مناقصات در اندونزی

دکتر سیداحسان حسینی

کارشناس حقوقی

اندونزی کشوری مجمع‌الجزایری بوده که در جنوب شرق آسیا و بین اقیانوس هند و اقیانوس آرام قرار دارد. این کشور بالغ بر ۱۷۰۰۰ جزیره دارد که در نوع خود منحصر به فرد است. همچنین در حدود ۲۷۰ میلیون نفر جمعیت داشته که سبب شده چهارمین کشور پُرجمعیت دنیا  و پُرجمعیت‌ترین کشور مسلمان (بیش از ۸۶ درصد) لقب گیرد. شهر جاکارتا پایتخت این کشور است و بزرگ‌ترین مرکز بازرگانی کشور به‌حساب می‌آید.

زبان رسمی مردم این کشور زبان اندونزیایی است اما در عین حال بیش از ۷۰۰ زبان محلی هم وجود دارد که کم و بیش از توسط مردمان نواحی گوناگون به آن تکلم می‌شود.

این کشور جنوب‌شرقی آسیا تا جنگ جهانی دوم مستعمره هلند بوده و در طول جنگ جهانی دوم به اشغال ژاپن درآمد تا اینکه در سال ۱۹۴۵ اعلام جمهوری نمود و پس از چهار سال جنگ با هلند در سال ۱۹۴۹ مستقل شد. مجمع‌الجزایر اندونزی دیرزمانی از مناطق مهم بازرگانی دریایی جهان به‌شمار می‌آمد و تاریخ و اقتصاد آن بسیار تحت‌تأثیر نفوذ قدرت‌های خارجی که به خاطر منابع طبیعی این کشور جذب آن می‌شدند قرار دارد.

اقتصاد

اندونزی اقتصادی مختلط دارد که در آن هم بخش خصوصی و هم بخش عمومی نقش حیاتی ایفا می‌کنند. تنها عضو گروه ۲۰ که در جنوب شرقی آسیا قرار دارد اندونزی است. در سال ۲۰۲۱ اندونزی شانزدهمین اقتصاد بزرگ دنیا را دارا بود. این سرزمین از نظر منابع نفت و گاز و منابع معدنی غنی است. اندونزی از لحاظ معدنی کشوری غنی می‌باشد و معادن نفت، گاز طبیعی، قلع، نیکل، زغال‌سنگ، بوکسیت و مس در این کشور موجود است اما به علت نسبت بیشتر جمعیت به ثروت جمعیت مردم فقیر زیاد است. صنعت معدنکاری سهمی ۱۲ درصدی در تولید ناخالص داخلی اندونزی دارد. یکی دیگر از منابع کسب درآمد برای اندونزی صنعت گردشگری است و سالانه گردشگران زیادی جهت بازدید به این کشور زیبا وارد می‌شوند.

برنج، روغن نخل، چای، قهوه، کاکائو، گیاهان دارویی، ادویه جان، کائوچو از محصولات مهم کشاورزی اندونزی هستند. به‌رغم جمعیت زیاد و مناطق پرتراکم، اندونزی جنگل‌های بسیار گسترده‌ای دارد که دومین سطح از تنوع زیستی را در جهان را به خود اختصاص داده است. این کشور از نظر منابع طبیعی غنی است اما با این حال همچنان بخش بزرگی از مردم هنوز در فقر به‌سر می‌برند. اندونزی بزرگ‌ترین قدرت اقتصادی جنوب شرقی آسیا است.

برنج محصول اصلی آنجاست و بیشترین شاغلان در بخش کشاورزی مشغول به کار هستند. ۴۱ میلیون و هشتصد هزار نفر از نیروی کار در بخش کشاورزی شاغلند؛ که کشاورزانی هستند که حرفه‌ای نیستند و در سطح کلان تولید نمی‌کنند. بیشترین صادرات اندونزی به کشورهای آمریکا و ژاپن و چین و سنگاپور می‌باشد.

