واگذاری اموال دولتی در مناطق آزاد تجاری- صنعتی، فقط از طریق مزایده!

واگذاری اموال دولتی در مناطق آزاد تجاری- صنعتی،

فقط از طریق مزایده!

دکتر سیداحسان حسینی

کارشناس حقوقی

منطقه آزاد تجاری free-trade zone (FTZ) محدوده‌ای است که دولت قصد دارد در آن محدوده مشخص مقرراتی اجراء شود که این مقررات با سایر مقررات عمومی و رایج کشور در سایر نقاط متفاوت باشد تا برای سرمایه‌گذاران (مخصوصاً سرمایه‌گذاران خارجی) جذابیت داشته باشد و سبب شود برای سرمایه‌گذاری در این مناطق ترغیب شوند و در نتیجه با ورود سرمایه به آن منطقه، علاوه بر فعالیت اقتصادی و راه افتادن چرخ تولید، شکوفایی و رونق اقتصادی و توسعه همه جانبه را به دنبال داشته باشد. به عبارت دیگر در این مناطق از معافیت‌های زیادی بهره‌مند می‌شوند تا جذب سرمایه راحت‌تر باشد و این مناطق در بسیاری از موارد تابع قوانین کشور متبوع خود نیستند.

هدف دیگر از تأسیس مناطق آزاد تجاری، توسعه‌ روابط اقتصادی با سایر کشورها است. افزون بر آن در این مناطق مشوق‌هایی هم در نظر گرفته می‌شود تا در فعالیت‌های بازرگانی و اقتصادی تسریع گردد. مشوق‌هایی همچون معافیت‌های مالیاتی، بخشودگی سود و عوارض گمرکی، نبود تشریفات دست‌وپاگیر ارزی و اداری، تسریع در فرآیندهای صادرات و واردات با جذب سرمایه‌گذاری خارجی و انتقال فناوری.[۱]

بعد از جنگ جهانی دوم کشورهای زیادی برای تأسیس این مناطق ترغیب شدند زیرا ملاحظه کردند بدون تشویق صادرات یا توسعه صادرات، نمی‌توانند توسعه اقتصادی پیدا کنند. از سوی دیگر وجود مقررات گمرکی، مالیاتی و امثال آن باعث می‌شد شرکت‌های بزرگ انگیزه لازم برای سرمایه‌گذاری در آن کشورها را نداشته باشند. ورود این شرکت‌ها،‌ ورود تکنولوژی، اشتغال جدید، ورود ارز را در پی دارد که نتیجه آن توسعه صنعتی کشور خواهد شد. از این‌رو اندیشه ایجاد مناطق آزاد تجاری نضج گرفت و کشورها علاقه زیادی به ایجاد آن نشان دادند.

در کشور ما نیز سوابق تقنینی نشان می‌دهد که در ابتدای دهه پنجاه قرن گذشته، دولت توجه خود را به این مقوله نشان داد. در واپسین روزهای سال ۱۳۴۹ قانونی تحت عنوان «قانون معافیت از حقوق و عوارض گمرکی کالاهایی که به منظور استفاده و مصرف و فروش وارد بعضی از جزایر خلیج‌فارس می‌شود» به تصویب رسید و دولت مجاز شد در هر یک از جزایی خلیج‌فارس که مقتضی تشخیص دهد کلیه کالاهایی که به منظور مصرف و استفاده و ‌فروش در فروشگاه‌ها وارد جزایر مذکور می‌شود از پرداخت حقوق و عوارض گمرکی و سود بازرگانی و حق انحصار و عوارض مختلف و حق ثبت‌سفارش (‌به استثنای هزینه خدمات بندری و باربری) معاف نماید. اگرچه این معافیت بسیار جزیی بود اما نشان می‌دهد که قانون‌گذار همگام با سایر کشورها به این موضوع توجه نشان داده است. اما بعد از انقلاب اسلامی، گام‌های مهم‌تری برای ایجاد این مناطق برداشته شد و نخستین گام مصوبه شورای انقلاب بود که به موجب آن، کیش از پرداخت عوارض گمرکی و حق انحصار و ثبت سفارش در مورد کالاهای وارداتی معاف شد. در قانون برنامه اول توسعه اقتصادی ، اجتماعی، فرهنگی جمهوری اسلامی ایران که در سال ۱۳۶۸ به تصویب رسید، سیاست توسعه صادرات مورد توجه قانون‌گذار وقت قرار گرفت و به همین منظور ایجاد مناطق آزاد به‌عنوان یکی از راه‌های افزایش صادرات غیر نفتی در تبصره ۱۹ برنامه اول توسعه مطرح شد. به موجب این تبصره «به دولت اجازه داده می‌شود که حداکثر در سه نقطه از نقاط مرزی کشور، مناطق آزاد تجاری – صنعتی تأسیس نماید.» اما این اذن در تأسیس کافی نبود و شناسایی و بیان احکام قانون ضرورت داشت. در واقع این موضوع از موضوعاتی نبود که صرفاً ایجاد آن توسط قانون‌گذار پیش‌بینی شود بلکه باید سازوکار و چارچوب قانونی مناطق هم مشخص می‌شد. نداشتن قانون مشخص برای اداره مناطق آزاد از مشکلات این تبصره بود و مناطق آزاد کیش، قشم و چابهار، در سال‌های ۱۳۶۸، ۱۳۶۹ و ۱۳۷۰ بدون داشتن هیچ قانونی فعالیت خود را آغاز کردند. به تدریج مسایل و ابهاماتی ایجاد شد که لزوم وضع قانون را آشکار کرد.

