دفترمطالعات برنامه و بودجه- معاونت پژوهشی – تیرماه ۱۳۸۲ بررسی تحلیلی «پیش‌نویس طرح ساماندهی طرح‌های عمرانی» تهیه و تدوین: ناهید حکیم‌شوشتری، مینو عدالت‌پور، عباس محسنی، علی پناهی، حمیدرضا احراری واژه‌های کلیدی و معادل انگلیسی آنها: ۱- طرح‌های عمرانی- انتفاعی ۲- بودجه کل کشور ۳- بودجه عمرانی ۴- بودجه‌ریزی در ایران اخیراً پیش‌نویس […]
دفترمطالعات برنامه و بودجه- معاونت پژوهشی – تیرماه ۱۳۸۲
بررسی تحلیلی «پیش‌نویس طرح ساماندهی طرح‌های عمرانی»
تهیه و تدوین: ناهید حکیم‌شوشتری، مینو عدالت‌پور، عباس محسنی، علی پناهی، حمیدرضا احراری
واژه‌های کلیدی و معادل انگلیسی آنها:
۱- طرح‌های عمرانی- انتفاعی
۲- بودجه کل کشور
۳- بودجه عمرانی
۴- بودجه‌ریزی در ایران
اخیراً پیش‌نویس طرحی تحت عنوان «نحوه اجرای طرح‌های عمرانی انتفاعی کشور» توسط جناب آقای مهندس شمس وهابی نماینده محترم تهران در مجلس شورای اسلامی جهت اظهارنظر کارشناسی به مرکز پژوهش‌ها ارائه گردیده است. در پیش‌نویس مذکور پس از ارائه فهرستی از مشکلات موجود طرح‌های عمرانی کشور پیشنهادهایی برای رفع برخی از مشکلات ارائه شده و در نهایت پیش‌نویس قانونی با ۱۲ ماده نحوه اجرای طرح‌های عمرانی انتفاعی را تعیین نموده است.
گزارش حاضر ضمن برشمردن برخی از مشکلات موجود در زمینه طرح‌های عمرانی، به نقد و بررسی پیش‌نویس مذکور پرداخته و در نهایت چارچوبی را برای رفع مشکلات مذکور ارائه می‌نماید.
۱- مقدمه
هر ساله بودجه عمرانی حدود ۲۰ درصد از بودجه عمومی دولت و حدود هشت درصد بودجه کل کشور را تشکیل می‌دهد، این منبع عظیم مالی که عموماً از محل فروش نفت (ثروت ملی) تأمین می‌شود؛ نیازمند فرآیند و بستر مناسب برای اجراء و بهره‌برداری است تا بتواند در جهت توسعه ملی نقش مناسبی ایفا نماید.
به‌رغم وجود قوانین و مقرراتی به حجم بیش از ۱۲۰۰ صفحه در رابطه با طرح‌های عمرانی[۱]، همچنان پیش‌بینی‌های قانونی و رویه‌های معمول برای گزینش و تصویب طرح‌های عمرانی در فرآیند بودجه‌ای کشور مبهم و نارساست. نامعین بودن چگونگی تصویب و مرجع تصویب‌کننده طرح‌های عمرانی، بروز نابه‌سامانی‌های اجرایی در بودجه و تصمیم‌گیری‌های متفاوت ناشی از نامشخص بودن چگونگی تشخیص، انتخاب یا تفکیک و ادغام طرح‌های عمرانی، فقدان تعریف قانونی برای جایگاه و نقش موافقت‌نامه و… از جمله نارسایی‌های مهم این عرصه محسوب می‌شوند.
۲- مشکلات موجود در عرصه طرح‌های عمرانی [۲]
به‌طور کل پیش‌بینی‌های قانونی و رویه‌های معمول برای گزینش و تصویب طرح‌های عمرانی در فرآیند بودجه‌ای کشور مبهم و نارسا است. از آنجا که طرح عمرانی در تعریف قانونی خود متضمن انجام مطالعات توجیهی فنی، اقتصادی یا اجتماعی و دارای مشخصات مالی، زمان‌بندی اجرا، نحوه بهره‌برداری و ارتباط روشن با هدف‌های برنامه عمرانی است لذا بر این اساس مهم‌‌ترین مشکلات موجود در حوزه طرح‌های عمرانی را می‌توان به شرح ذیل بیان نمود:
۱- ماده ۲۱ قانون برنامه و بودجه مسؤولیت تهیه و اجرای طرح‌های عمرانی را بر عهده دستگاه‌های اجرایی می‌گذارد، اما در این ماده و دیگر مقررات قانونی و رویه‌های اداری نشانی از چگونگی تصویب و مرجع تصویب‌کننده آنها مشاهده نمی‌شود. در سال‌های پیش از ۱۳۵۲، تصویب مشخصات طرح‌های عمرانی به پیشنهاد سازمان برنامه توسط هیأت عامل برنامه صورت می‌گرفت اما بعد از تصویب قانون برنامه و بودجه و تعیین جایگاه قانونی سازمان برنامه و بودجه در ساختار مدیریتی دولت و نیز عدم شمول مستقیم وظیفه‌های قانونی شورای اقتصاد به تصویب طرح‌ها، فقدان پیش‌بینی لازم برای این مرحله یکی از نارسایی‌های بسیار مهم قوانین در فرآیند بودجه‌ای کشور است.
۲- برخی کارشناسان، تصویب پیوست طرح‌های عمرانی سند بودجه توسط قانون‌گذار را مترادف با تصویب طرح‌های مزبور می‌دانند، در حالی که اطلاعات پیوست یاد شده، محدود به وجوه کلی طرح‌ها همچون عنوان، نام دستگاه اجرایی یا نیازهای اعتباری است و مشخصات اجرایی و انطباق آن با هدف‌های برنامه نیز، ویژگی‌های دیگری نظیر مبانی برآورده‌های مالی و زمانی، چگونگی روش اجرا، انتخاب فناوری و مسائل مربوط به بهره‌برداری همچنان بدون تصویب مرجع قانونی مشخص تعیین یا اصلاح می‌شود. از این رو، مفاد ماده ۲۰ قانون برنامه و بودجه مبنی بر تعیین و پیشنهاد اعتبار مورد نیاز طرح‌ها تا پایان دوران اجراء از طریق لایحه بودجه نیز، با فرض تصویب قانونی، حرکتی مستقل و فارغ از مشخصات واقعی آنها است و نمی‌تواند منشأ مسؤولیت یا اختیار خاصی برای دستگاه‌های اجرایی باشد. این مسأله در مورد طرح‌هایی که از طریق «سایر منابع» متعلق به دستگاه‌های اجرایی به مرحله اجراء در می‌آید یا اعتباراتی که از طریق تبصره‌های بودجه با وجوه نظارت شده به صورت طرح تنظیم می‌شود و دارایی‌هایی را تحت مالکیت دولت ایجاد می‌کند، بسیار پیچیده‌تر است.
