شرکت‌های دولتی:بودجه‌ریزی

معاونت پژوهش‌های اقتصادی- دفتر مطالعات بخش عمومی

دی ماه ۱۴۰۰

 شرکت‌های دولتی:

۴٫ بودجه‌ریزی

 سيدمحمدحسين فاطمی

 واژه‌هاي كليدي:

۱ . شركت دولتی

۲ . بودجه

۳ . سود

  خلاصه مدیریتی

پرداختن به مسائل حول بودجه‌ریزی شرکت‌های دولتی در ایران از آن جهت حائزاهمیت است که اولاً تبیین مفاهیم کلیدی در این زمینه به درستی انجام نگرفته است و ثانیاً فرآیندهای موجود در این حوزه واجد آسیب‌های مهمی است که عملکرد شرکت‌های دولتی را عمیقاً تحت‌تأثیر قرار می‌دهد. این گزارش مشخصاً به چهار موضوع پرداخته که عبارتند از:

۱- تبیین مفهوم بودجه شرکت‌های دولتی

۲- تشریح فرآیندهای بودجه‌ریزی شرکت‌های دولتی در ایران و برخی دیگر از کشورهای جهان

۳- آسیب‌های فرآیند فعلی بودجه‌ریزی شرکت‌های دولتی در کشور

۴- انواع سیاست‌های تقسیم سود شرکت‌های دولتی در جهان و مشکلات سیاست تقسیم سود در ایران.

در تبیین ماهیت بودجه شرکت‌های دولتی، باید گفت که بودجه شرکت‌های دولتی نشان‌دهنده حجم عملیات (گردش مالی) شرکت در یک سال است، اما بودجه سایر دستگاه‌های اجرایی نشان‌دهنده مبلغی است که دستگاه مورد نظر در سال مزبور از خزانه دولت دریافت و صرف خواهد کرد. لذا بودجه شرکت‌ها به لحاظ ماهیت کاملاً متفاوت از بودجه سایر دستگاه‌های اجرایی بوده و مقایسه آن‌ها اساساً فاقد موضوعیت است. حتی جمع کردن این دو مبلغ نیز به دلیل تفاوت ماهوی فاقد معناست. در تبیین اهمیت درک دقیق ماهیت بودجه شرکت‌های دولتی باید گفت که عدم درک صحیح از این مفهوم، موجب وارد آمدن آسیب‌های قابل‌توجهی به شرکت‌های دولتی در ایران شده است.

فرآیندهای بودجه‌ریزی شرکت‌های دولتی در نقاط مختلف جهان، طیف کاملاً متنوعی را تشکیل می‌دهد. این تنوع در یک موضوع کاملاً مشهود است و آن، میزان استقلال شرکت‌ها در تنظیم و تصویب بودجه است. در برخی از کشورها، مجمع عمومی شرکت، آخرین ایستگاه فرآیند بودجه‌ریزی است و در مقابل، در برخی دیگر از کشورها، نهادهای دیگر غیر از ارکان شرکت، نقش‌آفرینی کاملاً مؤثری در فرآیند تنظیم بودجه دارند. در ایران به‌طور خاص، استقلال شرکت‌ها در حوزه بودجه‌ریزی چندان بالا نیست، به نحوی که در مرحله تدوین، سازمان برنامه و بودجه و در مرحله تصویب، مجلس شورای اسلامی دارای نقش مهمی هستند.

آسیب‌های فرآیند بودجه‌ریزی شرکت‌های دولتی در ایران، ذیل هفت عنوان به شرح ذیل قابل ذکر است:

۱- نقش کم‌رنگ مجامع عمومی در تصویب بودجه سالیانه: بالا‌ترین رکن هر شرکت (مجمع عمومی) دارای صلاحیت اعمال نظر درخصوص بودجه و تصویب آن است اما در عمل، این شأن مجمع عمومی دارای اختلاط با صلاحیت‌های پیش‌بینی شده برای سازمان برنامه و بودجه و مجلس شورای اسلامی در همین رابطه است؛ به نحوی که هنگام تهیه لوایح بودجه، ارقام بودجه شرکت‌های دولتی را سازمان برنامه و بودجه مورد دخل و تصرف قرار داده (مانند بودجه سایر دستگاه‌های اجرایی) و پس از آن در قالب پیوست شماره سه لوایح بودجه به تصویب مجلس شورای اسلامی می‌رسد (ضمن اینکه مجلس شورای اسلامی نیز از اختیار دخل و تصرف در ارقام بودجه شرکت‌ها برخوردار است، اگرچه در عمل این اختیار کمتر مورد استفاده قرار می‌گیرد.) همین فرآیند طی سال‌های گذشته باعث شده مجامع عمومی درخصوص بودجه به مرور احساس مسؤولیت کمتری کرده و به نوعی تهیه بودجه را به فرآیند تعامل هیأت مدیره شرکت و سازمان برنامه و بودجه واگذار کنند. یادآوری این مسأله نیز ضروری است که جرح و تعدیل‌های انجام شده در برخی اقلام مهم بودجه شرکت‌ها (مانند سود) توسط نهادهای خارج از ارکان شرکت، تفاوت چندانی در نتیجه نهایی ایجاد نخواهد کرد زیرا به عنوان مثال اگر سازمان برنامه و بودجه، سود یک شرکت دولتی خاص را نسبت به بودجه پیشنهادی خود شرکت افزایش دهد، تنها پرداخت علی‌الحساب سود در طول سال مالی متأثیر از این تغییر خواهد شد اما در نهایت آن چیزی که معیار تسویه‌حساب شرکت و دولت درخصوص سود خواهد بود، ارقام مندرج در صورت‌های مالی حسابرسی شده است.

در نتیجه یکی از مهم‌‌ترین وجوه اصلاح فرآیند فعلی بودجه‌ریزی شرکت‌های دولتی، حرکت به سمت احیای حایگاه ارکان شرکت در فرآیند بودجه‌ریزی است. اولین اقدام، افزایش فرصت برای تشکیل جلسات مجامع عمومی تصویب بودجه است. این کار با تفکیک و ابلاغ زودهنگام بخشنامه بودجه شرکت‌های دولتی میسر خواهد بود. اقدام دوم، بازتعریف نقش سازمان برنامه و بودجه در فرآیند تدوین بودجه شرکت‌های دولتی است. به نظر می‌رسد جایگاه مطلوب سازمان برنامه و بودجه در بودجه‌ریزی شرکت‌های دولتی، تعیین چارچوب‌های تنظیم بودجه است و نه جرح و تعدیل ارقام و جزییات بودجه.

تأکید بر این نکته ضروری است که آنچه عنوان شد، به معنای توصیه به ر‌ها کردن شرکت‌ها در موضوع بودجه‌ریزی نیست؛ برعکس، تعیین چارچوب بودجه‌ریزی شرکت‌ها از سوی دولت از اهمیت بالایی برخوردار است. این چارچوب، علاوه بر موارد بدیهی مانند اقلام مرتبط با منابع عمومی، می‌بایست شامل موارد دیگری مانند تعیین چارچوب حقوق و دستمزد نیز باشد زیرا این‌گونه موارد علاوه بر اهمیت اقتصادی، حائزاهمیت اجتماعی نیز خواهد بود به نحوی که طی سال‌های گذشته، عملکرد نامطلوب شرکت‌های دولتی در این زمینه با واکنش‌های منفی اجتماعی روبه‌رو شده است.[۱]

۲- فقدان الگوی مطلوب ورود مجلس شورای اسلامی به بودجه شرکت‌های دولتی: ایفای نقش مجس شورای اسلامی در بودجه شرکت‌های دولتی تاکنون صرفاً محدود به تصویب ارقام کلان منابع و مصارف بودجه این شرکت‌ها بدون ورود به جزییات ارقام پیوست سه لوایح بودجه بوده است. این درحالی است که فرآیند بررسی بودجه شرکت‌های دولتی در مجلس شورای اسلامی طی سال‌های گذشته، به‌رغم بهبود قابل‌توجه، تغییر اساسی نداشته است. البته باید اذعان داشت که عدم ورود مجلس به جزییات بودجه شرکت‌های دولتی تا حد زیادی اجتناب‌ناپذیر بوده است. عدم فرصت بررسی بودجه این تعداد از شرکت‌های دولتی لزوم داشتن تصویری از مسائل ویژه هر شرکت در بررسی بودجه و عدم مجال ورود کمیسیون‌های تخصصی به این نحو و اجازه اصلاح بودجه توسط شرکت‌های دولتی پس از تصویب مجلس، برخی از دلایل قابل ذکر در این زمینه است. علاوه بر این، اگرچه ورود مجلس به مسأله بودجه به شرکت‌های دولتی ضروری است، لیکن نحوه این ورود نمی‌بایست به‌گونه‌ای باشد که نقش‌ها و صلاحیت‌های مجمع عمومی در تأیید و تصویب بودجه سالیانه شرکت را به کلی مضمحل کند.

مجموع نکات پیش‌گفته حکایت از آن دارد که اگرچه تلاش‌های انجام شده طی سال‌های گذشته در مجلس شورای اسلامی بهبود قابل‌توجهی در روند بررسی بودجه شرکت‌های دولتی ایجاد کرده اما نیاز به طراحی یک الگوی مشخص در این زمینه وجود دارد. آنچه که به اجمال می‌توان در این خصوص پیشنهاد داد، تغییر رویکرد از تأکید بر صلاحیت تصویبی مجلس شورای اسلامی درخصوص این بخش از بودجه، به استفاده مؤثر از صلاحیت نظارتی است. یک معنای تغییر رویکرد در زمینه صلاحیت تصویبی مجلس درخصوص بودجه شرکت‌های دولتی، می‌تواند محدود شدن تمرکز تصویبی مجلس به اقلام مرتبط با بودجه عمومی باشد. به این معنا که تنها ارقام کلان بودجه شرکت‌های دولتی که درخصوص بودجه عمومی کشور است (مانند سود سهام، مالیات، کمک زیان و…) به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد. در عوض، مجلس انرژی و توان خود را صرف ایفای دقیق و کامل صلاحیت نظارتی خود کرده و از این رهگذر، تأثیرگذاری به مراتب بالاتری در ریل‌گذاری کلان فعالیت شرکت‌ها داشته باشد. البته باید گفت ارتقای کارکرد نظارتی مجلس درخصوص شرکت‌های دولتی، لزوماً نیازمند تغییر رویه‌های موجود نبوده و می‌توان در قالب روال فعلی و با استفاده از ظرفیت تبصره «۴» ماده (۱۸۲) آیین‌نامه داخلی مجلس، این مسأله را دنبال کرد. در این راستا، اجمالاً می‌توان گفت که ارزیابی روندهای کلی عملکردی شرکت‌های دولتی در حوزه‌هایی ما سرمایه‌گذاری‌ها، بدهی، سودآوری، بهره‌وری نیروی انسانی و سایر موارد از این دست و همچنین نظارت‌های فرآیندی از جمله نظارت بر فرآیند تدوین و تصویب طرح‌های سرمایه‌گذاری می‌تواند در دستور کار مجلس شورای اسلامی قرار گیرد.[۲]

۳- غیردقیق بودن ارقام بودجه شرکت‌های دولتی در لوایح و قوانین بودجه: از دلایل مهم این موضوع می‌توان به وجود اجازه اصلاح بودجه (که اجتناب‌ناپذیر است)، اختلاط نقش‌ها و صلاحیت‌ها و متعاقب آن کاهش احساس مسؤولیت و انگیزه شرکت‌ها نسبت به پیش‌بینی و اعلام دقیق ارقام بودجه و درج گروهی از شرکت‌های زیان‌ده در زمره شرکت‌های سودده و سربه‌سر اشاره کرد.

۴- کم‌رنگ بودن نقش برنامه در کنار بودجه: عدم تعیین اهداف مشخص برای شرکت از سوی دولت یا مجمع عمومی، فقدان نظارت ساختار یافته و منسجم مجمع عمومی (و دولت) بر عملیات شرکت و اختلاط نقش‌ها و صلاحیت‌ها و کاهش احساس مسؤولیت ارکان شرکت (که پیش‌تر مورد اشاره قرار گرفت) از جمله برخی دلایل قابل ذکر در این زمینه است.

۵- عدم تعریف قالب مشخص جهت تدوین گزارش تطبیق بودجه با عملکرد: اگرچه در حال‌حاضر، در انتهای صورت‌های مالی عمده شرکت‌های دولتی، گزارش تطبیق عملکرد با بودجه ارایه می‌شود اما حدود و ثغور گزارش مذکور موضوع بسیار مهمی است که از آن غفلت شده است. به‌خصوص که در حال‌حاضر این بخش از صورت‌های مالی، بسیار مختصر و سلیقه‌ای و فاقد شاخص‌های مورد نیاز برای انجام مقایسه‌های عمیق‌تر است. لذا تدوین چارچوب استاندارد تنظیم گزارش تطبیق عملکرد و ابلاغ آن به شرکت‌ها ضروری است.

۶- تعریف غیردقیق بودجه کل کشور در قانون محاسبات عمومی: تعریف بودجه کل کشور در قانون محاسبات عمومی، به سبب در نظر گرفتن بودجه شرکت‌های دولتی و بودجه سایر دستگاه‌های اجرایی ذیل به عنوان کلی «بودجه کل کشور»، موجب نوعی اختلاط میان این دو مفهوم شده است لذا اصلاح تعریف بودجه کل کشور در قانون محاسبات عمومی و تفکیک صریح‌تر بودجه سایر دستگاه‌های اجرایی ذیل عنوان کلی «بودجه کل کشور»، موجب نوعی اختلاط میان این دو مفهوم شده است. لذا، اصلاح تعریف بودجه کل کشور در قانون محاسبات عمومی و تفکیک صریح‌تر بودجه شرکت‌های دولتی از بودجه سایر دستگاه‌های اجرایی، یک گام روبه جلو تلقی خواهد شد.