واحد پول اندونزی روپیه است. اما این پول یکی از ضعیف‌ترین ارزهای دنیاست. بحران اقتصادی آسیای شرقی در سال ۱۹۹۷ باعث سقوط ۸۰ درصدی روپیه اندونزی و رشد تورم در این کشور شد. همچنین انقلاب گل سرخ و برچیده شدن دولت در چند سال اخیر در سقوط ارزش واحد پولی این کشور بی‌تأثیر نبوده و باعث شده این کشور از لحاظ ارزش پولی رده سوم کم‌ارزش‌ترین واحد پولی را داشته باشد. بزرگ‌ترین اسکناس این کشور برابر با ۱۰۰ هزار روپیه اندونزی است. افزون بر آن در اواخر دهه ۹۰ میلادی که بازارهای اقتصادی در آسیا دچار مشکلات شدید شد، پول اندونزی بازهم سقوط را تجربه کرد دولت‌مردانی اندونزیایی مجبور شدند تا اصلاحات اقتصادی جدی را دنبال کنند. در میان سال‌های ۲۰۰۷ تا ۲۰۱۲ شمار میلیونرها در اندونزی رشد فزاینده‌ای داشته‌است اما هنوز نیمی از مردم با درآمد روزی کمتر از دو دلار زندگی می‌کنند و دولت برای تأمین آموزش رایگان و بهداشت مشکل دارد.

نظام حقوقی

قانون اساسی اندونزی[۱] مهم‌ترین قانون این کشور است که در ماه‌های ژوئن، جولای و اوت سال ۱۹۴۵ نوشته شد. این قانون به موجب قانون اساسی فدرال ۱۹۴۹ و قانون اساسی موقت ۱۹۵۰ لغو شد، اما در ۵ ژوئیه ۱۹۵۹ دوباره احیاء شد. این قانون تاکنون چهار بار دستخوش اصلاح شده است. قانون مزبور ۳۷ ماده و چند تکمله دارد. به موجب ماده (۱) این قانون، دولت‏ اندونزی‏ یک‏ دولت‏ واحد و دارای‏ شکل‏ جمهوری‏ خواهد بود. همچین به موجب اصل ۲۴  اختیارات‏ قضایی‏ توسط یک‏ دادگاه‏ عالی‏ و سایر دادگاه‏‌ها مطابق‏ با مقررات‏ قانونی‏ اعمال‏ می‏‌شود. ۲ – سازمان‏ و اختیارات‏ دادگاه‌های‏ یاد شده‏ را قانون‏ تعیین‏ می‏‌نماید.

از نظر حقوقی اندونزی تابع نظام حقوق نوشته است. دادگاه‌ها به دادگاه‌های عمومی و اختصاصی تقسیم می‌شوند. دادگاه نظامی، دادگاه جوانان، دادگاه تجاری، دادگاه حقوق بشر از اقسام دادگاه‌های اختصاصی هستند. به دلیل سلطه هلند بر این کشور، قوانین هلند در اندونزی تأثیر زیادی داشته است. قانون مدنی اندونزی[۲] یکی از قوانین مهم نظام حقوقی این کشور است که ابتدا در سال ۱۸۴۷ تصویب و در سال ۱۸۴۸ لازم‌الاجرا گردید و امروزه بسیاری از احکام و قوانین آن اصلاح یا منسوخ شده است. قانون مدنی فعلی ۱۹۹۳ ماده دارد. به هر حال این قانون بسیار قدیمی است.

ورزش

محبوب‌ترین ورزش در اندونزی بدمینون و فوتبال است. تیم‌های بدمینتون اندوزی تاکنون چندین بار مقام قهرمانی جهان را کسب کرده‌اند. جالب است بدانید اولین تیم آسیایی شرکت‌کننده در بازی‌های جام‌جهانی فوتبال تیم اندونزی بود که در رقابت‌های جام‌جهانی ۱۹۳۸ فرانسه تحت عنوان تیم هند شرقی هلند پا به این رقابت‌ها گذاشت. اما فوتبال هیچ گاه در این کشور پرجمعیت جنوب شرقی آسیا رشد نکرده و تیم ملی فوتبال این کشور نتوانسته مقام درخوری کسب نماید و تنها موفقیت‌های آن در بازی‌های جنوب شرقی آسیا بوده است. ورزشکاران اندونزیایی تاکنون موفق به کسب ۳۷ مدال رنگارنگ در کلیه ادوار بازی‌های المپیک شده‌اند که ۸ مدال آن طلا بوده است. بدمینتون و وزنه‌برداری بیشتر سهم را سبد مدال‌های اندونزی داشته است.

