مبانی نظری مراجع شبه‌قضایی و جایگاه آن‌ها در حقوق ایران

مجله علوم اجتماعی و انسانی دانشگاه شیراز

دوره بیست‌ویکم، شماره دوم، تابستان ۱۳۸۳ (پیاپی ۴۱)

(ویژه‌نامه حقوق)

 

مبانی نظری مراجع شبه‌قضایی و جایگاه آن‌ها در حقوق ایران

دکترمحمد امامی (دانشیار دانشکده حقوق و علوم سیاسی)                              

سید نصرا… موسوی (کارشناس ارشد حقوق عمومی)

دانشگاه شیراز

 

چکیده

به علت گسترش دخالت دولت‌ها، در امور و ایجاد سازمان‌های اداری متعدد، مناسبات جدیدی در روابط حقوقی و اجتماعی ظاهر گشت که از جنبه‌های مختلف برای مراجع عام قضایی ناشناخته بود و ورود در ماهیت و حل‌وفصل دعاوی ناشی از آن‌ها، نیاز به اطلاعات فنی و آگاهی‌های تخصصی در رشد وابسته به آن‌ها، داشت. از طرف دیگر، رفع اختلافات ناشی از آن روابط، نیازمند به سرعت عمل و اتخاذ تصمیم سریع بود که با طبع مراجع قضایی عمومی و آیین‌ دادرسی آن سازگار نبود؛ پس مراجعی در خارج از سامانه مراجع عمومی قضایی، با عنوان‌های سازمان، هیأت، کمیسیون‌های حل‌اختلاف و… به وجود آمده‌اند که براساس قوانین ماهوی و شکلی ویژه، به اختلافاتی که از اجرای قوانین خاص ناشی می‌گردد، رسیدگی نمایند. گوناگونی و فراوانی و توسعه روزافزون صلاحیت‌های این مراجع، در ساخار حقوقی ایران، این پرسش را مطرح می‌سازد که ماهیت موضوعات و مسائل مطرح در این مراجع، دارای چه ویژگی‌هایی هستند که براساس آن، بتوان مراجع عام دادگستری را که از پشتوانه صلاحیت عام دادرسی برخوردارند؛ در این‌گونه موضوعات و مسائل، بدون صلاحیت ماهوی دانست. آیا وجود مراجع شبه‌قضایی با کارکرد ویژه، ضروری است؟ برای پاسخگویی به این پرسش، در این مقاله، سعی شده است؛ مبانی نظری زیربنایی درباره ضرورت بود یا نبود این مراجع، مورد بررسی قرار گیرد و سرانجام، با پذیرش وجود این مراجع به‌عنوان یک واقعیت، پیشنهادهایی جهت جلوگیری از چندگانگی فراوان و شکل دادن و سازگاری بین آن‌ها، ارایه گردد.

واژه‌های کلیدی: ۱- شبه‌قضایی ۲- مراجع ۳- محظورات قضایی ۴- حل‌اختلافات ۵- مبانی نظری ۶- اختلاف حقوقی

 

۱-مقدمه

در هر جامعه سیاسی، نهادها و سازمان‌های قوه‌قضاییه، به لحاظ پاسداری از حقوق و آزادی‌های اساسی شهروندان و صلاحیت در تعیین و تکلیف و احقاق حق در موضوعات گوناگون، دارای اهمیت و حساسیت فراوان است؛ پس همواره کوشش می‌شود تا استقلال رأی و عمل مراجع قضایی، به ویژه در برابر شبکه‌های پر پیچ‌وخم قوه اداری و اجرایی کشور، تأمین گردد.

اگرچه در نظام‌های حقوقی، مساوات اشخاص در مقابل قوانین، امری پذیرفته شده و از قداست نیز برخوردار است؛ این کیفیت، تنها به لزوم پیروی از قواعد حاکم بر جامعه بازنمی‌گردد؛ بلکه افزون بر آن، اشخاص نیز می‌بایست در برابر مراجع قضایی نیز برابر باشند و نمود عینی این اصل، وحدت سازمان قضایی کشور است و به تبع آن، ایجاد مراجع خارج از این سامانه که باعث دوگانگی و تبعیض میان اشخاص است، منع گردد. براساس چنین نگرشی ایجاد مراجع شبه‌قضایی، در نگاه نخست، با اصول و قواعد اساسی همخوانی ندارد.

تنگنای اداری از سویی و محظورات قضایی از سوی دیگر زمینه‌هایی را فراهم آورده‌اند که در ساختار قوه‌مجریه، مراجعی برخوردار از برخی صلاحیت‌ها و اختیارات مراجع قضایی پدید آیند. در این نوشتار، کوشش خواهد شد تا چرایی و چگونگی تکوین و پیدایش این نوع مراجع و تبیین ماهیت و نمایاندن جایگاه واقعی آن‌ها با عنایت به گستره عظیم چنین مراجعی، در سامانه حقوقی، قضایی و اداری کشور روشن شود.

در این پژوهش، جایگاه کارکرد واقعی پیدایش این مراجع، تنگناهای موجود و راه‌کارهای پیشنهادی مورد بحث قرار خواهد گرفت و ضرورت پیدایش گسترده این مراجع در قوه‌مجریه مورد پرسش ما خواهد بود و در صورتی‌که وجود چنین مراجعی را ضروری بدانیم، حدود صلاحیت‌ها و اختیار این مراجع را، بازکاری می‌کنیم تا همخوانی منطقی این مراجع با نهادهای قضایی و جلوگیری از تداخل در امور یکدیگر، آشکارگردد.

در آغاز مراجعی را که دارای ماهیت شبه‌قضایی هستند، بازشناسی کرده و موضوع‌های تحت صلاحیت آن‌ها را تفکیک می‌کنیم. سرانجام، معایب و محاسن هر کدام را مطرح و را‌هکارهای ضروری جهت اصلاح ساختاری آن‌ها را طرح خواهیم کرد.

بنابراین، درخصوص این نوع مراجع، نباید به صورت کلی و با نظری واحد نگریست؛ بلکه هر کدام از مراجع موجود، بنا بر ماهیت عملکرد و حوزه صلاحیت، باید مورد بازبینی، تأمل و داوری قرار گیرند.

توجه نکردن به این اصل، مکن است پیش‌داوری‌ها و قضاوت‌های شتاب‌زده را، درخصوص این نوع مراجع، که در هر حال در سامانه حقوقی و اداری کشور پدید آمده‌اند، موجب گردد.

