دستگاه‌های مشمول ذکر یا تصریح نام چه دستگاه‌هایی هستند؟ دکتر سیداحسان حسینی کارشناس حقوقی در کشور ما دستگاه‌های عمومی و دولتی زیادی وجود دارند که هر کدام به فراخور موضوع خود، به طور مستقیم یا غیرمستقیم تکالیف وظایفی را برعهده دارند. این سازمان‌ها و دستگاه‌ها، تنوع و گستردگی زیادی دارند و قوانین و مقررات متعددی […]
دستگاه‌های مشمول ذکر یا تصریح نام چه دستگاه‌هایی هستند؟
دکتر سیداحسان حسینی
کارشناس حقوقی
در کشور ما دستگاه‌های عمومی و دولتی زیادی وجود دارند که هر کدام به فراخور موضوع خود، به طور مستقیم یا غیرمستقیم تکالیف وظایفی را برعهده دارند. این سازمان‌ها و دستگاه‌ها، تنوع و گستردگی زیادی دارند و قوانین و مقررات متعددی بر آنها حاکم است. یکی از معضلات مهم قوانین مربوط به بخش عمومی، تسری حکم قانون به این قبیل دستگاه‌ها بوده است. در قوانین به کرات عبارت «شمول قوانین و مقررات عمومی به آنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است» ملاحظه می‌شود. اما این عبارت تا حدی مبهم است.
این عبارت ریشه در سابقه تقنینی کشور ما دارد. در مواردی مؤسسه یا سازمانی دولتی تأسیس می‌شد که مقررات استخدامی، بودجه و تشکیلات مختص خود را دارا بود اما ممکن بود بعد از آن قوانینی به تصویب برسند که آن مؤسسه یا سازمان را به عنوان یک دستگاه دولتی تحت شمول خود قرار دهند. حال این سؤال پیش می‌آمد که آیا این دستگاه‌ها مشمول قانون جدید که ناظر بر کلیه مؤسسات دولتی است تسری دارد یا خیر؟
در مباحث عام و خاص عبارت مشهوری بدین مضمون وجود دارد که عام مؤخر نسبت به خاص مقدم، درخصوص مورد، تخصیص خواهد خورد. یعنی اگر حکم عامی وضع شود (برای مثال کلیه دستگاه‌های عمومی) ولی قبل از آن درخصوص یک مصداق آن حکم خاصی وجود داشته باشد (مثل مؤسسه الف) در اینجا طبق این عبارت، آن حکم عام نسبت به این مورد جزیی اعمال نمی‌شود و به اصطلاح عام مؤخر در این قسمت با استثناء (تخصیص) مواجه شده است.
به همین علت قانون‌گذار برای این که حکم خود را به همه دستگاه‌های عمومی تسری دهد و با ایراد عدم ذکر نام مواجه نشود عبارت «شمول نام مستلزم ذکر نام است» را در بسیاری از قوانین حاکم بر دستگاه‌های عمومی و دولتی قید می‌کند.
اولین بار در ماده ۲۷ قانون برنامه بودجه کشور مصوب ۱۳۵۱ عبارت (اشخاصی که به موجب قوانین و مقررات خاص خود، شمول قوانین در مورد آنها موکول به ذکر نام آنها می‌باشد) ذکر شد. زیرا در آن زمان در برخی قوانین، دستگاه‌های خاصی که ایجاد شده بودند به دلیل ماهیت کار آنها، از شمول قوانین عمومی مستثنی شده بودند. اما چون الزامات بودجه‌ای جنبه‌ای کلی و عام داشتند و مقنن قصد داشت این الزامات به آن دستگاه‌ها نیز تسری پیدا کند از این عبارت استفاده کرد. زیرا در حالت عادی (بدون ذکر این قید) چون طبق ضوابط قاعده اصولی عام مؤخر، نسبت به خاص مقدم، در خصوص مورد تخصیص خواهد خورد. به همین دلیل بود که قانون‌گذار برای اجتناب از این ایرادات از عبارت (کلیه اشخاص که به موجب قوانین و مقررات خاص خود، شمول قوانین و مقررات دولتی در آنها مورد موکول به ذکر نام می‌باشد) استفاده کرد که در نظام تقنینی کشور سکه رایجی شد.