با تشکیل دبیرخانه شورای‌عالی مناطق آزاد در سال ۱۳۷۱، قانون «چگونگی تشکیل و اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی ایران» در سال ۱۳۷۲ به تصویب رسید و با توجه به آن، مناطق دیگری به مجموعه مناطق آزاد اضافه شدند. با توجه به این قانون علاوه بر تولید و صادرات کالاهای صنعتی، اهداف دیگری مانند اشتغال سالم و مولد، سرمایه‌گذاری و افزایش درآمد عمومی، حضور فعال در بازارهای جهانی و توسعه منطقه‌ای برای مناطق آزاد کشور در نظر گرفته شد. با تشکیل شورای‌عالی مناطق آزاد، بخش بزرگی از مقررات و آیین‌نامه‌های اجرایی مناطق آزاد، در سال ۱۳۷۳ تهیه و به تصویب شورای‌عالی رسید.

به موجب ماده (۱) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری – صنعتی جمهوری اسلامی ایران، به منظور تسریع در انجام امور زیربنایی، عمران و آبادانی رشد و توسعه اقتصادی، سرمایه‌گذاری و افزایش درآمد عمومی، ایجاد اشتغال‌ سالم و مولد، تنظیم بازار کار و کالا، حضور فعال در بازارهای جهانی و منطقه‌ای، تولید و صادرات کالاهای صنعتی و تبدیلی و ارائه خدمات عمومی، به‌دولت اجازه داده می‌شود مناطق ذیل را به عنوان مناطق آزاد تجاری و صنعتی براساس موازین قانونی و این قانون اداره نماید.[۲]

اداره مناطق ازاد پیچیدگی‌های خود را دارد. در حال حاضر و به موجب قانون هر منطقه توسط سازمانی که به صورت شرکت با شخصیت حقوقی مستقل تشکیل می‌گردد و اداره‌ می‌شود. این شرکت‌ها و شرکت‌های وابسته از شمول قوانین و مقررات حاکم بر شرکت‌های دولتی و سایر مقررات عمومی دولت مستثنی بوده و بر‌اساس این قانون و اساسنامه‌های مربوط اداره خواهد شد به علاوه سازمان توسط هیأت مدیره متشکل از سه یا پنج نفر اداره خواهد شد. اعضاء هیأت مدیره را باید هیأت وزیران انتخاب نماید. مدیر‌عامل سازمان که ریاست هیأت مدیره را به عهده خواهد داشت، به موجب حکم ریاست جمهوری و از میان اعضاء هیأت مدیره منصوب و بالاترین مقام‌اجرایی در زمینه‌های اقتصادی و زیربنایی منطقه می‌باشد.

استقلال اقتصادی این مناطق مهم‌ترین موضوع و اساس فلسفه تشکیل آن است و سازمان نیز دارای اختیارات گسترده‌ای می‌باشد. برای مثال وفق ماده ۱۱ صدور مجوز برای انجام هر نوع فعالیت اقتصادی مجاز، ایجاد بنا و تأسیسات و تصدی به انواع مشاغل توسط اشخاص حقیقی و حقوقی،‌ در مورد مشاغلی که متصدی مستقیم ندارند در محدوده منطقه فقط در اختیار سازمان می‌باشد.

از دیگر مشوق‌های این مناطق معافیت‌های گسترده‌ای است که قانون پیش‌بینی کرده است. برای مثال اشخاص حقیقی و حقوقی که در منطقه به انواع فعالیت‌های اقتصادی اشتغال دارند، نسبت به هر نوع فعالیت اقتصادی در منطقه آزاد از ‌تاریخ بهره‌برداری مندرج در مجوز به مدت بیست سال از پرداخت مالیات بر درآمد و دارایی موضوع قانون مالیات‌های مستقیم معاف خواهند بود و پس از‌انقضاء بیست سال تابع مقررات مالیاتی خواهند بود که با پیشنهاد هیأت وزیران به تصویب مجلس شورای اسلامی خواهد رسید. (ماده ۱۳) همچنین مبادلات بازرگانی مناطق با خارج از کشور پس از ثبت گمرکی از شمول مقررات صادرات و واردات مستثنی هستند و مقررات صدور و‌ ورود کالا و تشریفات گمرکی در محدوده هر منطقه به تصویب هیأت وزیران خواهد رسید مبادلات بازرگانی مناطق با سایر نقاط کشور اعم از مسافری و‌ تجاری تابع مقررات عمومی صادرات و واردات کشور می‌باشد (ماده ۱۵).