۳- چنان‌چه به‌رغم نارسایی‌های مزبور، تصویب پیوست طرح‌های عمرانی را مترادف با تصویب طرح‌ها فرض کنیم، باز هم فرآیند قانون‌گذاری در مورد طرح‌های عمرانی هماهنگ و همسو با نیازهای اجرایی نخواهد بود. به موجب مفاد ماده ۱۷ قانون برنامه و بودجه و ماده ۸۷ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی که بیش از هشت میلیارد ریال باشد باید به تصویب شورای اقتصاد برسد. بدیهی است که تصویب مبلغ و موضوع سرمایه‌گذاری لزوماً متضمن مشخصات دقیق فنی و اقتصادی نخواهد بود. از سوی دیگر، همان‌طور که گفته شد، اعتبارات طرح‌های عمرانی- از جمله طرح‌های عمرانی که توسط شرکت‌های دولتی اجراء می‌شود- به لحاظ عنوان و میزان اعتبار سال، به تصویب قانون‌گذار می‌رسد اما، پس از برنامه دوم توسعه –و در مواردی پیش از آن- برخی طرح‌های بزرگ که در زمینه‌های برق، نفت و گاز و مخابرات از محل اعتبارات موضوع عوارض توسعه در قانون بودجه تأمین و توسط شرکت‌های دولتی مربوط به اجراء در می‌آمد، از جریان بودجه‌ریزی کشور حذف شد و در مسؤولیت شرکت‌های مزبور قرار گرفت تا از آن پس، منابع حاصل از وصول عوارض را از طریق افزایش قیمت‌های مصرف‌کننده به عنوان درآمد وصول کنند و خود، توسعه برنامه‌ها و اجرای طرح‌های مزبور را برعهده گیرند. در نتیجه، علاوه بر لغو تصویب عنوان و اعتبار این طرح‌ها، تصمیم‌گیری در مورد حجم بخش عمده‌ای از منابع مالی دولت (سرمایه‌گذاری‌های عمرانی) نیز از فرآیند بودجه‌ای کشور خارج شد و در مدیریت شرکت‌های دولتی قرار گرفت. از سوی دیگر و به عنوان پیامد قطعی این جریان، آن قسمت از منابعی که در گذشته به عنوان طرح‌های انتفاعی و در قالب وام دولت به شرکت‌های مزبور واگذار شده بود، غیرقابل محاسبه و بازپرداخت شد. گذشته از آن، نبود تعریف‌ها و مبانی مشخص در بررسی و تصویب طرح‌های عمرانی منشأ تصمیم‌گیری‌های متفاوت و گاه متعارض نیز می‌شود. به عنوان مثال، خط‌مشی یاد شده در تبدیل عوارض توسعه به منابع درآمدی شرکت‌های برق، نفت و گاز و مخابرات، سبب انتقال بخش قابل‌توجهی از منابع عمومی به حیطه مدیریتی شرکت‌های مزبور و حذف جریان تصمیم‌گیری در مورد طرح‌های مربوط از فرآیند بررسی بودجه شده است؛ در حالی که در موارد کاملاً مشابه دیگر، طرح‌های عمرانی شرکت‌های غیردولتی (آب و فاضلاب‌های شهری) باید در پیوست طرح‌های عمرانی بودجه منظور شود و از تصویب قانون‌گذار بگذرد!
۴- چگونگی تشخیص، انتخاب یا تفکیک و ادغام طرح‌های عمرانی هم، منشأ تصمیم‌گیری‌های متفاوت و بروز نابسامانی‌های اجرایی در بودجه است. چنان‌چه طبقه‌بندی‌های معمول بودجه‌ای کشورهای مختلف را در نظر بگیریم، زیربخش‌ها یا برنامه‌های ذیل فصل‌های مربوط به هر یک از امور، به پروژه‌های مشخص و تعریف شده تفکیک می‌شود. به عبارت دیگر، طبقه‌بندی‌های معمول، در‌بردارنده امور، بخش (فصل)، برنامه و در نهایت، پروژه است. در چارچوب این طبقه‌بندی‌ها، طرح یا فعالیت، سطح شناخته شده از طبقه‌بندی عملیاتی و اقتصادی نیست، بلکه قالب‌هایی با محتوای تشکیلاتی و مدیریتی محسوب می‌شود. زیرا هر طرح عمرانی (یا فعالیت جاری) متشکل از پروژه‌های مرتبط، (آب، راه، صنعت…) تحت مدیریت معین (مدیریت طرح)، تأمین بخشی از هدف‌های برنامه میان مدت را برعهده دارد. در غیراین صورت و در فقدان طبقه‌بندی‌های دقیق و تعریف شده، به سهولت و به اقتضای مصلحت‌های اداری، می‌توان یک طرح عمرانی را به چند طرح تفکیک کرد یا با ادغام تعدادی از طرح‌های موجود طرح عمرانی واحدی به وجود آورد. نمونه‌های متعددی از این‌گونه آشفتگی‌ها در تصمیم‌گیری و ادغام یا تفکیک طرح‌های عمرانی را در عملکرد گذشته و اخیر فصل‌های راه ترابری و کشاورزی می‌توان مشاهده کرد. آثار جبران‌ناپذیر این‌گونه تصمیم‌گیری‌ها در تناسب مشخصات اجرایی و محاسبه قیمت تمام شده طرح‌ها، ارزیابی مدیریت‌های اجرایی و دارایی‌های ایجاد شده، باید موضوع گزارش‌های دیگری قرار گیرد.
