مبانی، تعریف و طبقه‌بندی شرکت‌های دولتی

معاونت مطالعات بخش عمومی (گروه شرکت‌های دولتی و مؤسسات عمومی)

۲۱ مهر ۱۴۰۰ 

سیدمحمدحسین فاطمی

چکیده

تأسیس و فعالیت شرکت‌های دولتی می‌تواند ناشی از انگیزه‌های اقتصادی مهمی مانند جبران شکست بازار، تنظیم انحصارات طبیعی یا توسعه بخش‌های استراتژیک باشد. در حقیقت شرکت‌های دولتی ابزاری برای پوشش این نوع دغدغه‌ها هستند (البته لزوماً تنها ابزار و بهترین ابزار نیستند). بررسی شواهد موجود حاکی از آن است که شرکت‌های دولتی در بسیاری از کشور‌ها دارای نقش برجسته‌ای بوده و برخی از آن‌ها به بازیگران مهم جهانی تبدیل شده‌اند. از سوی دیگر باید توجه داشت که استفاده از این ابزار، مستعد آسیب‌های متعددی است که عدم شناخت و تلاش در جهت مرتفع نمودن آن‌ها می‌تواند تأمین اهداف پیش‌گفته را نیز تحت‌تأثیر قرار دهد. بر این اساس می‌توان گفت شرکت دولتی صرفاً یک ابزار با پتانسیل‌های بالقوه مثبت و منفی بالاست که نحوه استفاده از آن، تعیین‌کننده میزان انتفاع از آن است.

طبعاً گام نخست در شناخت پدیده «شرکت دولتی»، تبیین دقیق تعریف آن است. با در نظر گرفتن نکات مشترک تعاریف ارائه شده از سوی نهادهای بین‌المللی از «شرکت دولتی» و همچنین تعاریف به کار رفته در نظام‌های حقوقی سایر کشورها، یک تعریف موسع و عام از شرکت دولتی عبارت خواهد بود از:

«شرکتی که دولت یا زیرمجموعه‌های آن، به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم مالک بیش از نیمی از سهام آن بوده یا کنترل آن را در دست داشته باشند». اما تمرکز بر هر یک از اجزای تعریف دارای موضوعیت است. در اغلب تعاریف بین‌المللی یا قوانین سایر کشورها، مفهوم «کنترل» در کنار مفهوم «مالکیت» قرار می‌گیرد. در حقیقت به نظر می‌رسد علاوه بر مالکیت، کنترلِ غالب دولت بر یک شرکت نیز می‌تواند دلیلی بر «دولتی» خواندن شرکت محسوب شود.[۱] علی‌رغم نکته فوق، در تعریف شرکت دولتی در نظام حقوقی ایران بیشتر مفهوم «مالکیت» برجسته است و ردپایی از موضوع «کنترل» به‌طور مستقیم دیده نمی‌شود. در حقیقت، شرکت‌هایی که سهام دولت و شرکت‌های دولتی در آن‌ها زیر ۵۰ درصد بوده، اما کنترل آن‌ها عملاً در ید دولت است، در محدوده تعریف شرکت دولتی جای نمی‌گیرند.

 مفهوم دیگری که در برخی از تعاریف بین‌المللی یا قوانین سایر کشور‌ها به آن اشاره می‌شود، موضوع «سهامداری غیرمستقیم»  است. به بیان دقیق‌تر، در بسیاری از تعاریف ارائه شده برای شرکت دولتی، چه مالکیت و چه کنترل، به شکل «مستقیم یا غیرمستقیم» ملاک تشخیص دولتی بودن یک شرکت است.

این در حالی است که مطابق تعریف شرکت دولتی در ایران، سهام غیرمستقیم دولت در یک شرکت (به معنای تملک سهام توسط دولت به واسطه یک شرکت غیردولتی)، جزء سهام دولتی تلقی نمی‌گردد.

