فساد مالي در پيمانكاري‌ها؛ اتلاف منابع ملی روند آلوده سازي قرارداد پيماني مناقصه يا مزايده نويسنده: حسن وفايي مقاله‌اي كه پيش‌رو داريد با اين‌كه چندسال پيش نوشته شده، اما هنوز هم مصداق امروز ما است. امروز هم بسياري از مفاسد مالي كه گريبان دولت را گرفته از ناحيه واگذاري‌ها به پيمانكاران صورت مي‌گيرد. ۱-دولت و […]
فساد مالي در پيمانكاري‌ها؛ اتلاف منابع ملی
روند آلوده سازي قرارداد پيماني مناقصه يا مزايده
نويسنده: حسن وفايي
مقاله‌اي كه پيش‌رو داريد با اين‌كه چندسال پيش نوشته شده، اما هنوز هم مصداق امروز ما است. امروز هم بسياري از مفاسد مالي كه گريبان دولت را گرفته از ناحيه واگذاري‌ها به پيمانكاران صورت مي‌گيرد.
۱-دولت و پيمانكاري‌ها
مراكز دولتي هر روز دست‌كم صد‌ها مورد از وظايف و مسؤوليت‌هاي ريز و درشت خود، از جمله انواع خريدهاي داخلي و خارجي، تأمين خدمات موردنياز دستگاهي و عمومي، كارهاي مشاورهاي و تحقيقي، فروش و واگذاري دارايي‌ها و اعتبارات را از راه راديو و تلويزيون، مطبوعات، اينترنت، آگهي محدود و دعوت خاص به اطلاع همگان مي‌رسانند. چنين است كه بخش بزرگي از بودجه كل كشور براي اجراي طرح‌هاي گوناگون با بستن قراردادهاي پيماني، در اختيار شركت‌هاي انتفاعي خصوصي و دولتي قرار مي‌گيرد. دولت نيز به‌عنوان مدير‌عامل كشور، با اين روش، افزون بر ايجاد تحرك اقتصادي عام، مي‌تواند بي‌دغدغه و مشغله ناشي از پيگيري كارهاي جاري و اجرايي، به تنظيم راهبردها، هدفها، سياست‌ها، برنامه‌ها، بودجه عمومي، توزيع مناسب منابع و انتخاب طرف‌هاي قراردادهاي دولتي و نظارت بر كارشان بپردازد. بنابراين، تصدي مستقيم بسياري از كارهاي مطالعاتي و اجرايي بيرون از شيوه كاركرد دولتي، به ديگران سپرده شود و با صرف معقول و نظارتشده منابع، در فرصت‌هايي محدود و در چارچوب وظايف دولت، در دسترسي جامعه قرار گيرد.
گروهي از متخصصان داخلي و بين‌المللي اقتصاد رشد و توسعه، توسعه همهجانبه و پايدار را در گرو اجراي بهنگام سياست‌هاي اقتصادي متكي بر قوانين بازار و كاهش تصديگري دولت ميدانند و حتي جلب مشاركت بخش‌خصوصي و متمركز نبودن نظام اداري را، هم ابزار توسعه و هم نشانه توسعه ميدانند. مراكز اعتباري بين‌المللي مانند بانك جهاني و صندوق بين‌المللي پول نيز در اعمال اجباري سياست‌هاي خود، دادن كمك يا اعتبار به كشور‌ها را منوط به اجراي سياست‌هاي پولي، بانكي و اقتصادي مي‌كنند. در ايران كوشش‌هاي گوناگون و پيوستهاي صورت گرفته است تا طرح‌هايي چون خصوصيسازي و احياي اقتصاد برپايه فعاليت آزاد بازار عملي شود تا ضمن كاهش تصديگري دولت، كار‌ها به شهروندان سپرده شود. تغيير قوانين اقتصادي و بارزگاني و واگذاري مالكيت شركت‌هاي نيمهورشكسته زير تملك دولت در اجراي برنامه‌هاي اول و دوم توسعه و نيز پيش‌بيني خصوصي شدن بزرگ‌‌ترين و مؤثر‌ترين بنگاه اقتصادي ايران، يعني شركت ملي نفت در برنامه چهارم، نشانه‌هايي از اجرايي كردن اين ديدگاه و باور داخلي و بين‌المللي است.
