قانون برگزاری مناقصات به عنوان مهم‌ترین سند معاملاتی کشور، دارای قواعد الزم‌آوری می‌باشد که هدف از آنها، تأمین یکپارچگی عملکرد کارکنان دولت به منظور ایجاد نظم و خودداری از اعمال سلایق شخصی می‌باشد. عدم رعایت هر یک از قواعد معاملاتی مذکور، به دلیل تشریفاتی بودن اقدامات در بخش دولتی، کلیت فرایند مناقصه و به تبع […]
قانون برگزاری مناقصات به عنوان مهم‌ترین سند معاملاتی کشور، دارای قواعد الزم‌آوری می‌باشد که هدف از آنها، تأمین یکپارچگی عملکرد کارکنان دولت به منظور ایجاد نظم و خودداری از اعمال سلایق شخصی می‌باشد. عدم رعایت هر یک از قواعد معاملاتی مذکور، به دلیل تشریفاتی بودن اقدامات در بخش دولتی، کلیت فرایند مناقصه و به تبع آن قرارداد را تحت‌الشعاع قرارداده و امکان ابطال آن را فراهم می‌سازد.
کارگروه مناقصه‌مزایده بررسی می‌کند
۱۷ اصل اساسی در معاملات دولتی (اصول مناقصات )
اکبر هاشم‌زاده- کارشناس حقوقی
مقدمه:
اصل در لغت به مفهوم بیخ، بن، پی و بنیاد و بنیان هر چیزی است و مترادف با اصطلاح قاعده می‌باشد[۱]. علوم مختلف دارای اصول و موارد بنیادینی می‌باشند که رعایت آنها ضروری است. علم حقوق نیز از همین رویه پیروی می‌کند و دارای اصول و قواعد اساسی می‌باشد. هر چند ارائه تعریف جامع از اصل یا قاعده حقوقی به جهت عدم اتفاق نظر حقوقدانان در اساسی بودن هریک از اوصاف گوناگون آن دشوار است؛ لیکن در تعریف آن به‌طور اجمال می‌توان گفت: «قاعده‌ای الزام‌آور است که به منظور ایجاد نظم و استقرار عدالت بر زندگی اجتماعی انسان حکومت می‌کند و اجرای آن از طرف دولت تضمین می‌شود[۲]»
بنابراین، با توجه به تعریف ارایه شده، ویژگی‌های اساسی قاعده حقوقی عبارتند از:
۱- دارای کلیت و عمومی بودن
v منظور از کلی و عمومی بودن قاعده حقوقی این است که همه مردم موضوع حکم آن قرار گیرند. به عبارتی تمامی مردم در مقابل قانون از حقوق مساوی برخوردار باشند.
۲- الزام آور بودن
v برای آنکه قانون بتواند به هدف نهایی خود یعنی استقرار نظم و عدالت برسد، بایستی رعایت قواعد آن اجباری باشد.
۳- اجتماعی بودن نظام حقوقی
هدف حقوق تنظیم روابط اجتماعی است. از نظر فردی انسان نیازمندی‌های خاص و تکالیف مختلفی دارد که به‌طور معمول در قلمرو حقوق نیست ولی اداره زندگی اجتماعی انسان را حقوق بر عهده دارد.
۴- ضمانت اجرایی
v قاعده‌ای را که اجرای آن از طرف دولت تضمین نشده است نباید در شمار قواعد حقوقی آورد. زیرا اگر اشخاص در اجرای آن آزاد باشند و در برابر تخلف خود هیچ مکافاتی نبینند، چگونه می‌توان ادعا کرد که نظمی در جامعه وجود دارد؟
v کیفر متجاوزان، بطلان اعمال حقوقی و مسئولیت مدنی از متداول‌ترین ضمانت‌های اجرایی قوانین است.
v در فرایند معاملات دولتی هم اجرا نشدن هر یک از مواد قانون برگزاری مناقصات و سایر قوانین و مقررات مربوط از قبیل اعمال تبعیض و عدم رعایت ترتیبات بازکردن پاکت‌های مناقصه، از دلایل رسیدگی طبق ماده «۵» قانون اساس‌نامه هیئت رسیدگی به شکایات قانون برگزاری مناقصات مصوب ۱۳۸۸ و لغو یا تجدید مناقصه می‌باشد.
با توجه به آنچه بیان شد، اصول اساسی قانون برگزاری مناقصات را که در وهله اول اثری حقوقی و نیازمند پای‌بندی به قواعد مسلم حقوقی و در وهله دوم زیربنای معاملات دولتی می‌باشد، بیان می‌نماییم.