۵- تا شروع سال ۱۳۵۲ و اجرای قانون برنامه و بودجه اطلاعات مربوط به طرح‌های عمرانی شامل گزارش توجیهی، هدف‌ها و مشخصات، اعتبار مورد نیاز و زمان‌بندی اجراء، همراه با مطالعات انجام شده و دیگر مدارک و مستندات مربوط، به سازمان برنامه واصل می‌شد. این مجموعه پس از بررسی و تأیید سازمان، در هیأت عامل برنامه تصویب و برای اجراء به دستگاه اجرایی مربوط ابلاغ می‌شد. تغییرات احتمالی در مشخصات اجرایی و نیازهای اعتباری طرح‌های مزبور نیز تابع همین رویه بود.
برنامه عمرانی پنجم کشور که از سال ۱۳۵۲ به اجراء درآمد، مبتنی بر تغییر و تحولاتی بود که از اواخر دوران برنامه چهارم درشیوه‌های برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی کشور آغاز شد اما به دلیل دگرگونی‌های ناشی از افزایش جهشی بهای نفت، رفع تنگناهای مالی و گسترش حضور دولت و سازمان اداری کشور این تحولات و اقدام‌هایی که برای بازسازی نظام مدیریتی بخش عمومی و بهره‌گیری از مفاهیم نوین بودجه‌ای به عمل آمده بود، اما ادامه نیافت از جمله تغییراتی که در اجرای قانون برنامه و بودجه صورت گرفت، حذف مدیریت مالی طرح‌های عمرانی از سازمان برنامه سابق، تمرکز امور خزانه‌داری در وزارت امور اقتصادی و دارایی و واگذاری مسؤولیت تهیه و تنظیم بودجه کل کشور به سازمان برنامه و بودجه بود. علاوه بر این، با انحلال هیأت عامل برنامه و واگذاری مسؤولیت تهیه و اجرای طرح‌های عمرانی برعهده دستگاه‌های اجرایی وظیفه تازه‌ای متوجه سازمان برنامه و بودجه شد. در این وضعیت جدید، اعتبار طرح‌های عمرانی همراه با بودجه کل کشور به تصویب قانون‌گذار می‌رسید و مبادله و موافقت‌نامه‌های عمرانی و جاری جایگزین شیوه‌های پیشین بررسی طرح‌ها توسط سازمان برنامه می‌شد. ماده ۱۹ قانون برنامه و بودجه، اجرای بودجه سالانه را موکول به شرح عملیات توافق شده بین سازمان برنامه و بودجه و دستگاه اجرایی کرد و در ادامه آن، تبصره ذیل ماده ۷۵ قانون محاسبات عمومی سال ۱۳۶۶ نیز قید زمانی ابلاغ موافقت‌نامه‌ها از سوی سازمان برنامه و بودجه را تا آغاز اردیبهشت ماه هر سال معین نمود. در این وضعیت، حذف مرحله رسیدگی و تأیید طرح در سازمان برنامه و بودجه و نیز فقدان تعریف قانونی برای جایگاه و نقش موافقت‌نامه و در عین حال، ضرورت قانونی تهیه و تنظیم شرح عملیات را تن‌ها می‌توان متکی بر این فرض دانست که مشخصات اجرایی و عملیاتی طرح‌های عمرانی در مرحله دیگری معین و قطعی شده و هر موافقت‌نامه سالانه، موضوع بخشی از عملیات اجرایی طرح‌های مزبور است که بر حسب اهمیت و اولویت و در محدوده اعتبار تخصیص یافته سال بودجه، بین سازمان برنامه و بودجه و دستگاه اجرایی مورد توافق قرار می‌گیرد. در صورت صحت چنین فرضی تنظیم و مبادله موافقت‌نامه‌های طرح‌های عمرانی در یک نوبت برای تمام دوران اجراء به منزله اقدامی نادرست و نافی هدف‌های قانونی است، زیرا در این روش توافق بر سر چگونگی اصلاح عملیات اجرایی و تشخیص اولویت‌های عملیاتی در محدوده اعتبارات تخصیص یافته ناممکن می‌شود.
در حال‌حاضر، موافقت‌نامه‌های طرح‌های عمرانی دارای مجموعه‌ای اطلاعات کلی درباره شرح عملیات و مشخصات طرح‌ها، تعداد و عناوین پروژه‌های مربوط، چگونگی توزیع اعتبارات در میان آنها و عوامل و اجزای هزینه‌ها است. اما به دلیل فقدان مطالعات توجیهی و فنی مصوب در اغلب موارد و همچنین در نبود پیوند تعریف شده‌ای بین طرح‌ها و موافقت‌نامه‌های عمرانی، مفاد موافقت‌نامه‌های متبادله در معرض اصلاح یا دگرگونی‌های مستمر قرار دارد. از سوی دیگر، از آنجا که قانون برنامه و بودجه انجام هزینه توسط دستگاه‌های اجرایی را مستلزم مبادله موافقت‌نامه کرده است و تغییر شرح عملیات و عوامل اجرایی نیز حرکتی اجتناب‌ناپذیر است. تأمین برخی نیازهای پیش‌بینی شده در موافقت‌نامه‌ها مانند خردید اتومبیل، استخدام کارکنان و مواردی از این قبیل، گهگاه محل بروز اختلاف نظرهایی بین طرفین موافقت‌نامه می‌شود.
از این‌رو، تنظیم مبادله موافقت‌نامه پس از تأمین پیش نیازهای یاد شده مبدل به یک دستورالعمل اجرایی در چارچوب قوانین و مقررات بودجه سال خواهد شد که تسهیل‌کننده مرحله تشخیص هزینه، تعیین اولویت‌های عملیاتی و زمینه‌ساز برنامه‌های نظارتی است. زیرا در نبود پیش نیازهایی همچون طرح‌های عمرانی یا فعالیت‌های جاری مصوب، محمل حقوقی، جایگاه و مأموریت موافقت‌نامه‌ها مورد تردید قرار می‌گیرد. به عنوان مثال، براساس بند (۱۰) ماده(۱) قانون برنامه و بودجه و نیز ماده ۷۷ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، اجرای طرح‌های عمرانی متضمن مطالعات توجیهی فنی، اقتصادی و اجتماعی است که باید طی مدت معینی به انجام رسد و هدف‌های مشخصی از برنامه‌های توسعه را تأمین کند؛ اما در عمل موافقت‌نامه‌هایی تنظیم و مبادله می‌شوند که مربوط به طرح‌های دارای ماهیت اجرایی مستمر هستند و زمان اجراء و اعتبار معینی برای آنها قابل پیش‌بینی نیست! موافقت‌نامه‌های مربوط به طرح‌های «کمک‌های اعتباری برای تأمین مسکن»، «تحقیقات دفع آفات نباتی»، «تحقیقات بیابان زدایی»، «بررسی و مبارزه با بیماری‌های طیور»، «کمک‌های فنی و اعتباری به بخش غیردولتی»، «تأمین تجهیزات و ماشین آلات» نمونه‌هایی از این دست هستند. تنظیم و مبادله چنین موافقت‌نامه‌هایی حاکی از نبود شاخص‌های روشن بین هزینه‌های جاری و عمرانی در فرآیند اجرای برنامه‌های توسعه است و تداخل هزینه‌های سرمایه‌ای با اعتبارات جاری، تعریف‌های قانونی موجود در این زمینه را خدشه‌دار می‌سازد. در این گونه موارد آنچه در واقع موضوع موافقت‌نامه قرار می‌گیرد، انتقال بخشی از هزینه‌های جاری و مأموریت‌های قانونی دستگاه‌های اجرایی به حوزه اعتبارات عمرانی است.