باید توجه داشت که منطقه آزاد تجاری با منطقه ویژه اقتصادی کاملاً متفاوت است. در همین جا باید گفت که در مناطق آزاد تجاری، استقلال بیشتری نسبت به منطقه ویژه اقتصادی وجود دارد و اختیارات سازمان در مناطق آزاد بسیار بیشتر از مناطق ویژه است. البته مشابهت‌ها (از جمله رود کالا بدون پرداخت حقوق گمرکی، سود بازرگانی و کلیه عوارض ورود و صدور از منطقه، خورداری از معافیت گمرکی برای ورود کالاهای ساخته شده در منطقه به داخل کشور به میزان ارزش افزوده، آزادی کامل ورود و خروج سرمایه، ثبت شرکت‌ها و مالکیت‌های صنعتی و معنوی، اشتغال نیروی انسانی و روابط کار، بیمه و تامین اجتماعی ، استخدام اتباع خارجی ‌و غیر آن) نیز زیاد است. منطقه آزاد ناحیه‌ای صنعتی در خارج از مرز گمرکی است که تولیداتش جهت‌گیری صادراتی دارند و هدف آن تسهیل در امر واردات و صادرات کالا و حمایت از صنعت داخلی کشور و همچنین جذب فناوری‌های نوین در امر تولید و توسعه منطقه‌ای در مبادی گمرکات و نقاط مرزی می‌باشد اما منطقه ویژه اقتصادی محدوده‌ای جغرافیایی مشخص در مبادی ورودی یا در داخل کشور است که هدف از ایجاد آن جذب سرمایه‌های خارجی و داخلی و همچنین ایجاد عرصه فعالیت‌های تولیدی و تجاری جهت افزایش صادرات کالا و ارائه بهینه خدمات برای حضور فعال در بازارهای منطقه‌ای و بین‌المللی و همچنین رشد و توسعه آن منطقه می‌باشد. به موجب ماده (۱) قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی جمهوری اسلامی ایران، « به منظور پشتیبانی از فعالیت‌های اقتصادی و برقراری ارتباط تجاری بین‌المللی و تحرک در اقتصاد منطقه‌ای و تولید و پردازش کالا، انتقال فناوری، صادرات غیرنفتی، ایجاد اشتغال مولد و جلب و تشویق سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی، صادرات مجدد، عبور خارجی (ترانزیت) و انتقال کالا (ترانشیب) به دولت اجازه داده می‌شود در شهرستان‌هایی که استعداد و توان لازم برای تحقق اهداف مذکور را دارند مناطقی را با عنوان منطقه ویژه اقتصادی ایجاد نماید.» در حال حاضر حدود ۳۰ منطقه ویژه اقتصادی در کشور وجود دارد.

مناطق ویژه دارای وسعت محدود بوده و خارج از نقاط مسکونی واقع شده‌اند اما مناطق آزاد غالبا دارای وسعت زیاد و شامل نقاط مسکونی هستند. همچنین مناطق ویژه اغلب در سراسر کشور و با فاصله از مرزهای سرزمینی واقع شده‌اند اما اغلب مناطق آزاد (به جز فرودگاه امام(ره)) در مجاورت نقاط مرزی کشور هستند. به علاوه مناطق ویژه معمولاً توسط بخش‌های تخصصی شامل شرکت‌های بزرگ خصوصی، نهادهای عمومی غیردولتی و شرکت‌ها یا سازمان‌ها دولتی تخصصی اداره می‌شوند اما مناطق آزاد که از قوانین شرکت‌ها دولتی مستثنی هستند (ماده ۵ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد) و اعضای هیأت مدیره و مدیر عامل سازمان آن توسط شخص رئیس جمهور و هیأت وزیران تعیین می‌شود (ماده ۶ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد) به هر حال جذابیت سرمایه‌گذاری در مناطق آزاد به دلیل وجود مشوق‌های مالیاتی و قانونی، به مراتب گسترده‌تر از مناطق ویژه اقتصادی است.

اما نباید پنداشت که اختیار سازمان اداره‌کننده در مناطق آزاد، بی نهایت و مطلق است و در حدود و میزان اختیار آن نباید اغراق کرد و این برداشت نادرست را باید از ذهن زدود چرا که سازمان نیز تابع مقررات آمره و مصوبات هیأت وزیران است.

موضوع مهمی که باید در نظر داشت این است که در حال حاضر حسب تصويب‌نامه شماره ۱۱۳۲۰۰/ت۴۹۵۱۶هـ مورخ ۵/۶/۱۳۹۲ هيأت وزيران، وظایف و اختیارات هیأت وزیران در قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری-صنعتی جمهوری اسلامی ایران -مصوب ۱۳۷۲- و اصلاحات بعدی آن (به استثنای تبصره (۳) ماده (۱) قانون مذکور) و قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی جمهوری اسلامی ایران -مصوب ۱۳۸۴- (به استثنای تبصره (۲) ماده (۱) قانون مذکور) و سایر قوانین صرفاً در خصوص مناطق آزاد تجاری-صنعتی و ویژه اقتصادی به وزیران عضو شورای هماهنگی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی محول گردیده است.[۳]

 اگر سازمان استقلال دارد بدان معنا نیست که بدون توجه به محدودیت‌های قانونی یا احکام آمره هر مصوبه‌ای را به تصویب برساند. از یاد نبریم که مناطق آزاد بخشی از خاک کشور هستند و مالکیت آن متعلق به عموم است و سازمان صرفاً نقش اداره‌کننده دارد.