۲-عناصر قرارداد پيماني و انواع آن
پروژه پيماني دربرگيرنده مجموعهاي از كار‌ها و خدمات است كه دستگاه اجرايي، برپايه طرح‌هاي توجيه فني، اقتصادي و اجتماعي، با برآورد دقيق زمان و اعتبار موردنياز و در راستاي تحقق هدف‌هاي مندرج در برنامه ميانمدت يا سالانه خود به اجرا ميگذارد يا اجرا و مديريت آن را به ديگران ميسپارد. پروژه كه با توجه به پيچيدگي و وسعت كار موردنظر تعريف مي‌شود، ممكن است به چند قرارداد يا پروژه فرعي تقسيم شود و پيمانكار اصلي، با مديريت و مسؤوليت خود، اجرا و مديريت آن‌ها را به پيمانكاران فرعي واگذار كند. قراردادهاي دولتي واگذارشده به اشخاص حقيقي يا حقوقي داخلي و خارجي را به دو گروه به اين شرح مي‌توان تقسيم كرد: ۱- مناقصه يا خريد خدمات و كالاهاي موردنياز عمومي از سوي دولت. ۲- مزايده يا فروش اعتبارات و دارايي‌هاي مازاد بر نياز، غيرضرور يا تأمينكننده منابع مالي موردنياز بودجه.
با توجه به نقش عواملي مانند مدير طرح، كارفرما، مشاور و پيمانكار در اجراي پروژه، قانون برنامه طرح‌ها را به ۴، ۳، دو و تكعاملي(اماني پيماني) تقسيم كرده است. مدير، كارفرما و مشاور با توجه به ماهيتشان در برابر پيمانكار قرار مي‌گيرند و مي‌توان آن‌ها را كارفرما ناميد. ازاينرو، براي ورود به بحث «روند آلودهسازي قرارداد پيماني مناقصه يا مزايده» عناصر سازنده مؤثر بر پيمان را مي‌توان چنين برشمرد:
۱-موضوع قرارداد
۲-شرايط انجام شدن كار
۳-كارفرما (مالك يا پرداختكننده/مدير و ناظر اجراي پروژه/مشاور)
۴-پيمانكار(اول، دوم و…)
۵-انتخاب پيمانكار يا خريدار، برپايه تشريفات قانوني يا ترك تشريفات
۳-چرخه بسته شدن قرارداد پيماني
سند بودجه سالانه در روندي به نسبت پيچيده و طولاني از كارهاي كارشناسي در دستگاه، سازمان مديريت و برنامهريزي و مجلس، تصويب مي‌شود و به‌عنوان شالوده ضرورت‌هاي اولويتبندي شده، درآمد‌ها و هدفها و سياست‌هاي ميانمدت، تنظيم مي‌گردد و با مبادله موافقت‌نامه، بودجه فعاليت‌هاي جاري و عمراني در اختيار ستاد ملي بودجه دستگاهي، استاني و كميسيون‌هاي استاني قرار مي‌گيرد. قرارداد پيماني، برپايه قانون بودجه، پس از مراحل مشخص و متوالي با عنوان تشريفات برگزاري مناقصه يا مزايده، تعريف و بسته مي‌شود و كميسيون‌هاي استاني و دستگاه‌هاي اجرايي سرانجام با انتخاب مجري طرح‌ها و پروژه‌ها، بودجه ابلاغشده را واگذار مي‌كنند. بنابراين، زنجيره به نسبت پيچيده تنظيم بودجه عمومي از دستگاه دولت آغاز مي‌شود و در حوزه اجرايي به شركت‌هاي طرف قراردادهاي پيماني سپرده مي‌شود.