تدارکات عمومی

بر طبق گزارش آژانس تدارکات کالا و خدمات اندونزی، این کشور در سال ۲۰۱۷ حدود ۲٫۲ میلیارد دلار صرف قراردادهای تدارکات کرده است. این رقم به نسبت سال‌های گذشته افزایش محسوسی داشته و آمارها نشان می‌دهد این میزان سال به سال افزایش پیدا می‌کند.

اندونزی اخیراً مقررات تدارکات عمومی خود را اصلاح کرده و این مقررات در سال ۲۰۱۸ وضع گردیده‌اند. بدون تردید این مقررات برای شرکت‌هایی که قصد ورود به بازار تدارکات عمومی این کشور را دارند مفید خواهد بود.

همان طور که خوانندگان گرامی مستحضرند تدارکات عمومی از حوزه‌هایی است که ریسک فساد آن بسیار بالاست. طبق اعلام دفتر مقابله با مواد مخدر و جرم سازمان ملل متحد چیزی حدود ۲۵-۱۰ درصد از ارزش قراردادهای تدارکاتی ممکن است به دلیل فساد از بین برود که این رقم در سطح جهان سالانه میلیاردها دلار است. به موجب ماده ۹ کنوانسیون مقابله با فساد سازمان ملل، کشورها تصویب‌کننده مکلف شدند نظام تدارکات عمومی خود را برا پایه شفافیت، رقابت و معیارهای عینی بنا کنند به نحوی که مانع بروز فساد شوند.

بر خلاف بسیاری از کشورهای دیگر، مقررات تدارکات عمومی در اندونزی نه از طریق یک قانون خاص بلکه به موجب مقررات ریاست جمهوری تدوین شده است که تاکنون چندین بار نیز دستخوش تغییراتی شده است.

تا پیش از ۲۲ مارس سال ۲۰۱۸ ساختار حقوقی تدارکات عمومی در اندونزی در مقررات ریاست جمهوری شماره ۵۴ مورخ ۲۰۱۰ در خصوص تدارکات عمومی کالا و خدمات بود که در کنار آن اصلاحیه‌های زیادی هم وجود داشت. همچنین ادارات دولتی نیز دستورهای اجرایی زیادی صادر می‌کردند.

اما در ۲۲ مارس سال ۲۰۱۸ دولت اندونزی مقررات جدیدی در خصوص تدارکات عمومی منتشر نمود که جایگزین مقررات قبلی (شماره ۵۴) گردید. با این حال برای اجتناب از ایجاد مشکلات حقوقی، مقررات جدید اعتبار مقررات قبلی تا حدی که مطابق با مقررات کنونی باشد معتبر اعلام کرد. مقررات جدید ۹۰ روز پس از انتشار لازم‌الاجرا گردید یعنی از اول ژوئن سال ۲۰۱۹٫ در کنار مقررات اصلی مقررات تکمیلی دیگری هم وجود دارند.[۳]

لازم به ذکر است که مقررات فعلی نسبت به قراردادهایی که طبق مقررات تدارکات عمومی قبلی (شماره ۵۴) منعقد گردیده باشند تسری پیدا نمی‌کند و بر این قراردادها همان مقررات زمان انعقاد حکومت می‌کند.

مقررات تدارکات نسبت به تدارکات کالا، خدمات مانند پروژه‌های ساخت که توسط بخش عمومی اجراء شده و از محل منابع بودجه دولت یا منطقه تأمین مالی شود یا از محل وام‌های و کمک‌های داخلی یا خارجی باشد حاکم خواهد بود.

پروژه‌های ساخت یا احداث در این مقررات کلیه فعالیت‌های مختلف مشتمل بر ایجاد، راه‌اندازی، حفظ و نگهداری، تخریب و تأسیس مجدد را در بر می‌گیرد.