این موضوع پس از انقلاب با تحولاتی همراه بود. در ماده ۵ قانون خدمات کشوری کلیه وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی، مؤسسات یا نهادهای عمومی غیردولتی، شرکت‌های دولتی و کلیه دستگاه‌هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر و یا تصریح نام است از قبیل شرکت ملی نفت ایران، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، بانک مرکزی، بانک‌ها و بیمه‌های دولتی، به عنوان دستگاه اجرایی محسوب گردیده‌اند. یعنی اگر دستگاهی مقررات خاصی داشته باشد به عنوان دستگاه اجرایی شناخته می‌شود.
ولی همچنان با چالش‌هایی در قوانین مواجه هستیم. برای مثال دستگاه‌هایی که زیر نظر رهبری اداره می‌شوند همچنان طبق اساسنامه و مقررات خاص خود اداره می‌شوند. برای مثال وفق تبصره ۳ ماده ۲ قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی، شمول احکام این قانون به دستگاه‌های زیر نظر مقام‌معظم‌رهبری، منوط به أخذ استعلام رئیس هیأت نظارت موضوع ماده(۱۹) این قانون و با إذن مقام‌معظم‌رهبری می‌باشد.
اداره کل حقوقی قوه قضاییه به موجب نظریه مشورتی شماره ۱۳۴۷/۷ مورخ ۴/۳/۱۳۸۴ در پاسخ به این پرسش این گونه اعلام نظر کرده است:
سؤال: در بعضي از قوانين صحبت از مؤسسات و شركت‌هايي است كه شمول قانون بر آنها مستلزم ذكر نام است اين‌گونه مؤسسات و شركت‌ها كدام‌ها هستند و ملاك تشخيص آنها از ساير مؤسسات و شركت‌ها چيست؟
نظريه اداره كل حقوقي قوه قضایيه: «مراد از مؤسسات يا شركت‌هايي كه شمول قانون بر آنها مستلزم ذكر نام آنها است، مؤسسات يا شركت‌هاي دولتي يا عمومي غيردولتي است كه عمومات قانوني و به بيان ديگر قوانين و مقررات عمومي دولت شامل آنها نمي‌شود مگر با ذكر نام آنها در مورد خاص. ملاك تشخيص اين قبيل مؤسسات و شركت‌ها، مقررات قانون تشكيل و اساسنامه قانوني آنهاست. اين اشخاص حقوقي معمولاً به موجب قانون خاص به منظور انجام وظایف و خدمات عمومي تشكيل مي‌شوند و اصل اين است كه از شمول قوانين و مقررات عمومي از قبيل قانون محاسبات عمومي مصوب ۱۳۶۶ و… مستثني هستند مگر اين كه در قانون تشكيل آنها يا در مقررات عمومي، شمول قوانين عمومي نسبت به آنها تصريح يا نام آنها ذكر شود . مثلاً در قسمتي از تبصره الحاقي به ماده ٣٣ قانون استخدامي كشوري تصريح شده است: «كليه مؤسسات دولتي كه به موجب قانون خاص خود، شمول قوانين و مقررات عمومي نسبت به آنها مستلزم ذكر نام آن مؤسسات در قانون مربوط مي‌باشد، با تصويب هيأت وزيران مشمول حكم اين تبصره خواهند بود.»
به هر حال باید گفت؛ اشخاصی که دارای قانون تأسیس خاصی بوده و در این قوانین شمول مقررات عمومی نسبت به آن دستگاه مستثنی شده باشد، از جمله اشخاص مستلزم ذکر نام قلمداد می‌شوند. برای مثال به موجب ماده ۳ قانون تشکیل شرکت صنایع الکترونیک ایران، این شرکت منحصراً تابع این قانون و اساسنامه و مقررات و آیین‌نامه‌های مربوط به خود بوده و تابع قوانین و مقررات مربوط به مؤسسات دولتی و وابسته به دولت و قانون محاسبات عمومی نمی‌باشند مگر آن که در قوانین مزبور صراحتاً از این شرکت و شرکت‌های تابع و وابسته به آن نام برده شود.[۱] همچنین وفق ماده ۲ قانون چگونگی اداره صندوق ضمانت صادرات ایران، صندوق در صورتی مشمول قوانین و مقررات عمومی مربوط به شرکت‌ها و مؤسسات دولتی وابسته به دولت می‌شود که به طور صریح از آن نام برده شود.[۲] بانک مرکزی نیز در زمره این اشخاص است. به موجب بند (د) ماده ۱۰ قانون پولی بانکی کشور، بانک مرکزی ایران جز در مواردی که قانون صریحاً مقرر داشته باشد مشمول قوانین و مقررات عمومی مربوط به وزارتخانه‌ها و شرکت‌های‌دولتی و مؤسسات دولتی و وابسته به دولت و همچنین مشمول مقررات قسمت بانکداری این قانون نمی‌باشد.
