فـروش اموال غیرمنقول دولت؛ فقط با مجوز هیأت وزیران!

فـروش اموال غیرمنقول دولت؛ فقط با مجوز هیأت وزیران!

نگاهی به یک دادنامه از دیوان عدالت اداری

دکتر سیداحسان حسینی

کارشناس حقوقی

دولت به‌عنوان بزرگ‌ترین شخصیت حقوقی هر کشور، وظایف و تکالیف متعددی دارد و در عین حال هم مثل سایر اشخاص حقوقی می‌تواند دارای اموال گوناگونی مانند باشد. به دلیل آن که دولت با هدف خاصی (مصلحت عمومی) اموال را در اختیار دارد، فروش، توقیف، انتقال این اموال تابع مقررات خاصی است. در واقع دستگاه‌های دولتی نمی‌توانند مانند سایر اشخاص خصوصی هر زمان که اراده کردند اموال خود را واگذارکنند. بلکه واگذاری این اموال با حساسیت‌ها و سختگیری‌های زیادی مواجه است و عدم رعایت این مقررات منجر به ابطال واگذاری خواهد شد.

در همین جا لازم است بین اموال دولتی با اموال عمومی قایل به تفکیک شویم. اموال عمومی اموالی هستند که مالک خاص ندارند و متعلق به عموم جامعه است و دولت صرفاً اختیار اداره کردن آن‌ها را دارد مثل کوچه‌ها و خیابان‌ها، مجاری آب و فاضلاب، میادین، پیاده‌روها، چراگاه‌ها، جنگل‌ها، فضای سبز در معابر و پارک‌ها، گورستان، پل‌ها و… از مصادیق اموال عمومی است در حالی که اموال دولتی متعلق به دولت هستند و دولت با حصول شرایطی می‌تواند آن‌ها را موضوع معاملات ناقله قرار دهد. به موجب ماده ۲۵ قانون مدنی، «هیچ‌کس نمی‌تواند اموالی را که مورد استفاده عموم است و مالک خاص ندارد از قبیل پل‌ها و کاروانسراها و آب‌انبارهای عمومی و‌ مدارس قدیمه و میدانگاه‌های عمومی تملک کند و هم‌چنین است قنوات و چاه‌هایی که مورد استفاده عموم است.» و ماده ۲۶ در ادامه بیان داشته: «اموال دولتی که معد است برای مصالح یا انتفاعات عمومی مثل استحکامات و قلاع و خندق‌ها و خاکریزهای نظامی و قورخانه و اسلحه و ذخیره و سفاین جنگی و هم‌چنین اثاثه و ابنیه و عمارات دولتی و سیم‌های تلگرافی دولتی و موزه‌ها و کتابخانه‌های عمومی و آثار تاریخی و امثال آن‌ها و بالجمله آن‌چه از اموال منقوله و غیرمنقوله که دولت به‌عنوان مصالح عمومی و منافع ملی در تحت تصرف دارد، قابل تملک خصوصی نیست و هم‌چنین اموالی که موافق مصالح عمومی به ایالت و ولایت یا ناحیه یا شهری اختصاص یافته باشد.» در علم اقتصاد به این اموال منابع عمومی، منابع مشترک یا مشترکات عمومی[۱] هم گفته شده است.

اما بحث اصلی این نوشته درخصوص اموال دولتی است و پرسش این است که قوانین بعدی که به برخی از دستگاه‌ها استقلال مالی و معاملاتی می‌دهد چه اثری در انتقال این اموال دارند. آیا همچنان مقررات خاصی اموال دولتی حاکم است یا قوانین لاحق این قسمت را تخصیص زده و برای این نهادها اختیاراتی را درنظر گرفته‌اند.

این موضوع اخیراً در یکی از آرای هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مورد توجه قرار گرفته است. در ادامه ضمن ارایه گزارش این پرونده، توضیحات تکمیلی برای خوانندگان گرامی روزنامه مناقصه‌مزایده ارایه خواهد شد.

گزارش پرونده:

شماره دادنامه: ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۷۴۷

تاریخ دادنامه: ۲۱/۴/۱۴۰۱

شماره پرونده: ۰۰۰۳۲۵۰

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۶۰ و تبصره (۱) ذیل آن از آیین‌نامه مالی و معاملاتی دانشگاه زابل که در تاریخ ۱۷/۶/۱۳۹۴ به تصویب هیأت امنای این دانشگاه رسیده است.

گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ۲۷۶۱۹۲/۰۲ مورخ ۲۷/۹/۱۴۰۰ اعلام کرده است که:

«اختیارات هیأت امنای دانشگاه‌ها مندرج در بند (ب) ماده ۲۰ قانون برنامه پنجم توسعه و ماده(۱) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور احصاء شده و تسری به فروش یا واگذاری اموال غیرمنقول نداشته و اموال غیرمنقول وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی (از جمله دانشگاه‌ها) طبق ماده ۱۱۴ قانون محـاسبات عمومی و مـاده ۶۹ قانون تنظیم بخشی از مقررات دولت متعلق به دولت می‌باشد و وزارتخانه‌ها ویا مؤسسات دولتی که مال را در اختیار دارد، صرفاً بهره‌بردار و مسؤول حفظ و حراست آنها می‌باشد و به تبع فروش یا واگذاری آنها نیز تابع مقررات عمومی دولت از جمله ماده ۱۱۵ قانون محاسبات عمومی کشور و ماده ۶ قانون الحاقی برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) با تصویب هیأت وزیران از طریق مزایده امکان‌پذیر است.

شایان ذکر است؛ در مورد مشابه نسبت به اخذ مصوبه هیأت وزیران برای فروش املاک دانشگاه‌ها، اقدام شـده است که به طور نمونه می‌توان به مصوبه شماره ۱۵۸۶۱۵/ت۵۴۳۸۳ هـ مورخ ۱۲/۱۲/۱۳۹۶ برای فروش دو فقره ملک دانشگاه شهید باهنرکرمان اشاره نموده ضمن آن‌که هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ۲۴۶۶-۲۸/۸/۱۳۹۸[۲] در مورد مشابه، ماده ۶۰ آیین‌نامه مالی و معاملاتی دانشگاه صنعتی‌شریف را ابطال نموده است.

بنا به مراتب ماده ۶۰ آیین‌نامه مالی معاملاتی دانشگاه زابل مغایر با قوانین یاد شده و خارج از حدود اختیارات واضع تشخیص و ابطال آن در هیأت عمومی دیوان (به صورت فوق‌العاده و خارج از نوبت) با لحاظ ماده ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مورد تقاضا می‌باشد.»

     متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

« صورتجلسه هفدهمین نشست عادی هیأت امنای دانشگاه زابل مورخ ۱۷/۶/۱۳۹۴

آیین‌نامه مالی و معاملاتی دانشگاه زابل

ماده ۶۰- تبدیل به احسن نمودن اموال غیرمنقول مازاد بر نیاز دانشگاه به استثنای اموال غیرمنقولی که از نفایس و آثار ملی و بناهای تاریخی است از طریق فروش اموال مذکور، صرفاً با تصویب هیأت امنا مجاز است وجوه حاصل از فروش این‌گونه اموال به حساب درآمد اختصاصی دانشگاه واریز می‌شود.

تبصره ۱- ارزیابی و تعیین مبنای قیمت اموال غیرمنقول قابل فروش با رعایت مفاد تبصره‌های «۳» و «۴» ماده «۴۲» این آیین‌نامه انجام می‌شود.»

          در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس دانشگاه زابل به موجب لایحه شماره ۲۷۱۵/ح مورخ ۳/۱۱/۱۴۰۰ توضیح داده است که:

«مسأله نخست تعیین محدوده اختیارات هیأت امنای دانشگاه‌هاست. اولاً مطابق ماده ۱۰ قانون اهـداف و وظایف وزارت عتف (علوم، تحقیقات و فناوری) مصوب مجلس شورای اسلامی، دانشگاه‌ها و مؤسسات تحقیقاتی شخصیت حقوقی مستقل دارند و برابر مصوبات هیأت امنا اداره می‌شوند. به علاوه برخلاف ادعای سازمان، اختیار فروش اموال غیرمنقول مندرج در ماده ۶۰ و به طور کلی تنظیم موازین حاکم بر امور مالی و معاملاتی با ابتنا بر ماده(۱) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور به هیأت امنا داده شده است به بیان دیگر ماده‌ای از یک قانون بالادستی دانشگاه‌ها را از رعایت قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاه‌های دولتی معاف نموده و اختیار تدبیر امور مالی، معاملاتی، اداری، استخدامی و تشکیلاتی را به هیأت‌های امنایشان واگذار نموده است. چنین رویکردی با هدف تقویت استقلال دانشگاه‌ها بوده چرا که رکن تحول‌آفرین جامعه هستند و در این راستا، خود نیازمند نوگرایی در مدیریت و رهایی از تمرکزگرایی حاکم بر دستگاه‌های دولتی می‌باشند. اما متأسفانه مشاهده می‌گردد که نهادهای مختلف با اعمال صلاحدید و بهره‌گیری از اختیارات خود هر روز به‌طور غیرمستقیم بر اطلاق ماده خدشه وارد می‌آورند و عملاً ماده مذکور را از محتوا خالی می‌سازند.

