنندگان در مناقصه به توضیح یا جرح و تعدیل اسناد مناقصه مبادرت می‌کند، موظف است

توضیح یا اصلاح مزبور را به اطلاع دیگر شرکت‌کنندگان احتمالی در مناقصه که اسناد مناقصه خطاب به آنهاست برساند و در صورت لزوم، به منظور فراهم بودن فرصت کافی جهت تهیه و ارسال پیشنهادها، مدت زمان ارسال پیشنهاد‌ها را افزایش دهد (نائمه، ۱۳۹۱: ۹۷) پیشنهادهای قیمت‌ها باید به صورت مکتوب و به شکل مقرر در اسناد ارسال شود. قاعده این است که پیشنهاد‌ها در حضور کلیه شرکت‌کنندگان باز می‌شود. تشریفات مقرر برای ارسال پیشنهاد‌ها همگی هدف مشترکی را دنبال می‌کنند مبنی بر این که در خصوص تهیه و ارسال پیشنهادها نسبت به کلیه تأمین‌کنندگان کالا، خدمات و پیمانکاران بر مبنای واحدی عمل شود و از ‌این‌رو با ایجاد محیطی شفاف، سالم و منصفانه، زمینه برای تسهیل رقابت و افزایش صرفه‌جویی و کارآیی فراهم شود (همان: ۹۸).

۲-۴- انواع قراردادهای اداری و آثار حاکم بر آن

قراردادهای اداری با توجه به عنوان آن‌ها و موضوعی که باید طبق قرارداد انجام شود تعیین می‌شود و با توجه به نوع آن‌ها نیز مقررات خاص بر آن‌ها حاکم است؛ به عنوان مثال، اگر قرارداد اداری با عنوان استخدام منعقد شود مقررات استخدامی حاکم بر آن خواهد بود و اگر قرارداد به صورت پیمانکاری باشد، شرایط عمومی پیمان بر آن حاکم است (همان: ۳۸). با توجه به مطالب فوق قراردادهای اداری که توسط دولت یا دستگاه‌های اجرایی به منظور انجام وظایف دولت منعقد می‌شود را می‌توان در دسته‌بندی‌های زیر قرار داد.

۲-۴-۱- قراردادهای مربوط به استفاده از نیروی انسانی

موضوع این نوع قراردادهای اداری، استفاده مؤسسه‌های دولتی از نیروی کار انسان در جهت امور مربوط به اداره و انجام خدمات عمومی است. قرارداد استخدام و به کارگیری نیروی انسانی در نهادهای دولتی تابع شرایطی است که در قوانین استخدامی آمده است، اما به کارگیری نیروهای انسانی از طریق انعقاد قرارداد استخدام نیز امکان‌پذیر خواهد بود که با استناد به ماده ۷۹ قانون محاسبات عمومی، ‌این‌گونه قراردادهای اداری از شمول تشریفات مناقصه و مزایده خارج است (نائمه، ۱۳۹۱: ۱۲۰) به موجب آیین‌نامه استخدام پیمانی (ماده ۶ قانون استخدام کشوری) وزارتخانه و مؤسسه‌های مشمول قانون استخدام کشوری می‌توانند برای پست‌های موقت خود از افراد واجد شرایط به طور پیمانی استفاده و نیازهای پرسنلی خود را تأمین کنند. قراردادهای استخدام به مدت یک سال منعقد و از جمله قراردادهای حقوق عمومی است که شرایط آن از پیش تعیین شده و غیرقابل تغییر است؛ با ‌این حال، طبق مفاد قرارداد طرفین می‌توانند با اخطار یک ماهه قرارداد را قبل از انقضای مدت فسخ کنند و تمدید این قرارداد در خاتمه آن منوط به توافق و امضاء مجدد طرفین است. براساس تعاریف انجا م شده در قوانین ایران، استخدام خرید خدمت افراد در دستگاه‌های دولتی برای انجام وظایف معین است و به محض اتمام کار یا وظیفه مشخص خاتمه می‌یابد. شرایط مستخدمان خرید خدمت تابع مقررات مالی است و همچنین اداره می‌تواند هر لحظه قرارداد استخدام خرید خدمت را لغو کند (ابوالحمد، ۱۳۸۳: ۱۹). این نوع استخدام نیز شباهت‌های زیادی به قرارداد اداری دارد و با کمی اغماض می‌توان گفت که از انواع قراردادهای اداری است.