اما علی‌رغم اهمیت دو مفهوم «کنترل» و «سهامداری غیرمستقیم» برای اثبات دولتی بودن یک شرکت، مفید بودن تغییر تعریف شرکت دولتی در نظام حقوقی کشور در حال حاضر با تردیدهای مهمی (به دلیل عدم وجود دانش کافی در بهره‌برداری از ابزار شرکت دولتی در کشور) روبه‌رو است. در حقیقت با تغییر تعریف شرکت دولتی و در نتیجه اضافه شدن تعداد قابل توجهی از شرکت‌ها به جرگه شرکت‌های دولتی، تمامی سیاست‌گذاری‌های مخرّب انجام شده درخصوص شرکت‌های دولتی طی سال‌های گذشته، به شرکت‌های جدید تعمیم داده خواهد شد و بیم آن می‌رود که توان مالی و سرمایه‌گذاری شرکت‌های مذکور نیز به مرور مانند شرکت‌های دولتی فعلی تحلیل رفته و کارکرد خود را از دست بدهند. به بیان دیگر، تا زمانی که سیاست‌گذاری درخصوص شرکت‌های دولتی فعلی در ارتقای عملکرد آن‌ها ناکام باشد، افزایش دامنه شمول شرکت‌های دولتی نیز تغییری در دستیابی به اهداف مورد نظر ایجاد نمی‌کند و می‌تواند حتی مشکلاتی را نیز به همراه داشته باشد.

البته بدیهی است که در مقابل، منافعی نیز برای تغییر تعریف قابل تصور خواهد بود از جمله اینکه ابعاد صحیح شرکت‌های دولتی (حجم عملیات، حوزه‌های فعالیت و…) در کشور شفاف شده و اطلاعات این دسته از شرکت‌ها اعم از صورت‌های مالی، صورتجلسات مجامع و سایر اطلاعات با سهولت و انضباط بیشتری در اختیار نهادهای سیاست‌گذاری و پژوهشی (و در صورت لزوم، عموم مردم) قرار خواهد گرفت و همچنین جلوگیری از ایجاد سهامداری‌های چرخه‌ای و ایجاد گره‌های مالکیتی به شکل مؤثرتری قابل انجام خواهد بود.

با عنایت به موارد پیش‌گفته و در یک نگاه کلی به نظر می‌رسد در حال حاضر، مفید بودن تغییر تعریف (به معنای بیشتر بودن منافع تغییر تعریف از مضرات آن) مبهم است. البته در این شرایط می‌توان به رویکردهای میانه، از طریق پیش‌بینی تعاریف تکمیلی، اندیشید؛ به نحوی که بخش مهمی از منافع تغییر تعریف حاصل گردد. بر این اساس، در صورت تصمیم به لحاظ کردن مفاهیمی مانند کنترل یا سهامداری غیرمستقیم، می‌توان از تعریف‌های مکمل در کنار تعریف فعلی شرکت دولتی (و نه تغییر تعریف شرکت دولتی) استفاده کرد (به عنوان مثال، اضافه کردن تعریف شرکت تحت کنترل دولت؛[۲] تا به کمک آن، امکان گسترش دامنه شمول برخی قوانین و مقررات موردی و خاص بر سایر شرکت‌هایی که تحت کنترل دولت هستند، اما مطابق تعریف موجود، شرکت دولتی محسوب نمی‌شوند فراهم گردد). البته بدیهی است که این راهبرد، یک راهبرد کوتاه مدت یا میان‌مدت بوده و در بلندمدت و با افزایش کیفیت سیاست‌گذاری، بهتر است اصل تعریف مورد اصلاح قرار گیرد. ذکر این نکته نیز لازم است که تعریف شرکت دولتی در ایران واجد ایرادات دیگری مانند به کار بردن واژه «بنگاه» به جای «شرکت» نیز هست که اصلاح تعریف به منظور اِعمال این نوع از تغییرات طبعاً با چالش‌های پیش‌گفته مواجه نخواهد بود.

نکته پایانی، لزوم طبقه‌بندی شرکت‌های دولتی برحسب اهداف است. در این نوع از طبقه‌بندی، شرکت‌های دولتی برحسب هدفی که دولت به عنوان مالک برای آن‌ها تعیین می‌کند دسته‌بندی می‌شوند.