۷- کاستی‌های مربوط به قالب سند بودجه شرکت‌های دولتی: پیوست شماره سه لوایح بودجه سنواتی، از منظر قالب واجد چند اشکال است. اولین مورد، یکسان نبودن سر فصل‌های حسابداری و سرفصل‌های بودجه‌ای شرکت‌های دولتی. در حال‌حاضر، بودجه و صورت‌های مالی شرکت‌های دولتی هر کدام از استانداردهای متفاوتی پیروی می‌کنند لذا ردیابی ارقام در انطباق صورت‌های مالی و سند بودجه در برخی از سرفصل‌ها کار آسانی نیست. دومین مورد قابل ذکر، طبقه‌بندی شرکت‌های دولتی بر حسب امور است که عملاً حاوی دلالت خاصی جهت تحلیل و بررسی بودجه شرکت‌های دولتی نیست. به نظر می‌رسد سایر طبقه‌بندی‌ها، از جمله طبقه‌بندی بر حسب اهداف یا طبقه‌بندی بر حسب مادر تخصصی، اصلی و فرعی، از موضوعیت بیشتری برخوردارند. سومین مسأله قابل ذکر در این زمینه، عدم افشای رویه‌های تنظیم بودجه در سند بودجه است. این نکته از آن جهت حائزاهمیت است که مقایسه میان ارقام بودجه شرکت‌ها در سال‌های مختلف و همچنین تحلیل روندها، بدون اطلاع از رویه‌های تنظیم بودجه، دقیق نخواهد بود. لذا، افشای مبانی محاسبه ارقام بودجه برخی شرکت‌های بزرگ (خصوصاً در صورت تغییر این مبانی) و همچنین تبیین مبانی محاسبه برخی ارقام دوبار منظور، به تحلیل صحیح بودجه شرکت‌های دولتی کمک خواهد کرد.

از جمله مسائل بسیار مهم دیگر مرتبط با بودجه‌ریزی شرکت‌های دولتی، تقسیم سود شرکت‌های دولتی است. به‌طور کلی، کشورهای مختلف از منظر ضوابط تعیین سهم دولت از سود سهام شرکت‌های دولتی در چهار گروه به شرح ذیل جای می‌گیرند:

۱- بدون دستورالعمل یا نرخ از پیش تعیین شده؛

۲- دارای دستورالعمل مشروح؛

۳- دارای درصد از پیش تعیین شده و

۴- وابسته به ساختار بهینه سرمایه.

از سوی دیگر، رویه‌های موجود در زمینه پرداخت سود سهام شرکت‌های دولتی در ایران، در سه موضوع «میزان سود سهام دولت»، «نحوه پرداخت» و «مأخذ محاسبه سود سهام دولت» واجد ایرادهای مهمی است.

به عنوان اولین مشکل قابل ذکر در موضوع «میزان سود سهام دولت» باید گفت که سهم مشخص شده در قانون، نسبتاً بالا و ثابت است؛ این موضوع در کنار پرداخت مالیات، خروج همیشگی حداقل ۷۵ درصد سود از شرکت‌ها را نتیجه خواهد داد. تحمل این میزان قابل‌توجه خروج سود در هر دوره مالی، برای هر شرکتی سخت خواهد بود و توان سرمایه‌گذاری شرکت‌ها را تضعیف خواهد کرد. این در حالی است که حتی در بسیاری از کشورهایی که نرخ سود سهم دولت از پیش تعیین شده است، قابلیت مذاکره برای شرکت‌ها با توجه به شرایط متفاوت هر شرکت وجود دارد. همچنین، توجه ویژه به موضوع سرمایه‌گذاری در سیاست‌های تقسیم سود کشور‌ها کاملاً مشهود است. مشکل دوم و بسیار مهم، یکسان بودن سهم سود دولت برای تمام شرکت‌هاست. این در حالی است که یکی از مهم‌‌ترین مؤلفه‌ها در تصمیم‌گیری درخصوص تقسیم سود، کارکرد و هدف تأسیس شرکت‌هاست.

برای حل مشکلات پیش‌گفته، سه پیشنهاد قابل ذکر خواهد بود: اولاً، به جای ثابت کردن رقم سهم دولت از سود، بهتر است چارچوب کلی تقسیم سود تعیین شده (یا کف و سقف معین شود) و تصمیم‌گیری نهایی به مجامع عمومی شرکت‌ها واگذار شود. ثانیاً، چارچوب تقسیم سود (یا تعیین کف و سقف)، براساس طبقه‌بندی شرکت‌ها بر حسب اهداف تعیین شود. ثالثاً، درخصوص شرکت‌های دارای زیان انباشته، سیاست متفاوتی اتخاذ شود به نحوی که در این شرکت‌ها، پوشش زیان انباشته در اولویت قرار گیرد.

یکی دیگر از مشکلات موجود شرکت‌های دولتی در زمینه تقسیم سود، روال اخذ مالیات و سود سهام به صورت علی‌الحساب در طول سال مالی است. به عبارت دیگر، شرکت‌های دولتی مکلفند پیش از مشخص شدن نتیجه عملکرد شرکت در سال مالی، سود سهام و مالیات پیش‌بینی شده را پرداخت کنند. باید گفت یکی از دلایل زیان‌ده شدن و تخریب توان سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی (در کنار سایر دلایل)، همین نحوه اخذ سود سهام و مالیات بوده است. لذا بازگرداندن این فرآیند به مسیر اصولی آن، یعنی پرداخت سود سهام و مالیات پس از تعیین‌تکلیف صورت‌های مالی، یک اقدام ضروری است.

نکته بسیار مهم دیگر لزوم تغییر ماخذ محاسبه سود سهم دولت است. در حال‌حاضر، از ۱۰۰ واحد سود شرکت ۲۵ واحد مالیات و ۵۰ واحد سهم سود دولت برداشت می‌شود؛ به این ترتیب تنها ۲۵ واحد از سود شرکت به منظور سرمایه‌گذاری و تقویت بنیه مالی در شرکت باقی می‌ماند. این در حالی است که ماخذ محاسبه سهم دولت از سود، می‌بایست سود خالص پس از کسر مالیات باشد.

مقدمه

موضوع اصلی مجموعه گزارش‌های شرکت‌های دولتی، تبیین دقیق مفاهیم حول پدیده «شرکت دولتی» و همچنین شناخت آسیب‌های شرکت‌های دولتی و ارایه راهکار برای رفع آنهاست. شایان ذکر است که این مجموعه گزارش‌ها تلاش دارد تا با تبیین ادبیات و تجربیات موجود، راهکارهای قابل طرح درخصوص شرکت‌های دولتی در ایران را ارایه کند. از این‌رو هدف نهایی از تشریح هر یک از مباحث، دستیابی به پیشنهادهای قابل طرح برای ایران است. این گزارش، چهارمین گزارش از مجموعه گزارش‌های شرکت‌های دولتی است که به مطالعه موضوع‌های حول بودجه‌ریزی شرکت‌های دولتی در ایران و برخی دیگر از کشور‌ها و به‌طور خاص، آسیب‌شناسی فرآیندهای موجود در ایران اختصاص یافته است.

پرداختن به مسائل حول بودجه‌ریزی شرکت‌های دولتی در ایران از آن جهت حائزاهمیت است که الاً تبیین مفاهیم کلیدی در این زمینه به درستی انجام نگرفته است، به نحوی که یکسان‌انگاری ماهیت بودجه شرکت‌های دولتی و بودجه سایر دستگاه‌های اجرایی، منشأ بخش مهمی از سوء‌برداشت‌ها بوده و بعضاً به سیاست‌گذاری نیز راه پیدا کرده است ثانیاً فرآیندهای موجود در این زمینه، واجد ایراد‌ها و آسیب‌های مهمی است که عملکرد شرکت‌های دولتی را عمیقاً تحت‌تأثیر قرار می‌دهد.

نکته قابل ذکر دیگر اینکه، بخش مهمی از آسیب‌های موجود در حوزه بودجه‌ریزی شرکت‌های دولتی در ایران، مربوط به حوزه سیاست‌گذاری است؛ اما پرداختن به آسیب‌های ناشی از سیاست‌گذاری‌های بیرونی، به معنای نفی ناکارآمدی‌های درونی شرکت‌های دولتی نیست. آسیب‌شناسی مسائل درونی شرکت‌ها، به فراخور در سایر گزارش‌ها (خصوصاً در مباحث حاکمیت شرکتی و ارزیابی عملکرد) مورد اشاره قرار خواهد گرفت.

این گزارش در چهاربخش تنظیم شده است، بخش اول به تبیین مفهوم بودجه شرکت‌های دولتی اختصاص دارد؛ بخش دوم فرآیندهای بودجه‌ریزی شرکت‌های دولتی در ایران و برخی دیگر از کشورهای جهان را مورد بررسی قرار داده است؛ در بخش سوم آسیب‌های فرآیند فعلی بودجه‌ریزی شرکت‌های دولتی در کشور تبیین شده و در بخش چهارم، انواع سیاست‌های تقسیم سود شرکت‌های دولتی در جهان تشریح و مسائل و مشکلات سیاست تقسیم سود در ایران، تبیین شده است.

بودجه شرکت دولتی چیست؟

پرسش فوق از دو جنبه ماهیت و تعریف قابل بررسی است. به لحاظ ماهیت، بودجه یک شرکت در اصل منعکس کننده رقم گردش مالی شرکت در طول یک سال مالی است. برخلاف منابع و مصارف بودجه عمومی دولت، منابع و مصارف بودجه شرکت‌های دولتی ناشی از عملیات خود شرکت است. منابع عبارت است از: درآمدهای شرکت (ناشی از فروش کالا یا خدمات تولیدی شرکت) و سایر وجوه کسب شده در سال مورد نظر مانند تسهیلات بانکی، سود حاصل از سرمایه‌گذاری‌های شرکت و…؛ مصارف شرکت نیز عبارت است از: هزینه‌های تولید کالا‌ها و خدمات و مواردی مانند بازپرداخت تسهیلات و وجوهی که شرکت‌ها باید به دولت بپردازند مانند سود سهام و مالیات، بوجه شرک عبارت است از: جمع منابع یا جمع مصارف شرکت مورد نظر در یک سال مالی (طبعاً جمع منابع و مصارف برابر است از: جمع منابع یا جمع مصارف شرکت مورد نظر در یک سال مالی (طبعاً جمع منابع و مصارف برابر بوده، لذا تفاوتی نمی‌کند کدام ملاک قرار گیرد و هر دو نشان دهند حجم گردش مالی شرکت در یک سال مالی است).

مطابق آنچه عنوان شد، بودجه شرکت‌ها به لحاظ ماهیت با بودجه سایر دستگاه‌های اجرایی متفاوت است. بودجه شرکت‌های دولتی نشان‌دهنده حجم عملیات شرکت در یک سال است، اما بودجه سایر دستگاه‌های اجرایی نشان‌دهنده مبلغی است که دستگاه مورد نظر در سال مزبور از خزانه دولت دریافت و صرف خواهد کرد. از این‌رو مقایسه بودجه شرکت‌های دولتی با بودجه سایر دستگاه‌های اجرایی اساساً فاقد وجاهت است حتی جمع کردن این دو مبلغ نیز به دلیل تفاوت ماهوی فاق معناست (هرچند مطابق قوانین کشور ما، رقم بودجه کل کشور از حاصل جمع بودجه عمومی و بودجه شرکت‌های دولتی به دست می‌اید. بنابراین بنا به دلایل پیش‌گفته، اصلاح تعریف بودجه کل کشور ضروری است؛ در ادامه به این موضوع بیشتر خواهیم پرداخت.)

باید توجه داشت که درک صحیح از ماهیت بودجه شرکت‌های دولتی، موضوعی به ظاهر ساده اما دارای اهمیت فوق‌العاده است. در تبیین اهمیت درک دقیق ماهیت بودجه شرکت‌های دولتی باید گفت که عدم درک صحیح از این مفهوم، موجب وارد آمدن آسیب‌های قابل‌توجهی به شرکت‌های دولتی شده است. بارز‌ترین نمونه، کسر دو درصد از هزینه شرکت‌های دولتی (و واریز آن به خزانه دولت) به موجب حکم قوانین بودجه سال‌های اخیر[۳] است. سیاست‌گذار با این حکم، به دنبال صرفه‌جویی در هزینه شرکت‌های دولتی (و اختصاص منابع ایجاد شده پوشش کسری بودجه دولت) بوده است اما با عنایت به آنچه در مورد ماهیت بودجه شرکت‌های دولتی عنوان شد، مشخص گردید که هزینه‌های شرکت‌های دولتی از جنس هزینه‌های سایر دستگاه‌های اجرایی نبوده و لذا صرفه‌جویی به این شکل (کسر درصدی از کل هزینه) درخصوص آن فاقد موضوعیت است. برای مثال بخشی از مصارف شرکت‌های دولتی (مانند هر شرکت دیگری) خرید مواد اولیه تولید، بازپرداخت تسهیلات، سود سهام پرداختی به دولت و مالیات است که صرفه‌جویی درخصوص آن‌ها موضوعیت نخواهد داشت.[۴] البته در مردود بودن این رویکرد، استدلال‌های دیگری نیز قابل بیان است که به دلیل عدم ارتباط مستقیم با موضوع این قسمت، از بیان آن‌ها صرف نظر کرده و به این نکته بسنده می‌کنیم که همین برداشت اشتباه در سیاست‌گذاری، به سبب قابل‌توجه بودن بار مالی آن برای بسیاری از شرکت‌ها، موجب وارد آمدن آسیب‌های بسیار جدی به توان مالی و سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی در سال‌های اخیر شده است.