۲-۴-۲- قرارداد مربوط به ارائه یا انجام یک خدمت عمومی

در دولت‌های امروزی بیشتر توجه به سمت کوچک کردن ساختار و تشکیلات دولت است و دولت‌ها از تصدی‌گری‌های غیرضروری پرهیز می‌کنند؛ لذا انجام و ارائه بسیاری از خدمات عمومی توسط دولت به بخش غیردولتی واگذار می‌شود. از جمله موارد زیر قابل اشاره است:

قرارداد مربوط به ارائه خدمات مخابراتی و پستی؛

قراردادهای خدمات حراستی از قبیل مراقبت یا محافظت و انجام اقدامات لازم به

منظور جلوگیری از خسارت، ورود غیرمجاز به اماکن، تأسیسات و تجهیزات و کالا‌ها در یک محدوده مشخص به اشخاص واگذار می‌شود (امامی و استوار سنگری، ۱۳۹۱: ۴۱)؛

قراردادهای مربوط به حفظ و نگهداری فضای سبز مابین شهرداری‌ها و اشخاص؛

قراردادهای مربوط به ارائه یا مدیریت حمل و نقل عمومی.

۲-۴-۳- قرادادهای مربوط به ایجاد تأسیسات و بناهای عمومی یا بهره‌برداری از ثروت‌های ملی

موضوع این نوع از قراردادهای اداری استفاده دولت از تسهیلات بخش خصوصی در جهت ایجاد تأسیسات و بناهای عمومی یا واگذاری بهره‌برداری از ثروت‌های ملی به اشخاص است و در این راستا قرارداد امتیاز قابل اشاره است.

قرارداد امتیاز قراردادی است که به موجب آن دولت یا مؤسسات وابسته به آن، طبق شرایط معین اداره یک امر عام‌المنفعه و یا بهره‌برداری از یک ثروت ملی را به‌طور انحصاری به شخص یا اشخاصی معین واگذار می‌کنند که در مدت معینی به سرمایه خود اداره یا بهره‌برداری کند و در ازای کار و زحمت خود وجوهی را از مصرف‌کنندگان یا از دولت دریافت دارد و یا سهمی از منافع خود را به دولت بپردازد (طباطبایی مؤتمنی، ۱۳۸۷: ۷۳).

۲-۴-۴- قراردادهای مربوط به معادن

موضوع این نوع از قرارداد اداری، واگذاری امور مربوط به اکتشاف، استخراج و فروش از معادن است.

به موجب بند «ج» ماده یک قانون معادن مصوب ۱۳۶۲ قرارداد اکتشاف قراردادی است که جهت انجام عملیات مطالعاتی و اجرای طرح تصویب شده از طرف وزارت معادن و فلزات بین دارنده موافقتنامه اصولی اکتشاف وزارت معادن فلزات منعقد می‌شود.‌ این‌گونه از قرارداد‌ها پس از اخذ مجوز از وزارت معادن و فلزات جهت انجام مطالعات و بررسی طرح‌های اکتشافی در ناحیه معادن برای مدت معین منعقد می‌شود (امامی و استوار سنگری، ۱۳۹۱: ۴۱).

به موجب بند «ف» همان قانون، قرارداد استخراج و فروش بین وزارت معادن و فلزات و بخش تعاونی و خصوصی برای استخراج و فروش مقدار معینی از معادن

غیر بزرگ و در محدوده مشخص منعقد می‌شود.

۲-۴-۵- قراردادهای نفتی

به لحاظ اهمیت فراوان صنعت نفت و گاز و فرآورده‌های مشتق از آن در اقتصاد داخلی و جهانی، قراردادهای نفتی توسط شرکت ملی نفت با رعایت تشریفات مناقصه با اشخاص حقوقی واجد شرایط صرف‌نظر از نوع آن منعقد می‌شود. از جمله این قراردادها، امتیاز نفتی است که مطابق آن، دولت امتیاز میدان‌های نفتی را به اشخاص واگذار می‌کند که در آن با سرمایه خود عملیات اکتشاف، توسعه و بهره‌برداری و بازاریابی و فروش محصول را انجام دهند. در این نوع قرارداد صاحب امتیاز هزینه کلیه امور را می‌پردازد و به دولت به عنوان مالک میادین نوعی بهره مالکانه و مالیات تعلق می‌گیرد) موحد، ۱۳۷۴: ۵۸).