نکته مهم این است که تعریف «پروژه ساخت و ساز» در مقررات کنونی با تعریف آن در مقررات قبلی متفاوت است. در مقررات فعالی پروژه‌های مربوط به «ساختمان‌ها» به عنوان پروژه تعریف شده است در حالی که در مقررات قبلی ساختمان‌ها یا سایر سازه‌ها را در بر می‌گرفت.

به هر حال تغییرات مهمی که این مقررات ایجاد کرده‌اند شامل موارد زیر است:

طرفین تدارکات عمومی؛

فرم‌های قرارداد برای ساخت و خدمات؛

تخمین قیمت دولتی و نظام بازار الکترونیک (Harga Perkiraan Sendiri) (“HPS”)؛

وثایق و پیش‌پرداخت‌ها؛ و

تعیین پیمانکاران تدارکات عمومی.

نکته مهم دیگری که باید بدان توجه داشت این است که در اندونزی تدارکات عمومی به صورت غیر متمرکز انجام می‌شود. هر نهاد دولتی چه در سطح مرکزی و چه منطقه‌ای، یک واحد ویژه دارد که سازماندهی تدارکات را بر عهده دارد. برای عرضه‌کنندگان کالا و خدمت که قصد دارند در مناقصه شرکت نمایند باید در پورتال مخصوص[۴] ثبت‌نام نمایند.

باید گفت که دولت اندونزی در سال ۲۰۰۸ یک نظام تدارکات الکترونیکی را با اهداف اطلاعاتی ایجاد کرد. فرآیند تدارکات الکترونیکی با درخواست کاربران در هر وزارتخانه، سازمان و اداره محلی آغاز می‌شود. البته این فرآیند بسیار پیچیده است.

در مقررات سال ۲۰۱۸ هم تدارکات الکترونیکی و هم سنتی بیان شده است. اما ارزش و اعتبار آن‌ها برابر است. هرچند مقررات استفاده از تدارکات الکترونیکی را تشویق کرده‌اند.

آژانس ملی تدارکات عمومی نهاد اصلی و مسؤول برای تنظیم ضوابط و استراتژی‌ها و خط و مشی و وضع استاندادرها و ضوابط در حوزه تدارکات عمومی است. دیگر وظایف این نهاد عبارتند از:

۱٫ نظارت و ارزیابی اجرای مقررات تدارکات عمومی.

۲٫ هدایت و توسعه سیستم‌های اطلاعاتی و نظارت بر اجرای تدارکات الکترونیکی.

۳٫ ارائه راهنمایی‌های فنی و مشاوره‌‎های حقوقی.

شایان ذکر است که این نهاد مستقل نیست بلکه زیرمجموعه وزارت برنامه توسعه ملی است و مستقیماً در برابر رئیس جمهور پاسخگوست. انتصاب و عزل رئیس این سازمان نیز با رئیس جمهور است.

مقررات تدارکات عمومی شفافیت در خریدهای عمومی را تضمین می‌کند. این شفافیت در همه مراحل حتی پس از انعقاد قرارداد هم وجود دارد. باید گفت؛ یک پورتال ملی وجود دارد که اطلاعات مربوط به تدارکات را از سایر پورتال‌های دیگر نهادها جمع‌آوری می‌کند. به علاوه پورتال‌های متعدد دیگری هم وجود دارند که هر کدام اطلاعات خاصی از تدارکات را منتشر می‌کنند (۲۵ پورتال). اعلامات مربوط به خریدهای دولت اندونزی را می‌توان از طریق سایت https://lpse.lkpp.go.id/eproc4 مشاهده نمود.

شیوه‌های اصلی تدارکات در اندونزی عبارتند از:

خرید الکترونیکی، خرید مستقیم، مناقصه عمومی، مناقصه محدود.

لازم به ذکر است که اندونزی عضو سازمان تجارت جهانی نمی‌باشد و در نتیجه موافقت‌نامه تدارکات عمومی سازمان در این کشور قابلیت اجراء ندارد.