مفاد موافقت‌نامه‌های طرح‌های عمرانی مشتمل بر عناوین و مشخصات کلی پروژه‌های تشکیل‌دهنده طرح مربوط نیز است اما نبود تعریف قانونی و ضوابط لازم برای تشخیص و تفکیک آنها از یکدیگر، پروژه‌های طرح‌های عمرانی را تابعی از مقتضیات اداری یا سلایق کارشناسی می‌کند. به‌طوری که گاه طرح‌های عمرانی مشابه، دارای پروژه‌های متفاوت غیرمشابه می‌شوند و مهم‌تر آن که تعداد و مشخصات همین پروژه‌ها هم در طول اجرای طرح به دلیل ادغام یا تجزیه آنها تغییر می‌کند. به عنوان مثال یک طرح عمرانی ممکن است در موافقت‌نامه سال‌جاری دارای تعداد معینی پروژه با عناوین، اعتبار و زمان‌بندی اجرایی مربوط به خود باشد، ولی در موافقت‌نامه‌های بعد، بدون آن که پروژه‌ای شروع شود یا خاتمه یابد، همین تعداد تغییر کند. اطلاعات موافقت‌نامه‌ها در مورد تعداد، حجم عملیات، زمان‌بندی و اعتبار پروژه‌ها برای دستگاه‌های اجرایی لازم‌الاجرا نیست و در فقدان تعریف مشخصی به عنوان راهنمای تشخیص و تعیین پروژه‌ها، ماده ۸۲ قانون تنظیم برخی مقررات مالی دولت، جا به جایی در پروژه‌های اجرایی طرح‌ها را مجاز شناخته و با جواز تغیر دستگاه اجرایی هر یک از آنها، مجموعه‌های عملیاتی طرح‌های عمرانی می‌توانند به صورت پروژه‌های مستقلی درآیند، که دارای دستگاه‌های اجرایی متفاوتی از طرح اصلی باشند و همچون یک طرح عمرانی مدیریت شوند!
هرچند در سال‌های اخیر در مورد اهمیت نقش موافقت‌نامه‌ها تأکید بیشتری صورت گرفته و انجام هر نوع هزینه بدون مبادله موافقت‌نامه با سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی خلاف قانون شناخته می‌شود اما هنوز جایگاه حقوقی و مأموریت اصلی موافقت‌نامه‌ها در فرآیند بودجه‌ای کشور شناخته شده نیست. عده‌ای مفاد و محتوای موافقت‌نامه‌ها را مترادف با طراحی‌های عمرانی گرفته‌اند و عده‌ای آنها را به عنوان مبنایی برای سازماندهی عملیات اجرایی سالانه و تمهید مقدمات برنامه‌های نظارتی می‌شناسند. در قوانین برنامه‌های اول، دوم و سوم توسعه، مفاد تبصره‌های ۳۴، ۵ و ماده ۶۱ بر ضرورت انجام مطالعات توجیهی، فنی و اقتصادی … پیش از مبادله موافقت‌نامه تأکید می‌کند[۳]، در عین حال نحوه تأمین هزینه‌های مربوط به این مرحله مسکوت مانده است. شگفت آن که در سال‌های اخیر مبادله موافقت‌نامه‌ها جایگزین مراحل اداری اصلاح بودجه نیز شده است و ابلاغ نتیجه مجوزهای قانونی دولت برای جابه‌جایی اعتبارات بودجه مصوب، در بسیاری از موارد به بهانه تنگنای زمانی و انقضای سال مالی از طرف سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به عنوان مبادله موافقت‌نامه اصلاحی انجام می‌شود!
به‌رغم همه تردید‌ها و نارسایی‌هایی که در مبانی قانونی، ضرورت و مأموریت موافقت‌نامه‌ها وجود دارد، تهیه، تنظیم و ابلاغ موافقت‌نامه‌ها موضوع یک جریان عظیم اداری است. موافقت‌نامه‌ها به‌طور معمول در چند برگ تهیه و پس از امضای طرفین در حدود ۱۱ نسخه تکثیر و به مراجع مختلف ابلاغ می‌شود. اعمال هرگونه تغییر یا اصلاح بعدی آنها در طول سال مالی نیز تابع همین رویه است. این جریان با در نظر گرفتن تعداد طرح‌ها و پروژه‌های ملی و استانی در هر دوره مالی، به اقدام اداری برای تکثیر و ابلاغ میلیون‌ها برگ تصویر اسناد اداری منتهی می‌شود، بدون آنکه در عمل اطلاعات جمعی قابل استناد و مفیدی برای یکایک طرح‌های عمرانی یا فعالیت‌های جاری دستگاه‌های اجرایی به دست دهد.
وجود مسائل فوق در مورد طرح‌های عمرانی به مشکلات عینی زیر انجامیده است.
۱- اتلاف چند ماه از سال در لابه‌لای بورکراسی تدوین آیین‌نامه‌های اجرایی و تخصیص اعتبار
۲- صرف اعتبارات در راستای امور جاری
۳- غیراقتصادی بودن طرح‌های عمرانی به دلیل طولانی شدن دوره اجرا
۴- کمبود اعتبارات عمرانی
۵- عدم وجود اطلاعات لازم جهت ارزیابی عملکرد ماده ۶۵ قانون برنامه سوم توسعه[۴].
