مرجع صالح برای رسیدگی اختلافات ناشی از پرداخت مزایای خارج از شمول قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی

 

مرجع صالح برای رسیدگی اختلافات ناشی از پرداخت مزایای خارج از شمول قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی

دکتر سید احسان حسینی

کارشناس حقوقی

موضوع صلاحیت در دیوان عدالت اداری یکی از مسائل بسیار مهمی است که همواره آرای زیادی در این خصوص صادر می‌گردد. اگر قانون حکم صریحی درخصوص موضوع مرجع صالح نداشته باشد و مرجع دیگری هم امکان رسیدگی داشته باشد و برای پیدا کردن مرجع صالح با شک و تردید مواجه شویم، در این حالت برای پیدا کردن مرجع صالح ناگزیریم به عمومات قانون متوسل شویم.

ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری[۱] صلاحیت دیوان را برشمرده است. به موجب بند ۲ این ماده رسیدگی به اعتراضات و شکایات از آراء و تصمیمات قطعی هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری و کمیسیون‌هایی مانند کمیسیون‌های مالیاتی، هیأت حل‌اختلاف کارگر و کارفرما، کمیسیون موضوع ماده (۱۰۰) قانون شهرداری‌ها منحصراً از حیث نقض قوانین و مقررات یا مخالفت با آنها در صلاحیت دیوان قرار گرفته است. به عبارت دیگر اگر این هیأت‌ها رأیی صادر کنند (ولو عدم صلاحیت) که طرفین نسبت به آن اعترض داشته باشند، این اعتراض نیز قابلیت طرح در دیوان را خواهد داشت.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در یکی از جدیدترین آراء وحدت‌رویه خود، این موضوع را مورد بررسی قرار داده است. در این پرونده دو شعبه دیوان، نسبت به صلاحیت هیأت حل‌اختلاف کار آرای قطعی متفاوتی صادر کردند. یک شعبه، اعتقاد به عدم صلاحیت این هیأت دارد و شعبه دیگر اعتقاد به صلاحیت آن دارد. در ادامه ضمن ارائه گزارش این پرونده، توضیحات تکمیلی درخصوص صلاحیت دیوان بیان خواهد گردید. 

گزارش پرونده:

شماره دادنامه: ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۵۲۱

تاریخ دادنامه: ۱۷/۳/۱۴۰۱

شماره پرونده: ۰۰۰۳۰۸۰

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

اعلام‌کنندگان تعارض: آقای ک.الف‌گ.ب

موضوع : اعلام تعارض در آراء صادر شده از شعب دیوان عدالت اداری 

     گردش کار: درخصوص صلاحیت هیأت‌های حل‌اختلاف اداره کار در رسیدگی به اختلافات ناشی از پرداخت مزایای خارج از شمول قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی مصوب سال ۱۳۷۴ و قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران مصوب سال ۱۳۸۶ که به موجب بخشنامه شماره ۲۷۲۷/د-۲۰/۵/۱۳۷۱ سازمان اداری و استخدامی کشور وضع شده است، شعب دیوان عدالت اداری آراء متفاوتی صادر کرده‌اند.

گردش کار پرونده‌ها و مشروح آراء به قرار زیر است:

   الف: شعبه ۶۷ بدوی دیوان عدالت اداری درخصوص دادخواست آقای ک.الف‌گ.ب به خواسته اعتراض به رأی هیأت حل‌اختلاف اداره کار شهرستان بابل مبنی بر عدم صلاحیت این هیأت در رسیدگی به اختلافات ناشی از پرداخت مزایای تشویقی ایثارگران، به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۰۳۱۳۹۰۰۰۰۷۷۹۸۱۳-۲۹/۳/۱۴۰۰ به شرح زیر رأی صادر کرده است:

  درخصوص شکایت آقای ک.الف‌گ.ب به طرفیت هیأت حل‌اختلاف مستقر در اداره تعاون، کار و رفاه اجتماعی شهرستان بابل از آنجا که رسیدگی به اعتراضات و شکایات از آراء و تصمیمات قطعی مراجع اختصاصی اداری موضوع بند ۲ ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری منحصراً از حیث نقض قوانین و مقررات و یا مخالفت با آنها در دیوان قابلیت استماع داشته و توجهاً به تبصره ۲ ماده ۵۸ قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران که مرجع صالح برای رسیدگی به شکایت مربوط به خانواده شهدا، جانبازان ۲۵درصد و بالاتر و آزادگان درخصوص عدم اجرای این قانون را کمیسیون ماده ۱۶ قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی معرفی کرده  است. لذا رأی مورد اعتراض از جهت مبانی و ارکان و جهات شکلی و ماهوی مخالفتی با موازین قانونی حاکم بر آن نداشته و از طرفی شاکی معترض دلیلی که تخالف و تغایر رأی مورد اعتراض را از جهت مفهوم و منطوق و مدلول با قوانین و مقررات به مرحله اثبات رساند اقامه و ابراز نداشته و آنچه به عنوان دلایل و براهین مخالف مدلول رأی با موازین مطرح شده در حدی که این امر را اثبات نماید نبوده و در نظر شعبه نیز دلیلی از این حیث در پرونده مشهود و ملحوظ نمی‌باشد. لذا بنا به جهات فوق خواسته شاکی غیرموجه تشخیص و با اجازه حاصله از ماده ۶۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری ضمن تأیید و ابرام رأی معترض‌عنه حکم به رد شکایت صادر و اعلام می گردد. رأی صادره برابر ماده ۶۵ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری ظرف ۲۰روز پس از ابلاغ قابل تجدیدنظرخواهی در شعب تجدیدنظر دیوان عدالت اداری است.

 رأی مذکور به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۰۳۱۳۹۰۰۰۱۴۴۶۹۶۱-۱۳/۶/۱۴۰۰ صادر شده از شعبه ۱۶ تجدیدنظر دیوان عدالت اداری عیناً تأیید شده است.

 ب: شعبه ۶۱ بدوی دیوان عدالت اداری درخصوص دادخواست آقای ی.‌الف به خواسته اعتراض به رأی هیأت حل‌اختلاف اداره کار شهرستان بابل مبنی بر عدم صلاحیت این هیأت در رسیدگی به اختلافات ناشی از پرداخت مزایای تشویقی ایثاگران به موجب دادنامه شماره ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۱۱۰۲۷۸۴-۵/۸/۱۳۹۹ به شرح زیر رأی صادر کرده است:

  درخصوص شکایت آقای ی.‌الف به طرفیت  اداره تعاون، کار و رفاه‌اجتماعی شهرستان بابل به خواسته اعتراض به رأی شماره ۳۸- ۲۲/۲/۹۹ هیأت حل‌اختلاف کار دیوان با بررسی مدارک ابرازی از جمله شکایت شاکی و دفاعیات مشتکی‌عنه ملاحظه پرونده فنی ادعای مطروحه را مقرون به صحت تشخیص داده و با توجه به اینکه صلاحیت کمیسیون ماده ۱۶ قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی را در رسیدگی به شکایات مشمولین، صرفاً محدود به موارد احصاء شده در قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران و قانون تسهیلات استخدامی جانبازان بوده که مزایای تشویقی مورد نظر شاکی در هیچ کدام از قوانین مذکور بیان نشده است و رأی صادره از این جهت در خور نقض است. لذا حکم به ورود شکایت و نقض رأی معترض‌عنه و ارجاع امر به هیأت مربوط جهت رسیدگی مجدد در اجرای مواد ۱۰ و ۶۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری صادر و اعلام می گردد. این رأی به استناد ماده ۶۵ قانون مذکور ظرف مدت ۲۰ روز پس از ابلاغ قابل اعتراض در شعب تجدیدنظر دیوان عدالت اداری می باشد.

 رأی مذکور به علت عدم تجدیدنظرخواهی از سوی محکوم‌علیه، قطعی شده است.

    هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۷/۳/۱۴۰۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

الف- تعارض در آراء محرز است.