۴-عوامل مؤثر بر قرارداد و فساد مالي
چنان‌كه گفته شد، دستاندركاران برنامه‌هاي دولت به گونه آشكار و مشخص، مسؤوليت توزيع سرمايه و درآمد و موقعيت‌هاي ممتاز اقتصادي و اجتماعي را به‌عنوان بخشي از كاركرد و وظيفه قانوني به عهده دارند و چنين ظرفيتي، با توجه به نقاط قوت و ضعف نظام مديريتي و بسياري از واقعيتهاي محيطي و سازماني، مي‌تواند عامل ايجاد شرايط گوناگون باشد كه از آن‌ها با عنوان‌هايي چون آسيبپذيريها، تهديد‌ها و فرصت‌هاي پيشروي سازمان اداري يا اجتماعي، نام بردهاند. درواقع، عوامل گوناگوني بر پروژه‌هاي پيماني و دولتي، فارغ از كموكيف موضوع قرارداد، از مرحله توجيه ابتدايي و تصويب يا ابلاغ طرح تا انتخاب پيمانكار و اجراي كار و تحويل دادن محصول قرارداد، اثر ميگذارد. اين عناصر و عوامل را كه منشأ داخلي دارد يا بيرون از قرارداد است، به اين شرح مي‌توان برشمرد:
۱-۴ عامل انساني
در كار بستن و واگذاري هزاران قرارداد پيماني در هر سال، باور‌ها و پيگيري‌هاي عملي عامل انساني شاغل يا مرتبط با سطوح گوناگون اداري كه در مورد تعيين و تخصيص بودجه و امكانات اجرايي موردنياز تصميم مي‌گيرد، نقش اساسي دارد. بنابراين، خواست و توان نيروي انساني، به‌عنوان نخستين و مهم‌‌ترين عامل شكلگيري قرارداد، مي‌تواند بر روند كار و مراحل و اجزاي گوناگون پروژه، با توجه به مقدورات و محدوديت‌هاي پيشبينيشدني، به گونه مستقيم تأثير منفي يا مثبت داشته باشد. فساد مالي و اداري، از جمله ارتشا و اختلاس به دلايل گوناگون و با انگيزه‌هاي متفاوت، برپايه روابط و رفتار غيرقانوني و ناسالم عنصر انساني در مراكز دولتي با طرف‌هاي ذي‌نفع بيروني، تعريف مي‌شود. درواقع، عامل انساني، بيآنكه حساسيتي برانگيزد و مشكلي خاص پديد آورد، مي‌تواند براي دستيابي به بالا‌ترين منافع شخصي، بر معيار‌ها و ضوابط كاري در چرخه قرارداد پيماني اثر بگذارد و آن‌را به انحراف بكشاند.