به هر رو، سازمان بازرسی جهت اثبات خروج هیأت امنا از دامنه صلاحیتش ابتدا اقدام به تفسیر ماده (۱) نموده (امری که در صلاحیت مجلس شورای اسلامی یا در هر پرونده در صلاحیت دادگاه است) و عدم تصریح ماده(۱) قانون احکام دائمی به فروش اموال غیرمنقول را به مثابه عدم اختیار آن نهاد دانسته است در حالی‌که دامنه شمول ماده موصوف عام بوده و اتفاقاً خروج یک موضوع از آن، نیازمند اثبات است. در ادامه، ماده ۶۰ آیین‌نامه مالی و معاملاتی دانشگاه در تضاد با مواد ۱۱۴ و ۱۱۵ قانون محاسبات عمومی و مواد ۶۹ و ۶ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت معرفی شده است. در حالی‌که ماده ۱۱۴ قانون محاسبات، ناظر بر واگذاری اموال دستگاه‌های دولتی به یکدیگر است. ماده ۶۹ نیز دارای کلیت مورد ادعای سازمان نیست و دارای تبصره‌ای است (۲) که مورد توجه آن نهاد قرار نگرفته است. از همه مهم‌تر ماده ۶۹ به مانند ماده ۱۱۴ ناظر بر تغییر بهره‌بردار میان دستگاه‌های دولتی و نه فروش اموال غیرمنقول متعلق به آنها است. تبصره‌های ماده ۱۱۵ قـانون محـاسبات عمـومی نیز به نوعی مثبت اختیار فروش برای هیأت‌های امناست. آخرین استناد یعنی ماده ۶ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت۲ نیز در مقام جواز فروش اموال با طی تشریفات مقرر بوده و الزاماً اختیار هیأت‌های امنا دانشگاه بر مبنای قانون احکام دائمی که موخر بر قانون تنظیم تصویب شده را محدود نمی‌کند. در رویه عملی نیز تاکنون دیوان محاسبات کل کشور که وظیفه نظارت بر خرید و فروش و واگذاری اموال دولتی را به عهده دارد، مدعی عدم رعایت قوانین و مقررات در این باب نشده است.

نظر به مراتب فوق و با عنایت به لزوم پیش‌بینی ظرفیت‌های قانونی برای ابتکار عمل دانشگاه‌ها در انجام امور، خواهشمند است حکم به ابقاء مصوبه و رد درخواست سازمان صادر فرمایید.»

     هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۱/۴/۱۴۰۱ به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیأت عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

اولاً برمبنای ماده ۶۹ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال ۱۳۸۰ مقرر شده است که : «کلّیه اراضی، املاک و ابنیه‌ای که برای استفاده وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی از جمله مؤسساتی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام یا‌ تصریح نام یا تابع مقررات و قوانین خاص است، به یکی از طرق قانونی تملک شده است و یا به نام آن وزارتخانه، مؤسسه خریداری شده یا می‌شود، ‌متعلّق به دولت بوده و در اسناد مالکیت آنها نام دولت جمهوری اسلامی ایران به‌عنوان مالک با حق استفاده وزارتخانه یا مؤسسه مربوط درج می‌گردد.‌ تغییر دستگاه بهره‌بردار در هر مورد به عهده هیأت وزیران می‌باشد…» ثانیاً براساس بند «ب» ماده ۲۰ قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۸۹ که مفاد آن در ماده(۱) قانون احکـام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب سال ۱۳۹۵ نیز تکرار و تنفیذ شده است : «دانشگاه‌ها، مراکز و مؤسسات آموزش‌عالی و پژوهشی و فرهنگستان‌هایی که دارای مجوز از شورای گسترش آموزش‌عالی وزارتخانه‌های علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سایر مراجع قانونی ذیربط می‌باشند، بدون الزام به رعایت قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاه‌های دولتی به ویژه قانون محاسبات عمومی، قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون برگزاری مناقصات و اصلاحات و الحاقات بعدی آنها و فقط در چارچوب مصوبات و آیین‌نامه‌های مالی، معاملاتی و اداری – استخدامی – تشکیلاتی مصوب هیأت امناء که حسب مورد به تأیید وزرای علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و در مورد فرهنگستان‌ها به تأیید رئیس‌جمهور می‌رسد، عمل می‌نمایند…» ثالثاً دسته‌ای از اموال دانشگاه‌ها متعلّق به دولت است و صرفاً بهره‌برداری از آن در اختیار دانشگاه قرار دارد و فروش این اموال نیز با رعایت تشریفات قانونی مربوطه امکان‌پذیر است و دسته‌ دیگر از اموال دانشگاه‌ها، مشمول ماده (۵۷) آیین‌نامه مالی و معاملاتی (اموال متعلّق به دانشگاه و در تملک آن) بوده و در فروش آنها نیز ضوابط مقرر در بند (ب) ماده ۲۰ قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران دایر بر اختیار هیأت‌های امنا در تصویب امور مالی، معاملاتی، اداری، استخدامی و تشکیلاتی بدون متابعت از قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاه‌های دولتی، مجری است. بنا به مراتب فوق و با توجه به اینکه مفاد ماده (۶۰) آیین‌نامه مالی و معاملاتی دانشگاه زابل که در تاریخ ۱۷/۶/۱۳۹۴ به تصویب هیأت امنای این دانشگاه رسیده، شامل هر دو دسته از اموال مذکور می‌شود، اطلاق این مـاده و تبصره (۱) ذیل آن با اصلاحـات و الحاقـات بعدی، در حـدی که متضمن فـروش اموال متعلّق به دولت بدون کسب مجوز از هیأت وزیران است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند (۱) ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود./