۱- اصل ممنوعیت یا محدودیت
یکی از تقسیم‌بندی‌های متداول و بنیادین نظام‌های حقوقی در زمینه قراردادها، تقسیم بر مبنای طرفین معامله می‌باشد. این موضوع به دلیل تفاوت‌های ناشی از شخصیت، الزامات، اهداف، توانمندی‌ها، اختیارات، تکالیف و منافع اشخاص ایجاد گردیده است. تقسیم طرفین قرارداد به دو نوع «خصوصی» و «عمومی» نیز در همین راستا صورت گرفته است. قراردادهای خصوصی در بین اشخاص حقیقی و حقوقی که ارتباطی با بدنه حاکمیت و دولت نداشته و غالباً به دنبال تأمین منافع شخصی می‌باشند منعقد می‌گردد و در صورت عدم مغایرت با قوانین آمره، اخلاق و نظم عمومی دارای اعتبار می‌باشند. در مقابل، قراردادهای عمومی از سوی سازمان‌ها یا مؤسسات دولتی یا به نمایندگی از آنها با اشخاص حقیقی یا حقوقی غیردولتی منعقد می‌گردد و علاوه بر رعایت غالب موارد مطرح در قراردادهای خصوصی از قبیل تأمین منافع، از احکام، مقررات و تشریفات خاص دیگری نیز تبعیت می‌نمایند؛ به عبارتی انعقاد قراردادهای دولتی در چهارچوب مجوزهای قانونی متصور است که تحت عنوان «اصل ممنوعیت» از آن یاد می‌شود و در صورت عدم رعایت مقررات مذکور، توافقات فیمابین کان‌لم‌یکن تلقی خواهد شد و کارمندی که مرتکب تخلف اداری شده است قابل تعقیب در مراجع انضباطی می‌باشد. همچنین بایستی یادآور نمود که منظور از قوانین و مقررات، صرفاً قوانین مصوب مجلس نمی‌باشد بلکه شامل آیین‌نامه‌ها، بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های مصوب سازمان‌های ذیربط و همچنین دستگاه متبوع نیز می‌شود.
از مهم‌ترین مصادیق اصل ممنوعیت در معاملات دولتی که به تصویب قانون‌گذار هم رسیده‌اند می‌توان به موارد زیر اشاره نمود:
v منع اعمال نفوذ برخلاف حق و مقررات قانونی
v منع مداخله وزراء و نمایندگان مجلسین و کارمندان در معاملات دولتی و کشوری
v ممنوعیت اخذ پورسانت در معاملات خارجی
v منع تبانی در معاملات دولتی
۲- اصل ضرورت معامله
منظور از ضرورت، میزان احتیاج دستگاه مناقصه‌گزار به کالا یا خدمات موضوع مناقصه می‌باشد. بر اساس این اصل دو عامل زیر مورد توجه قرار می‌گیرد:
v ۱- زمان صحیح برای اقدام به تأمین موضوع مناقصه
منظور از زمان‌بندی در معاملات دولتی آن است که تأمین اقلام و تجهیزات به نحوی صورت گیرد که تاخیری در فعالیت دستگاه اتفاق نیافتد؛ ضمن آنکه خرید به صورت بی‌رویه انجام نگیرد و نیازی به انبار کردن کالا نباشد. هر چند در مواردی نیز ممکن است انبار کردن کالا‌ها به واسطه حجم نیاز به آن یا احتمال جدی در ایجاد مشکل برای خریدهای آتی (مانند موارد تحریم) الزامی باشد.
ماده «۴۰» قانون آیین‌نامه معاملات دولتی در این خصوص اشعار داشته است: «وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی باید مایحتاج خود را به موقع پیش‌بینی و در فصل مناسب تهیه کنند».
v ۲- صرفه و صلاح
در کنار توجه به قیمت و کیفیت، برنامه‌ریزی و پیش‌بینی نیاز دستگاه، اولین و مهم‌ترین عامل در صیانت از صرفه و صلاح دستگاه است و لازم نیست برای ایجاد صرفه و صلاح دستگاه منتظر تخریب یا عدم کارآیی مطلق اقلام و تجهیزات بود، چرا که عوامل تعیین‌کننده بر حسب نوع کالا، زمان و محل مصرف، عمر مفید کالا، حساسیت و اهمیت آن، برنامه‌های توسعه‌ای سازمان، مسافت محل تولید و مصرف، تعداد مورد نیاز، تعداد شرکت‌های متقاضی حضور در مناقصه، ابعاد فنی کالا و … متفاوت می‌باشند.
ماده ۱۷ قانون محاسبات عمومی کشور در این خصوص اشعار داشته است: «تشخیص، عبارت است از تعیین و انتخاب کالا و خدمات و سایر پرداخت‌هایی که تحصیل یا انجام آنها برای نیل به اجرای برنامه‌های دستگاه‌های اجرایی ضروری است».
صرفه و صلاح دارای ابعاد گسترده‌ای است و حصول آن در مواردی مانند زوال توجیه اقتصادی طرح یا مرتفع شدن نیاز به کالا، مستلزم تجدید یا لغو مناقصه می‌باشد. ضمن آنکه مراجعه به روش‌های غیررقابتی (ترک تشریفات و عدم الزام به برگزاری مناقصات) هم در مواردی ضامن صرفه و صلاح دستگاه یا کشور است.