از این رو، نظریه‌ها و انتقادهای گوناگونی، درخصوص بود و نبود این نوع مراجع، مطرح می‌شود؛ نظیر این سخن از جمله: تأسیس این نوع مراجع، خلاف آشکار قانون اساسی، درخصوص وحدت و استقلال قضایی و نیز ناسازگار با اصل تفکیک قوا و عدم دخالت قوه اجرایی در امورقضایی می‌باشد (اصول۲، ۳۴، ۱۵۶ و ۱۵۹ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران).

از سوی دیگر، نبود این مراجع، ممکن است زمینه‌های تعطیل و تزاحم در امور حیاتی اداری و اجرایی کشور را، با ارجاع کلیه (صلاحیت‌های شبه‌قضایی) به مراجع قضایی محض، فراهم سازد و معتقدان و طرفداران وجود این مراجع، به چنین نظری استدلال می‌کنند؛ با چنین نگرشی نسبت به این مراجع، به شایستگی می‌توان ماهیت آن‌ها را باز شناخت و در همین راستا، در جهت تأمین توسعه قضایی اقدام نمود؛ زیرا در صورتی که ماهیت و جایگاه واقعی این نوع مراجع، نمایان شوند و بر همان مبنا صلاحیت و اختیاراتشان تحدید و تنظیم شود؛ گره‌گشای بسیاری از دشواری‌های اداری و قضایی کشور خواهد بود و در مقابل عدم تبیین ماهیت این نوع مراجع و قضاوت شتاب‌زده درخصوص آن‌ها، نه تنها زمینه‌های استقلال عمل قو قضایی را فراهم نخواهدساخت؛ بلکه زمینه انباشتگی شکایت را، در دادگاه‌های دادگستری و اشتغال آن‌ها را به موضوعات پراکنده و فراوان موجب می‌شود و افزون بر این، روند اداره امور عمومی کشور را سخت آشفته خواهد ساخت.

۲- تعریف و توصیف ماهیت مراجع شبه‌قضایی

با وجود گستردگی عظیم و دیرینگی این مراجع در سامانه حقوقی، اداری و قضایی کشور، هنوز تعریف واحد، جامع و مانع در این زمینه ارایه نگردیده است. پس به حکم ضرورت، شاید بتوان تعریف زیر را ارایه کرد:

«مراجع شبه‌قضایی، مراجعی هستند که خارج از صلاحیت عام دادگستری، در موضوع‌های ویژه، صلاحیت پیگیری، رسیدگی و صدور حکم را دارا هستند.»

این تعریف، دارای ارکانی است که توصیف هر کدام از آن‌ها، ماهیت این نوع مراجع و جایگاه آن‌ها را، بهتر باز می‌شناساند.

۱-این نوع مراجع، از شبکه عام دادگستری (دادگاه‌های عمومی، انقلاب و سازمان قضایی نیروهای مسلح) خارج می‌باشند و به طور عمومی، در گستره و حوزه بخش اجرایی قرار می‌گیرند.

۲- گرچه آرای مراجع شبه‌قضایی، غیرقابل اعتراض و تجدیدنظر، در دادگاه‌های دادگستری می‌باشد؛ اما بر این اطلاق استثناهایی وارد شده است که از جمله می‌توان به آرای قطعی هیأت‌های مقرر در قانون نحوه توزیع عادلانه آب اشاره کرد؛ به طوری‌که بنا بر تصریح ماده سه این آراء، قابل اعتراض در دادگاه‌های دادگستری است. آرای هیأت‌های حل‌اختلاف مربوط به نحوه اجرای ماده ۵۶ قانون جنگل‌ها و مراتع کشور نیز دارای همین وضعیت است (قانون جنگل‌ها و مراتع مصوب ۲۲/۶/۱۳۶۷).

در این خصوص، به چند نکته باید توجه داشت. ابتدا این که رسیدگی دیوان‌عدالت اداری نسبت به آرای قطعی این مراجع، تنها، از جنبه شکلی و بنابر رعایت نظم حاکم و اصول دادرسی است و دیوان‌عدالت اداری، رسیدگی ماهوی به عمل، نمی‌نماید و نکته دیگر این که آرای مراجع شبه‌قضایی صنفی، قابل اعتراض در دیوان نمی‌باشد. از جمله این مراجع می‌توان به مراجع شبه‌قضایی صنفی، نظیر هیأت‌های انتظامی، پزشکان و دامپزشکان مقرر در قوانین نظام پزشکی (عباسی، مجموعه قوانین و مقررات پزشکی، ۲۳۰، ۲۱۸، ۲۰۷، ۱۰۲، ۱۳۷۹:۷۹). نظام پزشکی اشاره کرد؛ که به لحاظ غیردولتی بودن این نوع مراجع، آرای آن‌ها در دیوان‌عدالت اداری قابل اعتراض و رسیدگی نمی‌باشد. مراجع یاد شده از دیدگاه ساختار و ماهیت حقوقی، دوجنبه‌ای می‌باشند؛ بدان معنا که از سویی عمومی و از سوی دیگر، خصوصی تعریف می‌شوند و با عنوان «مؤسسات خصوصی با وظایف و صلاحیت‌های عمومی» مطرح می‌گردند. یعنی رابطه استخدامی کارکنان با این مؤسسات، تابع حقوق خصوصی می‌باشد؛ ولی تصمیمات آیین‌نامه‌ای دریافت شده از جانب ارکان مرکزی این سازمان‌ها، اداری تلقی می‌شوند (طباطبائی، ۱۴۷-۱۳۷۴:۱۴۵) و قابل اعتراض در دیوان‌عدالت اداری می‌باشند.[۱]

همچنین کانون وکلای دادگستری و کانون کارشناسان، به علت وابستگی این دو نهاد به دادگستری دارای وضعیت خاصی هستند. رسیدگی به اختلاف بین اعضاء و نهادهای یاد شده، در صلاحیت محاکم عمومی دادگستری است و رأی دادگاه‌های انتظامی کانون وکلا و کانون کارشناسان، گاهی قطعی و گاهی قابل اعتراض در دادگاه‌ انتظامی قضاوت است؛ ولی تصمیمات آیین‌نامه‌ای هیأت‌های مدیره کانون‌های یاد شده، قابل شکایت در دیوان‌عدالت اداری است. این تصمیمات اداری محسوب شوند. در هر حال، اعمال یاد شده از اعمال حاکمیت به حساب می‌آیند.

اعمال حاکمیت وظیفه دولت است و اصل بر این است که دولت‌ها از طریق سازمان‌ها، آن را انجام دهند؛ ولی برای سبک کردن بار مسؤولیت خود و پرداختن به امور پیوسته، دولت‌ها می‌توانند بعضی از امور مربوط به حاکمیت را، با اجازه قانون به سازمان‌های غیردولتی واگذار کنند.