اما در مورد تعریف، باید گفت که تاکنون در قوانین و مقررات، تعریف دقیقی از بودجه شرکت‌های دولتی ارایه نشده است به بیان دیگر، در حال‌حاضر مشخص نیست به چه سندی می‌توان گفت بودجه شرکت‌های دولتی تنها ردپای این موضوع، بند «۲» ماده (۱) قانون محاسبات عمومی است که در مقام بر شمردن اجزای بودجه کل کشور، بودجه شرکت‌های دولتی را به این شکل عنوان می‌کند: «بودجه شرکت‌های دولتی و بانک‌ها شامل پیش‌بینی درآمد‌ها و سایر منابع تأمین اعتبار.» واضح است که عبارت مذکور به قدری موجز و کلی است که نمی‌توان آن را تعریف دانست؛ لذا خلأ تعریف بودجه شرکت دولتی واضح است.

پرسش‌های مهمی درخصوص تعریف بودجه شرکت‌های دولتی مطرح است: اساساً بودجه شرکت دولتی باید شامل چه سرفصل‌هایی باشد؟ برای مثال بودجه شرکت‌ها می‌بایست شامل فهرست طرح‌های عمرانی شرکت‌ها (مانند بودجه عمومی دولت) باشد یا خیر؟ چه حدی از جزییات در بودجه شرکت‌های دولتی مورد نیاز است؟ و سایر پرسش‌های مشابه. پاسخ به برخی از پرسش‌های فوق تا حد بالایی وابسته به فرآیند تصویب بودجه شرکت‌های دولتی است بنابراین بهتر است پاسخ به آن‌ها و همچنین تشریح دلایل این وابستگی را به پس از تبیین کامل بحث بودجه‌ریزی موکول کنیم. به همین دلیل در انتهای بخش سوم به این موضوع باز خواهیم گشت.

۲- فرآیند بودجه‌ریزی شرکت‌های دولتی

فرآیند بودجه‌ریزی را در یک نگاه موسع می‌توان شامل فرآیندهای تهیه، تصویب، اجراء و حسابرسی (حسابرسی در مفهوم عام، به معنی نظارت و ارزیابی پس از اجراء) دانست. موضوع‌های مربوط به اجرای بودجه و حسابرسی به دلیل گستردگی، در گزارش‌های دیگری تشریح خواهد شد اما آنچه در این گزارش مورد نظر خواهد بود، فرآیند تهیه و تصویب بودجه شرکت‌های دولتی است.

فرآیندهای بودجه‌ریزی شرکت‌های دولتی در نقاط مختلف جهان، طیف کاملاً متنوعی را تشکیل می‌دهد؛ برخی از این فرآیند‌ها در کادر شماره یک تشریح شده است. این تنوع در یک موضوع کاملاً مشهود است و آن، میزان استقلال شرکت‌ها در تنظیم و تصویب بودجه است. در برخی از کشورها، استقلال شرکت‌ها در تهیه و تصویب بودجه کاملاً قابل‌توجه است به نحوی که مجمع عمومی شرکت، آخرین ایستگاه فرآیند بودجه‌ریزی است[۵] به این مفهوم که نهادهای خارج از شرکت (اعم از دولت، وزارت دارایی یا پارلمان)، حداقل نقش‌آفرینی را در فرآیند تهیه و تصویب بودجه داشته و ارکان شرکت، اصلی‌‌ترین بازیگران این فرآیند هستند (به عنوان مثال پرو در کادر(۱) تا حدودی به همین صورت است). در مقابل، در برخی دیگر از کشور‌ها، نهادهای دیگر غیر از ارکان شرکت، نقش‌آفرینی کاملاً مؤثری در فرآیند تنظیم بودجه دارند (به عنوان مثال کلمبیا و اکوادور در کادر یک از این جمله هستند.) در همین زمینه به‌طور خاص، مراجع تصویب بودجه در فرآیندهای مختلف از مجمع عمومی و نهاد متمرکز مالکیت تا وزارت دارایی و دولت و پارمان متغیر است. بودجه شرکت‌های دولتی در بسیاری از کشورهایی که در کادر یک به آن‌ها اشاره شده، نیازمند تصویب وزارت دارایی، دولت یا پارلمان است؛ در مقابل، در بخش مهمی از کشورهای OECD، مجمع عمومی مسؤول تصویب نهایی بودجه است.

در مقابل، موضوع‌هایی نیز وجود دارند که تا حد بالایی میان فرآیندهای مختلف مشترک هستند. از آن جمله می‌توان به وجود یک چارچوب مشخص (برنامه شرکت و همچنین دستورالعمل‌های تنظیم بودجه که از سوی دولت یا وزارت دارایی یا نهاد متمرکز مالکیت ابلاغ می‌شود) برای تنظیم بودجه اشاره کرد. در عمده کشورها، بودجه شرکت‌های دولتی در بستر یک برنامه کلان‌تر یا در چارچوب مجموعه‌ای از اهداف استراتژیک از پیش تعیین شده تنظیم می‌شود.

کادر ۱٫ فرآیند بودجه‌ریزی شرکت‌های دولتی در برخی کشورهای جهان

ماخذ: گزارش OECD (2015) و بانک جهانی (۲۰۱۴).

 

اما برای ورود به آسیب‌شناسی فرآیند بودجه‌ریزی شرکت‌های دولتی در ایران، تبیین اجمالی این فرآیند ضروری خواهد بود. اولین قدم در فرآیند مذکور، ابلاغ بخشنامه بودجه به دستگاه‌های اجرایی از سوی دولت است. این بخشنامه حاوی پیوست‌هایی است که یکی از این پیوست‌ها، دستورالعمل تهیه و تنظیم بودجه شرکت‌های دولتی (حاوی فرم‌های صورت‌جلسه مجمع عمومی) است. البته ذکر این نکته مفید است که در سال ۱۴۰۰ و به موجب حکم جزء «۳-۱» بند «ی» تبصره «۲» قانون بودجه سال ۱۴۰۰، سازمان برنامه و بودجه مکلف شد بخشنامه بودجه شرکت‌های دولتی را به صورت مجزا از سایر دستگاه‌های اجرایی و حداکثر تا پایان مرداد ماه ابلاغ کند. بر این اساس، در سال ۱۴۰۰ برای نخستین‌بار بخشنامه بودجه شرکت‌های دولتی به صورت مجزا و زودتر از بخشنامه بودجه سایر دستگاه‌های اجرایی ابلاغ شد، اما به دلیل یک ساله بودن قانون بودجه، تداوم این روند مشخص نیست.

واحدهای بودجه در شرکت‌های دولتی هر ساله با توجه به بخشنامه بودجه و دستورالعمل منضم به آن، به تهیه بودجه اقدام کرده و آن را جهت تصویب به هیأت مدیره شرکت ارسال می‌کنند. پس از تصویب هیأت مدیره، بودجه برای تأیید و تصویب به مجمع عمومی شرکت ارایه می‌شود. بودجه شرکت‌های دولتی اعم از اینکه مصوب مجمع یا هیأت مدیره باشد در قالب فرم‌های تعیین شده در دستورالعمل پیش‌گفته به سازمان برنامه و بودجه ارسال شده[۱۳] و سازمان مذکور مورد جرح و تعدیل قرار می‌دهد. پس از اعمال تعدیلات، بودجه شرکت‌ها در قالب جداول ۲۷ ستونی ذیل پیوست شماره سه لایحه بودجه تنظیم و همزمان با بودجه عمومی دولت به مجلس شورای اسلامی تقدیم می‌شود. البته از سال ۱۳۹۸ و پس از تصویب قانون الحاق یک تبصره به ماده (۱۸۲) آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، سازمان برنامه و بودجه مکلف شد بودجه شرکت‌های دولتی را (به همراه سایر اسناد مذکور در قانون فوق از جمله صورت‌های مالی و بودجه تفصیلی) تا پانزدهم آبان ماه هر سال (یعنی یک ماه پیش از تقدیم بودجه کل کشور) به مجلس شورای اسلامی ارایه کند. به همین دلیل درخصوص بودجه سال‌های ۱۳۹۸، ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰، پیوست شماره سه لایحه بودجه یک ماه پیش از ارایه بودجه کل کشور به مجلس ارسال شد اما با توجه به اینکه در فاصله یک ماهه میان ارسال این پیوست و تقدیم بودجه کل کشور به مجلس، ممکن است تغییراتی در برخی از ارقام پیوست شماره سه اتفاق بیفتد (مانند تغییر مبنای محاسبه نرخ ارز در بودجه شرکت‌ها که در مورد لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ روی داد یا تغییر رقم صادرات نفت)، نسخه‌ای از پیوست شماره سه که همراه با بودجه کل کشور به مجلس ارایه می‌شود ملاک تصویب مجلس شورای اسلامی خواهد بود. به عبارت دیگر، از زمان تصویب قانون مذکور، دو مرتبه پیوست شماره سه بودجه به مجلس ارسال می‌شود، یک بار تا پانزدهم آبان ماه هر سال و یک بار همزمان با ارایه بودجه کل کشور (که البته نسخه مؤخر، یعنی نسخه دوم ملاک تصویب خواهد بود.)

در نهایت بودجه شرکت‌های دولتی در قالب ارقام پیوست شماره سه لوایح بودجه به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده و دولت برای اجراء به شرکت‌ها ابلاغ می‌کند. شایان ذکر است؛ مطابق ماده (۲) قانون تنظیم‌بخشی از مقررات مالی دولت، شرکت‌های دولتی مجازند تا پانزدهم آبان هر سال نسبت به اصلاح بودجه مصوب (مشروط به ثابت نگه داشتن یا عدم افزایش برخی اقلام مربوط به منابع عمومی و همچنین کسب نظر سازمان برنامه و بودجه) خود اقدام کنند.

آسیب‌های بودجه‌ریزی شرکت‌های دولتی در ایران

در این بخش آسیب‌های فرآیند بودجه‌ریزی شرکت دولتی در ایران، ذیل هفت عنوان تشریح شده است. یادآوری مجدد نکته ضروری است که آسیب‌های مترتب بر فرآیندهای اجراء و نظارت بر بودجه، موضوع این گزارش نیست.

۱-۳٫ نقش کم‌رنگ مجامع عمومی در تصویب بودجه سالیانه

یکی از مشکلات مهم حوزه شرکت‌های دولتی در کشور که محدود به حوزه بودجه‌ریزی هم نیست، مخدوش شدن نقش‌ها و صلاحیت‌های مجمع عمومی و متعاقب آن، عدم نقش‌آفرینی مؤثر این رکن در راهبری شرکت است. در این میان، یکی از حوزه‌هایی که در آن، نقش‌های مجمع عمومی به‌طور جدی مورد خدشه قرار گرفته بودجه‌ریزی است؛ به این معنا که بخشی از اختیارات و صلاحی‌های ذاتی مجمع عمومی در این حوزه، با نقش‌ها و صلاحیت‌های سایر نهاد‌ها تداخل پیدا کرده است.

در قانون تجارت، تصویب بودجه به عنوان صلاحیت مجمع عمومی عادی تصریح نشده و از سوی دیگر، تشکیل جلسه مجمع عمومی عادی، تنها یک بار در سال، برای رسیدگی به صورت‌های مالی سالیانه الزام شده است اما درخصوص شرکت‌های دولتی مسأله متفاوت است؛ اولاً در عمده اساسنامه‌های شرکت‌های دولتی، تصویب بودجه به عنوان یکی از صلاحیت‌های مجمع عمومی تصریح شده است و ثانیاً، در بخشنامه‌های بودجه، تصویب بودجه توسط مجمع عمومی الزامی شمرده می‌شود. به همین دلیل، تشکیل جلسه مجمع عمومی عادی شرکت‌های دولتی، حداقل برای دو بار در سال الزامی است.

در واقع، بالا‌ترین رکن هر شرکت (مجمع عمومی) دارای صلاحیت اعمال نظر درخصوص بودجه و تصویب آن است اما در عمل این شئون مجمع عمومی دارای اختلاط با صلاحیت‌های پیش‌بینی شده برای سازمان برنامه و بودجه و مجلس شورای اسلامی در همین رابطه است؛ به نحوی که هنگام تهیه لوایح بودجه، ارقام بودجه شرکت‌های دولتی را سازمان برنامه و بودجه مورد دخل و تصرف قرار داده (مانند بودجه سایر دستگاه‌های اجرایی) و پس از آن در قالب پیوست شماره سه لوایح بودجه به تصویب مجلس شورای اسلامی می‌رسد (ضمن اینکه مجلس شورای اسلامی نیز از اختیار دخل و تصرف در ارقام بودجه شرکت‌ها برخوردار است، اگرچه در عمل معمولاً این اختیار کمتر مورد استفاده قرار می‌گیرد.) همین فرآیند طی سال‌های گذشته باعث شده مجامع عمومی درخصوص بودجه به مرور احساس مسؤولیت کمتری کرده و به نوعی تهیه بودجه را به فرآیند تعامل هیأت مدیره شرکت و سازمان برنامه و بودجه واگذار کنند. نکته قابل‌توجه اینکه در نتیجه این فرآیند، در بسیاری از موارد، مجامع عمومی شرکت‌های دولتی برای تنظیم بودجه پیشنهادی جهت ارسال به سازمان برنامه و بودجه تشکیل نمی‌شود و حتی در صورت تشکیل، مباحث جدی درخصوص بودجه شکل نگرفته و تعیین‌تکلیف بسیاری از مباحث به رایزنی هیأت مدیره و سازمان برنامه و بودجه محول می‌شود.