ب- اولاً: شاکیان پرونده‌های موضوع تعارض دوره خدمت سربازی خود را در جبهه گذرانده‌اند و با توجه به احتساب سه‌چهارم دوره مزبور به عنوان خدمت داوطلبانه، این افراد از مصادیق ایثارگران محسوب می‌شوند و در شکایات خود خواستار اجرای بخشنامه شماره ۲۷۲۷/د-۲۰/۵/۱۳۷۱ سازمان اداری و استخدامی کشور شده‌اند که مزایای موضوع بخشنامه فوق غیر از مزایای مقرر در قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران و قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی است. ثانیاً: براساس ماده ۱۶ قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی مصوب سال ۱۳۷۴ مقرر شده است که : «بنیاد مجاز است با موافقت ولی فقیه یا نماینده وی کمیسیونی را به نام کمیسیون رسیدگی به شکایات جانبازان با عضویت دو نفر از بنیاد،‌ یک نفر از سازمان امور اداری و استخدامی کشور، یک نفر از وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلّح جمهوری اسلامی ایران، یک نفر از وزارت کار و‌ امور اجتماعی و یک نفر از دستگاه ذی‌ربط تشکیل و حسب مورد نسبت به رسیدگی به شکایات جانبازان از عدم اجرای صحیح این قانون در دستگاه‌ مربوط اقدام نماید. تصمیمات کمیسیون مزبور قطعی و لازم‌الاجراء بوده و عدم اجرای به موقع آن خلاف قانون محسوب و قابل تعقیب در مـراجع ذی‌صلاح می‌باشد» و با توجه به حکم مقرر در این ماده، قلمرو صلاحیت کمیسیون موضوع مـاده فوق صرفاً محدود به عدم اجرای صحیح قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی مصوب سال ۱۳۷۴ و قانون جامع خدمات‌‌رسانی به ایثارگران مصوب سـال ۱۳۸۶ است. ثالثاً: براساس تبصره ۲ مـاده ۵۸ قانون جامع خدمات‌‌رسانی به ایثارگران مصوب سال ۱۳۸۶ : «شکایات مربوط به ایثارگران مشمول این ماده درخصوص عدم اجرای این قانون در کمیسیون ماده ۱۶ قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی قابل طرح می‌‌باشد.» رابعاً: به موجب ماده ۱۵۷ قانون کار مصوب سال ۱۳۶۹ مقرر شده است که : «هرگونه اختلاف فردی بین کارفرما و کارگر یا کارآموز که ناشی از اجرای این قانون و سایر مقررات کار، قرارداد کارآموزی، موافقتنامه‌‌های کارگاهی یا پیمان‌های دسته‌‌جمعی کار باشد، در مرحله اول از طریق سازش مستقیم بین کارفرما و کارگر یا کارآموز و یا نمایندگان آنها در شورای اسلامی کار و در صورتی که شورای اسلامی کار در واحدی نباشد، از طریق انجمن صنفی کارگران و یا نماینده قانونی و کارگران و کارفرما حل‌وفصل خواهد شد و در صورت عدم سازش از طریق هیأت‌های تشخیص و حل‌اختلاف به ترتیب آتی رسیدگی و حل‌وفصل خواهد شد» و بر همین اساس، هیأت‌های موضوع این ماده از صلاحیت رسیدگی به هرگونه اختلاف فردی بین کارفرما و کارگر یا کارآموز که ناشی از اجرای قانون کار باشد، برخوردار هستند. بنا به مراتب فوق، رسیدگی به اختلافات ناشی از پرداخت مزایای خارج از شمول قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی مصوب سال ۱۳۷۴ و قانون جامع خدمات‌‌رسانی به ایثارگران مصوب سال ۱۳۸۶ که براساس مقررات قانون کار به ایثارگران و جانبازان پرداخت می‌شود، در صلاحیت هیأت‌های تشخیص و حل‌اختلاف کارگر و کارفرما موضوع ماده ۱۵۷ قانون کار مصوب سال ۱۳۶۹ قرار دارد و رأی شماره ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۱۱۰۲۷۸۴-۵/۸/۱۳۹۹ صـادره از شعبـه ۶۱ بـدوی دیوان عدالت اداری که به جهت عـدم اعتراض قطعی شده و بـر ورود شکایت اصدار یافته، در حـد پذیرش صلاحیت مـراجع حل‌اختلاف کار برای رسیدگی به اختلافات مزبور صحیح و منطبق با موازین قانونی است. این رأی به استناد بند ۲ ماده ۱۲ و ماده ۸۹ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ برای شعب دیوان و سایر مراجع اداری در موارد مشابه لازم‌الاتباع است.