۶- عدم تحقق مفاد ماده ۷۵ قانون برنامه سوم مبنی بر استانی کردن طرح‌های عمرانی
۷- عدم وجود سازوکار دقیق برای ساماندهی طرح‌های عمرانی و بلاتکلیفی پروژه‌های نیمه تمام
۸- عدم تخصیص کامل اعتبار سالانه به طرح‌ها و عدم تناسب اعتبارات تخصیص داده شده با پرداخت‌های خزانه.
۹- عدم تناسب حجم عملیات طرح‌های عمرانی با اعتبارات قابل تأمین و عدم تخصیص بودجه با شرایط اجرایی طرح‌ها.
سنجه‌هایی برای داوری
۱- دوران اجرای طرح‌های عمرانی
براساس مفاد ماده ۲۰ قانون برنامه و بودجه، اعتبارات سال‌های آینده هر طرح در نخستین سال پیشنهاد یا متعاقب آن باید در بودجه به تصویب[۵] برسد. از این‌رو، همه ساله پیش‌بینی دوران اجرای (شروع و خاتمه) طرح‌ها در پیوست شماره (۲) قانون بودجه به تصویب مجلس شورای اسلامی می‌رسد و طی آن، برای هر طرح علاوه بر قید اعتبارات پرداختی سال یا سال‌های پیش، اعتبار سال بودجه و اعتبارات مورد نیاز برای سال‌های بعد نیز پیش‌بینی می‌شود. با بررسی این اعتبارات و با فرض تأمین اعتبار در سال‌های بعد، حداقل معادل با اعتبار پیشنهادی در سال بودجه، می‌توان مدت زمان لازم برای اتمام طرح‌های (بدون در نظر گرفتن سایر عوامل اجرایی از قبیل تجهیزات، مطالح، زمین، نیروی انسانی و…) منظور در پیوست قانون بودجه را به دست آورد. این سنجه برای زمان مورد نیاز تا سطح فصول عمرانی تعیین و بررسی شده که با توجه به پایین بودن دقت پیش‌بینی‌های انجام شده در پیوست شماره(۱) قانون بودجه، چندان قابل اتکا نیست. چنان‌چه این بررسی به سطح برنامه تسری داده شود عدم دقت زمان‌ها یا اعتبارات پیش‌بینی شده در سال‌های بعد گسترده خواهد بود. با وجود این براساس اطلاعات مندرج در پیوست شماره(۱) قانون بودجه، جهت اتمام طرح‌های مصوب از سه ماه تا ۱۴ سال زمان برای فصول مختلف مورد نیاز است، در حالی که اطلاعات مندرج در پیوست قانون بودجه حاکی از زمان‌های دیگر برای اتمام طرح‌های مربوط است.
به عنوان نمونه، زمان مورد نیاز برای اتمام طرح‌ها در سال پایانی برنامه دوم (سال ۱۳۷۸) برای فصل جهانگردی ۸/۱۳ سال و برای طرح‌های فصل بازرگانی ۳/۷ سال است. در حالی که دو سال پیش از آن (۱۳۷۶) زمان‌های مزبور به ترتیب۴٫۱ و ۳ سال بوده است.
در این سنجه علاوه بر عدم دقت تاریخ‌ها و اعتبارات، تأثیر شروع طرح‌های جدید در تجدید امکانات مالی و افزایش زمان مورد نیاز حایزاهمیت است.
زمان‌های اعلام شده در این سنجه با فرض تخصیص و پرداخت ۱۰۰درصد اعتبارات مصوب در هر سال است، بدیهی است که عدم تخصیص متوسط ۳۰ درصد از اعتبارات عمرانی موجب طولانی‌تر شدن زمان اجرای طرح‌ها خواهد بود.
۲- اتمام طرح‌های عمرانی
در سه دهه اخیر، عدم اتمام و بهره‌برداری از طرح‌های عمرانی ملی در موعد مقرر به عنوان یکی از نقاط ضعف عمده اجرای بودجه مورد توجه بوده است. در این سنجه یکی از مهم‌‌ترین عوامل عدم بهره‌برداری به موقع از طرح‌های عمرانی ملی مورد بررسی قرار می‌گیرد. در سال ۱۳۶۸ مقرر شده بود که با تخصیص ۳۸۳ میلیارد ریال از ۵۶۹۵ میلیارد ریال اعتبارات طرح‌های عمرانی ملی، ۱۱۱ طرح خاتمه یابد، لکن در اجراء فقط ۴۶ طرح خاتمه یافت. تعمیم این بررسی به دوره زمانی مورد نظر حاکی از آن است که در مقابل ۱۹۹۳ طرح که براساس پیوست‌های قوانین بودجه باید خاتمه یابد، فقط ۸۲۶ طرح خاتمه یافته و مبلغ ۹٫۷۵۰ میلیارد ریال را به خود اختصاص داده است؛ لکن در همین دوران ۱۶۰۳ طرح جدید با اعتباری معادل ۵۹٫۷۵۸ میلیارد ریال به صورت طرح ملی به پیوست قوانین بودجه اضافه شده است.
نمونه‌های اخیر در این مورد را می‌توان در لایحه بودجه ۱۳۸۲ پیدا کرد. در این لایحه برآورد اعتبار مورد نیاز برای تکمیل ۲۸۴ طرح افزایش یافته است. به عنوان مثال:
در سال ۱۳۸۱ با اختصاص ۹۶ میلیارد ریال برآورد گردیده بود که طرح تکمیل ۳۴ ندامتگاه (طرح شماره ۱۰۶۱۱۲۰۱) در سال‌های بعد با اختصاص ۲۳۴ میلیارد ریال خاتمه یابد. در حالی که در سال ۱۳۸۲ به رغم اختصاص ۹۶ میلیارد ریال در سال ۱۳۸۱ و برآورد اختصاص ۱۰۳ میلیارد ریال در سال ۱۳۸۲، پیش‌بینی گردیده است که در سال‌های بعد برای تکمیل طرح مذکور ۳۸۸ میلیارد ریال مورد نیاز می‌باشد.