براساس قرارداد مشارکت در تولید، دولت در مقام مالک ذخایر نفتی، پروانه بهره‌برداری از این منابع را با شرایط خاص به شرکت‌های سرمایه‌گذار نفتی واگذار می‌کند. شرکت نفتی نیز همانند قراردادهای امتیاز، به سرمایه‌گذاری در

عملیات تولید و بهره‌برداری از میادین نفتی پرداخته و حاصل تولید را به نسبتی که در قرارداد ذکر شده است، میان خود و دولت تقسیم می‌کند (رضایی‌زاده، ۱۳۹۲: ۱۴۹). قرارداد مشارکت در سرمایه‌گذاری در واقع نوعی از مشارکت مدنی است که در آن کشور میزبان و شرکت عامل در سود و زیان موضوع قرارداد مشارکت می‌کنند. دولت شریک عامل محسوب و سهم هزینه دولت به صورت مستقیم و یا به صورت بخشی از سهم تولید خواهد بود که به طرف مقابل پرداخت می‌شود (امامی و استوار سنگری، ۱۳۹۱: ۴۳).

در قراردادهای بیع متقابل که عموماً جزء قراردادهای خرید خدمات محسوب می‌شوند، شرکت سرمایه‌گذار کلیه هزینه‌های سرمایه‌گذاری همچون نصب تجهیزات، راه‌اندازی و انتقال تکنولوژی را عهده می‌گیرد و پس از راه‌اندازی به کشور میزبان واگذار می‌کند. بازگشت سرمایه و همچنین سود سرمایه شرکت سرمایه‌گذار از طریق دریافت محصولات تولیدی صورت می‌گیرد (همان: ۱۵۰).

۲-۴-۶- قراردادهای پیمانکاری

قرارداد پیمانکاری قراردادی است که به موجب آن مؤسسه دولتی یا عمومی انجام عمل یا فروش کالایی را با شرایط معین در قبال مزد یا بهاء و در مدت معین به شخص یا اشخاص معینی به نام مقاطع هکار واگذار می‌کند. موضوع مقاطعه ممکن است ایجاد ساختمان یا حمل و نقل یا راهسازی یا تهیه و تدارک کالا و یا انجام خدمات دیگر باشد (طباطبایی مؤتمنی، ۱۳۸۷: ۷۲).

قرارداد پیمانکاری رایج‌ترین نوع قرارداد در میان قراردادهای اداری به حساب می‌آید؛ به نحوی که امروزه بسیاری از دستگاه‌های اداری نیازهای خود را از طریق انعقاد قرارداد پیمانکاری تأمین می‌کنند. به دلیل اهمیت فوق‌العاده قرارداد پیمانکاری، این نوع قرارداد بایستی با انجام تشریفات خاص مناقصه مندرج در قانون برگزاری مناقصات مصوب ۱۳۸۲ صورت پذیرد.

برآمد

۱- سازمان‌های اداری و مؤسسه‌های عمومی برای انجام امور خود قراردادهای گوناگونی را منعقد می‌کنند. منظور از قرارداد اداری، تنها قراردادی که یک طرف آن مؤسسه عمومی یا سازمان دولتی باشد نیست، بلکه قرارداد اداری در راستای انجام خدمات عمومی و برآوردن نیازهای عمومی منعقد می‌شود و لذا از احکام و قواعد ویژه حقوق اداری تبعیت می‌کند.