علاوه بر این، فرآیند پیش‌گفته یک سیکل معیوب نیز ایجاد می‌کند که موجب شدید ناکارایی آن می‌شود. توضیح اینکه با دخل و تصرف سازمان برنامه و بودجه در بودجه شرکت‌ها، به نوعی بخشی از مسؤولیت‌های هیأت مدیره و مجمع عمومی شرکت به سازمان برنامه و بودجه منتقل شده و این موضوع خود باعث کاهش احساس مسؤولیت شرکت در قبال بودجه خواهد شد (در همین راستا، انگیزه تشکیل مجمع عمومی برای تصویب بودجه نیز کاهش خواهد یافت.) کاهش احساس مسؤولیت موجب کاهش کیفیت و دقت بودجه تنظیمی توسط شرکت شده که همین بودجه کم دقت مستلزم اعمال تغییرات و تعدیلات از سوی سازمان برنامه و بودجه خواهد بود. با اعمال تعدیلات بیشتر توسط سازمان برنامه و بودجه، احساس مسؤولیت شرکت کمتر شده و مجدداً دقت بودجه تنظیمی کاهش می‌یابد (انگیزه تشکیل مجمع عمومی برای تصویب بودجه نیز کاهش بیشتری خواهد یافت) و سازمان برنامه وبودجه مجبور به مداخله بیشتر خواهد بود و این دور باطل ادامه خواهد یافت.

بخش مهمی از مشکل پیش‌گفته، از نگاه یکسان به شرکت‌های دولتی و سایر دستگاه‌های اجرایی و عدم توجه به تفاوت‌های اساسی این دو ناشی شده است (البته این یکسان‌انگاری منشأ بسیاری از مشکلات در حوزه شرکت‌های دولتی است که موضوع بودجه‌ریزی تنها یکی از آنهاست.) اگر شرکت دولتی به دلیل موجهی تأسیس شده باشد، به این معنی است که فعالیت آن (فعالیت اقتصادی و تجاری) دارای ماهیتی متفاوت از سایر دستگاه‌های اجرایی بوده به‌طوری که نیازمند ساختاری متفاوت بوده است. بدیهی است که این ساختار متفاوت بدون مقتضیات خود کارکرد مطلوب را نخواهد داشت. به رسمیت شناختن نقش و ارتباط ارکان شرکت در چارچوب حاکمیت شرکتی یکی از مهم‌‌ترین مقتضیات استفاده از ساختار «شرکت» است. ورود سازمان برنامه و بودجه یا هر نهاد دیگری در فرآیند بودجه‌ریزی، اگر به نحوی باشد که کارکرد ارکان شرکت در چارچوب حاکمیت شرکتی مطلوب را مورد خدشه قرار دهد، به تضعیف عملکرد «شرکت» منجر خواهد شد.

یادآوری این مسأله نیز ضروری است که جرح و تعدیل‌های انجام شده در برخی اقلام مهم بودجه شرکت‌ها (مانند سود) توسط نهادهای خارج از ارکان شرکت، تفاوت چندانی در نتیجه نهایی ایجاد نخواهد کرد زیرا به عنوان مثال اگر سازمان برنامه و بودجه، سود یک شرکت دولتی خاص را نسبت به بودجه پیشنهادی خود شرکت افزایش دهد تنها پرداخت علی‌الحساب سود در طول سال مالی متأثر از این تغییر خواهد شد اما در نهایت آن چیزی که معیار تسویه‌حساب شرکت و دولت درخصوص سود خواهد بود، ارقام مندرج در صورت‌های مالی حسابرسی شده است.[۱۴] ذکر این نکته ضروری است که کم‌رنگ شدن نقش مجامع عمومی در فرآیند بودجه‌ریزی دلایل فرعی دیگری نیز دارد. برای مثال بخشی از مشکل را می‌توان به کمبود فرصت برای تشکیل مجامع نسبت داد، به‌طوری که بعضاً از زمان صدور بخشنامه بودجه تا مهلت تصویب بودجه در مجمع عمومی، تنها چند هفته فرصت وجود دارد که با توجه به مشغله اعضای مجامع عمومی، تشکیل جلسه در فرصت کوتاه مذکور برای شرکت‌ها چندان راحت نیست. در نتیجه آنچه عنوان شد، یکی از مهم‌‌ترین وجوه اصلاح فرآیند بودجه‌ریزی شرکت‌های دولتی، حرکت به سمت احیای جایگاه ارکان شرکت در فرآیند بودجه‌ریزی در جهت ارتقای احساس مسؤولیت شرکت و به‌خصوص مجمع عمومی در قبال بودجه است. این اقدام به دلیل افزایش دقت و کیفیت بودجه، خود نیاز به اعمال تغییر و تعدیل توسط سازمان برنامه و بودجه را کاهش می‌دهد. برای نیل به این هدف چند اقدام مورد نیاز خواهد بود. اولین اقدام، افزایش فرصت برای تشکیل جلسات مجامع عمومی تصویب بودجه است. این کار به سادگی با ابلاغ زودهنگام بخشنامه بودجه شرکت‌های دولتی میسر خواهد بود.

اقدام دوم: بازتعریف نقش سازمان برنامه و بودجه در فرآیند تدوین بودجه شرکت‌های دولتی است. به نظر می‌رسد جایگاه مطلوب سازمان برنامه و بودجه در بودجه‌ریزی شرکت‌های دولتی، تعیین چارچوب‌های تنظیم بودجه است و نه جرح و تعدیل ارقام و جزییات بودجه. در همین راستا و به منظور افزایش نقش مجمع عمومی و ارتقای مسؤولیت‌پذیری آن، می‌بایست امکان دخل و تصرف سازمان برنامه و بودجه در بودجه مصوب شرکت‌ها محدود شود (طبیعتاً مشروط به اینکه شرکت‌ها در چارچوب بخشنامه بودجه، بودجه خود را تدوین کرده باشند.) البته تذکر این نکته مفید است که سازمان برنامه و بودجه و وزارت امور اقتصادی و دارایی، عضو مجمع عمومی تمامی شرکت‌های اصلی و مادر تخصصی بوده و امکان دنبال کردن دغدغه‌های خود درخصوص بودجه این دسته از شرکت‌ها، در مجمع عمومی را نیز خواهند داشت.

بدیهی است که تفصیل چارچوب‌های کلی بودجه از طریق بخشنامه بودجه قابل انجام است، به نحوی که سازمان برنامه و بودجه، نقش‌آفرینی خود را در بودجه‌ریزی شرکت‌های دولتی از حالت پسینی به پیشینی تبدیل کند. در این حالت، سازمان برنامه و بودجه می‌بایست همه چارچوب‌های مورد نظر خود را درخصوص بودجه شرکت‌های دولتی[۱۵] طی بخشنامه بودجه به شرکت‌ها ابلاغ کرده و در صورت رعایت آن‌ها از سوی شرکت‌ها، دخل و تصرفی در بودجه مصوب مجمع انجام ندهد (طبیعتاً در صورت عدم رعایت ضوابط از سوی شرکت‌ها، سازمان می‌تواند رأساً در تعدیل ارقام ورود کند.) البته گنجاندن همه ضوابط و چارچوب‌های مورد نیاز، به بازتعریف ساختار بخشنامه بودجه شرکت‌های دولتی نیازمند است و طبیعتاً بخشنامه تفصیلی‌تری حاصل خواهد شد که این موضوع و همچنین لزوم ابلاغ زودهنگام آن، مستلزم تفکیک بخشنامه بودجه شرکت‌ها از بخشنامه بودجه سایر دستگاه‌های اجرایی خواهد بود. ذکر این نکته نیز مفید است که یک آسیب بالقوه در این فرآیند، ورود بخشنامه بودجه به مواردی است که تصمیم‌گیری درخصوص آن‌ها در حوزه صلاحیت‌های مجمع عمومی است. از این رو می‌بایست مرز بین تعیین چارچوب تنظیم بودجه با ورود به حوزه صلاحیت‌های مجمع عمومی به دقت در نظر گرفته شود.

درخصوص دو راهکار پیش‌گفته، اولین گام‌ها در قانون بودجه سال ۱۴۰۰ برداشته شده است. اولاً همان‌طور که پیش‌تر عنوان شد، درجزء «۳-۱» بند «ی» تبصره «۲» قانون بودجه سال ۱۴۰۰ [۱۶] سازمان برنامه و بودجه مکلف به تفکیک بخشنامه بودجه شرکت‌های دولتی (با رویکرد تعیین چارچوب‌های کلی) و ابلاغ زودهنگام آن شده است و ثانیاً، در جزء «۴-۱) بند «ی» تبصره «۲» قانون مذکور،[۱۷] سازمان برنامه و بودجه از تغییر ارقام بودجه شرکت‌ها (به جز موارد مرتبط با منابع عمومی) منع شده است (البته یادآوری مجدد این نکته ضروری است که دغدغه‌های سازمان برنامه و بودجه از طریق بخشنامه بودجه قابل دنبال کردن است). نکته قابل‌توجه اینکه با توجه به یک ساله بودن قانون بودجه، تداوم ریه‌های مثبت پیش‌بینی شده در قانون بودجه سال ۱۴۰۰ مبهم است؛ البته لزوم پایش دقیق فرآیند اجراء در سال ۱۴۰۰ به منظور شناسایی و رفع نقایص اجتمالی از جمله موارد شایسته تأکید در این زمینه است.

در پایان این بخش، تأکید بر این نکته ضروری است که آنچه عنوان شد، به معنای توصیه به ر‌ها کردن شرکت‌ها در موضوع بودجه‌ریزی نیست؛ برعکس، در پیشنهاد ارایه شده تعیین چارچوب بودجه‌ریزی شرکت‌ها از سوی دولت از اهمیت بالایی برخوردار است. این چارچوب، علاوه بر موارد بدیهی مانند اقلام مرتبط با منابع عمومی، می‌بایست شامل موارد دیگری مانند تعیین میزان افزایش حقوق و دستمزد (در چارچوب قوانین) نیز باشد زیرا این‌گونه موارد علاوه بر اهمیت اقتصادی، حائزاهمیت اجتماعی نیخواهد بود به نحوی که طی سال‌های گذشته، عملکرد نامطلوب شرکت‌های دولتی در این زمینه با واکنش‌های منفی اجتماعی رو به رو شده است. اگرچه بحث درخصوص چارچوب مطلوب پرداخت حقوق و دستمزد، موضوع این گزارش نیست، اما به اجمال می‌توان گفت که چنین چارچوبی: اولاً می‌بایست مبتنی بر نوعی از طبقه‌بندی شرکت‌های دولتی طراحی شود (به این معنا که نمی‌توان با تمام شرکت‌ها یکسان برخورد کرد؛ برای مثال شرکت‌هایی که به لحاظ ماهیت فعالیت، تاحد بالایی مشابه سایر دستگاه‌های اجرایی هستند، می‌بایست در سیاست‌های حقوق و دستمزد محدودتر از سایر شرکت‌ها باشند) و ثانیاً، از ابزار شفافیت در این زمینه غفلت نشود.

۲-۳- فقدان الگوی مطلوب ورود مجلس شورای اسلامی به بودجه شرکت‌های دولتی

ایفای نقش مجلس شورای اسلامی در بودجه شرکت‌های دولتی، تاکنون صرفاً محدود به تصویب ارقام کلان منابع مصارف بودجه این شرکت‌ها بدون ورود به جزییات ارقام پیوست سه لوایح بودجه بوده است. این در حالی است که عدم بررسی بودجه شرکت‌های دولتی در مجلس، بعضاً موضوع نقد نمایندگان محترم یا ناظران بیرونی در سال‌های اخیر قرار گرفته و مجالس مختلف در این زمینه تلاش‌هایی داشته‌اند، اما فرآیند بررسی بودجه شرکت‌های دولتی در مجلس شورای اسلامی طی سال‌های گذشته تغییر ویژه‌ای نداشته است. حتی تصویب قانون الحاق یک تبصره به ماده (۱۸۲) آیین‌نامه داخلی مجلس (که به موجب آن، سازمان برنامه و بودجه مکلف به ارایه بودجه شرکت‌های دولتی و صورت‌های مالی آن‌ها و برخی دیگر از اسناد، یک ماه پیش از تقدیم لایحه بودجه کل کشور گردید) در سال ۱۳۹۸ نیز اگرچه یک تحول کاملاً مثبت تلقی شده و ظرفیت‌های مهمی برای مجلس شورای اسلامی ایجاد کرد (که پیشنهادهایی در جهت بهره‌برداری از این ظرفیت در ادامه ارایه خواهد شد)، لیکن در عمل تغییر اساسی در روند بررسی پیوست شماره سه لوایح بودجه در مجلس شورای اسلامی ایجاد نکرد. البته باید اذعان داشت که عدم ورود مجلس به جزییات بودجه شرکت‌های دولتی تا حد زیادی اجتناب‌ناپذیر بوده است. طبیعی است که مجلس در فرصت اندک بررسی لایحه بودجه، این فرصت را نخواهد داشت که بودجه حدود ۳۸۰ شرکت (که سال‌های دورتر تعداد آن‌ها بسیار بیشتر بود) را بررسی کند. حتی در صورت وجود این فرصت، دخل و تصرف در جزییات ارقام بودجه تک تک شرکت‌ها با توجه به تنوع فعالیت آن‌ها و موضوع‌های خاص مربوط به هر شرکت، ورود تخصصی و دقیق به مسائل هر یک از شرکت‌های دولتی را طلب می‌کند که کمیسیون‌های تخصصی مجلس عموماً مجال چنین اقدامی را نمی‌یابد.

از سوی دیگر، حتی در صورت وجود فرصت و ظرفیت ورود تخصصی به مسائل تک‌تک شرکت‌ها، باز هم عایدی ورود به جزییات این ارقام چندان قابل‌توجه نخواهد بود زیرا مطابق ماده (۲) قانون تنظیم‌بخشی از مقررات مالی دولت[۱۸] شرکت‌های دولتی از اختیار اصلاح بودجه خود (منوط به رعایت برخی شروط[۱۹]) پس از تصویب مجلس شورای اسلامی برخوردارند.