شفاف نبودن این اهداف، اختلال عمده‌ای را هم برای سنجش عملکرد شرکت از سوی عموم مردم و هم برای خود دولت به عنوان مالک و هم برای پاسخگویی مدیران شرکت‌ها ایجاد می‌کند. به‌عنوان مثال، تا وقتی که مشخص نباشد دولت از یک شرکت انتظار کسب حداکثر سود دارد یا هدف دیگری را دنبال می‌کند، سنجش عملکرد شرکت با هر معیاری بی‌معنا خواهد بود. البته باید گفت؛ شفاف نمودن این اهداف نه‌تنها برای سنجش عملکرد، بلکه برای طراحی برنامه‌های اصلاحی، طراحی ضوابط پرداخت سود سهام و مالیات و حتی مواردی همچون طراحی مدل‌های حاکمیت شرکتی مفید و بعضاً ضروری است. علاوه بر این، شفاف نمودن اهداف دولت درخصوص هر یک از شرکت‌ها، به نوعی پیش‌نیاز تحقق اهداف مورد نظر است (به عنوان مثال، یکی از راه‌های تحقق هدف سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها، از رهگذر طراحی ضوابط متفاوت پرداخت سود سهام برای شرکت‌ها امکان‌پذیر خواهد بود)[۳]. در این زمینه به نظر می‌رسد یک طبقه‌بندی قابل قبول، دسته‌بندی شرکت‌ها برحسب چهار گروه زیر باشد:

*شرکت‌های دولتی که با هدف اجرای سیاست‌های استراتژیک ایجاد می‌شوند (مانند سازمان‌های توسعه‌ای، بانک‌های توسعه‌ای و…)

* شرکت‌های دولتی که مسؤول ایجاد زیرساخت‌ها یا خدمات عمومی (مانند آب، برق، گاز و مانند اینها) هستند (مانند شرکت‌های آب منطقه‌ای، برق منطقه‌ای و…)

* شرکت‌های دولتی که منحصراً کالا‌ها یا خدمات مورد نیاز دولت (مانند تجهیزات نظامی یا سوخت هسته‌ای) را تأمین می‌کنند (شرکت‌های زیرمجموعه وزارت دفاع و سازمان انرژی اتمی)

*شرکت‌های دولتی که مسؤول تولید درآمد برای دولت بوده (هدف کسب حداکثر سود) و در بازار در حال رقابت با بخش خصوصی هستند (مانند بیمه ایران، ایران‌ایر و…)[۴]

مقدمه

شرکت‌های دولتی عضو جدایی‌ناپذیر بخش عمومی در بسیاری از کشور‌ها هستند که به دلیل تأثیرگذاری قابل توجه بر عملکرد اقتصاد، شناخت ماهیت و مختصات آن‌ها حایزاهمیت ویژه است. علاوه بر این، استفاده از ابزار شرکت دولتی جهت نیل به اهداف اقتصادی، مستعد آسیب‌های متعددی است که عدم شناخت و تلاش در جهت مرتفع نمودن آن‌ها می‌تواند تأمین اهداف مورد انتظار را تحت‌تأثیر قرار دهد.

بر این اساس، تبیین دقیق مفاهیم حول پدیده «شرکت دولتی» و همچنین شناخت آسیب‌های شرکت‌های دولتی و ارائه راهکار برای رفع آن‌ها موضوع اصلی این مجموعه گزارش‌ها را تشکیل می‌دهد.

شایسته ذکر است که این مجموعه گزارش‌ها تلاش دارد تا با تبیین ادبیات و تجربیات موجود، راهکارهای قابل طرح درخصوص شرکت‌های دولتی را برای ایران ارائه نماید. لذا هدف نهایی از تشریح هریک از مباحث اصلی، دستیابی به پیشنهادهای قابل طرح برای ایران است.

در این گزارش مشخصاً به سه موضوع مهم پرداخته شده است:

اولین موضوع، مبانی شرکت‌های دولتی شامل منطق تأسیس و فعالیت این شرکت‌ها و نیز نقش این شرکت‌ها در اقتصاد جهانی است که بخش اول گزارش به آن اختصاص دارد؛

موضوع دوم، تعریف شرکت دولتی است؛ تبیین مفاهیم کلیدی در این زمینه، شامل مفاهیمی همچون بنگاه، شرکت، کنترل و سهامداری غیرمستقیم برای درک ابعاد صحیح تعریف شرکت دولتی کاملاً ضروری است که در بخش دوم به آن‌ها پرداخته شده است، همچنین ملاحظات تغییر تعریف شرکت دولتی موضوع مهم دیگری است که بخش مذکور به آن می‌پردازد.

بخش پایانی گزارش نیز به تبیین اهمیت طبقه‌بندی شرکت‌های دولتی برحسب اهداف و همچنین نحوه انجام این طبقه‌بندی اختصاص یافته است.