گفتنی است که موضوع‌های طرح شده در مراجع گوناگون شبه‌قضایی، دارای اهمیت و حساسیت فراوان، در تبیین ماهیت و حوزه شمول این مراجع و تفکیک و تحدید صلاحیت ذاتی آن‌ها از مراجع قضایی است و همین کیفیت، به‌عنوان شاخص اصلی در تمیز این نوع مراجع از دادگاه‌های دادگستری است. با وجود این حساسیت و اهمیت، تاکنون بود یا نبود مراجع شبه‌قضایی، مورد توجه قرار نگرفته است؛ در حالی که محور اصلی تمییز و تفکیک مراجع شبه‌قضایی از مراجع قضایی، تنها در همین نکته نهفته است. بسیاری از موضوع‌های تحت صلاحیت مراجع شبه‌قضایی، دارای کیفیت و ماهیتی هستند که از نظر ذاتی، از موضوع‌های قابل طرح در دادگاه‌های دادگستری جدا می‌باشند و موضوع‌های مدنی و کیفری را شامل می‌گردد.[۲]

پس در جهت تبیین و تمییز این شرایط، بر آن شدیم که موضوع‌های مطرح شده در کلیه مراجع قضایی و شبه‌قضایی را، در دو گروه عمده مورد تفکیک و تشریح قرار دهیم. تمیز هر کدام از آن‌ها و تحدید موضوع‌های قضایی، تنها از موضوع‌های شبه‌قضایی، به روشنی می‌تواند مرزهای صلاحیت، عملکرد و در نهایت لزوم تأسیس مراجع شبه‌قضایی را آشکار کند. اثبات لزوم تأسیس این‌گونه مراجع، به هیچ‌وجه، در معنای تأیید کیفیت فعلی این مراجع در سامانه اداری و قضایی کشور نمی‌باشد؛ بلکه اثبات این حیثیت برای نوع مراجع شبه‌قضایی، می‌تواند کاستی‌های این نوع مراجع را از بین ببرد. یاد کردنی است که اصطلاح مراجع قضایی Quasi Judicial ابتدا در حقوق انگلیس، برای توجیه نظارت دادگاه‌های عالی بر آرای نهادهای اداری مطرح شده است؛ یعنی نهادهای اداری، تصمیم‌هایی را که برمی‌گزینند، گاهی ایجاد حق و تکلیف برای دیوان می‌نماید؛ یعنی اثر حکم قضایی را دارند و تصمیم‌های آن‌ها، به این اعتبار به شبه‌قضایی تعبیر می‌شود؛ همان‌طوری که آراء دادگاه‌های آغازین قابل استناف و گاهی قابل تجدیدنظر در دادگاه عالی قضایی است. تصمیم‌های نهادهای اداری نیز بایستی قابل تجدیدنظر در دادگاه عالی قضایی باشد (High Court). از طرف دیگر، صلاحیت این سازمان‌ها به وسیله قانون تعیین می‌شود و باید در چارچوب صلاحیت تعیین‌شده، عمل کنند؛ و در صورت تخطی از حدود صلاحیت، اقداماتشان، قابل ابطال در دادگاه‌های عمومی است. کنترل قضایی نهادهای اداری حول محور نظریه (ultra-vire) تجاوز از جایگاه قانونی و معادل (Exces de pouvior)، سوء‌استفاده از اختیار فرانسه است و دادگاه می‌تواند درباره جود قلمرو یک اختیار و صلاحیت تصمیم بگیرد که آیا نهاد اداری، در گستره اختیار خود عمل کرده است؟ بر این اساس، دادگاه می‌تواند قانون را تفسیر کند و گستره قدرت را تعیین نماید. با وجود این که نظام قضایی مبتنی بر راهکار قضایی است؛ در امور اداری، گستره اختیار سازمان‌ها باید به وسیله قانون تعیین شود؛ حتی آیین شکلی تصمیمات اداری در قانون تعیین گردیده است.

(J. A. Joowiez. 36 ets: 1992;Bradly, 803:1999)

۳- ماهیت موضوع‌های قابل طرح در مراجع شبه‌قضایی

به طور کلی موضوع‌های قابل طرح در مراجع قضایی و شبه‌قضایی، از دو حالت کلی خارج نمی‌باشند. گروه اول، موضوع‌هایی هستند که با عنوان اختلاف حقوقی مطرح می‌گردند. در این‌گونه موضوع‌ها، مبانی دعوا و آیین اقامه و رسیدگی بدان و نیز اجرای احکام وابسته به آن، تابع قوانین مدنی، تجارت و قراردادها است و در زیرمجموعه آیین دادرسی مدنی عملی می‌شود و موضوع‌های گروه دوم، آن‌هایی هستند که با عنوان موضوع‌های کیفری مطرح می‌گردند و مبانی، قواعد، سازوکارها و راهکارهای آن‌ها همگی از گروه دسته اول جدا هستند. مبنای عمل در گروه دوم، قوانین ماهوی و دادرسی کیفری درخصوص «جرایم و مجازات‌ها» و نحوه رسیدگی و اعمال مجازات‌هاست.

آنچه مسلم است، دادگاه‌های دادگستری، بنا بر اطلاق صلاحیت در مورد رسیدگی به دادخواهی، تجاوزها، شکایت‌ها، حل‌وفصل دعاوی و رفع دشمنی در پیوند با هر دو گروه، از موضوع‌های مطرح شده، دارای صلاحیت عام می‌باشند (بند اول اصل ۱۵۶ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران).

اما مسأله این است که در ردیف و موازی هر کدام از این گروه‌ها، موضوع‌هایی قرار می‌گیرند که بنا بر ماهیت خاص و مؤلفه‌های مرکب آن که ترکیبی از حقوق و مصالح عمومی، شغلی، صنفی، خصوصی و… می‌باشند، نمی‌توان آن‌ها را با موضوع‌های گروه اول و دوم هم‌ردیف است.

خصوصیت عمده این‌گونه موضوع‌ها، در این است که از سویی، در متن قوانین و مقررات، از حیث مبانی پیدایش دعاوی به ویژه، از حیث مؤلفه‌های دعوا و راه‌های از بین بردن دشمنی‌ها و نیز کیفرهای معین، یا هیچ‌گونه راهکاری معین نشده است یا آن که به صورت سربسته و کوتاه بدان‌ها اشارتی رفته است و این ویژگی، بیشتر از آنچه که به ضعف و نقص قوانین وابسته باشد، به خصوصیات ذاتی این‌گونه موضوع‌ها برمی‌گردد.