۳- اصل رقابت یا برگزاری مناقصه
قانون‌گذار روش مشخصی برای تأمین کالا و خدمات تصویب نموده است و همانطور که در بررسی اصل ممنوعیت در حقوق عمومی گفته شد، اقدام خارج از روش مذکور که مناقصه نامیده می‌شود، فاقد اعتبار است. طبق بند الف «ماده ۲» قانون برگزاری مناقصات، «مناقصه فرایندی است رقابتی برای تأمین کیفیت مورد نظر (طبق اسناد مناقصه) که در آن تعهدات موضوع معامله به مناقصه‌گری که کمترین قیمت متناسب را پیشنهاد کرده باشد، واگذار می‌شود».
ملاحظه می‌گردد که مهم‌ترین ویژگی روش مذکور رقابتی بودن آن است. در لغت نیز مناقصه به معنی پایین دست هم رفتن و در بحث معاملات دولتی، رقابت در پیشنهاد قیمت پایین‌تر دادن است. در خصوص علل تعیین روش رقابتی می‌توان به موارد زیر اشاره نمود:
Ø شفافیت در معاملات دولتی
Ø مقابله با اعمال نفوذ و سلایق شخصی
Ø مدیریت و کاهش هزینه‌ها
Ø ایجاد فضای کسب و کار
Ø افزایش کیفیت کالاهای مصرفی
Ø افزایش عدالت اقتصادی
Ø سلامت اداری و کاهش مفاسد اقتصادی
Ø رضایت عمومی
شرایطی که رقابت حقیقی را ایجاد می‌کند موضوع این مقاله نیست لکن به همین میزان بسنده می‌کنیم که وضوح شرایط و نیاز‌ها که اصطلاحاً آن را «شفافیت» می‌نامیم، باعث صحت جهت، اثربخشی و سلامت این رقابت می‌شود. به عبارتی رقابت، همزاد شفافیت و برابری اطلاعاتی است. هرگونه رابطه، قاعده، ضابطه، عادت یا شرایط اداری و فنی کشور که رقابتی بودن فضای ارجاع کار را کاهش دهد، در واقع بهبود کیفی صنعت کشور و مدیریت هزینه‌های ملی را تضعیف می‌کند[۳].
نکته دیگر آنکه، قانون‌گذار در کنار روش رقابتی یا مناقصه، دو روش غیررقابتی موسوم به ترک تشریفات و عدم الزام به برگزاری مناقصه را نیز پیش‌بینی نموده است تا به عنوان استثناء بر اصل رقابت و در تحت شرایط مقرر، بتوان اقدام به معامله نمود.
۴- اصل مناقصه عمومی
همانطور که گفته شد روش قانونی و الزامی در خریدهای دولتی مناقصه است، لکن برگزاری مناقصه از نظر روش دعوت از مناقصه‌گران به دو شکل می‌باشد:
۱- مناقصه عمومی: مناقصه‌ای است که در آن فراخوان مناقصه از طریق آگهی عمومی به اطلاع مناقصه‌گران می‌رسد.
۲- مناقصه محدود: مناقصه‌ای است که در آن به تشخیص و مسئولیت بالاترین مقام دستگاه مناقصه‌گزار، محدودیت برگزاری مناقصه عمومی با ذکر ادله تأیید شود، فراخوان مناقصه از طریق ارسال دعوت‌نامه برای مناقصه‌گران صلاحیت‌دار به اطلاع مناقصه‌گران می‌رسد.
با توجه به تعاریف فوق، نقطه افتراق مناقصه عمومی از محدود را می‌توان فقط چاپ آگهی دانست[۴]. به عبارت دیگر، نیل به اهداف کلان مناقصه و ایجاد رقابت حداکثری به منظور تأمین کیفیت مورد نظر با ارائه کمترین قیمت، تنها از طریق چاپ آگهی و اطلاع‌رسانی میسر است. همچنین از مطالعه دو تعریف قانونی فوق در می‌یابیم که برگزاری مناقصه عمومی بدون قید و شرط صورت می‌گیرد ولی مناقصه محدود موکول به محدودیت برگزاری مناقصه عمومی شده است. هر چند که در مناقصه محدود هم اصل رقابت بین مناقصه‌گران صلاحیت‌دار دعوت شده، رعایت خواهد شد.
۵- اصل رعایت زمان بندی
شاید بتوان زمان را مهم‌ترین عامل در موفقیت‌های اقتصادی محسوب نمود. قانون برگزاری مناقصات هم روشی برای تأمین کالا و به عبارتی راهنمای فعالیت‌های اقتصادی دولتی است و ناگزیر از توجه به زمان می‌باشد. طبق بند «ی» ماده۲ قانون: «برنامه زمانی مناقصه سندی است که در آن زمان و مهلت برگزاری مراحل مختلف مناقصه، مدت اعتبار پیشنهادها و زمان انعقاد قرارداد مشخص می‌شود». از همین رو است که قانون برگزاری مناقصات رعایت فواصل زمانی متعدد را از سوی هر دو طرف مناقصه الزامی دانسته است تا بدین وسیله به دو هدف اساسی نایل آید:
اول: ایجاد فرصت برابر زمانی به منظور امکان حضور همگانی اشخاص متقاضی
دوم: جلوگیری از اطاله زمان و افزایش هزینه در تعیین برنده
نکته قابل توجه آنکه، رعایت زمان، تنها در خصوص بخش‌های مختلف فرایند مناقصه نمی‌باشد و در خصوص اعتبار پیشنهادات هم به وضوح تأکید گردیده است؛ به نحوی که انعقاد قرارداد با برنده مناقصه باید پیش از پایان مدت اعتبار پیشنهادها انجام شود.