دبیر شورای‌عالی مناطق آزاد در شیوه‌نامه‌ای تحت عنوان شیوه‌نامه واگذاری زمین یا واحد مسکونی به کارکنان مناطق آزاد تجاری- صنعتی، ضوابطی را برای واگذاری زمین یا واحد مسکونی برای کارکنان مناطق آزاد تجاری- صنعتی بیان کرده که از این مصوبه در دیوان عدالت اداری شکایت و هیأت عمومی دیوان مزبور پس از رسیدگی رأی مقتضی را صادر نموده است. در ادامه ضمن بیان گزارش این پرونده توضیحات تکمیلی خویش را بیان خواهیم کرد.

گزارش پرونده

شماره پرونده: ۹۹۰۲۰۹۳ و ۹۹۰۰۱۰۲

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای ولی حیدرنژاد

موضوع شکایت و خواسته: ابطال شیوه‌نامه واگذاری زمین یا واحد مسکونی به کارکنان مناطق آزاد تجاری-صنعتی

   گردش کار: الف-آقای ولی حیدرنژاد به موجب شکایت نامه‌ای که به شماره ۲۰۲/۲۶۰۶۹۸/۹۰۰۰-۲۶/۱۱/۱۳۹۸ ثبت دفتر دبیرخانه حوزه ریاست دیوان عدالت اداری شده اعلام کرده است که:

 «احتراماً در راستای اعمال ماده ۱۲ و ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ نسبت به «شیوه‌نامه واگذاری زمین یا واحد مسکونی به کارکنان مناطق آزاد تجاری- صنعتی» مصوب مورخ ۲۸/۶/۱۳۹۴ دبیر شورای‌عالی مناطق آزاد به استحضار می‌رساند:

 اولاً: مصوبه «شرح وظایف و اهداف دبیرخانه شورای‌عالی مناطق آزاد تجاری-صنعتی جمهوری اسلامی ایران» مصوب مورخ ۱۲/۷/۱۳۷۲ شورای‌عالی مناطق آزاد، شرح وظایف و اهداف دبیرخانه شورای‌عالی مناطق آزاد را احصاء نموده است که این مصوبه هیچ‌گونه دلالتی مبنی بر صلاحیت دبیرخانه نسبت به وضع شیوه‌نامه در خصوص مسائل رفاهی کارکنان  مناطق آزاد ندارد، مضاف بر اینکه صلاحیت و اختیار دبیر شورا در تنظیم شیوه‌نامه ابلاغی نیز محل تأمل است.

ثانیاً: بند (ج) ماده ۱۹ اساسنامه سازمان‌های مناطق آزاد تجاری- صنعتی اخذ تصمیم درباره کلیه امور استخدامی کارکنان مناطق آزاد، در اجرای مصوبات و تصمیمات هیأت مدیره را بر عهده رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل سازمان اعلام نموده است و واگذاری و فروش اموال منقول و غیرمنقول سازمان در چارچوب ماده ۵۴ آیین‌نامه مالی و معاملاتی سازمان‌های مناطق آزاد تجاری وصنعتی مصوب ۳۱/۱/۱۳۹۲ شورای هماهنگی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی، پس از تصویب هیأت مدیره امکان‌پذیر است.

 ثالثاً: نحوه واگذاری اراضی و واحد مسکونی و اولویت‌بندی کارکنان واجد شرایط در شیوه‌نامه مزبور که رده اول کارکنان واجد شرایط را مدیران مناطق آزاد اعلام نموده است به جهت اعطای امتیاز خاص استخدامی و تبعیض‌آمیز بودن مغایر اصل ۲۸ و بند ۹ اصل ۳ قانون اساسی محسوب می‌شود.

 بنابه مراتب « شیوه‌نامه واگذاری زمین یا واحد مسکونی به کارکنان مناطق آزاد تجاری- صنعتی» مصوب مورخ ۲۸/۶/۱۳۹۴ دبیر شورای‌عالی مناطق آزاد، خارج از حدود اختیارات قانونی دبیر شورا تلقی شده و به جهت تبعیض‌آمیز بودن مغایر قانون است، لذا ابطال شیوه‌نامه مزبور مورد استدعاست».

 ب-آقای امین مؤیدی نیز به موجب دادخواستی و به عنوان وارد ثالث، اعلام کرده است که :

 « اینجانب به عنوان ذی‌نفع شیوه‌نامه مذکور که پرونده مطروحه در دیوان به همراه چند نفر از کارکنان داریم پیرو جلسات با کارکنان دیوان به استحضار می‌رساند: اولاً: آقای ولی‌ا… حیدرنژاد به دلیلی نامشخص اصلاحات شیوه‌نامه مورد درخواست ابطال را پیوست ننموده که اینها مجموع پیوسته و یکپارچه بوده و عدم درج کامل باعث سوء‌استفاده‌های قانونی و تضییع حقوق مردم و بیت‌المال می‌باشد که اینجانبان هم به عنوان کارمند ذی‌نفع شامل می‌گردد.

ثانیاً: در سال ۱۳۹۷ وفق همین آیین‌نامه به بیش از ۲۰۰ نفر از پرسنل واجد شرایط با هماهنگی و استعلام از سازمان بازرسی کل کشور واگذاری منزل سازمـان صورت گرفته که بایستی درج در دادخـواست می‌گردید و در انتهای سال ۱۳۹۷ نیز از ۱۹۹ واحد کارشناسی جهت واگذاری به عمل می‌آید که عمدتاً در سال ۱۳۹۸ قاعدتاً واگذار بایستی می‌گردید لذا اینجانب جهت تکمیل پرونده باتوجه به عمومیت و جنبه حساس مردمی و ذی‌نفع بودن ورود ثالث می‌نمایم.»

 متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است:

 « شیوه‌نامه واگذاری زمین یا واحد مسکونی به کارکنان مناطق آزاد تجاری – صنعتی

موضوع تبصره ۴ ماده ۶ دستورالعمل اجرایی آیین‌نامه نحوه استفاده از زمین و منابع ملی در مناطق آزاد تجاری-صنعتی به منظور جذب نیروهای متخصص و تقویت …….. کارکنان شاغل در محدوده مناطق آزاد تجاری – صنعتی یا این مناطق و در اجرای تبصره ۴ ماده ۲-۱-۶ دستورالعمل اجرایی آیین‌نامه نحوه استفاده از زمین و منابع ملی در مناطق آزاد تجاری– صنعتی موضوع تبصره ۴ ماده ۵۲ آیین‌نامه مالی و معاملاتی سازمان‌های مناطق آزاد، واگذاری زمین و یا امتیاز احداث واحد مسکونی، واگذاری واحدهای مسکونی در حال استفاده موجود یا ساخته شده به کارکنان سازمان‌های مناطق آزاد و سایر دستگاه‌های اجرایی مستقر در مناطق آزاد بر اساس شرایط زیر صورت می‌پذیرد:

 ماده ۱: افراد مشمول واگذاری

۱-۱–کارکنان سازمان‌های مناطق آزاد

۲-۱– کارکنان شرکت‌های تابعه سازمان‌های مناطق آزاد

۳-۱– کارکنان دبیرخانه شورای‌عالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی

۴-۱– کارکنان سایر دستگاه‌های اجرایی دولت مستقر در مناطق آزاد

 تبصره ۱: تعریف کارکنان : کارکنان تمام وقت دارای قرارداد دائم و موقت مناطق آزاد و شرکت‌های تابعه و کارکنان تمام وقت رسمی و پیمانی و قرارداد موقت دستگاه‌های اجرایی مستقر در منطقه

 ماده ۲: کارکنان واجد شرایط

الف- رده اول: مدیران مناطق آزاد اعم از مدیران عامل، اعضای هیأت مدیره، معاونین و مدیران سازمان‌های مناطق آزاد و شرکت‌های تابعه و مدیران دبیرخانه با داشتن حداقل دوازده ماه سابقه خدمت در مجموعه مناطق آزاد

ب- رده دوم: سایر کارکنان (دارای قرارداد با سازمان منطقه یا دبیرخانه و یا مأمور شده از سایر دستگاه‌های اجرایی به سازمان منطقه یا دبیرخانه) با سابقه خدمت بیش از بیست و چهار ماه خدمت در مناطق آزاد

تبصره ۲- مدیران یا کارکنان هر یک از سـازمان‌های مناطق آزاد که به طور مـوقت به سازمان منطقه آزاد دیگر مأمـور می‌شوند می‌توانند به شرط دارا بودن حداقل سابقه تعیین شده در هر مورد نسبت به درخواست زمین از سازمان‌های مبناء یا سازمان مقصد اقدام نمایند در هر حال دریافت تسهیلات این شیوه‌نامه صرفاً از یک سازمان منطقه آزاد مجاز خواهد بود. تبصره ۳: مدیران دستگاه‌های اجرایی مستقر در منطقه همطراز رده اول و کارکنان دستگاه‌های اجرایی مستقر در منطقه همتراز رده دوم محسوب و با تصویب هیأت مدیره هر منطقه مشمول این دستورالعمل می‌باشد.

تبصره ۴: در صورت اشتغال زوجین (زن و شوهر) در هر یک از سازمان‌های مناطق آزاد و یا دستگاه‌های اجرایی منطقه و صرفاً یک نفر از آنان مشمول بهره‌گیری از تسهیلات این شیوه‌نامه خواهد بود.

 ماده ۳: قیمت و شرایط اراضی قابل واگذاری

۱-۲– واگذاری زمین و اجازه احداث ابنیه برای ساخت منزل مسکونی ویلایی و یا آپارتمانی در چارچوب طرح جامع و تفصیلی مناطق آزاد و کاربری اراضی بدون طی تشریفات مزایده صورت می‌پذیرد.

۲-۲– مبلغ قابل پرداخت بابت واگذاری زمین توسط کمیته ارزیابی در چارچوب دستورالعمل اجرایی آیین‌نامه نحوه استفاده از زمین و منابع ملی تعیین و اقساط مطابق با دستورالعمل فوق دریافت می‌شود.

تبصره ۵: تقسیط مبلغ قرارداد برای کارکنان سازمان‌های مناطق آزاد و شرکت‌های تابعه و کارکنان دبیرخانه بدون

اعمال نرخ تورم جاری موضوع ماده ۹ دستورالعمل فوق‌الذکر صورت می‌پذیرد.

۳-۲– انتقال سند قطعی پس از احداث بنا و منوط به بازپرداخت کلیه اقساط مورد نظر و تسویه حساب کامل می‌باشد.