بنابراین، در کنار موضوع‌های نوع اول، یعنی اختلافات حقوقی، موضوع‌هایی وجود دارد که نمی‌توان آن‌ها را تحت این عنوان مورد رسیدگی و حکم قرار داد. این‌گونه موضوع‌ها را، می‌توان با عنوان «اختلافات در نظر» مطرح نمود. با این توضیح که «اختلافات در نظر» شامل موضوع‌هایی می‌گردد که دو طرف دعوا، در آن‌ها، بنا بر طبیعت موضوع دعوا، می‌توانند، محق شناخته شوند. یعنی برخلاف موضوع‌های دسته اول که به طور طبیعی تنها یکی از دو طرف دعوا، می‌تواند محق شناخته شود و این کیفیت در قالب «ادعا» مطرح می‌گردد و دادگاه، پس از بررسی مستندات هر کدام از دو طرف در زمینه عقود و تعهدات، قوانین و عرف، تنها یکی از دو طرف را محق می‌شناسد و بر مبنای متن قوانین، قراردادها و عرف و عادت مسلم، حکم صادر می‌نماید. این‌گونه دعاوی (گروه اول) را می‌توان با عنوان «اختلافات در ادعا» نه در «نظر» مطرح کرد، در این مورد، پیوسته، قواعد و سازوکارهای حقوق خصوصی، حاکم است و بر همین مبنا، حکم صادر می گردد. پس، در این موارد دادگاه‌های دادگستری، بنا بر صلاحیت عام در رفع دشمنی‌ها، صالح به رسیدگی هستند و در این‌گونه موضوع‌ها در اصل هیچ‌گونه نیازی به ایجاد مراجع شبه‌قضایی، در کنار مراجع قضایی، نیست.

اما درباره «اختلافات در نظر» دادگاه‌ها، بنا بر تقید به متن  قوانین و مقررات و قراردادها، نمی‌توانند با گشادگی فکر که مستلزم رسیدگی بدین موضوع‌ها است، به این موضوع‌ها رسیدگی و حکم صادر نمایند. برای نمونه، حل‌اختلافات مالیاتی است که بنابر این که مؤلفه‌های گوناگون در آن دخالت دارند، مستلزم نوعی رسیدگی «داورگونه» (Arbitration) می‌باشد و در آن، به همه جهت‌ها و اسباب پیدایش و ایجاد دعوا نظر شود؛ بنابر همه این‌ها، سرانجام از مجموع نظرات و آرای نمایندگان، هر کدام از کسان دارای نفع در دعوا، یعنی نماینده دولت، نماینده اصناف و نماینده قوه‌قضاییه، تصمیم شایسته برگزید می‌گردد (ماده ۲۴۴ قانون مالیات‌های مستقیم مصوب ۱۳/۱۲/۱۳۶۶، اصلاحی ۶/۱۲/۱۳۸۰)[۳] و یا موضوع‌های وابسته به اختلاف کارگر و کارفرما، به لحاظ برخورد با حقوق و منافع عمومی و نیز حقوق صنفی و شغلی اشخاص و گروه‌های کارگری و نیز پیوند مستقیم آن‌ها با روند اداره امور عمومی و اجرایی، از جانب قوه‌مجریه، باید در مرجعی مورد رسیدگی و اظهارنظر گردد که تمامی این اجزای مؤثر در موضوع در آن لحاظ شود؛[۴] پس چگونه ممکن است که همه این جهت‌های گوناگون، متضاد و شاید متناقض را، در مرجعی مورد حکم قرار داد که بنابر شأن و مقتضای ویژه خود، می‌بایست هرگونه عوامل جانبی را به هر جهت به ویژه در دعاوی مدنی از نظر دور دارد و تنها بر مبنای متن قوانین و قراردادها و حداکثر رعایت عرف مسلم حکم صادر نماید.

پس در چنین موضوع‌هایی که «اختلافات درنظر» مطرح می‌گردند، دادگاه‌های دادگستری، بنابر شأن و شایستگی ذاتی خویش، نمی‌توانند آ‌ن‌گونه که لازمه این نوع از دعاوی است، رسیدگی نمایند.

ویژگی عمده این نوع از موضوع‌ها در این است که همواره، یکی از دو طرف دعوا که به طور معمول «خوانده» می‌باشد، یکی از ادارات و سازمان‌های قوه‌مجریه است و همین امر از عوامل اساسی، در پیدایش مراجع شبه‌قضایی است؛ زیرا بنابر مقتضیات اداری و اجرایی، این‌گونه موضوع‌ها باید در مراجع خاص رسیدگی شوند و موضوع‌های گروه دوم که نمی‌توان آن‌ها را در دادگاه‌های دادگستری مورد پیگیری، رسیدگی و صدور حکم قرار داد؛ ممکن است تحت عنوان تخلفات مطرح شوند. تخلفات بنابر حیثیت و ماهیت ویژه خود، از جرایم جدا و مستقل می‌باشند؛ تفاوت اساسی «تخلفات» با «جرایم» که موضوع‌های گروه دوم می‌باشند؛ در این نکته نهفته است که در جرایم، مخاطب قانون‌گذار همه افراد جامعه می‌باشند و این نوع از موضوع‌ها تمامی افراد و اشخاص را به طور طبیعی شامل می‌گردد و هر کدام از اعضای جامعه، ممکن است به اتهام «جرایم» تحت پیگرد قرار گیرند؛ پس بنابر قاعده صلاحیت عام دادگستری، در این‌گونه موضوع‌ها نیز شکی در صلاحیت عام مراجع قضایی نمی‌باشد و در چنین موضوع‌ها به طور طبیعی، هیچ‌گونه نیازی به تشکیل مراجع شبه‌قضایی نیست.

اما نکته در اینجاست که بسیاری از کنش‌ها (فعل و ترک فعل) در رده‌های گوناگون صنفی، شغلی و در رده ادار‌ه‌های دولتی، از کارمندان سر می‌زند و در قالب کلی و عام «جرایم و مجازات‌ها» نمی‌گنجد و در نتیجه، در مراجع عام قضایی یا در بیشتر موارد قابلیت پیگیری و ایراد اتهام را ندارند و یا این که در بعضی موارد بنابر اصل اساسی «برائت» در حقوق جزا و توابع آن، در دادرسی که در قالب قرارهای «منع پیگرد» ظاهر می‌گردند؛ قابلیت رسیدگی و صدور حکم را دارا نیستند.

خصوصیت عمده چنین موضوع‌هایی در این است که به موقعیت شغلی و سازمانی اشخاص بازمی‌گردد و برخلاف موضوع‌های مربوط به جرایم که همگی به شخصیت حقیقی افراد برمی‌گردد، موضوع‌های مربوط به تخلفات، ارتباط چندانی با شخصیت حقیقی افراد ندارند؛ بلکه همگی برخاسته از شغل، رده، مقام و موقعیتی است که اشخاص بنابر جایگاه شغلی، صنفی و در ارتباط با امور حقوقی از آن‌ها برخوردارند.