برخی از مصادیق اصل لزوم رعایت زمان عبارتند از:
ü الزام رعایت حداقل مهلت‌های ده روز و یک ماه در قبول پیشنهادها به ترتیب در مورد مناقصه داخلی و بین‌المللی از آخرین مهلت تحویل اسناد مناقصه
ü هرگونه تسلیم، تحویل، جایگزینی، اصلاح و یا پس گرفتن پیشنهاد باید به صورت قابل گواهی و در مهلت و مکان مقرر در اسناد مناقصه، انجام شود. یعنی «جایگزینی، اصلاح و پس گرفتن پیشنهادها فقط و فقط تا قبل از پایان مهلت ارایه پیشنهادها مجاز است و بعد از این زمان، مخالف لزوم قطعیت و کامل بودن ایجاب است و ایجاب مناقصه‌گر را دچار فساد خواهد نمود و می‌بایست از فرایند مناقصه خارج شود. همچنین جایگزینی پاکت‌ها فقط با رعایت بند ب همین ماده امکان پذیر است، یعنی همه پاکت‌ها باید در یک لفاف قرار گیرد. پس جایگزینی تک به تک پاکت‌ها بعد از بازگشایی لفاف اصلی غیرقانونی است.
نکته دیگر اینکه پس گرفتن یا همان انصراف از مناقصه در این زمان صحیح است و بعد از این تاریخ نمی‌توان از فرایند خارج شد.» [۵]
ü الزام کمیته فنی‌بازرگانی برای اعلام نتیجه ارزیابی به کمیسیون مناقصه حداکثر ظرف دو هفته
ü الزام دستگاه مناقصه‌گزار در رسیدگی به شکایت تا پانزده روز کاری از تاریخ دریافت و الزام رسیدگی پانزده روزه توسط هیئت رسیدگی به شکایت برای بررسی و صدور رأی قطعی
۶- اصل رعایت ترتیب مراحل
قانون برگزاری مناقصات به کرّات و در جای جای مواد و آیین‌نامه‌های مربوطه، تأمین کالا و خدمات را به صورت فرایندی و دارای مراحل مختلف عنوان داشته است. برای مثال طبق ماده «۹» قانون، فرایند برگزاری مناقصات به ترتیب شامل مراحل زیر است:
الف) تأمین منابع مالی. ب) تعیین نوع مناقصه در معاملات بزرگ و ….
لذا منظور قانون برگزاری مناقصات از کاربرد اصطلاح مرحله، اصولاً رعایت «ترتیب» اجرای آن می‌باشد. این موضوع با توجه به تشریفاتی بودن قانون مذکور و ضرورت رعایت دقیق و کامل آن توجیه‌پذیر است. ضمن آنکه در غالب موارد، ترتیب مندرج دارای منطق عقلی و به منزله رعایت فلسفه برگزاری مناقصات می‌باشد. برای مثال طبق ماده «۹»، تأمین منابع مالی اولین مرحله از مراحل برگزاری مناقصات عنوان شده است. حال چنان‌چه مناقصه‌ای بدون این مهم آغاز گردد به چه سرانجامی دچار خواهد شد؟! یا طبق ماده «۱۸» قانون، در گشایش پاکت پیشنهادها، باید ابتدا اقدام به بازکردن پاکت تضمین (پاکت الف) و کنترل آن و سپس بازکردن پاکت فنی‌بازرگانی نموده و در نهایت پیشنهاد قیمت باز شود تا با توجه به تصریح قانون مبنی بر تناسب قیمت پایین‌تر با کیفیت مورد نیاز، تنها قیمت پیشنهادات دارای استاندارد بررسی شوند. لذا عدم رعایت ترتیب، منجر به نقض قانون می‌گردد و مانع از حصول نتیجه خواهد بود.