در این قبیل موارد نمی‌توان شمول قوانین را به این دسته از اشخاص تسری داد زیرا حتماً باید نام آن دستگاه در قانون جدید ذکر شود.
موضوع مهم دیگر مؤسسات مندرج در ماده (۱) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور است. وفق ماده مزبور، «دانشگاه‌ها، مراکز و مؤسسات آموزش‌عالی و پژوهشی و فرهنگستانها و پارک‌های علم و فناوری که دارای مجوز از شورای گسترش آموزش‌عالی وزارتخانه‌های علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سایر مراجع قانونی ذی‌ربط می‌باشند، بدون رعایت قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاه‌های دولتی به‌ویژه قانون محاسبات عمومی کشور، قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون برگزاری مناقصات و اصلاحات و الحاقات بعدی آنها و فقط در چارچوب مصوبات و آیین‌نامه‌های مالی، معاملاتی، اداری، استخدامی و تشکیلاتی مصوب هیأت امناء که حسب مورد به تأیید وزیران علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و در مورد فرهنگستانها به تأیید رئیس‌جمهور و در مورد دانشگاه‌ها و مراکز آموزش‌عالی و تحقیقاتی وابسته به نیروهای مسلح به تأیید رئیس ستاد کل نیروهای مسلح می‌رسد، عمل می‌کنند.» در خصوص این ماده باید گفت؛ در حال حاضر دانشگاه‌ها و مراکز آموزش‌عالی مذکور در این ماده در اداره خود مستقل هستند و تنها در صورتی مشمول قانون جدید می‌شوند که صراحتاً در قانون نام آنها ذکر شود.
اما در مورد اشخاصی که دارای قانون تأسیس خاصی نیستند، اصولاً قانون نسبت به آنها تسری پیدا می‌کند مگر این که در قوانین، شمول قانون نسبت به آنها مستلزم ذکر نام شده باشد.
شایان ذکر است؛ در سال‌های اخیر در قوانین بودجه، مقنن برای تسری کامل احکام قانونی، به دستگاه‌های مشمول ماده ۵ قانون خدمات کشوری[۳] و ماده ۲۹ قانون برنامه ششم توسعه[۴] اشاره می‌کند. برای مثال وفق بند (ب) تبصره ۲۰ قانون بودجه ۱۴۰۱ کل کشور، «تمام اختیارات دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (۲۹) قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران از جمله کلیه دستگاه‌ها و شرکت‌های دولتی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است و دستگاه‌های اجرایی که دارای مقررات خاص اداری و استخدامی می‌باشند درخصوص استخدام و به‌کارگیری نیروی انسانی به استثنای وزارت اطلاعات، سازمان بازرسی کل کشور و حفاظت اطلاعات قوه‌قضاییه و دستگاه‌های مندرج در ماده (۶۶) قانون محاسبات عمومی کشور در سال ۱۴۰۱ موقوف‌الاجراء می‌شود.»
ملاحظه می‌شود در این بند قانون‌گذار در مقام گسترده کردن حکم خود، علاوه بر ماده ۲۹ قانون برنامه پنجم، به دستگاه‌های مستلزم ذکر نام یا تصریح نام هم اشاره داشته و حتی پا را فراتر گذارده و دستگاه‌های اجرایی که دارای مقررات خاص اداری و استخدامی باشند را هم مشمول تلقی کرده است.
این شیوه‌ای که قانون‌گذار پیش گرفته به دلیل گستردگی سازمان‌های اداری در کشور ماست. احصای این دستگاه‌ها همیشه دشوار بوده زیرا بسیاری از این دستگاه‌ها مقررات خاص خود را داشته و به علت این که از بودجه عمومی استفاده می‌کنند، ممکن بوده با تصویب قانون، به دلایل اصولی، خود را از شمول قانون مستثنی نمایند اما مقنن برای اجتناب از این اشکالات اجرایی یا ابهامات، با ذکر این قبیل عبارت سعی در جامعیت و شمولیت قانون دارد.