بررسی و توضیح

همان‌طور که ملاحظه کردیم در این پرونده دیوان استدلال‌های دانشگاه مبنی بر خروج دانشگاه‌ها از مقررات ناظر بر فروش اموال دولتی را کافی ندانست و حکم بر ابطال این قسمت از آیین‌نامه معاملاتی دانشگاه صادر کرد.

برای تحلیل این رأی باید یک بار دیگر نگاهی به ماده ۶۹ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت می‌اندازیم. به موجب این ماده مفصل[۳]: «کلیه اراضی، املاک و ابنیه‌ای که برای استفاده وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی از جمله مؤسساتی که شمول قانون برآنها مستلزم ذکر نام یا تصریح نام یا تابع مقررات و قوانین خاص است به یکی از طرق قانونی تملک شده است و یا به نام آن وزارتخانه، مؤسسه خریداری شده یا می‌شود متعلق به دولت بوده و در اسناد مالکیت آنها نام دولت جمهوری اسلامی ایران به‌عنوان مالک با حق استفاده وزارتخانه یا مؤسسه مربوط درج می‌گردد. تغییر دستگاه بهره‌بردار در هر مورد به عهده هیأت وزیران می‌باشد. کلیه اسناد، سوابق، مدارک موجود مرتبط با این اموال در اختیار وزارت امور اقتصادی و دارائی ( اداره کل اموال دولتی) قرار می‌گیرد و درخصوص واگذاری حق استفاده از ساختمان‌های مازاد دستگاه‌های مذکور مطابق بند (ب) ماده (۸۹) این قانون اقدام خواهد شد.»

ملاحظه می‌شود که به موجب این ماده اختیار واگذاری اموال دولتی بسیار محدود شده است. اگر مالی به نام دولت باشد و حق بهره‌برداری از آن به دستگاه دیگری واگذار شده باشد، این واگذاری باعث نمی‌شود این اموال خصلت دولتی بودن خود را از دست بدهد.

دانشگاه طرف شکایت در این پرونده به ماده ۱۰ قانون اهداف، وظایف و تشکیلات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری استناد کرده است. به موجب این ماده «دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش‌عالی و تحقیقاتی دارای شخصیت حقوقی مستقل هستند و برابر ضوابط و آیین‌نامه‌های خاص مالی معاملاتی، اداری، استخدامی و تشکیلاتی که به تصویب هیأت امناء و تأیید وزیر می‌رسد اداره می‌شوند. اختیارات وزارت در امور دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش‌عالی و تحقیقاتی و حدود تعیین سیاست‌های عمومی اداره آنها ، ارزیابی ، نظارت و حمایت و پشتیبانی آنها در چارچوب این قانون و مصوبات مراجع ذی‌صلاح خواهد بود.» بدیهی است؛ این اختیار و استقلال شخصیت حقوقی باعث نمی‌شود، مقررات آمره در مورد واگذاری اراضی دولتی رعایت نشود. در واقع باید گفت؛ استثناء کردن دانشگاه‌ها از رعایت قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاه‌های دولتی هیچ‌گاه نباید این‌گونه تعبیر شود که دانشگاه به طور مطلق اختیار واگذاری اموال خود را دارد. زیرا قوانین راجع به واگذاری اموال دولتی جنبه آمره و ماهیت خاص دارند و عدم رعایت آن درخصوص دانشگاه‌ها مستلزم نص صریح قانون است و از طریق تفسیر نمی‌تواند به این نتیجه رسید.