تبیین این نکته مهم است که در الگوی فعلی، اعطای اختیار اصلاح بودجه به شرکت‌های دولتی اجتناب‌ناپذیر است زیرا شرکت‌ها برخلاف سایر دستگاه‌های اجرایی، در بازارهای مختلف مشغول فعالیت اقتصادی (یا تجاری) بوده و طبیعتاً مانند هر شرکت تجاری دیگر، متأثر از نوسانات متغیرهای اقتصادی (مانند نوسانات نرخ ارز، قیمت نفت، نرخ سود تسهیلات، دستمزد و…) هستند که تغییر یکی از آن‌ها می‌تواند موجب تغییر قابل‌توجه در کل بودجه شرکت در طول دوره مالی شود. لذا سلب امکان اصلاح بودجه از شرکت‌های دولتی منطقی نیست.

علاوه بر همه موارد پیش‌گفته و شاید مهم‌تر از همه آنها، تذکر مجدد تفاوت ماهوی «شرکت» با سایر دستگاه‌های اجرایی است که در بخش پیشین نیز مورد اشاره قرار گرفت. «شرکت» مطابق قانون تجارت دارای ارکانی است که عالی‌‌ترین آن‌ها مجمع عمومی است. از این رو دولتی بودن یک شرکت نباید موجب برخورد یکسان مراجع سیاست‌گذاری با شرکت‌های دولتی و سایر دستگاه‌های اجرایی شود. از این رو، اگرچه ورود مجلس شورای اسلامی به مسأله بودجه شرکت‌های دولتی ضروری است اما نحوه این ورود نمی‌بایست به‌گونه‌ای باشد که نقش‌ها و صلاحیت‌های مجمع عمومی در تأیید و تصویب بودجه سالیانه شرکت را به کلی مضمحل کند.

مجموع نکات پیش‌گفته حکایت از آن دارد که اگرچه تلاش‌های انجام شده طی سال‌های گذشته در مجلس شورای اسلامی بهبود بسیاری در روند بررسی بودجه شرکت‌های دولتی ایجاد کرده، اما نیاز به طراحی یک الگوی مشخص در این زمینه وجود دارد.

حال این سؤال مطرح می‌شود که الگوی مطلوب ارتباط مجلس با شرکت‌های دولتی چیست؟ باید گفت که بخش مهمی از پاسخ این پرسش مربوط به حوزه‌های خارج از موضوع بودجه‌ریزی، به‌خصوص زمینه‌هایی مانند نظارت برعملکرد و پاسخگویی و گزارش‌دهی است؛ لذا پاسخ کامل به پرسش فوق در محدوده بحث این گزارش نیست؛ لیکن آنچه که به اجمال می‌توان پیشنهاد داد، تغییر رویکرد از تأکید بر صلاحیت تصویبی مجلس شورای اسلامی درخصوص این بخش از بودجه، به استفاده مؤثر از صلاحیت نظارتی است. نحوه استفاده مؤثر از صلاحیت نظارتی مجلس شورای اسلامی، در گزارش دیگری که معطوف به موضوع نظارت بر عملکرد است، تشریح خواهد شد، اما یک معنای تغییر رویکرد در زمینه صلاحیت تصویبی مجلس درخصوص بودجه شرکت‌های دولتی، می‌تواند محدود شدن شأن تصویبی مجلس به اقلام مرتبط با بودجه عمومی باشد. به این معنا که تنها ارقام کلان بودجه شرکت‌های دولتی که درباره بودجه عمومی کشور است (مانند سود سهام، مالیات، کمک زیان و…) به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد. در عوض، استفاده مؤثر از صلاحیت نظارتی درخصوص عملکرد شرکت‌های دولتی در دستور کار مجلس شورای اسلامی قرار گیرد.

در پیشنهاد فوق، مجلس به جای ورود به جزییات ارقام بودجه شرکت‌های دولتی، انرژی و توان خود را صرف ایفای دقیق و کامل و صلاحیت نظارتی خود کرده و از این رهگذر، تأثیرگذاری به مراتب بالاتری در ریل گذاری کلان فعالیت شرکت‌ها خواهد داشت.

البته عدم ورود مجلس به جزییات بودجه شرکت‌های دولتی لزوماً در همه موارد رویکرد غالب نیست؛ برای مثال، یکی از شرایطی که در آن، پارلمان می‌تواند ورود منطقی تری به بودجه شرکت‌های دولتی داشته باشد، محدود بودن تعداد شرکت‌های دولتی (و کمتر بودن تنوع موضوعی فعالیت آنها) است، وضعیتی که در برخی از کشور‌ها وجود دارد.[۲۰] بدیهی است که در این شرایط، ورود به جزییات ارقام بودجه شرکت‌ها توسط پارلمان چندان دور از ذهن نیست اما در شرایط فعلی کشور ما و با تعریف فعلی از شرکت دولتی، حدود ۳۸۰ شرکت دولتی (با تنوع موضوعی بالا) وجود دارد که امکان بررسی جزییات بودجه آن‌ها توسط مجلس بعید است؛ این در حالی است که در صورت اصلاح تعریف شرکت دولتی در بلند مدت (حرکت به سمت یک تعریف اصولی‌تر از شرکت دولتی[۲۱])، احتمالاً تعداد شرکت‌های دولتی به میزان قابل‌توجهی افزایش خواهد یافت که طبعاً بررسی بودجه آن‌ها پیچیده‌تر از امروز خواهد بود. از این‌رو در شرایط فعلی و با توجه به آنچه عنوان شد، به نظر نمی‌رسد عایدی ویژه‌ای از محل ورود مجلس به جزییات ارقام بودجه شرکت‌های دولتی قابل حصول باشد.

البته شایان ذکر است که ارتقای کارکرد نظارتی مجلس درخصوص شرکت‌های دولتی، لزوماً نیازمند تغییر رویه‌های موجود نبوده و می‌توان در قالب روال فعلی و با استفاده از ظرفیت تبصره «۴» ماده (۱۸۲) آیین‌نامه داخلی مجلس، این مسأله را دنبال کرد. در این راستا، اجمالاً می‌توان گفت که ارزیابی روندهای کلی عملکردی شرکت‌های دولتی در حوزه‌هایی مانند سرمایه‌گذاری‌ها، بدهی، سودآوری، بهره‌وری نیروی انسانی و سایر موارد از این دست و همچنین نظارت‌های فرآیندی از جمله نظارت بر فرآیند تدوین و تصویب طرح‌های سرمایه‌گذاری می‌تواند در دستور کار مجلس شورای اسلامی قرار گیرد.

۳-۳٫ غیردقیق بودن ارقام بودجه شرکت‌های دولتی در لوایح و قوانین بودجه

به‌طور کلی، ارقام پیوست شماره سه لوایح بودجه، ارقام چندان دقیقی نیستند به‌طوری که معمولاً شکاف قابل‌توجهی میان بودجه مصوب و ارقام عملکرد شرکت‌های دولتی وجود دارد. نمودار (۱) مقادیر مصوب و عملکرد منابع عمومی را در مقابل ارقام مصوب و عملکرد بودجه شرکت‌های دولتی در دهه گذشته به تصویر کشیده است؛ در این نمودار وجود شکاف قابل‌توجه میان ارقام مصوب و عملکرد شرکت‌های دولتی واضح است.

 

نمودار ۱٫ ارقام مصوب و عملکرد بودجه شرکت‌های دولتی و منابع عمومی دولت

 

قابل انکار نیست که از دلایل مهم غیر دقیق بودن ارقام بودجه شرکت‌ها، وجود ماده (۲) قانون تنظیم‌بخشی از مقررات مالی دولت است؛ همان طور که پیش‌تر عنوان شد، اجازه اصلاح بودجه مصوب مجلس شورای اسلامی بودجه را (در برخی اقلام) به شرکت‌ها داده است (که البته پیش از این، دلایل اجتناب‌ناپذیر بودن وجود چنین اجازهای تبیین شد.) طبیعی است که با وجود اجازه اصلاح برخی از اقلام بودجه در طول سال مالی، انگیزه پیش‌بینی دقیق ارقام در زمان تهیه بودجه توسط شرکت‌ها کاهش می‌یابد.

اما فارغ از دلیل فوق، شاید بتوان گفت بخش مهمی از علت غیردقیق بودن ارقام بودجه شرکت‌ها، به مواردی که پیش از این تشریح شد مرتبط است. اختلاط نقش‌ها و صلاحیت‌ها و متعاقب آن کاهش احساس مسؤولیت و انگیزه شرکت‌ها نسبت به پیش‌بینی و اعلام دقیق ارقام بودجه، به‌طور طبیعی، غیردقیق بودن ارقام بودجه را سبب شده است، به نحوی که نمی‌توان تحلیل‌های قابل اعتمادی از ارقام پیوست شماره سه در لوایح و قوانین بودجه استخراج کرد. برای مثال، تحلیل روند هزینه‌های سرمایه‌ای شرکت‌های دولتی از ارقام درج شده در بودجه به کلی گمراه‌کننده خواهد بود زیرا این مبالغ با بیش از برآورد قابل‌توجهی در بودجه پیش‌بینی و درج شده اما در طول سال مالی منابع آن‌ها محقق نمی‌شوند؛ حتی شرکت‌ها در اصلاح بودجه خود نیز احتیاجی به اصلاح ارقام هزینه‌های سرمایه‌ای ندارند.

در کنار موارد پیش‌گفته، برخی دیگر از مسائل نیز به عدم شفافیت پیوست شماره سه لوایح بودجه دامن می‌زند، به عنوان مثال، طی سال‌های گذشته، گروهی از شرکت‌های زیان‌ده به دلیل برخی ملاحظات در زمره شرکت‌های سودده و سربه‌سر جای داده شده‌اند که این موضوع نیز جز از رهگذر درج ارقام غیردقیق برای بودجه این شرکت‌ها میسر نبوده است. بارز‌ترین نمونه از این دست، شرکت بازرگانی دولتی ایران است که به دلیل انجام برخی از وظایف مانند خرید تضمینی گندم، مبالغ قابل‌توجهی از دولت دریافت می‌کند که به عنوان کمک زیان این شرکت محسوب می‌شود[۲۲]. این در حالی است که این شرکت در زمره شرکت‌های سودده و سربه‌سر در بودجه درج می‌شود.

به نظر می‌رسد با اجرایی شدن بخشی از پیشنهادهایی که پیش از این ارایه شد، مبنی بر پررنگ کردن بیشتر نقش ارکان شرکت در بودجه‌ریزی و نیز تغییرات حداقلی در ارقام پیش‌بینی شده توسط شرکت‌ها، بخشی از این چالش تخفیف پیدا خواهد کرد. البته تدوین دقیق و ارزیابی گزاش‌های تطبیق عملکرد با بودجه نیز می‌تواند نقش بسیار مهمی در این راستا داشته باشد.

در نهایت باید پذیرفت که بخشی از انحراف بودجه در شرکت‌های دولتی به دلیل تفاوت ماهوی با سایر دستگاه‌های اجرایی، اجتناب‌ناپذیر و غیرقابل حذف است. به بیان دیگر، ماهیت فعالیت اقتصادی و تجاری، به‌طور طبیعی کاهش دقت پیش‌بینی منابع و مصارف (در مقایسه با سایر دستگاه‌های اجرایی) را ایجاب می‌کند.

۴-۳٫ کم‌رنگ بودن نقش برنامه در کنار بودجه

از جمله دیگر مسائل حوزه بودجه‌ریزی شرکت‌های دولتی، عدم توجه کافی به برنامه در کنار بودجه است. به‌طور خاص عدم تعیین اهداف مشخص برای شرکت از سوی دولت یا مجمع عمومی، فقدان نظارت ساختاریافته و منسجم مجمع عمومی (و دولت) بر عملیات شرکت و اختلاط نقش‌ها و صلاحیت‌ها و کاهش احساس مسؤولیت ارکان شرکت (که پیش‌تر مورد اشاره قرار گرفت) از جمله برخی دلایل قابل ذکر در این زمینه است. طبیعی است که در صورت عدم تعیین هدف مشخص برای شرکت، نیاز به برنامه کمتر احساس خواهد شد؛ همچنین در صورت نقص جدی فرآیند نظارت بر عملکرد توسط مجمع عمومی و دولت، دنبال کردن برنامه و پاسخگویی درخصوص آن با اختلال مواجه شده و متعاقب آن، برنامه اهمیت خود را از دست خواهد داد.

اگرچه به نظر می‌رسد این دست چالش‌ها، مسائلی نیست که بتوان با الزام قانونی و مقرراتی آن‌ها را حل کرد اما تأکید بر نقش برنامه در شرکت‌های دولتی در قوانین و مقررات دارای سابقه است. در ماده (۳) و (۴) آیین‌نامه تشکیل مجامع عمومی و شوراهای‌عالی کشور، شرکت‌های دولتی (مصوب ۱۳۸۲) چنین آمده است:

«ماده (۳)- هیأت مدیره با هیأت عامل شرکت‌های مشمول این آیین‌نامه حسب مورد موظف هستند حداکثر تا پانزدهم شهریور ماه هر سال هدف‌ها، خط‌مشی و برنامه‌ریزی عملیاتی و بودجه سال بعد خود را همراه با گزارش‌های توجیهی و مستندات مربوط برای مجمع عمومی یا شورای‌عالی ارسال دارند.

ماده (۴)- مراجع مذکور در ماده (۱) مکلفند نسبت به بررسی خط‌مشی و برنامه‌ریزی و بودجه پیشنهادی اقدام و طبق برنامه‌ریزی زمان‌بندی بخشنامه بودجه هر سال، بودجه شرکت یا مؤسسه انتفاعی وابسته به دولت را تصویب و برای درج در لایحه بودجه کل کشور به سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور ارسال کنند.»