۷- اصل شفافیت و جامعیت اسناد مناقصه‌گزار و مدارک مناقصه‌گر
به نظر غالب اساتید مبرز حقوق، شفافیت و جامعیت قراردادها و به عبارتی بیان دقیق‌تر مشخصات موضوع معامله و شرایط تعهدات طرفین، مهم‌ترین عامل در کاستن از ایجاد اختلافات بعدی می‌باشد. ماده ۳۴۲ قانون مدنی هم به صراحت اشعار دارد: «مقدار و جنس و وصف مبیع (موضوع معامله) باید معلوم باشد…». قانون برگزاری مناقصات هم به وضوح و در ماده «۱۳»، در خصوص ضرورت شفافیت انتظارات مناقصه‌گزار آورده است: «مفاد فراخوان مناقصه حداقل باید شامل موارد زیر باشد: ۱- نام و نشانی مناقصه‌گزار.۲- نوع، کمّیت و کیفیت کالا یا خدمات.۳- نوع و مبلغ تضمین شرکت در مناقصه.۴- محل، زمان و مهلت دریافت اسناد، تحویل و گشایش پیشنهادها.۵- مبلغ برآورد شده معامله و مبانی آن (در صورتی که تعیین آن میسر یا به مصلحت باشد). در مواردی که فهرست بهای پایه وجود دارد، بر آورد طبق فهرست یاد شده تهیه می‌شود».
ضرورت جامعیت و هم‌خوانی مدارک مناقصه‌گر با موضوع مورد نیاز مناقصه‌گزار، دارای اهمیتی برابر با جامعیت اسناد مناقصه‌گزار می‌باشد و پیشنهادات نامرتبط یا متفاوت قابل بررسی نمی‌باشد چرا که به مفهوم دوگانگی دیدگاه طرفین در معامله و ممنوعیت قانونی می‌باشد. ماده ۱۹۴ قانون مدنی اشعار دارد: «الفاظ و اشارات و اعمال دیگر که متعاملین به وسیله آن، انشاء معامله می‌نمایند باید موافق باشد به نحوی که احد طرفین، همان عقدی را قبول کند که طرف دیگر قصد انشاء آن را داشته است والاّ معامله باطل خواهد بود».
ماده «۶» قانون برگزاری مناقصات هم ضمن تأکید بر ضرورت فهم مشترک دو طرف از موضوع معامله، در باب وظایف کمیسیون آورده است: «بررسی پیشنهادهای مناقصه‌گران از نظر کامل بودن مدارک و امضای آنها و نیز خوانا بودن و غیر‌مشروط بودن پیشنهادهای قیمت (ارزیابی شکلی). ارزیابی پیشنهادها و تعیین پیشنهادهای قابل قبول طبق شرایط و اسناد مناقصه».
۸- اصل بی‌طرفی و رعایت تساوی در میان مناقصه‌گران
گفته شد که افزایش عدالت اقتصادی و برابری شرکت‌کنندگان، از دلایل ایجاد رقابت و برگزاری مناقصه عمومی است تا امکان حضور حداکثری متقاضیان فراهم گردد و گفته شد که اعلان عمومی از طریق انتشار آگهی مشخصه اصلی مناقصه عمومی است. لکن برای ایجاد تساوی، صرف انتشار آگهی کافی نیست و اقدامات دیگری هم ضروری است که برخی از آنها عبارتند از:
– تحویل تمامی اسناد مناقصه به همه داوطلبان به‌طور یکسان.
– ارسال توضیحات و پاسخ به پرسش‌های مناقصه‌گران و همچنین در صورت تشکیل «جلسه توضیح اسناد» ارسال رونوشت صورت‌جلسه آن مطابق ماده (۲۲) این قانون به‌طور یکسان برای همه شرکت‌کنندگان مناقصه‌گر
– پرهیز از هرگونه تبعیض در مفاد و نحوه توزیع کاربرگ‌های استعلام در ارزیابی کیفی مناقصه‌گران
بدیهی است به استناد قوانین متعدد از قبیل قانون مجازات اعمال نفوذ برخلاف حق و مقررات قانونی مصوب ۱۳۱۵ و قانون مجازات تبانی در معاملات دولتی مصوب ۱۳۴۸، امکان برخورد با اشخاص متخلف در خصوص این اصل میسر است.
۹- اصل محرمانگی مدارک مناقصه‌گران
قانون‌گذار در موارد متعدد مناقصه‌گزار را موظف نموده است تا در مهلت مقرر همه پیشنهادهای ارائه شده شرکت‌کنندگان را پس از دریافت، ثبت و تا جلسه بازگشایی، از پاکت‌ها صیانت نماید. این موضوع به منظور جلوگیری از اطلاع مناقصه‌گران از اشخاص حاضر در مناقصه و پیشنهاد آنان که ممکن است منتهی به تبانی و افزایش قیمت گردد ضروری است.
همانطور که بیان شد، مناقصه مسابقه‌ای است دارای مراحل مختلف که در هر مرحله از آن تعدادی از شرکت‌کنندگان حذف می‌گردند. اصل محرمانگی مدارک مناقصه‌گران تا جایی اهمیت دارد که در هر مرحله از مناقصه که مناقصه‌گری نتواند به مرحله بعد راه یابد؛ اسناد و مدارک وی باید ناگشوده بازگردانده شود.