بررسی و توضیح

یکی از معضلات و مشکلاتی که دست‌اندارکاران حقوق اداری کشور با آن مواجه هستند تورم قوانین و مقررات است به نحوی که مقررات و آیین‌نامه‌های پراکنده درخصوص موضوعات مشابه وجود دارند که گاه جمع بین این مقررات دشوار است و به همین دلیل نمی‌توان برای استنباط متفاوت از این مقررات، خرده بر کسی گرفت.

در پرونده‌ای که گزارش آن از نظر خوانندگان گرامی گذشت، یک شعبه دیوان، با این استدلال که صلاحیت دیوان برای رسیدگی به منحصراً از حیث نقض قوانین و مقررات یا مخالفت با آنهاست و همچنین در قانون مرجع خاصی (کمیسیون ماده ۱۶ قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی) پیش‌بینی شده است، رأی هیأت حل‌اختلاف اداره کار مبنی بر عدم صلاحیت را تأیید کرده است و شعبه دیگر به دلیل این که موضوع مورد ادعای شاکی در صلاحیت آن مرجع خاص (کمیسیون ماده ۱۶) قرار ندارد، آن را تابع عمومات دانسته و در نتیجه در صلاحیت هیأت حل‌اختلاف اداره کار تلقی کرده است.

به موجب تبصره ۲ ماده ۵۸ قانون جامع خدمت‌رسانی به ایثارگران، «شکایات مربوط به ایثارگران مشمول این ماده درخصوص عدم اجرای این قانون در کمیسیون ماده (۱۶) قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی قابل طرح می‌باشد.»

به موجب ماده ۱۶ قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی، «بنیاد مجاز است با موافقت ولی فقیه یا نماینده وی کمیسیونی را بنام کمیسیون رسیدگی به شکایات جانبازان با عضویت دو نفر از بنیاد،‌ یک نفر از سازمان امور اداری و استخدامی کشور، یک نفر از وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح جمهوری اسلامی ایران، یک نفر از وزارت کار و‌ امور اجتماعی و یک نفر از دستگاه ذی‌ربط تشکیل و حسب مورد نسبت به رسیدگی به شکایات جانبازان از عدم اجرای صحیح این قانون در دستگاه‌ مربوط اقدام نماید.

‌تصمیمات کمیسیون مزبور قطعی و لازم‌الاجرا بوده و عدم اجرای به‌موقع آن خلاف قانون محسوب و قابل تعقیب در مراجع ذی‌صلاح می‌باشد.»

همچنان که ملاحظه می‌شود صلاحیت ابتدایی این کمیسیون رسیدگی به شکایات جانبازان از عدم اجرای صحیح این قانون بوده که بعدها به موجب تبصره ۲ ماده ۵۸ قانون جامع خدمت‌رسانی به ایثارگران صلاحیت این کمیسیون توسعه یافت و شکایات مربوط به ایثارگران در صلاحیت این کمیسیون قرار گرفت. لازم به ذکر است صلاحیت کمیسیون و اجراء آراء آن، موضوعی مفصل بوده که در این نوشته در مقام پرداختن به آن نخواهیم بود.

حال ابهام اصلی در این است که اگر شخصی مشمول قانون کار باشد و درخصوص بهره‌مندی از مزایای مربوط به ایثاگران غیر از موارد مندرج در قانون جامع خدمت رسانی به ایثارگران یا قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان باشد (مانند بخشنامه شماره ۲۷۲۷/د-۲۰/۵/۱۳۷۱ سازمان اداری و استخدامی کشور) معترض باشد، چه مرجعی صلاحیت رسیدگی به موضوع را دارد.

نکته‌ای که ذکر آن در این جا ضروری به نظر می‌رسد این است که بخشنامه ۲۷۲۷ (بخشنامه نحوه احتساب امتیاز ایثارگران)[۲] در راستای قانون نظام هماهنگ پرداخت بوده است و قانون اخیرالذکر نیز در مورد حقوق مبناء مستخدمین رسمی مشمول قانون استخدام کشوری و مقررات استخدامی شرکت‌های دولتی مصوب ۱۳۵۲ صحبت کرده است و به نظر می‌رسد شمول آن نسبت به مشمولان قانون کار قابل بحث و تردید باشد که به هر حال این امر باید توسط مرجع صالح رسیدگی‌کننده بررسی و نسبت به آن اتخاذ تصمیم شود.