تلاش دیگر در این زمینه، در جزء «۱-۱» بند «ی» تبصره «۲» قانون بودجه سال ۱۴۰۰ انجام شد. در حکم مذکور آمده است: «مجامع عمومی مکلفند به همراه تصویب بودجه، برنامه و فعالیت شرکت و یا سایر اشخاص حقوقی مصرح در جزء «۱» این بند را مشتمل بر اهداف کمی و کیفی نظیر ارتقای بهره‌وری، مولدسازی دارایی‌ها، بهبود روش‌های تأمین مالی، افزایش سود، کاهش زیان انباشته، بهبود نسبت‌های مالی را در قالب شاخص‌های مربوط به تصویب برسانند.»

۵-۳٫ عدم تعریف قالب مشخص جهت تدوین گزارش تطبیق بودجه با عملکرد

بدیهی است که ارزیابی عملکرد و نیز بررسی و اتخاذ تصمیم درخصوص بودجه پیشنهادی شرکت‌های دولتی، بدون در اختیار داشتن گزارش تطبیق عملکرد با بودجه مصوب (درخصوص سال مالی پیشین)، با اختلال مواجه خواهد شد. شایان ذکر است که گزارش تطبیق عملکرد با بودجه شرکت‌های دولتی، در ماده (۲) قانون تنظیم‌بخشی از مقررات مالی دولت[۲۳] مورد اشاره قرار گرفته است.

اگرچه در حال‌حاضر، در انتهای صورت‌های مالی عمده شرکت‌های دولتی، گزارش تطبیق عملکرد با بودجه ارایه می‌شود اما حدود و ثغور گزارش مذکور موضوع بسیار مهمی اسکه از آن غفلت شده است. به‌خصوص که در حال‌حاضر این بخش از صورت‌های مالی، بسیار مختصر و سلیقه‌ای و فاقد شاخص‌های مورد نیاز جهت انجام مقایسه‌های عمیق‌تر است. از این‌رو تدوین چارچوب استاندارد تنظیم گزارش تطبیق عملکرد و ابلاغ آن به شرکت‌ها، ضروری است. نکته دیگر آن‌که بهتر است این گزارش‌ها به‌طور کامل تری حساب‌های سرمایه‌ای را پوشش داده و همچنین اظهارنظر حسابرسی درخصوص این گزارش‌ها، منحصر به مبالغ و انحرافات نبوده و لایه‌های عمیق‌تری از تحلیل در این زمینه ارایه می‌شود.

جزء «۵- ۱» بند «ی» تبصره «۲» قانون بودجه سال ۱۴۰۰ تلاشی در جهت پرداخت به این نقیصه (از طریق پیش‌بینی یک دستورالعمل) بوده است. در حکم مذکور آمده است: «هیأت‌های مدیره/هیأت‌های عامل مکفند گزارش تطبیق بودجه مصوب و عملکرد خود را براساس بودجه تفصیلی تهیه کنند و برای بررسی به حسابرس مستقل و بازرس قانونی شرکت و یا سایر اشخاص حقوقی مصرح در جزء «۱» این بند، جهت انعکاس در صورت‌های مالی ارایه و نسخه‌ای از آن را برای وزارت امور اقتصادی و دارایی، دیوان محاسبات کشور و سازمان برنامه و بودجه کشور ارسال نمایند. دستورالعمل مربوط به وزارت امور اقتصادی و دارایی و با همکاری سازمان برنامه و بودجه کشور و سازمان حسابرسی حداکثر تا پایان تیر ماه سال ۱۴۰۰ تهیه و ابلاغ می‌شود.»

۶-۳٫ تعریف غیردقیق بودجه کل کشور در قانون محاسبات عمومی

اگرچه این آسیب، مربوط به فرآیند بودجه‌ریزی شرکت‌های دولتی نیست اما یکی از مشکلات دیرپای موجود در حوزه بودجه شرکت‌های دولتی به شمار می‌رود. توضیح اینکه مطابق ماده (۱) قانون محاسبات عمومی، بودجه کل کشور از سه جزء ذیل تشکیل می‌شود: ۱- بودجه عمومی دولت، ۲- بودجه شرکت‌های دولتی و ۳- بودجه مؤسساتی که تحت عنوانی غیر از عناوین فوق در بودجه کل کشور منظور می‌شود.این در حالی است که مطابق آنچه در بخش اول گزارش عنوان شد، بودجه شرکت‌های دولتی به لحاظ ماهیت کاملاً متفاوت از بودجه سایر دستگاه‌های اجرایی بوده و جمع کردن بودجه شرکت‌های دولتی با بودجه سایر دستگاه‌های اجرایی و مقایسه این دو رقم، اساساً فاقد موضوعیت است اما تعریف بودجه کل کشور در قانون محاسبات عمومی، به سبب در نظر گرفتن بودجه شرکت‌های دولتی و بودجه سایر دستگاه‌های اجرایی ذیل عنوان ذیل عنوان کلی «بودجه کل کشور»، موجب نوعی اختلاط میان این دو مفهوم شده است. این اختلاط (که البته دلیل اصلی آن، تعریف بودجه در قانون محاسبات نیست بلکه عمدتاً ناشی از یکسان‌انگاری شرکت دولتی و سایر دستگاه‌های اجرایی و عدم توجه به تفاوت‌های ماهوی این دو مفهوم است)، منشأ بسیاری از سوءبرداشت‌ها بوده که بعضاً تأثیرات خود را در سیاست‌گذاری‌ها و نیز شکل‌گیری تصورات نادرست نزد افکار عمومی بر جای گذاشته است.

بنابر آنچه عنوان شد، اصلاح تعریف بودجه کل کشور در قانون محاسبات عمومی و تفکیک صریح‌تر بودجه شرکت‌های دولتی از بودجه سایر دستگاه‌های اجرایی، یک گام رو به جلو تلقی خواهد شد.

۷-۳- کاستی‌های قالب سند بودجه شرکت‌های دولتی

سند بودجه شرکت‌های دولتی، یعنی همان پیوست شماره سه لوایح بودجه سنواتی، از منظر قالب واجد چند اشکال است. اولین مورد، یکسان نبودن سرفصل‌های حسابداری و سرفصل‌های بودجه‌ای شرکت‌های دولتی است.

نیازی به توضیح نیست که انطباق سرفصل‌های حسابداری و سرفصل‌های بودجه‌ریزی شرکت‌های دولتی یک موضوع بسیار مهم در امکان‌پذیر شدن مقایسه عملکرد شرکت‌ها با بودجه مصوب آن‌ها خواهد بود، این در حالی است که در حال‌حاضر، بودجه و صورت‌های مالی شرکت‌های دولتی هر کدام از استانداردهای متفاوتی پیروی می‌کنند، لذا ردیابی ارقام در انطباق صورت‌های مالی و سند بودجه در برخی از سرفصل‌ها کار آسانی نیست.

این مسأله در جزء «۲-۱» بند «ی» تبصره «۲» قانون بودجه سال ۱۴۰۰ مورد توجه قرار گرفته است؛ در حکم مذکور آمده است: «وزارت امور اقتصادی و دارایی مکلف است با همکاری سازمان برنامه و بودجه کشور و سازمان حسابرسی نسبت به همسان‌سازی و انطباق سرفصل‌های بودجه‌ای شرکت‌های دولتی و یا سایر اشخاص حقوقی مصرح در جزء «۱» این بند، با سرفصل‌های حسابداری آن‌ها حداکثر تا پایان خرداد ماه سال ۱۴۰۰ اقدام و آن را ابلاغ نماید. سازمان برنامه و بودجه کشور مکلف است نسبت به بازنگری دستورالعمل تهیه تنظیم بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت براساس سرفصل‌های مذکور اقدام نماید.»

دومین مورد قابل ذکر، طبقه‌بندی شرکت‌های دولتی برحسب امور است که عملاً حاوی دلالت خاصی جهت تحلیل و بررسی بودجه شرکت‌های دولتی نیست. به نظر می‌رسد سایر طبقه‌بندی‌ها، از جمله طبقه‌بندی برحسب اهداف[۲۴] یا طبقه‌بندی بر حسب مادر تخصصی، اصلی و فرعی، از موضوعیت بیشتری نسبت به طبقه‌بندی برحسب امور برخوردارند.

سومین مسأله قابل ذکر در این زمینه، عدم افشای رویه‌های تنظیم بودجه در سند بودجه است. این نکته از آن جهت حائزاهمیت است که بودجه شرکت‌های دولتی از منظر سرفصل‌ها و مبانی محاسبه، از پیچیدگی‌های بیشتری نسبت به بودجه سایر دستگاه‌های اجرایی برخوردار بوده لذا تحلیل آن، بدون اطلاع از رویه‌های تنظیم بودجه، امکان‌پذیر نخواهد بود. برای مثال، مبانی محاسبه ارقام بودجه شرکت ملی نفت ایران و شرکت ملی پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی این در بودجه سال ۱۴۰۰ تغییر کرد (که البته تغییر کاملاً مثبتی تلقی می‌شود[۲۵]) اما چارچوب این تغییر در سند بودجه تبیین نشد که این امر، مقایسه میان ارقام بودجه شرکت‌ها در سال‌های مختلف و همچنین تحلیل روند‌ها را با مشکل مواجه خواهد کرد. لذا، افشای مبانی محاسبه ارقام بودجه برخی شرکت‌های بزرگ (خصوصاً در صورت تغییر این مبانی) و همچنین تبیین مبانی محاسبه برخی ارقام دوبار منظور، به تحلیل صحیح بودجه شرکت‌های دولتی کمک خواهد کرد.

اما در انتهای این بخش که به موضوع قالب سند بودجه شرکت‌های دولتی اختصاص دارد، بازگشت به پرسش‌های مطرح شده در بخش اول، درخصوص تعریف بودجه شرکت‌های دولتی مفید خواهد بود. عنوان شد که ارایه یک تعریف مطلوب از بودجه شرکت‌های دولتی، به فرآیند بودجه‌ریزی این شرکت‌ها وابسته است لذا پس از تبیین آسیب‌ها، می‌توان پاسخ دقیق تری برای پرسش‌های مذکور ارایه داد.

بنابر مجموع آنچه تا اینجا عنوان شد، می‌توان این طور نتیجه گیری کرد که اگر با روال فعلی بودجه‌ریزی برای شرکت‌های دولتی مواجه باشیم، مختصر بودن سند بودجه شرکت‌های دولتی قابل توصیه است، زیرا گسترده‌تر شدن سند بودجه، به اضمحلال بیشتر صلاحیت‌های ارکان شرکت و تشدید آسیب‌های پیش‌گفته منجر خواهد شد اما اگر روال بودجه‌ریزی به نحوی تغییر یابد که بخش اعظم صلاحیت‌های تصویبی در شرکت‌ها متمرکز و نهادهای خارج از شرکت‌ها، بر صلاحیت‌های نظارتی و مطالبه پاسخگویی از شرکت‌ها متمرکز شوند، می‌توان تعریف بسیار گسترده تری از سند بودجه شرکت‌های دولتی ارایه داد. با این اوصاف، برنامه مالی و سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی دچار تغییر و تحول می‌شود که می‌تواند شامل برنامه‌های طولانی مدت نیز بشود.[۲۶] البته ذکر این نکته ضروری است که استفاده مؤثر از صلاحیت‌های نظارتی، لزوماً متوقف به تغییر تعریف بودجه شرکت‌های دولتی نیست و می‌توان از طریق سایر ابزار‌ها اطلاعات مورد نیاز را فراهم کرد.

اگر بخواهیم نکته اخیر را به بیان دیگری بیان کنیم، باید گفت که اگرچه، ارایه یک تعریف مطلوب از سند بودجه شرکت‌های دولتی، وابسته به نوع الگوی بودجه‌ریزی شرکت‌هاست اما استفاده مؤثر از صلاحیت‌های نظارتی و بازگرداندن صلاحیت‌های تصویبی به شرکت‌ها، لزوماً متوقف به ارایه تعریف مطلوب از بودجه شرکت‌های دولتی نیست و بدون تغییر تعریف نیز می‌توان به این مهم دست یافت.

۴- تقسیم سود شرکت‌های دولتی (سهم دولت از سود سهام)

از جمله مسائل بسیار مهم دیگر مرتبط با بودجه‌ریزی شرکت‌های دولتی، تقسیم سود شرکت‌های دولتی است. سیاست تقسیم سود شرکت‌های دولتی، به معنای تعیین سهم دولت از سود شرکت‌ها از جهات مختلف به‌خصوص از جنبه توان مالی و سرمایه‌گذاری شرکت‌ها حائزاهمیت است. در مطالعه‌ای که OECD درخصوص ۲۲ کشور در سال ۲۰۱۴ انجام داده است کشورهای مختلف از منظر ضوابط تعیین سهم دولت از سود سهام شرکت‌های دولتی در چهارگروه به شرح ذیل جای گرفته‌اند؛

۱- بدون دستورالعمل یا نرخ از پیش تعیین شده: در این دسته از کشورها، دستورالعمل یا درصد مشخصی برای تعیین سهم از سود سهام وجود ندارد و این مقدار به صورت سالیانه طی مذاکرات میان مدیران شرکت و مقامات دولتی در جلسه مجمع عمومی سالیانه و یا در جریان فرآیند تدوین برنامه سالیانه شرکت تعیین می‌شود. شیلی، جمهوری چک، استونی، فنلاند، آلمان، مجارستان، ایتالیا ژاپن جزء این دسته از کشور‌ها هستند.