 ماده ۴: شرایط واگذاری

۱-۴–کارکنان مشمول پس از انعقاد قرارداد طبق ضوابط هر منطقه که در قرارداد منطقه ذکر می‌شود ………. دارند پروانه ساخت واحد مسکونی را از سازمان منطقه دریافت و عملیات ساخت را شروع نمایند.

تبصره ۶: در صورتی که در مهلت‌های معینه فوق اقدامات متعلقه از سوی طرف‌های قرارداد صورت نپذیرد قرارداد واگذاری فسخ می‌گردد و حق هرگونه اعتراض نیز از متقاضی سلب خواهد شد.

تبصره ۷: در صورتی که مبالغ تعیین شده بابت واگذاری زمین بر اساس مقررات منطقه پس از اخطار و ابلاغ قانونی بدون عذر موجه با تشخیص سازمان معوق گردید قرارداد فسخ و مبلغ واریزی پس از کسر هزینه‌ها مسترد خواهد شد.تبصره ۸ : کارکنان مشمول پس از انعقاد قرارداد واگذاری زمین، چنانچه واحد مسکونی سازمانی در اختیار دارند باید حداکثر تا مهلت مندرج در قرارداد واحد مسکونی، واحد در اختیار را به سازمان منطقه آزاد تحویل دهند، در غیر این صورت سازمان رأساً مبادرت به تخلیه واحد خواهد نمود.

۲-۴– هزینه‌های مربوط به خدمات شهری و زیرساخت از قبیل خرید انشعابات مصرفی از جمله آب، برق، گاز، تلفن و… طبق مقررات هر منطقه بر عهده طرف قرارداد است.

۳-۴ طرف قـرارداد مـوظف است کلیـه ضـوابط و مقـررات شهرسازی در منطقـه را از نظـر میـزان تراکم، تأیید طرح‌ها و نقشه‌های ساختمانی رعایت نموده و مجوز ساخت دریافت نماید.

۴-۴– دریافت هرگونه تسهیلات دولتی اعم از زمین و مسکن در سرزمین اصلی مانع از بهره‌گیری کارکنان از تسهیلات این شیوه‌نامه نخواهد بود.

  ماده ۵: مدارک مورد نیاز

۱-۵– درخواست کتبی متقاضی

۲-۵– فتوکپی از تمام صفحات شناسنامه و کارت ملی خود و افراد تحت تکفل

۳-۵– حکم یا قرارداد کارگزینی مورد تأیید سازمان مناطق آزاد

  ماده ۶: واگذاری واحد مسکونی

۱-۶– قیمت‌های واحدهای مسکونی قابل واگذاری توسط کمیته ارزیابی موضوع دستورالعمل واگذاری زمین تعیین واعلام خواهد شد.

تبصره ۹ : در صورت محدود بودن واحدهای مسکونی قابل واگذاری پرسنل سازمان، شرکت‌های تابعه و دبیرخانه از اولویت برخوردارمی باشد.

۲-۶– شریط واگذاری واحدهای آماده مسکونی مطابق سایر شرایط مشابه واگذاری زمین به شرح فوق خواهد بود.

۳-۶- نحوه و شرایط پرداخت واحدهای مسکونی واگذار شده به کارکنان بر اساس شرایط مندرج در دستورالعمل اجرایی آیین‌نامه نحوه استفاده از زمین و منابع ملی تعیین می‌شود.

تبصره ۱۰ : تقسیط مبلغ قرارداد برای کارکنان سازمان‌های مناطق آزاد و شرکت‌های تابعه و کارکنان دبیرخانه بدون اعمال نرخ تورم جاری موضوع ماده ۹ دستورالعمل فوق‌الذکر صورت می‌پذیرد.

 ماده ۷: افرادی که در گذشته از تسهیلات دریافت زمین و یا مسکن بر اساس دستورالعمل‌های جاری واگذاری زمین و مسکن تا قبل از ابلاغ این شیوه‌نامه از طریق سازمان و یا شرکت‌های تابعه (برای خود و یا افراد خانواده خود) استفاده کرده اند مشمول دریافت زمین و واحدهای مسکونی نخواهند بود.

 ماده ۸: کلیه کارکنان مشمول فقط یک بار در طول خدمت حق دریافت تسهیلات مربوطه را دارند و انتقال و یا مأموریت به سایر مناطق و شرکت‌های وابسته موجب استحقاق مجدد نخواهد بود. مدیر آخرین محل خدمت در صورت لزوم از سایر مناطق استعلام لازم را به عمل می‌آورد.

 ماده ۹: تا زمان تسویه‌حساب قرارداد مربوط به واگذاری زمین یا ساختمان، اسناد مربوطه در رهن سازمان منطقه خواهد بود.

 ماده ۱۰: در صورت خروج کارکنان از خدمت به هر شکل به غیر از اخراج قطعی که در اثر تخلف و به …….. مراجع ذی‌صلاح صورت گرفته باشد، شرایط مندرج در این شیوه‌نامه از جمله تقسیط و تسویه حساب تا پایان قرارداد واگذاری مؤثر بوده و اعمال خواهد شد در صورت اخراج کارمند با شرایط فوق‌الذکر، وی مکلف به تسویه حساب قطعی بوده و در غیر این صورت سازمان منطقه برابر تبصره ۶ شیوه‌نامه عمل خواهد کرد.