یکی دیگر از مواد قابل‌توجه در واگذاری اموال دولتی ماده ۱۱۵ قانون محاسبات عمومی کشور است. وفق این ماده «فروش اموال غیرمنقول وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی که مازاد بر نیاز تشخیص داده ‌شود باستثناء اموال غیرمنقول مشروحه زیر:

۱– اموال غیرمنقولی که از نفایس ملی باشد.

۲– تأسیسات و استحکامات نظامی و کارخانجات اسلحه و مهمات‌سازی

۳– آثار و بناهای تاریخی

۴– اموال غیرمنقول که در رابطه با مصالح و منافع ملی در تصرف دولت باشد که فروش آنها ممنوع می‌باشد بنا به پیشنهاد وزیر مربوط با تصویب ‌هیأت وزیران و با رعایت سایر مقررات مربوط مجاز می‌‌باشد وجوه حاصل از فروش این قبیل اموال باید به حساب درآمد عمومی کشور واریز شود.»

به این ماده انتقاد وارد است زیرا اساساً نفایس ملی و آثار و بناهای تاریخی جز اموال دولتی نیستند تا قابلیت فروش داشته باشند. بلکه از مشترکات یا اموال عمومی هستند و متعلق به عموم است و دولت صرفاً اختیار اداره کردن آن‌ها را دارد. علی‌ایحال صرف‌نظر از این انتقاد فروش اموال غیرمنقول منوط به پیشنهاد وزیر و تصویب هیأت وزیران است و وجه آن نیز باید به حساب درآمد عمومی کشور واریز شود. زیرا سند مالکیت آن بنام دولت است و وجه آن نیز باید به حساب دولت واریز گردد.

دانشگاه در ادامه استدلال خود اعلام داشته تبصره‌های ماده ۱۱۵ قـانون محـاسبات عمـومی نیز به نوعی مثبت اختیار فروش برای هیأت‌های امناست.

این تبصره‌ها مقرر می‌دارند: « تبصره ۱– در مورد مؤسسات دولتی که زیر نظر هیچیک از وزارتخانه‌ها نیستند و بطور مستقل اداره می‌شوند پیشنهاد فروش اموال غیرمنقول‌ مربوط در اجرای این ماده از طرف بالاترین مقام اجرایی مؤسسات مذکور به‌عمل خواهد آمد.

تبصره ۲– فروش اموال غیرمنقول شرکتهای دولتی بجز اموال غیرمنقول مستثنی شده در این ماده با تصویب مجمع عمومی آنها مجاز می‌باشد.»

به نظر نمی‌رسد از این تبصره‌ها، اختیار فروش برای هیأت امنای دانشگاه استنباط شود چرا که در این تبصره‌ها تنها به بالاترین مقام مؤسسه دولتی اشاره کرده و ضمن آن که به مستثنی شدن اموال غیرمنقول هم اشاره کرده و در مجموع به نظر نمی‌رسد، این تبصره‌ها اختیاری برای فروش اموال غیرمنقول برای هیأت امنای دانشگاه‌ها پیش‌بینی کرده باشند.

در هر حال استقلال دانشگاه‌ها ، مراکز و مؤسسات آموزش‌عالی و پژوهشی و فرهنگستان‏ها و پارک‌های علم و فناوری از لزوم متابعت قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاه‌های دولتی به‌ویژه قانون محاسبات عمومی کشور، قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون برگزاری مناقصات و اعطای اختیار به آن‌ها که صرفاً در چارچوب مصوبات و آیین‌نامه‌های مالی، معاملاتی، اداری، استخدامی و تشکیلاتی مصوب هیأت امناء عمل‌کنند، به هیچ‌وجه نفی‌کننده لزوم رعایت مقررات آمره درخصوص واگذاری یا فروش اموال غیرمنقول نیست.

در مجموع با توجه به توضیحات فوق به نظر می‌رسد رأی هیأت عمومی دیوان، به‌درستی و مطابق با قوانین و مقررات حاکم بر اموال دولتی صادر شده باشد.