۲- دارای دستورالعمل مشروح: در بخش کوچک تری از کشورها، مقامات دولتی دستورالعمل‌های مشروحی برای تبیین ضوابط و فاکتورهای تعیین سهم دولت از سود طراحی کرده‌اند که برای تمام شرکت‌های دولتی لازم‌الاجراست. لهستان و کره‌جنوبی جزء این دسته از کشور‌ها هستند (کادر ۲، چارچوب تقسیم سود شرکت‌های دولتی در لهستان را تبیین کرده است.) کشورهای مانند کانادا و انگلیس نیز در این دسته جای می‌گیرند با این تفاوت که در این کشورها، یک چارچوب واحد برای تمام شرکت‌ها وجود ندارد بلکه چارچوب‌ها و ضوابط تعیین سهم دولت از سود برای هر یک شرکت طی فرآیند رایزنی میان مدیران شرکت و دولت تعیین می‌شود.

کادر ۲– ضوابط تقسیم سود شرکت‌های دولتی در لهستان

مأخذ: گزارش OECD (2014)

۳- درصد از پیش تعیین شده: در گروه سوم از کشورها، سهم دولت از سود، درصد از پیش تعیین شده‌ای از درآمد خالص شرکت است. ایرلند، لیتوانی، نروژ، اسلوونی و سوئیس در زمره این کشور‌ها هستند. البته این بدان معنا نیست که درصدهای مشخص شده قطعی هستند، بلکه در بسیاری از موارد این درصد‌ها قابل مذاکره خواهند بود. برای مثال، در هلند ۴۰ درصد درآمد خالص شرکت‌های دولتی می‌بایست به دولت پرداخت شود اما این مقدار قطعی نیست و در عمل وزارت اقتصاد و شرکت‌ها به صورت سالیانه در مورد سهم دولت از سود مذاکره می‌کنند. در این مذاکرات برخی از فاکتورهای تعیین‌کننده عبارتند از: سود تقسیمی سایر شرکت‌های مشابه، نیازهای سرمایه‌گذاری آتی شرکت و همچنین دستیابی به رتبه اعتباری هدف‌گذاری شده، به عنوان مثالی دیگر در لیتوانی میزان سهم دولت درصدهای مشخصی از سود شرکت‌هاست (این درصد‌ها بر حسب سودآوری شرکت تعیین می‌شود؛ کادر شماره ۳ به این موضوع اختصاص دارد) اما این مقادیر با درخواست وزارتخانه مربوطه (به دلایلی همچون اجرای پروژه‌های استراتژیک) و موافقت دولت قابل کاهش خواهد بود. همچنین در سوئیس دولت سهم مورد انتظار خود را از سود (به شک درصدی از درآمد خالص یا جریان آزاد نقدینگی[۲۷]) بر مبنای تخمین سودآوری یا نیازهای سرمایه‌گذاری شرکت مورد نظر به هر یک از شرکت‌های زیرمجموعه خود ابلاغ می‌کند اما در صورت بروز ضرورتی برای تغییر این مقدار (به عنوان مثال کمتر بودن سود در عمل از سودآوری مورد انتظار)، مذاکراتی میان شرکت و دولت برای تعدیل آن انجام می‌شود.

 

کادر۳- ضوابط تقسیم سود شرکت‌های دولتی در لیتوانی

ماخذ: مرکز هماهنگی حکمرنی لیتوانی (([۳۰]VKC.

۴- وابسته به ساختار بهینه سرمایه[۳۱]: در این دسته از کشورها، دولت میزان سهم خود از سود را با دستیابی به ساختار بهینه سرمایه پیوند داده است؛ به این ترتیب که دولت، برای سنجش ساختار بهینه سرمایه، یک رتبه اعتباری هدف را تعیین کرده و از آن به عنوان یک شاخص راهنما برای تعیین میزان سهم دولت از سود استفاده می‌کند. این روش در استرالیا، نیوزلند، هلند و سوئد اجراء می‌شود. در هلند به عنوان مثال، تمام شرکت‌های دولتی می‌بایست یک رتبه اعتباری مشخص (رتبه اعتباری سرمایه‌گذاری) را حفظ کنند و همه تصمیمات شرکت‌ها درخصوص ساختار سرمایه تحت‌تأثیر این مسأله خواهد بود. به منظور روشن‌تر شدن نحوه اتصال موضوع تقسیم سود به ساختار سرمایه، بخشی از ضوابط تقسیم سود شرکت‌های دولتی در استرالیا در کادر شماره ۴ تشریح شده است.

 

کادر ۴- اتصال تقسیم سود به ساختار بهینه سرمایه در استرالیا

ماخذ: گزارش OECD (2014)

 

نکته پایانی قابل ذکر در این بخش اینکه بخشی از مطالعات در این زمینه، به مقایسه سیاست‌های تقسیم سود شرکت‌های دولتی با سایر شرکت‌ها اختصاص دارد. البته شایان ذکر است که در این بخش از مطالعات، عمدتاً شرکت‌های دولتی بورسی مورد مطالعه و مقایسه قرار گرفته‌اند و باید این نکته را در نظر داشت که سیاست‌های تعیین سود سهام دولت درخصوص شرکت‌های دولتی بورسی و غیربورسی لزوماً یکسان نیست. به دلیل اهمیت کمتر این مسأله برای هدف این گزارش، به بیان مختصر نتایج برخی از مطالعات در این زمینه بسنده می‌کنیم. برای مثال، مطالعه برادفورد[۳۵] و همکاران (۲۰۱۳) در مورد شرکت‌های دولتی بورسی در چین نشان‌دهنده آن بوده است که شرکت‌های تحت کنترل دولت بیش از شرکت‌های خصوصی سود سهام توزیع کرده‌اند. آن‌ها دلیل این نتیجه را، محدودیت شرکت‌های خصوصی در تأمین مالی از خارج شرکت (و متعاقب آن وابستگی بیشتر به منابع مالی داخلی) عنوان کرده‌اند (که موجب تمایل بیشتر به حفظ سود در شرکت می‌شود.) پیش از این مطالعه، وانگ[۳۶] و همکاران (۲۰۱۱) نیز درخصوص چین به نتیجه مشابهی رسیده بودند با این تفاوت که آنها، رابطه مثبت میان سهامداران دولت و تقسیم سود بیشتر را به نیاز بودجه‌ای دولت منتسب کردند. نتایج مطالعه برمبرگر[۳۷] و همکاران (۲۰۱۴) نیز که ۱۰۶ شرکت دولتی بورسی از ۱۷ کشور اروپایی (فعال در صنعت برق) را بررسی کرده‌اند حاکی ازآن است که شرکت‌های دولتی سود بالاتری توزیع می‌کنند آن‌ها معتقدند این نتیجه می‌تواند بدان سبب باشد که دریافت سود بیشتر و پایدار از شرکت‌ها، نسبت به اقداماتی مانند مالیات ستانی مستقیم، راه پنهان تری برای اعمال ترجیحات سیاسی است. کین و چن[۳۸] (۲۰۲۰) نیز مطالعه مشابهی را برای شرکت‌های دولتی بورسی در ویتنام انجام داده‌اند که نتایج یکسانی (بالاتر بودن تقسیم سود در شرکت‌های تحت کنترل دولت) در پی داشته است.

البته گفتنی است؛ در مقابل نیز برخی از مطالعات هستند که عکس نتایج فوق (رابطه منفی سهامداران دولت و تقسیم سود) را ارایه کرده‌اند که از اشاره به آن‌ها صرف‌نظر می‌کنیم.

۱-۴٫ میزان و ضوابط پرداخت سود سهام شرکت‌های دولتی در ایران و آسیب‌شناسی آن

رویه‌های موجود در زمینه پرداخت سود سهام شرکت‌های دولتی در ایران، در سه موضوع «میزان سود سهام دولت»، «نحوه پرداخت» و «مأخذ محاسبه سود سهام دولت» واجد ایرادهای مهمی است که در ادامه تبیین خواهد شد:

۱-۱-۴٫ میزان سود سهام دولت

مطابق ماده (۹۰) اصلاحیه قانون تجارت[۳۹]، تقسیم حداقل ۱۰ درصد سود برای شرکت‌ها الزامی است. از سوی دیگر، در جزء (۲) بند «ج» ماده (۲۲۴) قانون برنامه پنجم توسعه [۴۰] شرکت‌های دولتی مکلف شدند حداقل ۴۰ درصد سود خود را به حساب درآمد عمومی واریز کنند. اگرچه به‌طور منطقی، می‌بایست ۴۰ درصد سود از شرکت‌های دولتی اخذ می‌شد اما تفسیری که از قانون انجام شد این‌گونه بود که ۴۰ درصد مذکور در ماده (۲۲۴) قانون برنامه پنجم، علاوه بر ۱۰ درصد ماده (۹۰) اصلاحیه قانون تجارت است لذا ۵۰ درصد سود شرکت‌ها به عنوان سهم دولت اخذ شد. بعد‌ها همین ۵۰ درصد به قوانین دایمی راه پیدا کرد و در حال‌حاضر، شرکت‌های دولتی مکلفند مطابق حکم بند «ج» ماده (۲۸) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم‌بخشی از مقررات مالی دولت (۲)، ۵۰[۴۱] درصد سود سهام خود را به عنوان سود سهم دولت به خزانه واریز کنند.

به عنوان اولین مشکل قابل ذکر درخصوص سهم ۵۰ درصدی مذکور، می‌توان گفت که این میزان، نسبتاً بالا و ثابت است؛ به این معنی که کلیه شرکت‌های سودده، تحت هر شرایطی می‌بایست نیمی از سود خود را به دولت پرداخت کنند، این موضوع در کنار پرداخت ۲۵ درصد سود تحت عنوان مالیات[۴۲] خروج همیشگی حداقل ۷۵ درصد سود از شرکت‌ها را نتیجه خواهد داد. تحمل این میزان قابل‌توجه خروج سود در هر دوره مالی، برای هر شرکتی سخت خواهد بود و توان سرمایه‌گذاری شرکت‌ها را تضعیف خواهد کرد. نیازی به توضیح نیست که تأمین مالی داخلی از محل سود، ارزان‌‌ترین راه تأمین مالی برای شرکت‌ها برای اجرای طرح‌های سرمایه‌گذاری است؛ این در حالی است که با خروج بخش اعظم سود از شرکت‌های دولتی، این امکان برای شرکت‌های دولتی کاملاً محدود شده که خود را در قالب کاهش جدی سرمایه‌گذاری این شرکت‌ها نشان داده است. البته این موضوع به معنای آن نیست که اعطای ۵۰ درصد سود سهام به دولت همواره مردود است، بلکه تصمیم‌گیری اصولی درخصوص میزان تقسیم سود، می‌بایست تابعی از شرایط شرکت باشد، به نحوی که در صورت نیاز ضروری شرکت به تکمیل سرمایه‌گذاری‌های راهبردی، این میزان می‌بایست کم و در صورت دسترسی مناسب شرکت به منابع مالی و سودآوری مناسب، حتی می‌توان این میزان را تا هر مقدار منطقی افزایش داد. آنچه می‌تواند محل نقد باشد، خروج همیشگی ۷۵ درصد سود از شرکت تحت هر شرایطی است.

در بخش قبل نیز بیان شد که حتی در بسیاری از کشورهایی که نرخ سود سهم دولت از پیش تعیین شده است(گروه سوم از کشورها)، قابلیت مذاکره برای شرکت‌ها با توجه به شرایط متفاوت هر شرکت وجود دارد. همچنین توجه ویژه به موضوع سرمایه‌گذاری در سیاست‌های تقسیم سود کشور‌ها (از جمله سه نمونه مورد اشاره لهستان، لیتوانی و استرالیا در کادرهای ۲ و ۳ و ۴) کاملاً مشهود است.

مشکل دوم و بسیار مهم درخصوص میزان سهم دولت از سود شرکت‌های دولتی، یکسان بودن آن برای تمام شرکت‌هاست. این در حالی است که یکی از مهم‌‌ترین مؤلفه‌ها در تصمیم‌گیری درخصوص تقسیم سود، کارکرد و هدف تأسیس شرکت‌هاست؛ برای مثال، برخی از شرکت‌ها صرفاً با هدف سرمایه‌گذاری تأسیس شده‌اند که از آن‌ها با عنوان سازمان‌های توسعه‌ای یاد می‌کنیم، بدیهی است که خروج سود از این دسته از شرکت‌ها، به دلیل لزوم حفظ و ارتقای توان سرمایه‌گذاری، می‌بایست حداقلی باشد اما شاهد آن هستیم که با این شرکت‌ها نیز مانند سایر شرکت‌ها رفتار می‌شود. از این‌رو در نظر داشتن اهداف تأسیس و کارکرد شرکت‌ها، مسأله‌ای کاملاً ضروری در موضوع تقسیم سود است زیرا در غیراین صورت اهداف دولت از تأسیس و فعالیت شرکت‌ها لزوماً محقق نخواهد شد.

برای حل مشکلات پیش‌گفته، سه پیشنهاد قابل ذکر خواهد بود اول به جای ثابت کردن رقم سهم دولت از سود، بهتر است چارچوب کلی تقسیم سود (به شکل طراحی دستورالعمل‌هایی مشابه آنچه در مورد لهستان در کادر ۲ ارایه شد یا تعیین کف و سقف) تعیین شده و تصمیم‌گیری نهایی به مجامع عمومی شرکت‌ها واگذار شود. طبیعی است که تصمیم مجمع عمومی درخصوص تقسیم سود که با در نظر گرفتن شرایط شرکت و در چارچوب تعیین شده انجام می‌پذیرد، نسبت به وضعیت فعلی، کارایی بالاتری خواهد داشت.