۱۰- اصل جبران خسارت تأخیر تعهدات
یکی از تقسیم بندی‌های حقوقی، تقسیم قرارداد به الحاقی یا مذاکرات آزاد می‌باشد. قرارداد الحاقی اصطلاحاً به قراردادی اطلاق می‌شود که از سوی یکی از طرفین تنظیم و تدوین گردیده و طرف دیگر غالباً بدون اعمال نظر و تنها با تأیید مفاد آن در انعقاد قرارداد سهیم می‌شود. غالب قراردادهای دولتی قرارداد الحاقی می‌باشند چرا که مناقصه‌گر جز در شرایط خاص، در تنظیم آن نقشی ایفا نمی‌کند.
با توجه به موارد مذکور و به منظور جلوگیری از سوءاستفاده‌های احتمالی کارکنان دولت از قدرت دستگاه دولتی و متضرر شدن مناقصه‌گران حاضر به سبب تأخیرات بخش دولتی، طبق بند «ب» ماده ۱۰ قانون، «موضوع پیش‌بینی منابع مالی و نحوه‌ی ضمان تأخیر تعهدات برای انجام معامله باید به صراحت در شرایط و اسناد مناقصه از سوی دستگاه مناقصه‌گزار قید و تعهد شود». متأسفانه به دلیل این تصور که جبران خسارت تنها از سوی بخش غیردولتی ممکن می‌باشد، علی‌رغم تصریح مذکور، استقبال چندانی از این تکلیف قانونی صورت نگرفته بود؛ تا آنکه در ماده ۱۱ آیین‌نامه تضمین معاملات دولتی مصوب ۱۳۹۴[۶] مجدداً این موضوع مورد تأکید قرارگرفت تا از یک سویه بودن قراردادهای دولتی بکاهد و به تساوی حقوق و تکالیف میان مناقصه‌گر و مناقصه‌گزار بیافزاید.
۱۱- اصل ضرورت اخذ وجه التزام
اگر چه عواملی مانند شفافیت و جامعیت مفاد قراردادها در کاهش اختلافات طرفین دارای اهمیت بسزایی می‌باشد، لکن صیانت از منافع دستگاه‌ها و اجبار طرف معامله به پای‌بندی به تعهدات یا ایجاد امکانی برای تأمین حداقل خسارت‌های ناشی از تخلف اشخاص، پیش‌بینی وجه التزام قرارداد را که در نظام معاملاتی ایران به «تضمین» معروف شده، اجتناب ناپذیر نموده است. تضمین دارای انواع گوناگونی می‌باشد که در مراحل مختلف مناقصه و از لحظه شروع رقابت تا پایان کار مورد مراجعه است. آیین‌نامه تضمین معاملات دولتی مصوب ۱۳۹۴ در تعریفی دقیق، اولین تضمین (تضمین شرکت در فرایند ارجاع کار) را اثبات کننده قصد و حداقلی از توان مناقصه‌گر نامیده است.
در تشریح اهمیت تضمین ذکر این نکته کافیست که در مرحله گشایش پیشنهادهای مناقصه‌گران، ابتدا پاکت تضمین باز و کنترل می‌شود و در صورت ایراد آن، سایر پاکت‌ها به صورت باز نشده به مناقصه‌گر عودت داده می‌شود. بدیهی است در صورت عدم اخذ تضمین از سوی مستخدمین دولت و ایجاد مشکل، علاوه بر محکومیت اداری متخلف، جبران خسارات مادی نیز باید توسط وی انجام شود.
ماده ۲۲۱ قانون مدنی اشعار دارد: «اگر کسی تعهد اقدام به امری را بکند یا تعهد نماید که از انجام امری خودداری کند، در صورت تخلف، مسئول خسارت طرف مقابل است مشروط بر این که جبران خسارت تصریح شده و یا تعهد، عرفاً به منزلة تصریح باشد و یا برحسب قانون، موجب ضمان باشد».
۱۲- اصل مسئولیت بالاترین مقام دستگاه در معاملات
مسئولیت بالاترین مقام دستگاه در معاملات بر دو نوع است:
اول: اداری- از جهت مسئولیت کلی و عامی که به واسطه ریاست بر ارکان اداری و کارمندان دستگاه یا سازمان بر عهده دارد و حتی در صورت تفویض اختیار به کارکنان سازمان هم زایل نخواهد شد. بدیهی است مسئولیت مذکور با توجه به جایگاه مدیریت کلان دستگاه در حفظ منافع آن الزامی است. مانند تعیین کارشناس خبره برای عضویت در کمیته فنی و بازرگانی دستگاه. طبق تبصره ۱ ماده «۵۳» قانون محاسبات عمومی کشور: «اختیارات و مسئولیت‌های موضوع این ماده حسب مورد مستقیماً و بدون واسطه از طرف مقامات فوق به سایر مقامات دستگاه مربوط کلاً یا بعضاً قابل تفویض خواهد بود لکن در هیچ مورد تفویض اختیار و مسئولیت سلب اختیار و مسئولیت از تفویض کننده نخواهد کرد».