طرفین تدارکات عمومی

این که چه کسی می‌تواند قرارداد تدارکاتی را واگذر نماید در مقررات کنونی با تغییرات قابل توجهی همراه بوده است. وفق مقررات سال ۲۰۱۰ «دارنده بودجه» (Pengguna Angaran) (“PA”) اختیار واگذاری قرارداد از طریق مناقصه یا حتی انتخاب مستقیم برای پروژه‌های ساخت با ارزش بالاتر از ۱۰۰ میلیارد روپیه (حدود ۷٫۲ میلیون دلار آمریکا) را دارد و اختیار تفویض این اختیارات را نیز دارا می‌باشد.  

فرم‌های قراردادی

مقررات تدارکات عمومی، فرم‌های الزام‌آور قراردادی برای انواع مختلف قراردادهای تدارکات عمومی پیش‌بینی کرده است. با این حال، نوع فرم بستگی به بهای قرارداد دارد. یعنی اگر قرارداد مبلغ ثابت مقطوع، قیمت واحد ثابت، ترکیبی از این دو، کلید درست، موافقت‌نامه ساختار باشد متن و قالب قرارداد می‌تواند تغییر کند.

قراردادهای تدارکاتی ساخت و ساز با ارزش بیش از ۲۰۰ میلیون روپیه (حدود ۱۴٫۴۰۰ دلار آمریکا) باید در قالب یک قرارداد مشتمل بر جزییات منعقد گردد، اگر ارزش ۲۰۰ میلیون روپیه کمتر باشد می‌توان به سادگی از طریق دستور خرید انجام شود و نیاز به انجام تشریفات چندانی ندارد.[۵]

به علاوه مقررات تدارکات عمومی اندونزی به برآورد دولت در مناقصات عمومی تأکید فراوانی دارند. این امر از طریق تخمین ارزش کالا یا خدمات، سود تخمینی و ضریب بالاسری و ارزش‌افزوده محاسبه می‌گردد.

افزون بر آن مقررات تدارکات یک بستر فروش الکترونیکی را عرضه کرده است، هرچند مقررات به روشنی و صراحت بیان نکردند که ماهیت و هدف راه‌اندازی آن چیست. به موجب مقررات، بستر فروش الکترونیکی به عنوان یک پلتفرم در دسترس عموم عمل خواهد کرد که از طریق آن آگهی‌های مناقصه‌ها منتشر می‌شود. اندیشه اصلی این است که قیمت‌های پیشنهادی، اطلاعات شرکت‌کنندگان به صوورت الکترونیکی منتشر شده و در دسترس عموم قرار ‌گیرد. انتظار می‌رود استفاده از این شیوه شفافیت را خریدهای دولتی را بهبود ببخشد. البته این پلتفرم تاکنون راه‌اندازی نشده است و نمی‌توان ارزیابی دقیق از آن داشت.

به هر حال انتظار می‌رود مقررات جدید تدارکات در اندونزی، شفافیت، کارایی را بهبود ببخشد. البته بهره‌گیری از فناوری‌های نوین ارتباطی گام مؤثری در بهبود مقررات این کشور بوده است.

منابع:

۱- Public Procurement Reform in Indonesia, available at:

https://www.unodc.org/southeastasiaandpacific/en/what-we-do/anti-corruption/topics/2020/public-procurement-reform-indonesia.html

۲- New Developments In Indonesian Public Procurement Law. Legal News & Analysis – Asia Pacific – Indonesia – Energy & Project Finance 15 May, 2018, available at:

https://www.conventuslaw.com/report/new-developments-in-indonesian-public-procurement/

۳- TPPR Public Procurement Assessment and Recommendations in Indonesia, Monday, 29 April 2019 – 21:20, available at:

https://antikorupsi.org/en/article/tppr-public-procurement-assessment-and-recommendations-indonesia

۴- New Developments in Indonesian Public Procurement Law, avaiable at:

https://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=9aca2c32-5e7f-4fd8-ae17-e18d329fe40c

۵- Selling to the Public Sector, avaiable at:

https://www.trade.gov/country-commercial-guides/indonesia-selling-public-sector