[۱] «شرکت دارای شخصیت حقوقی و استقلال مالی است و به صورت شرکت سهامی اداره می‌شود. این شرکت و شرکت‌های تابع و وابسته به آن منحصراً تابع این قانون و اساسنامه و مقررات و آیین‌نامه‌های مربوط به خود بوده و تابع قوانین و مقررات مربوط به مؤسسات دولتی و وابسته به دولت و قانون محاسبات عمومی نمی‌باشند مگر آن که در قوانین مزبور صراحتاً از این شرکت و شرکت‌های تابع و وابسته به آن نام برده شود. شرکت در اموری که در این قانون و اساسنامه‌های مربوط پیش‌بینی نشده است تابع قانون تجارت خواهد بود.»
[۲] «صندوق دارای شخصیت حقوقی و استقلال مالی و اداری است به صورت شرکت سهامی خاص زیر نظر وزارت بازرگانی و طبق این قانون و اساسنامه آن ـ که به پیشنهاد وزارت بازرگانی به تصویب هیأت وزیران می‌رسد ـ اداره خواهد شد و در موارد پیش‌بینی شده و در موارد پیش‌بینی نشده تابع قانون تجارت می‌باشد و در صورتی مشمول قوانین و مقررات عمومی مربوط به شرکت‌ها و مؤسسات دولتی وابسته به دولت می‌شود که به طور صریح از آن نام برده شود.»
[۳] ماده ۵. دستگاه اجرایی: کلیه وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی، مؤسسات یا نهادهای عمومی غیردولتی، شرکت‌های دولتی و کلیه دستگاه‌هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر و یا تصریح نام است از قبیل شرکت ملی نفت ایران، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، بانک مرکزی، بانک‌ها و بیمه‌های دولتی، دستگاه اجرایی نامیده می‌شوند.
[۴] دولت مکلف است طی سال اول اجرای قانون برنامه نسبت به راه‌اندازی سامانه ثبت حقوق و مزایا اقدام کند و امکان تجمیع کلیه پرداخت‌ها به مقامات، رؤسا، مدیران کلیه دستگاه‌های اجرایی شامل قوای سه‌گانه جمهوری اسلامی ایران اعم از وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها و مؤسسات و دانشگاه‌ها، شرکت‌های دولتی، مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت، بانک‌ها و مؤسسات اعتباری دولتی، شرکت‌های بیمه دولتی، مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی (در مواردی که آن بنیادها و نهادها از بودجه کل کشور استفاده می‌نمایند)، مؤسسات عمومی، بنیادها و نهادهای انقلاب اسلامی، مجلس شورای اسلامی، شورای نگهبان قانون اساسی، بنیادها و مؤسساتی که زیر نظر ولی‌فقیه اداره می‌شوند و همچنین دستگاه‌ها و واحدهایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است اعم از اینکه قانون خاص خود را داشته و یا از قوانین و مقررات عام تبعیت نمایند نظیر وزارت جهاد کشاورزی، شرکت ملی نفت ایران، شرکت ملی گاز ایران، شرکت ملی صنایع پتروشیمی ایران، سازمان گسترش نوسازی صنایع ایران، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، سازمان بنادر و کشتیرانی جمهوری اسلامی ایران، سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع‌معدنی ایران، سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران و شرکت‌های تابعه آنها، ستاد اجرایی و قرارگاه‌های سازندگی و اشخاص حقوقی وابسته به آنها را فراهم نماید، به نحوی که میزان ناخالص پرداختی به هر یک از افراد فوق مشخص شود و امکان دسترسی برای نهادهای نظارتی و عموم مردم فراهم شود. وزارت اطلاعات، نیروهای مسلح و سازمان انرژی اتمی ایران از شمول این حکم مستثنی هستند. اجرای این حکم درخصوص بنگاه‌های اقتصادی متعلق به وزارت اطلاعات، وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح تنها با مصوبه شورای‌عالی امنیت ملی مجاز خواهد بود.
این مطلب بدون برچسب می باشد.
دیدگاه بسته شده است.