دوم: تایید و تشخیص-بالاترین مقام فرداً مسئول تشخیص یا تأیید ضرورت تأمین کالا از طریق روش‌های غیررقابتی که در مواد ۲۷، ۲۸ و ۲۹ قانون به آنها پرداخته شده است، می‌باشد.
۱۳- اصل تجزیه ناپذیری مورد معامله
یکی از مهم‌ترین تقسیم‌بندی‌های قانون برگزاری مناقصات، تقسیم معاملات بر مبنای مبلغ برآوردی یا قیمت می‌باشد که تحت عنوان نصاب معاملات مصطلح شده است. بر مبنای تقسیم‌بندی مذکور، معاملات به سه دسته (کوچک، متوسط و بزرگ) تقسیم می‌شوند تا به فراخور کم و کیف موضوع معامله، حساسیت‌های فنی و اجرایی و مبلغ لازم برای تأمین آن، مراحل مختلفی طی شود.
همانطور که پیشتر بیان شد، قراردادهای دولتی از عقود تشریفاتی محسوب می‌شوند و تغییر در مفاد آنها اصولاً غیرمقدور و موجب بی‌اعتباری خواهد شد. از سویی با توجه به آثار و الزامات متفاوت روش‌های سه گانه در تأمین کالا، قانون مناقصات اشعار داشته: «مبلغ یا برآورد معاملات مشمول هر یک از نصاب‌های فوق نباید با تفکیک اقلامی که به‌طور متعارف یک مجموعه واحد تلقی می‌شوند، به نصاب پایین‌تر برده شود» تا از هر گونه اعمال سلیقه و بروز مفاسد اداری و اقتصادی ممانعت گردد.
۱۴- اصل ترجیح مناقصه‌گر داخلی
در بند «د» ماده ۲۰ قانون برگزاری مناقصات آورده است: «در مناقصات بین‌المللی، مناقصه‌گران داخلی نسبت به مناقصه‌گران خارجی ترجیح دارند. نحوه ترجیح مناقصه‌گران داخلی، در اسناد مناقصه قید خواهد شد. مناقصاتی که در آنها رعایت این قاعده به مصلحت نباشد، باید از سوی شورای اقتصاد تأیید شود» و همچنین طبق ماده ۲ قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازهای کشور و تقویت آنها در امر صادرات مصوب ۱۳۹۱، کلیه وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، مؤسسات، شرکت‌های دولتی یا وابسته به دولت موظفند در تأمین کالاهای مصرفی و سرمایه‌ای امور خدمات مهندسی مشاور، پیمانکاری ساختمانی و تأسیساتی، تأمین تجهیزات کلیه پروژه‌های کشور اعم از این که از بودجه عمومی دولت و یا از درآمدهای خود و یا از اعتبارات و تسهیلات ارزی و ریالی دستگاه‌های مزبور یا زمین‌های منابع طبیعی و سایر امکانات دولتی استفاده می‌کنند باید براساس این قانون اقدام نمایند (حمایت از صنایع داخلی)؛ این روش ترجیح در مصوبه شماره ۴۴۹۳۰/ت۳۰۷۵۰هـ مورخ ۱۳۸۳ هیات دولت به نوعی بیان شده است. با این حال حتی به نظر می‌رسد موضوع حمایت از مناقصه‌گران داخلی در مناقصات داخلی نیز که شرکت‌های خارجی یا نمایندگی آنها در ایران حضور دارند هم الزامی است[۷].
حمایت و استفاده حداکثری از تولیدات داخلی در قانون اخیرالذکر چندان مورد توجه می‌باشد که تبصره ماده ۲ قانون حداکثر اشعار دارد: «شرکت‌ها، صنایع، کارخانجات، مؤسسات بخش خصوصی و تعاونی و شرکت‌های مندرج در بندهای (۳)، (۴)، (۵) و (۶) ماده (۱) این قانون که در اجرای پروژه‌ها یا طرح‌هایی از تسهیلات ارزی یا ریالی دولت استفاده می‌کنند به میزان تسهیلات و امکانات دولتی مورد استفاده مشمول این قانون می‌شوند».
۱۵- اصل حضور اشخاص خبره در برگزاری مناقصات
همانطور که در اصول پیشین مطرح شد، حفظ و صیانت از اموال دولتی و حتی کسب منافع، از بدیهی‌‌ترین وظایف هر یک از کارکنان دولت است. شاید به همین دلیل باشد که در تعریف مناقصه، آن را فرایندی اقتصادی به منظور تأمین کیفیت مطلوب با کمترین قیمت متناسب می‌نامند. احراز کیفیت مطلوب و قیمت متعارف بجز با استفاده از اشخاص صلاحیت‌دار که عرفاً «خبره» نامیده می‌شوند، ممکن نمی‌باشد.
حضور اشخاص خبره در مراحل تعیین برآورد دقیق، ارزیابی‌های کیفی و فنی-بازرگانی و همچنین معاملات مبتنی بر ترک تشریفات و عدم الزام به برگزاری مناقصه، از اهمیت بسیار بالایی برخوردار است.