۲- در مقایسه قرارداد اداری با سایر مفاهیم حقوقی مشابه، باید گفت قرارداد اداری یک عقد ویژه تشریفاتی است که حایز نام و عنوان معینی در تقسیمات عقد قانون مدنی نیست، اما از قواعد عمومی قرارداد‌ها تبعیت می‌کند؛ با این تفاوت که به دلیل پیروی از اصول حقوق اداری و حقوق عمومی در برخی از موارد تا حدودی از قواعد عمومی و اصول کلی حاکم بر قرارداد‌ها فاصله گرفته است. مطابق ماده ۱۰ قانون مدنی، آزادی قراردادی تنها در صورت مغایرت با قوانین آمره و نظم عمومی محدودیت دارد، در حالی که در قراردادهای اداری آزادی قراردادی مطلق نبوده و شرایط و مفاد قراردادی از پیش توسط قانون تعیین شده است. به علاوه، اصل نسبی بودن قرارداد که در ماده ۲۳۱ قانون مدنی بیان شده، در مورد قرارداد اداری با استثناءهایی مواجه است. قرارداد اداری به جهت ماهیت ویژ‌ه‌ای که دارد و به دلیل‌اینکه به نوعی حافظ منافع عمومی است در بسیاری از موارد از این قاعده کلی تبعیت نمی‌کند و بر اشخاص ثالث تحمیل می‌شود.

۳- هر قرارداد شامل برخی آثار عمومی و پار‌ه‌ای آثار اختصاصی است. آثار عمومی قرارداد‌ها شامل اصل لزوم و اصل نسبی بودن، به حکم قانون مقررشد ه است، ولی آثار اختصاصی هر قرارداد با توافق طرفین حاصل می‌شود؛ اما در مورد قراردادهای اداری، آثار قرارداد کاملاً به توافق طرفین وابسته نبوده و شامل یکسری تعهدات برای طرفین قرارداد است که این تعهدات به حکم قواعد و مقررات خاص آمره به وجود آمده است.

فهرست مطالب

۱- امامی، محمد و استوارسنگری، کورش، حقوق اداری، جلد ۲، تهران: میزان، ۱۳۹۱

۲- ابوالحمد، عبدالحمید، حقوق اداری، تهران: دانشگاه تهران، ۱۳۵۰

۳- انصاری، ولی‌ا…، کلیات حقوق قراردادهای اداری، تهران: دانش‌نگار، ۱۳۷۸

۴- حسینی، سید اسماعیل، اصول حاکم بر قراردادهای دولتی، تهران: بهنامی،

۱۳۸۷

۵- حسینی عاملی، سیدمحمد جواد، مفتاح الکرامه، جلد ۴، تهران، ۱۳۹۱

۶- سید فاطمی، قاری، سید محمد، حقوق بشر در جهان معاصر، جلد ۱، تهران:

شهر دانش، ۱۳۹۰

۷- سوکی، آذر «اصل نسبی بودن آثار قرارداد‌ها و تعهد به نفع شخص ثالث در حقوق موضوعه ایران»، نامه الهیات، شماره۷، ۱۳۸۸

۸- شهیدی، مهدی، حقوق تعهدات، تهران: مجد، ۱۳۸۷

۹- صفائی، سیدحسین، «قوه قاهره یا فورس‌ماژور» مجله حقوقی، شماره۳، ۱۳۶۴

۱۰- طباطبایی موتمنی، منوچهر، حقوق اداری، تهران: سمت، ۱۳۸۴

۱۱- عباسی، بیژن، حقوق بشر و آزادی‌های بنیادین، تهران: دادگستر، ۱۳۹۰

۱۲- کاتوزیان، ناصر، حقوق مدنی، اعمال حقوقی (قرارداد- ایقاع)، تهران: انتشار، ۱۳۷۴

۱۳- کاتوزیان، ناصر، قواعد عمومی قراردادها، جلد ۳، تهران: انتشار، ۱۳۹۱

۱۴- موحد، محمدعلی، درس‌هایی از داوری‌های نفتی، تهران: دفتر خدمات حقوقی جمهوری اسلامی ایران، ۱۳۷۴

۱۵- مرتضوی، عبدالحمید «اصل نسبی بودن قراردادهای نفتی، تهران: دفتر خدمات حقوقی جمهوری اسلامی ایران، ‌۱۳۷۴

۱۶- نائمه، حسن، قراردادهای اداری، پایان‌نامه، پردیس بین‌المللی کیش، ۱۳۹۱

۱۷- هداوند، مهدی، حقوق اداری تطبیقی، جلد ۱، تهران: سمت، ۱۳۹۰