 ماده ۱۱: شرایط واگذاری زمین و نحوه برخورد با کارکنان سایر دستگاه‌های مستقر در منطقه نیز و طبق این شیوه‌نامه خواهد بود.

 ماده ۱۲: هرگونه واگذاری بر خلاف این دستورالعمل تخلف محسوب می‌گردد با تصویب این دستورالعمل کلیه مصوبات مربوط به واگذاری اراضی و ساختمان‌ها به کارکنان در قالب این شیوه‌نامه صورت خواهد پذیرفت.

 ماده ۱۳: سازمان‌های مناطق آزاد موظفند بانک اطلاعات اشخاص مشمول این شیوه‌نامه را تهیه و یک نسخه آن را همواره به‌روز شده در اختیار دبیرخانه قرار دهد.

 ماده ۱۴: مسؤولیت اجرای این شیوه‌نامه برعهده هیأت مدیره و مدیر عامل سازمان خواهد بود.

 ماده ۱۵: این شیوه‌نامه در ۱۵ ماده و ۱۰ تبصـره تنظیم و از تاریخ ابلاغ لازم الاجـرا و کلیه ضوابط و مقررات پیشین ملغی الاثر می‌باشد. -دبیر شورا»

 طرف شکایت علی‌رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمائم آن تا زمان رسیدگی به پرونده هیچ گونه پاسخی ارسال نکرده است.

  هیأت عمـومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۸/۹/۱۳۹۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

اول- فروش امـوال و امـلاک دولتی از ناحـیه دستگاه‌های دولتی و مقامات اجرایی منوط به اذن صریح قانون‌گذار بوده و خارج از آن مطلقاً منع شده است.

دوم- در مواد ۲ و ۲۴ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی ایران، نحوه اجاره و فروش زمین و منابع ملی منوط به مصوبه هیأت وزیران شده است و به دبیرخانه شورای‌عالی مناطق آزاد تجاری اجازه داده نشده است که رأساً مبادرت به تصویب شیوه‌نامه و فروش املاک دولتی نماید.

سوم- در مواد ۷۹، ۸۳، ۸۴ و ۸۷ قانون محاسبات عمومی کشور و مواد ۴۸ و ۵۱ فصل پنجم از آیین‌نامه مالی و معاملاتی سازمان‌های مناطق آزاد تجاری – صنعتی مصوب ۱۳۹۲، تصریح به برگزاری مناقصه و مزایده برای خرید و فروش اموال و املاک دولتی شده است و ماده ۵۴ آیین‌نامه مرقوم نیز ناظر بر اجازه فروش املاک مازاد بر نیاز تحت مقررات خاص بوده و منصرف از فروش زمین یا واحد مسکونی به کارکنان دولت می‌باشد. در نتیجه شیوه‌نامه معترض عنه خارج از اختیار و مغایر قانون است و مستند به بند (۱) ماده ۱۲ و مواد ۸۸ و ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود./

بررسی و توضیح

در حقوق عمومی اصل عدم صلاحیت است. بدان معنا که تا در قانون برای مقام عمومی یا دولتی اختیاری مبنی بر وضع مصوبه یا آیین‌نامه پیش‌بینی نشده باشد، او حق وضع آیین‌نامه ندارد. البته در برخی موارد بالاترین مقامات اجرایی دستگاه می‌توانند برای اداره سازمان متبوع خویش دستورات یا بخشنامه‌ صادر نمایند. در این پرونده نیز به دلیل آن که اختیار وضع شیوه‌نامه واگذاری زمین برای دبیر شورای‌عالی مناطق آزاد پیش‌بینی نگردیده بود بنابراین اقدام به تدوین چنین شیوه‌نامه‌ای از نظر حقوقی خارج از حیطه اختیارات او می‌باشد.

به موجب ماده ۲۴ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی ایران «نحوه استفاده از زمین و منابع ملی و ترتیب فروش یا اجاره آن به اتباع کشور در محدوده هر منطقه که در مالکیت دولت باشد طبق‌ مقررات مصوب هیأت وزیران و با رعایت برنامه‌های عمرانی هر منطقه تعیین می‌گردد.

‌سازمان هر منطقه مسؤول اجرای مقررات مربوط خواهد بود.

‌تبصره ۱ – اجاره زمین به اتباع خارجی مجاز و فروش آن مطلقاً ممنوع است.

‌تبصره ۲ – ساکنین ایرانی جزایر موضوع مناطق آزاد همانند سایر نقاط کشور دارای کلیه حقوق مالکیت عرصه و اعیان می‌باشند. سازمان ثبت اسناد‌ و املاک مکلف است برابر قوانین و مقررات سند مالکیت به نام اشخاص صادر نماید.»

به موجب این ماده قانون‌گذار صراحتاً نحوه استفاده از زمین در محدود هر منطقه را تابع مصوبات هیأت وزیران (یا به تعبیر دقیق‌تر وزرای شورای هماهنگی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی) نموده و رعایت برنامه‌های عمرانی هر منطقه هم ضروری دانسته است.