۱۶- اصل ارجاع کار بر مبنای ظرفیت مجاز
به منظور جلوگیری از ایجاد انحصار به نفع شرکت‌های خاص و توزیع برابر فرصت‌های اقتصادی و همچنین پیشگیری از تأخیرات غیرمجاز در مناقصات پیمانکاری، معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور اقدام به تشخیص صلاحیت و طبقه‌بندی مهندسین مشاور و پیمانکاران و همچنین کنترل ظرفیت کاری و ارزیابی عملکرد آنان می‌نماید و مناقصه‌گزار موظف است ظرفیت کاری پیمانکاران را طبق استعلام ارزیابی با استفاده از گزارش‌های خود اظهاری و اطلاعات منتشر شده در پایگاه ملی اطلاع‌رسانی مناقصات بر اساس معیارهای زیر ارزیابی کند:
پایه و رشته پیمانکاری، توان مالی، تجهیزات و تدارکاتی، تعداد کارهای در دست انجام و ….
بدیهی است عدم توجه به این موضوع از مصادیق امکان مراجعه به هیئت رسیدگی به شکایات خواهد بود.
۱۷- اصل مستندسازی و اطلاع‌رسانی
«مستندسازی فرایندی است که در آن اسناد مناقصه، صورت‌جلسات و اطلاعات مربوط به تصمیم‌ها و اقدام‌های انجام شده در مراحل مناقصه، ثبت و نگهداری می‌شوند». به عبارتی مفاد اسناد مربوط به برگزاری مناقصه از مرحله تأمین منابع مالی تا انعقاد قرارداد موضوع مستندسازی می‌باشند.
طبق آیین‌نامه اجرایی نظام مستندسازی و اطلاع‌رسانی مناقصات مصوب ۱۳۸۵، مستندسازی به منظور تحقق موارد زیر انجام می‌شوند:
۱- شفاف‌سازی و اطلاع‌رسانی به‌هنگام مناقصات،
۲- رقابت آزاد و رعایت اصل برابری حقوق مناقصه‌گران،
۳- ایفای به‌هنگام و کامل تعهدهای طرفین مناقصه (مناقصه‌گزاران و مناقصه‌گران)،
۴- تسریع در مراحل برگزاری مناقصه.
نکته آخر آنکه، مستندسازی و اطلاع‌رسانی مناقصات خاص مناقصه نیست و در موارد عدم الزام به برگزاری مناقصه و ترک تشریفات هم ضروری است.
نتیجه گیری:
هر چند قانون برگزاری مناقصات و آیین‌نامه‌های اجرایی آن اصول دیگری را نیز قید نموده است، لکن به منظور اختصار در گفتار، موارد دارای اهمیت بیشتر مطرح گردید. ذکر این نکته نیز ضروری می‌باشد که علی‌رغم الزام شرکت‌های مشمول قانون مناقصات به اجرای دقیق آن، ممکن است به دلیل عدم آموزش‌های کافی، برخی از اصول مذکور رعایت نگردد و منجر به تاخیر یا ابطال فرایند مناقصه شود.
hashemzadehakbar@gmail.com
[۱] فرهنگ فارسي جيبي عميد، تاليف استاد حسن عميد، ويراستاري عزيزا… عليزاده، انتشارات راه رشد، چاپ اول، ۱۳۸۹، صفحات ۱۸۳ و ۸۰۸٫
[۲] مقدمه علم حقوق و مطالعه در نظام حقوقی ایران، مرحوم دکتر ناصر کاتوزیان، سهامی انتشار، چاپ هفتاد و نهم، ۱۳۹۰، صفحه ۵۴٫
[۳] مقاله برگزاري مناقصات، چرا و چگونه؟ سلسله مباحث بررسی قانون برگزاری مناقصات، مجموعه مقالات شهرام حلاج در روزنامه مناقصه‌مزایده، تدوین و گردآوری علی قره داغلی، انتشارات مربع آبی، چاپ اول ۱۳۷۸٫
[۴] كتاب قوانين و مقررات برگزاري مناقصه و مزايده، علي قره‌داغلي، چاپ هفتم، انتشارات مربع آبی، زیر نویس شماره ۴۸، صفحه ۴۱٫
[۵] همان منبع؛ زیرنویس شماره ۹۳٫
[۶] ضمانت تأخیر تعهدات مالی مناقصه‌گزار (کارفرما) که طبق بند (ب) ماده (۱۰) قانون برگزاری مناقصات- مصوب ۱۳۸۳- باید در اسناد مناقصه و به تبع آن در قرارداد منعقده قید و تعهد گردد، بر اساس شاخص تورم اعلامی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران تعدیل و پرداخت می‌گردد.
[۷] مقاله «شش ضلعي توليد داخل»، بررسي مباني ساخت داخل، الزامات و راهكارهاي قانوني آن، اکبر هاشم زاده، روزنامه مناقصه مزایده، شماره ۱۶۱۵، صفحه ۶٫
به
این مطلب بدون برچسب می باشد.
دیدگاه بسته شده است.