به‌عنوان نمونه، ارتکاب قتل، خیانت در امانت و سایر جرایم عمومی، از سوی همه افراد جامعه قابل تصور است؛ درحالی که تخلف (اعمال خلاف شئون اداری)، تنها از سوی مستخدمان دولتی صورت می‌پذیرد؛ یعنی تنها کارمندان یک اداره یا سازمان یا شرکت دولتی یا وابسته به دولت که جزء کارکنان یک نهاد اداری محسوب می‌شوند؛ به ارتکاب چنین تخلفی روی می‌آورند و آن را هرگز نمی‌توان به یک شخص عادی (غیرکارمند) نسبت داد و یا تخلف «عدم رعایت ضوابط دامپزشکی» تنها از اشخاصی سر می‌زند که در حرفه دامپزشکی به طور رسمی فعالیت داشته باشند.

استقلال تخلف از جرم عمومی، مورد تأکید قانون هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری، مصوب ۱۷/۹/۱۳۷۲ قرار گرفته است. براساس ماده ۱۹ قانون، چنانچه تخلف کارمند، عنوان یکی از جرایم مندرج در قوانین جزائی را داشته باشد، مانند اختلاس و ارتشاء و تصرف غیرقانونی در اموال عمومی که هم موضوع حکم قانون هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری و هم قانون مجازات اسلامی است؛ هیأت‌ها، مکلف هستند مطابق قانون رسیدگی به تخلفات اداری به تخلف رسیدگی و رأی قانونی صادر نمایند و مراتب رسیدگی به اصل جرم را، به مرجع قضایی صالح اعلام نمایند. هرگونه تصیم مراجع قضایی مانع اجرای مجازات‌های اداری نخواهد بود. چنانچه تصمیم مراجع قضایی در زمینه برائت باشد؛ هیأت رسیدگی به تخلفات اداری، برابر ماده ۲۴ قانون، در صورتی‌ که به اکثریت آراء تشخیص دهد که مفاد حکم صادر هیأت از لحاظ موارد قانونی مخدوش می‌باشد، می‌تواند پس از تأید هیأت‌عالی نظارت آن را تغییر دهد و یا اصلاح نماید. این امر، به منزله تقید هیأت‌‌ها به احکام صادره از مراجع قضایی، در زمینه یک فعل یا ترک فعل واجد اداری و کیفری نمی‌باشد.

در این جا اشاره به تخلفات تعزیرات حکومتی خالی از فایده نیست. یادآوری می‌کنیم هر فعل یا ترک فعل موضوع این نوع تعزیرات، به ویژه بنابر وضعیت اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور، درباره موضوع‌ها، دارای شرایط و ویژگی‌هایی است که این نوع از افعال را با عنوان جرایم و مجازات‌ها، نمی‌توان قرار داد و حکم صادر کرد؛ بلکه باید این نوع از تخلفات، در مرجع خاص شبه‌قضایی و با عنایت به شرایط و کار ویژگی‌های خاص آن عمل شود. به ویژه که این نوع موضوع‌ها در دایره گسترده‌ای انجام می‌پذیرد و اشتغال مراجع قضایی بدین موضوع‌ها افزون بر تراکم و انبوهی پرونده‌ها در این مراجع، زمینه‌های نابسامانی و بی‌نظمی و نبود و تعدیل بازار عمومی و معیشت اقتصادی کشور را فراهم می‌سازد.

یادآوری می‌کنیم که تعزیرات حکومتی، اگرچه از قواعد کلی تعزیرات شرعی تبعیت می‌کند؛ اما در اساس، از حقوق الهی قلمداد نشده و احکام آن، بر این مقررا جاری نمی‌گرد؛ زیرا جواز صدور احکامی که در جهت رفتار مردم و جدا کردن بخشی از اختیار آن‌ها در جهت تأمین منافع عمومی و نظم اجتماعی است، از مسؤولیت‌ها و صلاحیت‌های در شأن حاکمیت است.

۴- لزوم پیدایش مراجع شبه‌قضایی و محدوده آن

یکی از مباحث اساسی درباره این نوع مراجع، مجادله بر سر بود و نبود آن‌ها، در سامانه حقوقی، اداری و قضایی کشور است. مخالفان، وجود این نوع مراجع به استقلال و انحصار قضاوت، به قوه‌قضایی باور دارند و اصل ۱۵۶ قانون اساسی و دیگر اصول مربوط به آن را مورد تأکید قرار می‌دهند. اولین ایرادی که وارد می‌کنند، این است که چنین مراجعی با اصل یگانگی قوه‌قضاییه ناهمخوان است و در نتیجه، موجب دخالت قوه‌مجریه در قضاست. جهت پاسخگویی به ایراد یاد شده، باید یادآور شد که نظریه تفکیک قوا در عمل، تعدیل یافته است و در مقابل تفکیک مطلق قوا، نظریه تعادل و همکاری بین قوا مورد رویکرد قرار گرفته؛ به طوری که در نظام‌های سیاسی و حقوقی روند پایانی در قانون اساسی پیش‌بینی شده است و به موجب آن، هر یک از قوا، در اجرای وظایف یکدیگر، با هم همکاری می‌نمایند (منتسکیو، ۱۱۱-۱۳۴۹:۱۰۹). حتی در کشورهایی که بر «وحدت سازمان قضایی» تکیه دارند، بر حسب ضرورت، برای رسیدگی به پاره‌ای امور، به ایجاد مراجع اختصاصی تن در داده‌اند.[۵]

به عبارتی تفکیک مطلق قوا و محدود شدن اختیار به یک قوه به ویژه، در کارهای ناهمسان و یا ویژگی چندگانه و ناهمخوان با صلاحیت و منافع قوه‌مجریه؛ نه تنها دارای فواید قضایی و اداری نیست؛ بلکه به طور طبیعی، با مبانی حقوق اداری در تضاد است. این تضاد و تعارض، هنگامی آشکارتر می‌گردد که به این نکته توجه شود که موضوع تفکیک و عدم دخالت قوه‌مجریه در امور قضایی، دارای چهره دوگانه می‌باشد. بدین مفهوم که تفکیک قوا از نگاه دیگر، آن است که قوه‌قضایی با دخالت در امور اداری و اجرایی، نتواند در روند امور اختلال ایجاد کند؛ هرچند بر مبنای احقاق حق باشد. تأمین منافع عمومی و تعطیل‌ناپذیری روند اداره امور عمومی اقتضا دارد که به پاره‌ای امور، به سرعت و دور از ضوابط حاکم بر دعاوی خصوصی، رسیدگی شود؛ به‌عنوان نمونه، ارجاع دعاوی گمرکی به مراجع قضایی که ویژگی‌های خاص خود را دارند، نتیجه‌ای جز ایستایی و کندی اداره امور مربوط به وصول حقوق مالیاتی دولت در پی نخواهد داشت و یا چه فایده حقوقی، اداری و قضایی دیده می‌شود که چنین دعاوی که جزء جدایی‌ناپذیر و مقتضای قهری اداره امور عمومی توسط قوه‌مجریه است، به دادگاه‌های دادگستری فرستاده شود.