اما درخصوص سؤال مطروحه باید گفت در موضوع صلاحیت مراجع شبهه قضایی یا مراجع اختصاصی صرفاً باید آن صلاحیتی را که قانون متعرض آن شده ملاک قرار داد و از تعمیم آن خودداری کرد.

صلاحیت کمیسیون ماده ۱۶، عدم اجرای صحیح قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی و قانون جامع خدمت‌رسانی به ایثارگران است و اجرای بخشنامه معترض‌عنه خارج از صلاحیت کمیسیون بوده و در قانون نیز به این مورد تصریح نشده است. به عبارت دیگر مقنن برای این کمیسیون صلاحیت حصری پیش‌بینی کرده و در مواردی که شک داشته باشیم موارد دیگر (مثل بخشنامه ۲۷۲۷) در حیطه صلاحیت این کمیسیون است یا خیر،‌ باید اصل را بر عدم صلاحیت گذاشت.

 حال پرسش این است که آیا هیأت‌های حل‌اختلاف موضوع قانون کار نسبت به این موضوع صلاحیت دارند یا خیر؟ به موجب ماده ۱۵۷ قانون کار «هرگونه اختلاف فردی بین کارفرما و کارگر یا کارآموز که ناشی از اجرای این قانون و سایر مقررات کار، قرارداد کارآموزی، موافقتنامه‌‌های کارگاهی یا پیمان‌های دسته‌‌جمعی کار باشد، در مرحله اول از طریق سازش مستقیم بین کارفرما و کارگر یا کارآموز و یا نمایندگان آنها در شورای اسلامی کار و در صورتی که شورای اسلامی کار در واحدی نباشد، از طریق انجمن صنفی کارگران و یا نماینده قانونی و کارگران و کارفرما حل‌وفصل خواهد شد و در صورت عدم سازش از طریق هیأت‌های تشخیص و حل‌اختلاف به ترتیب آتی رسیدگی و حل‌وفصل خواهد شد.» در این مقرره حل‌اختلاف مربوط به اجرای قانون کار و سایر مقررات کار در صلاحیت هیأت‌های تشخیص و حل‌اختلاف قرار گرفتند و ظاهراً نمی‌توان این هیأت‌ها را صالح به رسیدگی برای اختلافات ناشی از پرداخت مزایای خارج از شمول قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی دانست. زیرا این هیأت‌های به اختلافات ناشی از قانون کار (حقوق و دستمزد، حق بیمه، مرخصی و…) رسیدگی می‌کنند نه سایر مزایای شغلی که در مقررات دیگر پیش‌بینی شده است. اما اگر این تفسیر پذیرفته شود، نتیجه این خواهد شد که بگوییم نظام تقنینی کشور ما مرجعی برای رسیدگی به این اختلافات پیش‌بینی نکرده است. ولی نباید به این گفته اعتماد کرد. زیرا به هر حال اگر مرجعی برای رسیدگی به اختلاف پیش‌بینی نشده باشد، لاجرم باید به دادگاه‌های دادگستری متوسل شد.

دیوان، ‌در بخشی از رأی وحدت رویه خود اعلام کرده: «… بر همین اساس، هیأت‌های موضوع این ماده از صلاحیت رسیدگی به هرگونه اختلاف فردی بین کارفرما و کارگر یا کارآموز که ناشی از اجرای قانون کار باشد، برخوردار هستند…» این دیوان در واقع ناگزیر شده به عمومات این ماده متوسل شود زیرا در غیراینصورت باید گفت مرجعی برای این موارد پیش‌بینی نگردیده است. در واقع تفسیر دیوان برای فیصله دادن به اختلاف بوده است.

در مجموع به نظر می‌رسد رأی وحدت رویه اخیر، با توجه به موازین قانونی فعلی منطبق باشد. اگرچه این رأی حاصل استنباط اعضای دیوان از ماده ۱۵۷ قانون کار است ولی به هرحال با توجه به عدم پیش‌بینی مرجعی برای این دسته از مشمولان قانون کار، ناگزیر هستیم رسیدگی به این اختلافات را در صلاحیت هیأت‌های تشخیص و حل‌اختلاف کارگر و کارفرما بدانیم. هیأتی که شاید تخصص چندان برای رسیدگی به موارد خارج از قانون کار نداشته باشد.