در قانون بودجه سال ۱۳۸۱، در مجموع پیش‌بینی گردیده بود که با اختصاص ۱۵٫۸ هزار میلیارد ریال، ۲۸۴ طرح مذکور خاتمه یابد. در حالی که در لایحه بودجه ۱۳۸۲ علی‌رغم برآورد ۱۳٫۲ هزار میلیارد ریال برای ادامه اجرای طرح‌های مذکور در این سال، پیش‌بینی گردیده است که برای تکمیل طرح‌های مذکور حدود ۵۵ هزار میلیارد ریال اعتبار دیگر مورد نیاز است. به عبارت دیگر پیش‌بینی اعتبار مورد نیاز برای تکمیل طرح‌های مذکور ظرف یک سال ۵/۳ برابر شده است.
معمولاً در لوایح بودجه سالانه، سال خاتمه طرح‌ها نیز گزارش می‌شود. در لایحه بودجه ۱۳۸۲ نسبت به قانون بودجه ۱۳۸۱ زمان مورد نیاز برای خاتمه ۱۰۹ طرح افزایش یافته است. میانگین افزاش زمان خاتمه طرح‌ها دو سال است به عبارت دیگر به‌طور متوسط در مورد ۱۰۹ طرح مذکور زمان خاتمه طرح‌ها دو سال افزایش یافته است.
از طرف دیگر همراه با تغییر سال خاتمه طرح‌ها، برآورد اعتبار مورد نیاز برای تکمیل آنها نیز تغییر کرده است. این رقم در مورد۱۰۹ طرح مذکور بیش از هفت هزار میلیارد ریال است که نشان دهنده ۲۵۳ درصد افزایش در برآورد اعتبار سال‌های بعد ۱۰۹ طرح مذکور نسبت به برآورد سال ۱۳۸۱ می‌باشد.
بررسی ۲۸۶ طرح که طبق لوایح و قوانین بودجه قرار بوده است در سال‌های ۱۳۷۹ لغات ۱۳۸۱ خاتمه یابد اما در لایحه بودجه ۱۳۸۲ نیز به عنوان طرح‌های عمرانی در سال ۱۳۸۲ ذکر شده‌اند نشان می‌دهد که برای اجرای طرح‌های مذکور در سال ۱۳۸۲ میزان ۸۷۶۵ میلیارد ریال اعتبار پیش‌بینی شده است. جالب است که برای تکمیل این طرح‌ها ۷۸۶۴ میلیارد ریال اعتبار در سنوات بعد مورد نیاز است.
در این سنجه کاهش و خاتمه طرح‌ها در پنج سال آخر نسبت به سال‌های اولیه دوره بررسی نیز بیانگر عدم توجه به توزیع بهینه اعتبارات است؛ به نحوی که در پنج سال اخیر صرفاً ۵٫۲ درصد از اعتبارات عمرانی به طرح‌های خاتمه یافته تعلق داشته و این درحالی است که تأمین و تخصیص ۱۰۰درصد اعتبارات طرح‌هایی که امکان بهره‌برداری از آنها وجود دارد، همواره در اولویت بوده است.
مقایسه تعداد طرح‌های خاتمه یافته با طرح‌های جدید به این معنی است که در مقابل خاتمه یافتن یک طرح، دو طرح عمرانی جایگزین شده و در مقابل انجام هر ریال سرمایه‌گذاری حدود شش ریال تعهد جدید به وجود آمده است. با توجه به این امر که طرح‌های عمرانی جدید با اعتبارات پیش‌بینی شده خاتمه نخواهد یافت و در دوران اجراء با افزایش عملیات و نیازهای اعتباری تازه روبه‌رو می‌شود، ابعاد اختلاف در میان میزان عملیات خاتمه یافته با تعهدات جدید وسیع‌تر خواهد شد.
۳- پیش‌نویس طرح «نحوه اجرای طرح‌های عمرانی انتفاعی کشور»
از تاریخ تصویب این قانون روش اجرای طرح‌های عمرانی انتفاعی کشور به شرح زیر تعیین می‌گردد.
۱- از ابتدای سال ۱۳۸۲ اجرای طرح‌های عمرانی اتفاعی به صورت طرح دولتی جز در موارد ضرورت ممنوع است، تشخیص موارد ضروری با کمیته بررسی طرح‌های موضوع بند «۷» می‌باشد.
۲- فهرست این گونه طرح‌ها هر ساله با پیشنهاد سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور به تصویب دولت خواهند رسید.
۳- سازمان مدیریت مکلف است جهت جلوگیری از گسترش شرکت‌های دولتی و تحقق امر خصوصی‌سازی و گسترش مشارکت‌های مردمی، جز در موارد بند «۱»، کلیه طرح‌های عمرانی انتفاعی مورد نیاز کشور را در قالب شرکت‌های غیردولتی به عنوان شرکت مجری، ساماندهی و اجراء درآورد.
۴- کلیه وجوه مصوب برای اجرای طرح‌های عمرانی انتفاعی به صورت وام از طریق بانک‌های عامل در اختیار شرکت‌های مجری طرح، قرار خواهد گرفت.
۵- بانک‌های عامل ترجیحاً از میان بانک‌های توسعه‌ای و تخصصی خواهند بود که با تصویب دولت به عنوان پوشش حمایتی و نظاری بر کار شرکت‌های مجری طرح تعیین خواهند شد.
۶- نرخ وام‌های اعطایی بانک‌ها برای طرح‌های عمرانی انتفاعی مورد نیاز دولت به میزان پنج‌درصد کمتر از نرخ سود تسهیلات بخش صنعت خواهد بود.
۷- سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی مکلف است هر ساله با جمع‌آوری تقاضاهای اجرای طرح‌های عمرانی وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های اجرایی و گزینش طرح‌های ضروری مذکور در کمیته بررسی طرح‌ها که بدین منظور تشکیل خواهد شد و متشکل از سه دستگاه فرابخشی وزارت دارایی، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و بانک مرکزی می‌باشد، عناوین طرح‌ها را بررسی و لیست طرح‌های ضروری را جهت اطلاع سرمایه‌گذاری و متقاضیان در رسانه‌های عمومی اعلان نماید.
۸- میزان سرمایه‌گذاری دولت به صورت وام برای اجرای طرح‌های فوق از طریق شرکت‌های مجری طرح حداکثر ۸۰% قیمت تمام شده طرح می‌باشد.
۹- ۲۰درصد بقیه سرمایه‌گذاری لازم می‌بایستی توسط متقاضیان غیردولتی تأمین گردد.