ایراد دیگری که بر وجود مراجع شبه‌قضایی، می‌تواند وارد شود این است که وجود این‌گونه مراجع، با اصل تساوی اشخاص در برابر مراجع دادگستری به‌عنوان نشان آشکار تساوی در برابر حاکمیت قانون است ناهمخوانی دارد؛ به‌گونه‌ای که وجود مراجع شبه‌قضایی در کنار مراجع قضایی، موجب تبعیض در قاعده حاکمیت قانون و تساوی در برابر مراجع قضایی است.

در پاسخ به این ایراد می‌توان گفت: وجود این‌گونه مراجع، هرگز به معنای تبعیض اشخاص، چه حقیقی و چه حقوقی، در برابر قانون و مراجع قضایی نمی‌باشد؛ زیرا وجود دادگاه‌های دادگستری، به‌عنوان نمود حاکمیت قانون و اعمال‌کننده این قواعد، در واقع، شاخص و ممیزه شکلی و اداری تمییز و تشخیص حقوق اشخاص است. بدین معنا که استقلال این نوع مراجع، به صرف قرار داشتن در نهادی واحد و جداگانه از دیگر قوا نیست؛ بلکه در اصول ماهوی و قواعد تعقیب، رسیدگی، انشا و اجرای رأی می باشد و برآورنده این استقلال ماهوی است و با رعایت این روند، چه تفاوتی وجود دارد که بنابر مصالح و به تناسب ماهیت و ذات دعاوی، مراجع شبه‌قضایی، به جای یک مرجع قضایی، در متن قوه‌مجریه، به این موضوع‌ها رسیدگی و حکم نماید و عدم تساوی اشخاص در برابر قاعده حاکمیت قانون و مراجع قضایی، هنگامی است که مرجعی شایسته وجود نداشته باشد تا به موضوع‌های مختلف شبه‌قضایی رسیدگی نماید؛ پس به جای پایبندی به ظاهر اصول و قواعد، با راهکارهایی در نظرگرفته شوند که مراجعی، به شایستگی، به موضوع‌های شبه‌قضایی که دارای ماهیتی مستقل می‌باشد، رسیدگی و احقاق حق نمایند. از سوی دیگر، ایجاد مراجع شبه‌قضایی، در سامانه حقوقی، قضایی و اداری کشور، تفکیک برخی از دعاوی و تخصیص مراجعی ویژه، جهت رسیدگی و صدور حکم درخصوص آن‌ها، نتیجه ایجاد حاشیه امنیت اختصاصی قضایی، جهت اشخاص چه حقیقی و حقوقی، نمی‌باشد؛ بلکه این مرزبندی، نتیجه همان استقلال و کیفیت ویژه ماهوی موضوع‌های شبه‌قضایی است؛ پس در این زمینه، بحث اشخاص مطرح نمی‌گردد؛ بلکه ویژگی خاص این دسته از موضوع‌ها می‌بایست، به‌عنوان عامل شکل‌دهنده مراجع شبه‌قضایی، مورد لحاظ قرار گیرد.

اگرچه از حیث حقوق تطبیقی، یاد شده در صفحات پایین، حتی کشورهایی که بر قاعده تساوی اشخاص در برابر قوانین و به تبع آن دادگاه‌ها و حاکمیت قانون، سخت پای می‌فشرند، به لحاظ ویژگی ذاتی موضوع‌های شبه‌قضایی و در صلاحیت قوه‌مجریه، ناگزیر شده‌اند به ایجاد مراجع شبه‌قضایی، رضایت دهند.

ایراد دیگری که ممکن است بر ایجاد مراجع شبه‌قضایی وارد شود، این است که پیدایش این نوع از مراجع، ناسازگار با عدالت اجتماعی است؛ بدین معنا که وجود مراجع ویژه اداری (شبه‌قضایی) موجب می‌گردد که دولت (قوه‌مجریه) همزمان، هم‌طرف دعوا باشد و هم بر مسند قضاوت نشیند و در زمینه عملکرد خود، به داوری پردازد و این برخلاف اصل بی‌طرفی قاضی در دعوا است. افزون بر این وجود این‌گونه مراجع، با عدالت اجتماعی ناهمخوانی دارد؛ زیرا تساوی در برابر حاکمیت قانون و مراجع قضایی، با وجود مراجع ویژه اداری در رسیدگی به موضوع‌های مربوط به نحوه عملکرد مستخدمان اداری، دستخوش حق‌کشی می‌گردد.

در پاسخ به ایراد یاد شده، توجه به نکات زیر ضروری است:

۱-با وجود این مراجع در ایران، باید راهکارهایی در زمینه جدا کردن و استقلال حقیقی و ماهوی این مراجع، چاره‌اندیشی شود تا نگرانی یادشده را درباره «خود داوری» قوه‌مجریه نادیده گرفته شود.

۲- از نظر نباید دور داشت که دادگاه‌های قضایی به‌عنوان بخشی از دولت، در معنای عام، شناخته شده‌اند و سیاست‌های اداری که از جانب رئیسان دادگستری و مراجع اداری درباره آن‌ها، اعمال می‌شود و خواسته یا ناخواسته، تأثیرات خود را بر جای می‌نهد؛ پس ایراد یاد شده درخصوص مراجع قضایی نیز موضوعیت دارد و می‌تواند، به نوعی به خود داوری دولت در معنای عام آن بینجامد؛ لیکن باید توجه شود که این‌ها مباحثی از عوارض و صورت‌های دادرسی است که با اعمال راهکارها و فرآیندها، تأمین استقلال رأی و عملکرد کلیه مراجع قضایی و شبه‌قضایی، در صورتی که دارای ساختاری متناسب با این نیازمندی‌های ذاتی باشد؛ هرگز دور از دسترس نمی‌باشد.

نکته نهایی این است که غایت آمال قانون اساسی، در زمینه قضاوت و نحوه اعمال آن است و احقاق حق، عدالت گستردگی و تأمین عدالت اجتماعی در سطوح مختلف جامعه را دنبال می‌کند؛ حال به هر طریقی که این آرزوها برآورده شود، نه تنها خدشه‌ای به روح اصول قانون اساسی وارد نیامده است، بلکه اعمال شیوه‌های قابل دسترس و مطمئن موجب استحکام این موضوع‌ها می‌گردد.