دومین پیشنهاد مهم عبارت است از اینکه چارچوب تقسیم سود (یا تعیین کف و سقف)، براساس طبقه‌بندی شرکت‌ها بر حسب اهداف تعیین شود. به بیان دیگر، طبقه‌بندی شرکت‌ها برحسب اهداف، معیار تعیین چارچوب تقسیم سود برای شرکت‌ها قرار گیرد. شایان ذکر است که مسأله طبقه‌بندی شرکت‌ها بر حسب اهداف، در گزارش دیگری تبیین شده است.[۴۳]

سومین پیشنهاد نیز لزوم توجه به شرکت‌های دارای زیان انباشته است. طبیعی است که در این دسته از شرکت‌ها پوشش زیان انباشته در اولویت قرار دارد لذا میزان سوم سهام دولت در این بخش از شرکت‌ها می‌بایست نسبت به سایر شرکت‌های دولتی متفاوت (به معنای نرخ کمتر یا نرخ صفر تا زمان پوشش کامل زیان انباشته) باشد. شایان ذکر است که این مسأله در سیاست‌های تقسیم سود سایر کشور‌ها (به عنوان مثال دستورالعمل تقسیم سود لهستان که در کادر ۲ به آن اشاره شد) نیز مورد توجه جدی قرار می‌گیرد.

۲-۱-۴٫ نحوه پرداخت سود سهام و مالیات شرکت‌های دولتی

ماده (۴۴) قانون محاسبات عمومی[۴۴] (مصوب ۱۳۶۶) شرکت‌های دولتی را مکلف می‌کرد پس از تصویب صورت‌های مالی توسط مجامع عمومی، حداکثر ظرف یک ماه مالیات سود سهام دولت را پرداخت کنند اما این ماده که به درستی زمان پرداخت سود سهام و مالیات شرکت‌ها را پس از تصویب صورت‌های مالی (به عبارت دیگر، پس از تحقق و شناسایی سود) تعیین کرده بود، بعد‌ها نسخ شد. به موجب بند «ج» ماده (۲۲۴) قانون برنامه پنجم توسعه، شرکت‌های دولتی مکلف شدند سود سهام و مالیات خود را به صورت علی‌الحساب ماهانه پرداخت کنند[۴۵] این روال معیوب (پرداخت علی‌الحساب ماهانه) در سال ۱۳۹۳ ذیل ماده (۴) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم‌بخشی از مقررات دولت (۲)[۴۶] دایمی شد.

یکی از مشکلات موجود شرکت‌های دولتی در حال‌حاضر، همین روال اخذ مالیات و سود سهام به صورت علی‌الحساب در طول سال مالی است. به عبارت دیگر، شرکت‌های دولتی مکلفند پیش از مشخص شدن نتیجه عملکرد شرکت در سال مالی، سود سهام و مالیات پیش‌بینی شده را پرداخت کنند. این در حالی است که پرداخت سود و مالیات آن، پیش از تحقق و شناسایی سود، به وضوح غیرمنطقی است.

نکته دیگر اینکه به دلیل شفاف نبودن پیوست شماره۳ لوایح بودجه، طی سال‌های گذشته برخی از شرکت‌هایی که در عمل زیان‌ده بوده‌اند، در فهرست شرکت‌های سودده و سربه‌سر جای گرفته‌اند. این درحالی است که فرآیند اخذ سود سهام و مالیات، می‌تواند موجب تشدید وضعیت وخیم شرکت‌های مذکور شود (زیرا آن‌ها به‌رغم زیان‌دهی، مجبور به پرداخت مبالغ سود و مالیات بوده و احتمالاً باید برای تهاتر آن‌ها با سایر مطالبات احتمالی از دولت اقدام کنند.)

باید توجه داشت که یکی از دلایل زیان‌ده شدن و تخریب توان سرمایه‌گذاری شرکت‌ها (در کنار سایر دلایل) همین نحوه اخذ سود سهام و مالیات بوده است. از این رو بازگرداندن این فرآیند به مسیر اصولی آن، یعنی پرداخت سود سهام و مالیات پس از تعیین‌تکلیف صورت‌های مالی، یک اقدام ضروری است.

 

۳-۱-۴٫ ماخذ محاسبه سود سهام دولت

نکته بسیار مهم دیگر لزوم تغییر ماخذ محاسبه سود سهم دولت است. در حال‌حاضر از ۱۰۰ واحد سود شرکت، ۲۵ واحد مالیات و ۵۰ واحد سهم سود دولت[۴۷] برداشت می‌شود؛ به این ترتیب تنها ۲۵ واحد از سود شرکت به منظور سرمایه‌گذاری و تقویت بنیه مالی در شرکت باقی می‌ماند. این در حالی است که ماخذ محاسبه سهم دولت از سود می‌بایست سود خالص پس از کسر مالیات باشد. به بیان دیگر، در روال مطلوب از ۱۰۰ واحد سود شرکت ابتدا مالیات کسر شده و سپس سهم سود دولت از مقدار باقی مانده محاسبه می‌شود. بدیهی است که این اقدام نیز می‌تواند به تقویت بنیه مالی شرکت‌ها و بازگرداندن توان سرمایه‌گذاری به ان‌ها مؤثر واقع شود.

اما در پایان این بخش و پس از تبیین آسیب‌های موجود در حوزه تقسیم سود شرکت‌های دولتی در ایران، ذکر این نکته مفید است که دلیل حرکت کشور از یک روال صحیح و منطقی اخذ سود سهام شرکت‌های دولتی، به یک روال غیرمنطقی و غیرکارشناسی، نیازمندی‌های روزافزون بودجه دولت و عدم ایجاد منابع جدید، تناسب با مصارف روبه افزایش بودجه طی سال‌های گذشته بوده است. از سوی دیگر، این تصور در میان برخی سیاست‌گذاران وجود داشته و دارد که شرکت‌های دولتی، نوعی منبع مالی هستند که می‌توان در مواقع لزوم، به آن دست‌اندازی کرد. در نتیجه چنین فرآیندی، بخش عمده شرکت‌ها، از ایفای یکی از مهم‌‌ترین نقش‌های خود که سرمایه‌گذاری بوده بازمانده‌اند. البته طبیعی است که وضعیت حال‌حاضر شرکت‌های دولتی تنها محصول فرآیندهای بیرونی نبوده و نقش کارایی مدیریت در این شرکت‌ها را نیز نمی‌توان انکار کرد اما چون موضوع این گزارش، عمدتاً سیاست‌گذاری‌های بیرونی است از پرداختن به مسائل درونی شرکت‌ها صرف نظر می‌کنیم.

شایان ذکر است که تأثیرپذیری سیاست‌های تقسیم سود شرکت‌های دولتی از نیازهای موردی یا دایمی بودجه دولت و عدم توجه کافی به توان سرمایه‌گذاری و بنیه مالی شرکت‌ها در این زمینه مختص به ایران نبوده و در سایر کشور‌ها نیز قابل مشاهده است. به عنوان مثال، سیاست‌های تقسیم سود شرکت‌های دولتی در آمریکای لاتین معمولاً تا حد زیادی تحت‌تأثیر نیازهای کوتاه مدت بودجه‌ای دولت تعیین می‌شود که البته تأثیرات نامطلوبی بر ساختار سرمایه و توان سرمایه‌گذاری شرکت‌ها بر جای گذاشته است. به‌طور خاص، در برزیل دولت در سال‌های ۲۰۰۹ تا ۲۰۱۴ شرکت‌های دولتی مالی و غیرمالی را غالباً الزام می‌کرد که سودهای آینده خود را جلوتر به خزانه واریز کنند. در شیلی، نرخ‌های تقسیم سود در دستورالعمل‌های سالیانه (که بر مبنای نظارت اداره بودجه شیلی تنظیم می‌شود) تعیین می‌گردد؛ همین رویه در کلمبیا، مکزیک و پاراگوئه نیز در جریان است. در پرو کل سود شرکت‌های دولتی یبه حساب «صندوق ملی تأمین مالی فعالیت‌های تجاری دولتی»[۴۸] واریز شده و هیأت مدیره آن (متشکل از وزرای منتخب) در مورد توزیع مبالغ جمع آوری شده میان دولت و شرکت‌های عضو (نه لزوماً همان شرکت‌های اولیه) تصمیم‌گیری می‌کنند؛ واضح است که این سیستم بازتوزیع (به صورتی که ممکن است سود یک شرکت به شرکت دیگری اختصاص یابد) موجب تضعیف انگیزه سودآوری و کارایی در شرکت‌ها می‌شود (ترمیناسیان، ۲۰۱۷).[۴۹]

در پایان این گزارش ذکر یک نکته ضروری است که دو موضوع دیگر درخصوص مبحث بودجه شرکت‌های دولتی وجود دارد که به آن‌ها در این گزارش پرداخته نشد. موضوع اول، مبحث فعالیت‌های شبه مالی[۵۰] شرکت‌های دولتی (این مفهوم نزدیک به مفاهیم فعالیت‌های غیرتجاری و حاکمیتی است) که اراتباط آن با بودجه شرکت‌های دولتی، از جهت شفاف شدن داده‌ها و ستانده‌های بودجه عمومی دولت و شرکت‌هاست. این مسأله به دلیل گستردگی، گزارش جداگانه‌ای می‌طلبد. موضوع دوم نیز نظارت بر اجرای بودجه بوده که همان طور که در ابتدای گزارش عنوان شد، بخشی از فرآیند بودجه‌ریزی است اما به دلیل گستردگی مباحث و پیوند عمیق با موضوع نظارت بر عملکرد، در گزارش دیگری که مختص بحث نظارت عملیاتی بر شرکت‌های دولتی است، طرح خواهد شد.

جمع‌بندی

این گزارش مشخصاً به چهار موضوع اختصاص داشت: تبیین مفهوم بودجه شرکت‌های دولتی؛ فرآیندهای بودجه‌ریزی شرکت‌های دولتی در ایران و برخی دیگر از کشورهای جهان؛ آسیب‌های فرآیند فعلی بودجه‌ریزی شرکت‌های دولتی در کشور و در نهایت، انواع سیاست‌های تقسیم سود شرکت‌های دولتی و مسائل و مشکلات سیاست تقسیم سود در ایران.

در بخش اول، عنوان شد که بودجه شرکت‌ها به لحاظ ماهیت کاملاً متفاوت از بودجه سایر دستگاه‌های اجرایی است؛ از این رو مقایسه بودجه شرکت‌های دولتی با بودجه سایر دستگاه‌های اجرایی اساساً فاقد وجاهت است. حتی جمع کردن این دو مبلغ نیز به دلیل تفاوت ماهوی فاقد معناس. در بخش دوم، تشریح فرآیندهای بودجه‌ریزی شرکت‌های دولتی در جهان این نکته را آشکار ساخت که اولاً این فرآیند‌ها در یک موضوع کاملاً متنوع هستند و آن، میزان استقلال شرکت‌ها در تنظیم و تصویب بودجه است. ثانیاً، وجود یک چارچوب مشخص برای تنظیم بودجه، از جمله اشتراکات عمده فرآیند‌ها است. در ادامه، آسیب‌های بودجه‌ریزی شرکت‌های دولتی در ایران ذیل هفت سرفصل ذیل تشریح شد: نقش کم‌رنگ مجامع عمومی در تصویب بودجه سالیانه؛ فقدان الگوی مطلوب ورود مجلس به بودجه شرکت‌ها؛ غیردقیق بودن ارقام بودجه شرکت‌های دولتی در لوایح و قوانین بودجه؛ کم‌رنگ بودن نقش برنامه درکنار بودجه: عدم تعریف قالب مشخص جهت تدوین گزارش تطبیق بودجه با عملکرد؛ تعریف غیردقیق بودجه کل کشور در قانون محاسبات عمومی و کاستی‌های قالب سند بودجه شرکت‌های دولتی.

در بخش چهارم، تشریح ضوابط تقسیم سود شرکت‌های دولتی در کشورهای جهان این نکته را آشکار ساخت که توجه ویژه به موضوع سرمایه‌گذاری در سیاست‌های تقسیم سود کشور‌ها کاملاً مشهود است. در ادامه عنوان شد که سیاست تقسیم سود شرکت‌های دولتی در ایران در سه موضوع «میزان سود سهام دولت»، «نحوه پرداخت» و «ماخذ محاسبه سود سهام دولت» واجد ایرادهای مهمی است.

همچنین جهت رفع مشکلات مذکو پیشنهاد شد: اولاً به جای تعیین درصد ثابت، چارچوب کلی تقسیم سود تعیین و تصمیم‌گیری نهایی به مجامع عمومی شرکت‌ها واگذار شود ثانیاً تعیین چارچوب تقسیم سود براساس طبقه‌بندی شرکت‌ها بر حسب اهداف انجام شود، ثانیاً پرداخت سود سهام و مالیات به پس از تعیین‌تکلیف صورت‌های مالی موکول شود و رابعا ماخذ محاسبه سود سهم دولت به سود خالص پس از کسر مالیات تبدیل شود.

منابع و ماخذ

۱٫ Bradford, W., Chen, C., & Zhu, S. (2013). Cash dividend policy, corporate pyramids, and ownership structure: Evidence from China. International Reviewof Economics & Finance, 27.

۲٫ Bremberger, F., Cambini, C., Gugler, K., & Rondi, L. (2014). Dividend Smoothing and Payout in Regulated Network Industries: Evidence from EU. Working paper. Politecnico di Torino, Wirtschaftsuniversität Wien.

۳٫ Kien, D. T., & Chen, Y. P. (2020). Ownership Structure Impact on Dividend Policy of Listed Companies on Vietnamese Securities Market. Journal of Mathematical Finance, 10 (2).

۴٫ OECD (2014). Financing State-Owned Enterprises: An Overview of National Practices, OECD Publishing.

۵٫ OECD (2015). Board Practices and Financing for Latin American State-Owned Enterprises.

۶٫ Ter-Minassian Teresa; Identifying and Mitigating Fiscal Risks from State- Owned Enterprises (SOEs). Inter-American Development Bank; discussion paper No. IDB-DP-546

۷٫ Wang, X., Manry, D., & Wandler, S. (2011). The impact of government ownership on dividend policy in China. Advances in Accounting, 27 (2).

۸٫ World Bank (2014). Corporate Governance of State-Owned Enterprises in Latin America. Washington, DC: World Bank.