۱۰- بانک‌های عامل مکلفند جهت جلوگیری از هرگونه وقفه در پیشرفت طرح‌های عمرانی فوق در مواقعی که به هر دلیل در تأمین وجوه وام از طرف سازمان برنامه و خزانه وقفه‌هایی ایجاد گردد با تأمین منابع لازم از محل سایر منابع در اختیار بانک به صورت وام و یا نرخ رسمی سود تسهیلات بخش صنعت در اختیار شرکت‌های مجری قرار دهند. این‌گونه وام‌ها کوتاه‌مدت بوده و از محل وجوه دریافتی از خزانه بابت تعهدات مربوط به طرح‌های عمرانی تسویه می‌گردد.
۱۱- در موارد ضرورت، مشارکت دولت (دستگاه‌های اجرایی دولت) در شرکت‌های مجری طرح تا حداکثر ۳۰% سرمایه شرکت بلامانع است.
۱۲- دستور العمل اجرایی قانون فوق حداکثر سه ماه از ابلاغ قانون با پیشنهاد سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به تصویب دولت خواهد رسید.
۴- مشکلات پیش‌نویس طرح ارائه شده
علی‌رغم جهت‌گیری مثبت، پیش‌نویس مذکور با توجه به مشکلات موجود، طرح یاد شده به‌گونه‌ای تنظیم نشده است که در اجراء منجر به برقراری یک نظام منسجم برنامه‌ریزی، نظام ایجاد تعهدات و عملیات مالی طرح‌های عمرانی شود؛ دراین راستا برخی اشکالات ذیلاً بیان شده است.
۱- نحوه عمل مالی و شیوه پرداخت اعتبارات مصوب طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای انتفاعی در بند (۴) طرح به صورت کامل مشخص نشده است. در نتیجه ارتباط ذی‌حسابی با خزانه و شیوه پرداخت دقیقاً روشن نیست.
۲- مفاد این پیش‌نویس با اصل ۵۵ قانون اساسی در بعد نظارت بر بخش غیردولتی مغایر است.
۳- نحوه برگشت وام مربوط به طرح‌های انتفاعی و اجرای مواد ۳۲ و ۳۳ قانون برنامه و بودجه مشخص نیست.
۴- وجوه عمومی پرداختی به بانک‌ها (بابت طرح‌های انتفاعی) توسط خزانه به هزینه قطعی منظور می‌شود که در این صورت نحوه حسابداری و تعیین وثیقه و تضمین در مقابل وجوه پرداختی واضح نیست.
۵- به دلیل مغایرت مفاد پیش‌نویس با بسیاری از مواد قانون برنامه و بودجه از جمله مواد ۳۳، ۳۲، ۲۸، ۲۳، ۲۱ و ماده ۷۷ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی، جامعیت آن باید به‌گونه‌ای باشد تا در صورت جایگزینی ابهامی بر جای نگذارد.
۶- مالکیت طرح عمرانی انتفاعی در مرحله اجراء و پس از اتمام دوره بهره‌برداری، به وضوح تشریح نشده است.
۷- مبنای وثیقه و تضمین وجوه دریافتی (۸۰%) از بانک‌ها توسط شرکت‌های غیردولتی مشخص نیست.
۸- وجود موارد استثناء در بند (۱) کل قضیه را مخدوش و منتفی خواهد ساخت، به عبارت دیگر وجود استثناء، به تداوم وضع موجود منجر خواهد شد.
۹- موکول کردن قانون به تنظیم دستورالعمل بدون شفاف کردن مفاد آن، عموماً به انحراف قانون از اهداف خود منجر می‌شود.
چارچوب پیشنهادی
به نظر می‌آید جهت تکمیل پیش‌نویس نمایندگان و دقیق نمودن اهداف طرح، اصلاحات لازم باید به‌گونه‌ای انجام شود که چارچوب موارد ذیل در طرح مشخص باشد:
۱- فرآیند برنامه‌ریزی و عملیات مالی طرح‌ها (طراحی فرآیند مبادله موافقت‌نامه و عملیات مالی طرح شامل تخصیص اعتبار، پرداخت خزانه صدور حواله، انعقاد قرارداد…)
۲- نظام ایجاد تعهدات در قالب اصلاح ماده ۱۹ قانون محاسبات عمومی (پیش‌بینی مکانیزم‌های لازم برای ایجاد تعادل بین درآمد‌ها و تعهدات در قالب برنامه‌های عمرانی).
۳- نظام تهیه و تصویب طرح‌ها در قالب تصحیح تعاریف طرح انتفاعی و غیرانتفاعی، تولیدی، زیربنایی، اقتصادی و… در کشور و اصلاح و تعیین روش تهیه گزارش توجیهی و تصویب طرح (موضوع تبصره ۵ قانون برنامه دوم و بند الف و ب ماده ۶۱ قانون برنامه سوم توسعه.)
۴- اجرای طرح‌های انتفاعی در چارچوب مکانیزم بندهای ۴ تا ۱۱ طرح نمایندگان با حفظ اصل استقلال نظام بانکی از نظام طرح‌های عمرانی با ایجاد ساختار و سازوکارهای مناسب و عدم تحمیل تعهدات مازاد بر اعتبار طرح‌های عمرانی به نظام بانکی.