۲-۴ تعيين شرايط قرارداد
برگزاري مناقصه و مزايده تابع ضوابط و قوانين روشن و مشخص است و با معيارهايي تعريف مي‌شود؛ اما توضيح و تشريح جزييات فني و مالي، از جمله اولويتبندي نيازها و پروژه‌ها، اعمال محدوديت، مقدورات و ضوابط فني و مالي، زمانبندي مراحل اجرايي، نظارت بر پروژه و كنترل آن، كيفيت تكنولوژي و ماشين‌‌ها و تجهيزات موردنياز، سخت تحت تأثير تخصص، تجربه و خواست عامل انساني است. ازاينرو، اثرگذاري بر روند تصميم‌گيري و انتخاب شركت‌هاي متقاضي پيمان‌هاي دولتي يا تغيير شرايط قرارداد، از مهم‌‌ترين انگيزه‌هاي دادن رشوه و گرايش به فساد مالي به شمار ميآيد. بنابراين پرداختن به موارد غيرواقعي، غيرعملي و نامناسب، مانند چگونگي تأمين و پرداخت هزينه‌ها يا تصميمات غيرمنتظره مي‌تواند شرايط اجرايي قرارداد را دشوار سازد و سبب تأخير يا توقف كار شود. در اين شرايط، مراكز دولتي از ايفاءي تعهدات مالي و ادامه فعاليت باز ميمانند و پيمانكار به سادگي و بي‌تحمل كم‌ترين فشار، مي‌تواند به بيش‌ترين درآمد و سود قانوني و غيرقانوني دست يابد. مراكز دولتي چنان‌چه نتوانند به تعهدات خود عمل كنند، ناچارند به پيمانكار امتيازهاي ويژه بدهند. از سوي ديگر، با بروز اختلال در روند اجراي پروژه، پيمانكار از آزادي عمل كامل برخوردار مي‌شود و زمينه‌هاي اعمال نظارت و كنترل كارفرما و نيز ضرورت پاسخگويي پيمانكار بسي كاهش مييابد يا يكسره منتفي مي‌شود و ازاينرو، بررسي دلايل واقعي ناتمام ماندن ده‌ها هزار طرح ملي و منطقهاي در اين چارچوب، اهميت ويژه دارد.
۳-۴ نيازهاي فني تازه و تغيير سليقه
موافقت با اصلاحات و تغييرات ضرور و اساسي كه اقدامات پيچيده و زيربنايي را دربرمي‌گيرد يا دست زدن به تغييرات ساده و سطحي با هر توجيهي، از جمله تغيير نگرش و سليقه يا پذيرش نوآوري‌هاي فني و تكنولوژيك در سطوح بخشي و ملي، مستلزم اصلاح، حذف يا افزايش بخش‌هايي از روش‌ها و تجهيزات مورد استفاده است. درواقع، مراكز دولتي با ورود به حوزه اصلاح و تغيير يا كاهش و افزايش شرايط قبلي فعاليت، ملزم به تعريف و واگذاري ده‌ها و صد‌ها پروژه اجرايي براي تأمين نيازهاي خدماتي و تجهيزاتي لازم و فروش دارايي‌هاي ناهمخوان با شرايط جديد به بخش غيردولتي مي‌شوند. از اين‌رو بي‌بحث درباره درست يا نادرست بودن اين تغييرات دستگاهي و ملي كه مستقيم و غيرمستقيم هزينه‌هاي سنگيني به جامعه و زندگي شهروندان تحميل مي‌كند، به چند مورد اشاره مي‌شود.
تغيير و اصلاح نام، نشان و شرايط شكلي برخي از مراكز دولتي دست‌كم مستلزم بازنگري در كاربرد ده‌ها ميليون برگ سند، هزاران تابلوي سازماني، نما‌ها و تجهيزات و ملزومات اداري و ساختماني، رنگ لباس و خودرو‌ها و… است كه با توجه به شمار بسيار شعبه‌ها در سراسر كشور، درواقع، توان توليدي چند سال چندين كارخانه بايد صرف اين كار شود. اصلاح و تغيير تجهيزات و تكنولوژي مورد استفاده، مانند گرايش يكباره نظام بانكي به‌كاربري رايانه‌ها و نرمافزارهاي روز يا تغيير شيوه‌هاي كاري، به معناي پذيرش و دست زدن به طيف گستردهاي از تغيير و تحولات و جايگزيني تجهيزات است. عرضه محصولات و خدمات تازه و جايگزين توليدات پيشين در حوزه بخشي يا ملي نيز ضرورت اجراي طيف گستردهاي از پروژه‌هاي تازه قابل واگذاري را پديد ميآورد. فروش دارايي‌هاي فرسوده يا جايگزينشده مراكز دولتي نيز با توجه به گريزناپذير بودن واگذاري و نياز كاري بخش‌خصوصي، سوددهي بسيار دارد. بنابراين پيگيري اين تغييرات را مي‌توان مبتني بر خواست و منطبق بر منافع پيمانكاران قدرتمند و ذينفوذ تعريف كرد؛ تغييراتي كه به‌عنوان نياز گريزناپذير به سازمان تحميل مي‌شود.