۵- مبانی پیدایش مراجع شبه‌قضایی

تأسیس این نوع مراجع، دارای علل و مبانی گوناگون نظری و عملی می‌باشد و می‌توان آن‌ها را به شرح زیر بررسی کرد:

۵٫۱٫ عملکرد نظارتی

نظارت، یکی از اساسی‌ترین رویکردهای دولت (قوه‌مجریه) در روند اجرایی می‌باشد. این نوع از عملکرد دولت، در زمینه گوناگون و به روش‌های متفاوت پدید می‌آید؛ از جمله مراجعی که با این عنوان پدید آمده‌اند، می‌توان به کمیسیون‌های ماده۱۰۰ قانون شهرداری، کمیسیون ماده ۵۵ قانون شهرداری، هیأت‌عالی نظارت مقرر در قانون رسیدگی به تخلف‌های اداری کارمندان (موضوع ماده ۲۴ قانون یاد شده مصوب ۱۳۷۲) اشاره نمود؛ هر یک از این نهادها، در زمینه‌های گوناگون تحت صلاحیت خود، هدف‌های نظارتی و کنترل را تأمین می‌کنند. از دیگر موارد نظارت، می‌توان به «هیأت‌های مستشاری دیوان محاسبات کل کشور» توجه کرد که در راستای تنظیم، شکل‌دهی و نظارت بر مراحل مختلف امور مالی و محاسباتی در اداره‌ها و سازمان‌های گوناگون دولتی پدید آمده است. ملاحظه می‌گردد که بدون وجود این نوع از مراجع و ارجاع دعاوی این نوع از موضوع‌ها، نه تنها فرآیند نظارت دولت با دشواری رو به رو خواهد شد؛ بلکه موجب فراوانی پرونده‌های فنی و تخصصی را در دادگاه‌های دادگستری، فراهم خواهد ساخت.

پس موضوع نظارت که یکی از ارکان و از اجزای جدا نشدنی اداره کشور می‌باشد، به‌گونه‌ای گریزناپذیر وجود برخی از مراجع شبه‌قضایی را، در سامانه اداری قضایی کشور موجب می‌گردد. نظارت جنبه‌های گوناگون دارد، برای نمونه در زمینه نظارت دولت بر مطبوعات «هیأت نظارت بر مطبوعات» (قانون مصوب ۱۳۶۴، ۱۳۷۹) را شکل داده است که بری از اختیارات شبه‌قضایی را نیز به همراه دارد. از جمله آن‌ها می‌توان به توقیف مطبوعات و ارجاع پرونده متخلف به مراجع قضایی اشاره کرد. در این زمینه، ملاحظه می‌گردد، قانون‌گذار دست‌کم، این مرجع را به‌عنوان یک نوع مرجع شبه‌قضایی و در حکم «دادستانی شبه‌قضایی» شناخته؛ به‌گونه‌ای که از حیث عملکرد و نحوه اختیارات و صلاحیت‌های آنان، می‌تواند در دو مرحله مجزا و جدا از هم، مورد بررسی و سنجش قرار گیرد؛ یعنی همان‌گونه که در دادگستری، مرحله دادستانی، کشف، تعقیب و اقامه دعوا و ایراد اتهام، به‌عنوان مرحله متفاوت و جدا از مرحله دوم، یعنی مرحله دادرسی و صدور حکم است و نهاد دادستانی را شکل داده است؛ در مراجع شبه‌قضایی نیز گاهی این‌گونه تفکیک و تمیز را می‌توان مشاهده کرد؛ به‌گونه‌ای که برخی از مراجع شبه‌قضایی، این مراحل را به طور مسقل و مطلق دربر دارند و از آن جمله می توان به «دادستانی انتظامی وکلا»، «دادستانی انتظامی پزشکان»، «دادستانی انتظامی مالیاتی» و غیره اشاره کرد و مرحله دادستانی، از مرحله رسیدگی و صدور حکم به طور کامل جدا است و این ویژگی یکی از نکات مثبت در سامانه شبه‌قضایی در ایران است و در روش اعمال آن ایراداتی اساسی نیز وجود دارد. با توجه به این که پیشینه دادگاه اداری در قانون استخدام کشوری نیز قابل یادکرد می‌باشد (محمد امامی، ۱۳۷۲).

پس «هیأت نظارت بر مطبوعات» و کمیسیون ماده۱۰ قانون فعالیت احزاب و جمعیت‌ها… (مصوب ۷/۰۶/۱۳۷۰) در حکم یک مرجع شبه‌قضایی از نوع «دادستانی» عمل می‌کند و از جمله اختیارات آن‌ها، می‌توان به تذکر کتبی، اخطار، توقیف و تقاضای انحلال از دادگاه اشاره کرد که رده صلاحیت‌ها و اختیار نوعی و ماهیتی نظام دادستانی قضایی است. دیوان محاسبات کشور نیز دارای مرحله دادستانی جدا و دارای دادستان و دادیارانی است که در زمینه حفظ حقوق مالی و محاسباتی دولت نظارت و اقامه دعوا می‌کنند (ماده ۱۲ قانون دیوان محاسبات کشور ۱۹/۰۴/۱۳۶۲). از جمله اختیارات آن می‌توان به تنظیم کیفرخواست علیه متخلفان در امور مالی و محاسباتی و اقامه دعوا در هیأت‌های مستشاری آن دیوان که در واقع مرجع شبه‌قضایی مستقل می‌باشند، اشاره کرد (قانون محاسبات عمومی ماده ۲۱ تبصره یکم اصلاحی ۳۰/۰۵/۱۳۷۱).

۲-۵-انتظام امور

تنظیم، شکل‌دهی، تعدیل و تثبیت امور عمومی و اداری کشور، یکی از صلاحیت‌های تکلیفی و اساسی قوه‌مجریه به‌عنوان بازوی اجرایی کل دولت، در راستای تأمین زندگی عمومی است. در همین راستا، نهادهای شبه‌قضایی، در زمینه‌های گوناگون پدید آمده‌اند؛ به طوری که به طور طبیعی و از نظر کلی، می‌توان کلیه مراجع شبه‌قضایی را بر همین مبنا و در همین راستا، مورد توجه قرار داد تا جایی که می‌توان گفت، عنوان این نوع مراجع نیز مؤید ماهیت و مبانی آن‌هاست. در این مورد برای نمونه، مراجع زیر قابل ذکر است:

 دادگاه انتظامی کارشناسان؛ دادگاه انتظامی سردفتران؛ دادگاه انتظامی مترجمان رسمی؛ هیأت‌های بدوی و تجدیدنظر پزشکان؛ هیأت‌های بدوی و تجدیدنظر انتظامی دامپزشکان؛ هیأت‌های بدوی و تجدیدنظر انضباطی ارتش؛ هیأت‌های بدوی و تجدیدنظر انضباطی سپاه؛ عملکرد سازمان گمرک در مقام شبه دادستان قضایی، هیأت‌های بدوی و تجدیدنظر رسیدگی به تخلفات اداری.