۵- تنظیم ساختار نهای مبتنی بر حداقل بوروکراسی و با حداکثر کارآمدی جهت تعیین نحوه مواجه با طرح‌های عمرانی استانی و طرح‌های عمرانی ملی و شیوه تعامل با وجوه اداره شده تحت شرایط عقود تأمین مالی و فاینانس و تعیین وظایف هر یک از ارکان و نهادهای ذی‌ربط در طرح ساماندهی طرح‌های عمرانی
با توجه به ویژگی‌های فوق چارچوب پیشنهادی به صورت زیر ارائه می‌شود:
فصل اول- کلیات
ماده ۱- هدف و کاربرد (Scope)
ماده ۲- تعاریف
· تعاریف پایه‌ای که در قوانین موجود اشکال دارند:
۲-۱- طرح عمرانی (توسعه ای)
۲-۲- طرح زیربنایی
۲-۳- طرح مطالعاتی
۲-۴- طرح انتفاعی و غیرانتفاعی
۲-۵- طرح اقتصادی
۲-۶- برنامه عمرانی
تعاریف مربوط به نهاد‌ها و ساختار نهادی طرح:
۲-۷- بانک عامل
۲-۸- هیأت تصویب طرح
تعاریف مربوط به فرآیند‌ها و سیستم‌ها:
۲-۹- مطالعات توجیهی
۲-۱۰- اولویت‌بندی طرح‌ها
۲-۱۱- تعهد
۲-۱۲- تعهد مازاد بر اعتبار
۲-۱۳- نظارت عملیاتی
۲-۱۴- نظارت برنامه‌ای
۲-۱۵- موافقت‌نامه شرح عملیات طرح
۲-۱۶- نظام فنی و اجرایی
فصل دوم- سازمان اجرایی
ماده ۳- ارکان تهیه و اجرای طرح‌های عمرانی
ماده ۴- شرح وظایف ارکان تهیه و اجرای طرح‌های عمرانی در ساماندهی طرح‌های عمرانی
· وظایف هیأت تصویب طرح
· وظایف سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور
· وظایف بانک کارگزار عملیات مالی طرح
· وظایف دستگاه‌های اجرایی
ماده ۵- شرکت مجری طرح
فصل سوم- طبقه‌بندی طرح‌های عمرانی
ماده ۶- طبقه‌بندی طرح‌های عمرانی
ماده ۷- مقررات تهیه و اجرای طرح‌های تولیدی
ماده ۸- مقررات تهیه و اجرای طرح‌های زیربنایی
ماده ۹- مقررات تهیه و اجرای طرح‌های فرهنگی و اجتماعی
ماده ۱۰- مقررات تهیه و اجرای طرح‌های مطالعاتی و پژوهشی
ماده ۱۱- مقررات تهیه و اجرای طرح‌های انتفاعی
ماده ۱۲- مقررات تهیه و اجرای طرح‌های غیرانتفاعی
فصل چهارم- نظام فنی و اجرایی طرح‌های عمرانی
ماده ۱۳- فرآیند تهیه و تصویب طرح‌های عمرانی
ماده ۱۴- مفاد گزارش توجیهی طرح‌های عمرانی
ماده ۱۵- انتخاب عوامل اجرای طرح
ماده ۱۶- تشخیص صلاحیت، ارجاع کار و ارزیابی
ماده ۱۷- مسؤولیت مدنی طراحان و سازندگان
ماده ۱۸- الگوهای اجرایی (سه عاملی- طرح و ساخت – دو عاملی)
ماده ۱۹- برآورد هزینه‌ها و فرآیندهای مالی طرح ها
ماده ۲۰- کارگزاری عملیات مالی
منابع و مأخذ تهیه گزارش:
۱- اظهارنظرهای کارشناسی
۲- دفتر مطالعات برنامه و بودجه، ۱۳۸۱، بودجه‌ریزی در ایران (مسائل و چالش‌ها) مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی
[۱] – مینو عدالت‌پور و سعید جلالی، ۱۳۸۱، طرح‌های عمرانی درنظم نوین قانونی به انضمام تعاریف و دستورالعمل‌های نظام جدید بودجه‌ریزی، مرکز مدارک علمی و انتشارات، معاونت امور پشتیبانی، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور.
[۲] – عمده مطالب این بخش از فصل هفتم کتاب بودجه‌ریزی در ایران (مسائل و چالش‌ها) اقتباس شده است.
[۳]– البته در این رابطه نکات زیر نیز قابل ذکر است:
الف) علی‌رغم مبادله موافقت‌نامه شرح عملیات به صورت یک بار، موارد استثناء در انتهای بند الف ماده مذکور، بهانه افزایش حجم عملیات و یا تعداد پروژه‌ها می‌شود. از سوی دیگر علی‌رغم اولویت‌بندی طرح‌ها، طبقه بندی «د» ماده ۶۱ توجهی به درجه اولویت آنها نمی‌شود.
ب) عدم توجه به وجود توجیه فنی، اقتصادی، اجتماعی طرح‌های عمرانی.
ج) تمرکز مطالعات توجیه فنی- اقتصادی و مالی به چگونگی اجرای طرح و عدم توجه به عوامل مورد نیاز دستگاه اجرایی برای نظارت و عدم کنترل در استخدام در طرح‌های امانی و پیمانی و گسترش هزینه‌های جاری علی‌رغم قید تخصیص اعتبار دودرصد برای هزینه‌های جاری.
د) بلااثر بودن مبادله یکساله موافقت‌نامه برای طرح عمرانی در دوران برنامه، به دلیل یکساله بودن اعتبارات طرح‌های پیوست‌های قوانین بودجه، بالاخص که با تغییر مبلغ سال یا سال‌های بعد عملاً محتاج اصلاحیه‌های بعدی می‌شوند که فرآیند مبادله موافقت‌نامه را طولانی‌تر می‌کند.
[۴] – ماده (۶۵) قانون برنامه سوم توسعه: به دولت اجازه داده می‌شود در تنظیم لوایح بودجه سالانه، پرداخت بخشی از اعتبارات طرح‌های عمرانی انتفاعی را در قالب تسهیلات و کمک‌های مالی و فنی، توسط بانک‌های تخصصی و توسعه‌ای از طریق وجوه اداره شده یا دیگر روش‌های مرسوم در نظام بانکی، منظور کند. وجوه برگشت شده طرح‌های انتفاعی، موضوع ماده (۳۲) قانون برنامه و بودجه مصوب ۱۳۵۱ نیز با ساز و کار فوق به سایر طرح‌های انتفاعی اختصاص می‌یابد. از آنجایی که طی سال‌های ۸۰ و ۸۱ وجوه مذکور در ماده ۶۵ درمرحله اختصاصی به بانک، هزینه قطعی تلقی می‌شده است. با تدوین تفاهم‌نامه و موافقت‌نامه‌های لازم، وجوه از خزانه به بانک انتقال یافته است ولی عملکرد بانک‌ها معلوم نیست. به استثناء وجوه اداره شده در زمینه اشتغالزایی (تبصره ۱۱) عملکرد (حدود ۱۰۰۰۰ میلیارد ریال از اعتبارات عمرانی برای بحث اشتغال به صورت وجوه اداره شده اختصاص یافته است) عملکرد این بخش در حدود صفر بوده است.
[۵] – در قانون با تصویب کمیسیون‌های برنامه و بودجه مجلسین سابق تعیین شده بود اما پس از انقلاب اسلامی باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد.
این مطلب بدون برچسب می باشد.
دیدگاه بسته شده است.