۴-۴ انتخاب پيمانكار
رعايت شكلي اصول و ضوابط تشريفات عقد قرارداد و نمايش پيگيري‌هاي منطبق با روند معمول، براي تضمين دسترسي انحصاري و مستمر پيمانكاران به قراردادهاي پيماني پردرآمد، اهميت ويژه دارد. آگاهي به‌هنگام از شرايط واقعي و اجرايي پروژه، رفتار رقابتي و پيشنهادهاي احتمالي ديگر پيمانكاران و روابط كاركنان در مركز دولتي با آن‌ها از نقاط قوت و ابزارهاي اثرگذاري در امور پيماني است؛ ازاينرو؛ جذب همكاري و همراهي سطوح گوناگون اداري با پيمانكاران، از صحنه‌هاي جدي و اصلي رقابت پنهان و واقعي ميان كساني است كه ميخواهند كارهاي پيماني را به‌دست بگيرند.
پيمانكاران بانفوذ و قدرتمند وقتي در برابر رفتار رقابتي پيمانكاران تازه قرار مي‌گيرند ميكوشند به تنهايي (انحصار) يا با همكاري رقباي اصلي در بازار پيمانكاري (انحصار چندجانبه) و با كم‌ترين هزينه، رقيبان تازه را از صحنه بيرون كنند. پيشنهاد قيمت‌هاي غيرمعمول، غيررقابتي و پايين در مناقصات و بالا در مزايدات در عمل عرصه را براي فعاليت رقيبان تازه ناممكن يا بسيار دشوار ميسازد. پيمانكاران تازه در اين شرايط فقط با دادن پيشنهاد كم‌ترين قيمت، امكان موفقيت دارند و مي‌توانند به بازگشت سرمايه اوليه بينديشند. بنابراين، كوچك‌‌ترين كارشكني يا عدم‌همكاري كاركنان مراكز دولتي حتي در مراحل اوليه و ساده كار مي‌تواند اصل سرمايه پيمانكار تازهوارد را با ريسك و مخاطره سنگين روبهرو كند و زيان چشمگيري به او برساند. پيمانكاران باسابقه و پرنفوذ پس از كنار زدن رقيب و در اختيار گرفتن پروژه، و البته با همراهي كاركنان آلوده مي‌توانند به بهانه‌هاي گوناگون حجم كار، هزينه پروژه و درآمد خود را بالا ببرند.
فساد مالي تابعي از اندازه رانت در اختيار مقامات دولتي و محدوده تصميم‌گيري و تخصيص اعتبار اشخاص حقيقي و حقوقي است. ترك تشريفات يا رانت قانوني و رسمي داده شده به مديران و دستگاه‌ها، بر سر هم مي‌تواند سبب دستيابي آسان پيمانكار بانفوذ به پروژه شود، امكان تخلف از قوانين را فراهم سازد و فشار رقابتي ديگر پيمانكاران را بياثر كند. اعمال نظر اشخاص حقيقي و حقوقي بانفوذ، حتي باانگيزه غيرشخصي و با هدف‌هاي خيرخواهانه و عام‌المنفعه، بر روند معمول انتخاب سالم پيمانكار اثر منفي دارد؛ مهم‌تر از آن، بهانه مناسبي است تا چنين شيوهاي معقول دانسته شود و سرپوشي بر عملكرد غيرقانوني متخلف باشد.