حال این پرسش مطرح می‌شود که آیا شیوه‌نامه واگذاری زمین یا واحد مسکونی به کارکنان مناطق آزاد تجاری- صنعتی خلاف این ماده است یا خیر؟ با توجه به آن که در صدر شیوه‌نامه بیان شده «… واگذاری زمین و یا امتیاز احداث واحد مسکونی، واگذاری واحدهای مسکونی در حال استفاده موجود یا ساخته شده به کارکنان سازمان‌های مناطق آزاد و سایر دستگاه‌های اجرایی مستقر در مناطق آزاد بر اساس شرایط زیر صورت می‌پذیرد.» این امر به ذهن متبادر می‌شود که موضوع اصلی واگذاری زمین بوده که در تعارض با ماده ۲۴ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی می‌باشد. به عبارت دیگر ماده ۲۴ اطلاق داشته و هر نوع استفاده از زمین را در بر می‌گیرد.

فصل پنجم آیین‌نامه مالی و معاملاتی سازمان‌های مناطق آزاد تجاری – صنعتی (مواد ۴۸ الی ۵۲) شرایط انعقاد قرارداد سازمان‌های مناطق آزاد تجاری – صنعتی را تشریح کرده است.[۴] در این مقررات برای خرید و فروش اموال دولتی برگزاری مناقصه و مزایده ضروری قلمداد شده است. به موجب ماده ۵۴ این آیین‌نامه «سازمان مجاز است پس از تصویب هیأت مدیره نسبت به فروش یا اجاره اموال منقول و غیرمنقول و لوازم مازاد بر نیاز خود و اثاث فرسوده اختصاصی، به اشخاص حقیقی و حقوقی برابر مقررات مربوط و با رعایت این آیین‌نامه اقدام و یا به مؤسسات دولتی، فرهنگی یا خیریه به نحو مقتضی اهداء و یا تهاتر نماید (به استثنای اموالی که جزء نفایس علمی یا آثار و بناهای تاریخی است) و در صورت فساد، معدوم و آثار آن را در حساب‌ها شناسایی نماید. وجوه حاصل از فروش یا تهاتر اموال یادشده در حساب مربوط منظور می‌شود و دریافت هرگونه اموال، ماشین‌آلات و تجهیزات (اعم از منقول و غیرمنقول) از سایر مؤسسات و نهادها (دولتی و غیردولتی) و افراد حقیقی یا حقوقی برابر مقررات مربوط بلامانع است و پس از ارزیابی کارشناس منتخب مقام مجاز به حساب دارایی‌ها منظور و ثبت خواهد شد.» با توجه به این ماده اولاً؛ تصویب هیأت مدیره برای فروش یا اجاره اموال (از جمله اموال غیرمنقول) ضروری است، ثانیاً؛ این ماده ناظر بر اموال مازاد است، ثالثاً؛ این ماده اساساً ارتباطی به واگذاری زمین به کارکنان ندارد وبه اصطلاح منصرف از آن است.

گفتنی است؛ هیأت عمومی در بخشی از دادنامه خود به مواد ۷۹، ۸۳، ۸۴ و ۸۷ قانون محاسبات عمومی کشور استناد کرده است اما به نظر می‌رسد نیازی به ذکر این مواد نباشد. زیرا هرچند در این رای به صراحت به لزوم مناقصه و مزایده برای خرید و فروش اموال و املاک دولتی تأکید شده است و مطلب درستی است زیرا واگذاری اراضی دولتی باید از طریق مزایده انجام شود، اما مواد استنادی دیوان از قانون محاسبات عمومی کشور تقریباً مشابه قانون برگزاری مناقصات است و حتی قانون اخیر برخی از این مواد مشابه را تا حدی که هم پوشانی دارند نسخ نموده است. به موجب ماده ۸۹ قانون دیوان محاسبات عمومی کشور، «نحوه انجام معاملات و تشریفات مناقصه و مزایده و سایر مقررات اجرایی مواد ۷۹ الی ۸۸ این قانون به موجب قانونی خواهد بود که به‌تصویب مجلس شورای اسلامی خواهد رسید.» این قانون همان قانون برگزاری مناقصات بود. در قانون مزبور موادی وجود دارد که مشابه آن در قانون محاسبات عمومی تکرار شده و به نظر می‌رسد فقط در موارد مشابه باید قایل به نسخ شد.

متاسفانه به علت کثرت قوانین در کشور ما مقررات فروش اموال دولتی یعنی شرایط و آثار آن چندان واضح نیست و همین ابهام باعث شده دست‌اندرکاران دستگاه‌های اجرایی با مسایل زیادی روبه‌رو شوند.

به هر حال این بررسی گزارش مختصر این پرونده نشان داد که در حقوق عمومی اصل عدم اختیار تا چه حد واجد اهمیت است و مقامات عمومی کشور باید مطلع باشند در مواردی که در قانون یا سایر مقررات حکم صریحی در خصوص میزان اختیارات آنان پیش‌بینی نشده باشد آنان نمی‌توانند فراتر از اختیارات خود عمل کنند و تصمیماتی اتخاذ کنند که نه‌تنها در قانون فاقد مجوز است بلکه اساساً با احکام آمره آن در تضاد باشد. در صورت صدور چنین تصمیماتی علاوه بر این که ابطال آن از طریق دیوان عدالت اداری، متحمل است ممکن است وقت و هزینه زیادی هم به طرفین مخصوصاً دستگاه دولتی تحمیل نماید.