نكته ديگر، فعاليت شركت‌هاي دولتي است. شركت‌هاي دولتي انتفاعي در چارچوبي مشترك، با اقدامات متقابل و به ظاهر درست، با بهرهگيري از رانت شخصيت حقوقي به‌عنوان پيمانكار و كارفرما، در زمينه تأمين نيازها و منافع خود، حذف رقباي غيردولتي و مبادله پيمان‌هاي بعدي همكاري مي‌كنند. هم‌چنين، وجود شركت‌هايي با ماهيت مبهم و نامشخص دولتي يا غيردولتي يا وابستگي آشكار به بخش‌هاي دولت در اين عرصه قابل توجه است. اين شركت‌ها مي‌توانند به آساني با تكيه بر سرمايه ملي و گردش پول‌هاي ده‌ها ميلياردي، اجراي قراردادهاي سودآور بسيار بزرگ را در دست گيرند، اما به هنگام توزيع درآمد، خود را مجموعهاي غيردولتي بنامند. بههررو، حضور پيمانكاري دولت در بازار قراردادهاي پيماني دولت، در هر قالب و به هر شكل، دست‌كم سبب ناكارآمدي سياست خصوصيسازي مي‌شود و بخش‌خصوصي واقعي را به حاشيه ميراند.
بهرهبرداري از رانت «موقعيت اجتماعي»را از ديگر عوامل مؤثر بر روند انتخاب پيمانكار دانستهاند، زيرا با بهرهگيري از اين موقعيت، شركت‌هاي صوري كه توان و طرفيت فني و مالي لازم را ندارند، پس از بستن قرارداد، اجراي پروژه را براساس قراردادهاي كوچك‌تر، به پيمانكاران دست دوم و سوم واگذار مي‌كنند. در اين شرايط، سود حاصل از اجراي پروژه افزايش مييابد كه نتيجه آن افزايش هزينه و تحميل آن به بودجه دولتي و پايمال شدن حقوق مجريان واقعي پروژه به سود دلالان و رانتخواران است كه درهرحال، سلامت رفتار اقتصادي جامعه را خدشهدار مي‌كند.
۵-۴ نظارت بر مراحل قرارداد
كنترل كيفيت توليدات و خدمات، به‌ويژه در زمينه فعاليت‌هاي پيماني دولت را مي‌توان به مفهوم قدرت تأمين نيازها، خواست‌ها و انتظارات شهروندان و نيز دفاع و صيانت از حقوق آنان و جامعه در برابر بخش‌هاي دولتي و خصوصي دانست. بنابراين، رعايت جديترين شيوه‌هاي نظارت و ارزيابي عملكرد‌ها براي اطمينان يافتن از رعايت شدن حقوق جامعه از سوي دستگاه‌ها و پيمانكاران گريزناپذير است و از مسؤوليت‌هاي دولت در برابر جامعه به شمار ميآيد. سهلانگاري يا تباني عناصر نظارتي با پيمانكار، گذشته از اتلاف منابع محدود، آسيبهاي گاه جبرانناپذير به سازمان و جامعه وارد ميآورد. در اجراي طرح‌هاي آلوده به فساد مالي، براي كاهش هزينه و افزايش درآمد، از يك سو حجم واقعي كار و دامنه فعاليت را بيش‌تر نشان مي‌دهند و از سوي ديگر از اقلام و خدمات نامناسب و ارزانقيمت استفاده مي‌كنند. ازاينرو، بيتوجهي به ضوابط قانوني، درواقع به معني پرداخت پول بابت كارهايي است كه صورت نگرفته است يا سبب كاهش عمر مفيد پروژه‌ها مي‌شود؛ پروژه‌هايي كه كارآيي لازم را ندارند و ممكن است خسارت‌هاي جاني و مالي بسيار نيز به بار آورند. البته در مواردي، مجري طرح به دلايلي، مانند وجود نظارت جدي يا اهميت و حساسيت بالاي پروژه، ضمن رعايت نكات فني، درآمد خود را با روش‌هاي ديگر، مانند تنظيم صورتحساب‌هاي صوري، دريافت زودهنگام پول اختصاصيافته يا كسب موافقت با افزايش و اصلاح قيمت پيشنهادي افزايش مي‌دهد.
این مطلب بدون برچسب می باشد.
دیدگاه بسته شده است.