ویژگی عمده این مراجع در آن است که موضوع‌های تحت صلاحیت آن‌ها، به‌گونه جدایی‌ناپذیری، با مراجع اداره‌کننده آن‌ها، پیوند دارد؛ به‌گونه‌ای که موضوع‌های مشمول صلاحیت این نوع مراجع، قابل جدا کردن از مراجع یاد شده نمی‌باشد؛ برای نمونه، موضوع دادگاه‌های انتظامی در رده‌های کاری گوناگون، دارای ماهیتی مستقل می‌باشند و یا خلافی که از یک کارشناس سرمی‌زند، همانند جرایم عمومی نیست که به شخصیت حقیقی مرتکب آن بازگردد؛ بلکه این تخلفات در نوع خود به محتوای کاری این اشخاص مربوط می‌گردد و به‌عنوان یکی از نشانه‌های موضوع‌های شبه‌قضایی است.

برای نمونه، تخلفات اداری کارکنان دولت، آنچنان با روند اداره امور عمومی، از جانب قوه‌مجریه در هم تنیده و در بیشتر موارد، با ماهیت امور اداری پیوند نزدیک دارد و جدا شدنی نیست.

بنابراین، چگونه می‌توان رسیدگی به غیبت غیرموجه یک کارمند، را به دادگستری ارجاع داد؟ آیا تشخیص موجه بودن یا نبودن این فعل که با روند اداری هر اداره و سازمان پیوند دارد و در قالب یک کیفیت کلی و وحدت روش قضایی قابل جمع نمی‌باشد و بنابر کیفیت و ماهیت اداری هر سازمان، این تشخیص ممکن است متفاوت باشد؛ ارجاع همه آن‌ها به مرجع واحد، از نوع مراجع عمومی دادگستری، متناسب با نوع رسیدگی این تخلفات نمی‌باشد و باید بنا به روند کاری هر سازمانی مورد تشخیص قرار گیرد.

از سوی دیگر آیا همه موضوع‌های اداری را که حتی شناسایی آن نیز به برداشت مجموعه هر سازمان پیوند پیدا می‌کند، از جمله رسیدگی به تخلف «عمل خلاف شأن اداری» یک مستخدم، می‌توان به حکم دادگاه قضایی وابسته کرد و آیا ارجاع چنین موضوع‌هایی به مراجع عام قضایی، در عمل به معنی ناتوان کردن قوه اداری کشور نمی‌باشد؟

پس موضوع‌هایی که در نوع خود به انتظام امور اداری و اجرایی و سطوح گوناگون اداری و اجرایی مربوط می‌شوند، باید در مراجعی از نوع خود و نزدیک به ماهیت آن‌ها، مورد پیگیری، رسیدگی و صدور حکم قرار گیرند و بر همین مبناست که در امور نظارتی و انتظامی اداری و اجرایی، به لحاظ ماهیت مستقل و موضوع‌های آن، باید سامانه پیگیری (دادستانی) و رسیدگی آن به طول کامل از مراجع عام قضایی جدا باشد؛ البته این کیفیت در نظام کنونی مراجع شبه‌قضایی در ایران، دارای کاستی‌های اساسی است که در بخش مربوط به کاستی‌ها مطرح و راهکارهایی در زمینه‌ آن‌ها، پیشنهاد خواهد شد.

 

۳-۵- اصل تخصص

امور اداری و اجرایی کشور، در گستره وسیع سطوح گوناگون سازمان‌ها و مؤسسات دولتی و وابسته به دولت، دارای کارشناسی پیچیده است که هر کدام از این گستره‌های بزرگ کارشناسی، دارای ضوابط، معیارها و قواعد خاص خود می‌باشند. نظر به همین موضوع مهم است که برخی از موضوع‌ها، دارای آنچنان ویژگی‌هایی هستند که در یک مرجع عام قضایی که نسبت به این مسائل و موضوع‌ها آشنایی کافی نداشته باشد، قابل رسیدگی نمی‌باشند؛ یعنی دانش ویژه این موضوع‌ها در نزد کارشناسان امر وجود ندارد و طبیعی است که داوری درباره این‌گونه موضوع‌ها، مستلزم احاطه کامل بر ماهیت فنی و اداری آن‌هاست و این مشکل، با استفاده دادگاه از کارشناسان فنی نیز قابل رفع نیست، زیرا همه این‌گونه مسائل و موضوع‌ها ناگزیر باید پیوسته و ریشه‌ای توسط کارشناسان فنی و اداری همان موضوع مورد پیگیری، رسیدگی و صدور حکم قرار گیرند، از جمله این‌گونه موضوع‌ها، می‌توان به موضوع‌ها و مسائل طرح شده در مراجع شبه‌قضایی به طور عام اشاره کرد. بدین معنا که این اصل به صورت همه جانبه، کلیه مراجع شبه‌قضایی را دربرمی‌گیرد. ولی برخی از این مراجع، به طور خاص بر همین مبانی و کیفیات پدیده آمده‌اند؛ که از جمله: کمیسیون تعیین بسیتر و حریم رودخانه‌ها؛ کمیسیون صدور پروانه آب وزارت نیرو؛ هیأت نظارت ثبت؛ شورای عالی ثبت؛ هیأت‌های حل‌اختلافات مالیاتی؛ کمیسیون‌های بدوی و تجدیدنظر حل‌اختلافات امور گمرکی و … که هر کدام از این مراجع، در موضوع‌های مشمول صلاحیت خود، به‌گونه تخصصی و فنی و حرفه‌ای رسیدگی و رأی صادر می‌کنند.

۴-۵- اصول خدمات همگانی و حاکمیت (کار ویژه فرمانروایی دولت)

این اصول، امروزه در نظریات دانشمندان معاصر حقوق اداری، سخت مورد عنایت قرار گرفته است (Vedel. 183-191-1116-1163; Dupuis pp 477-500 1998) و بیانگر اصول اساسی تعطیل‌ناپذیری خدمات عمومی است. این خدمات و اداره امور عمومی، تحت هیچ عنوان و به هیچ روی، قابل چشم‌پوشی نیست؛ پس واگذاری موضوع‌های روزانه و تعطیل‌ناپذیر اداره امور عمومی و حیاتی کشور، به دادگاه‌های دادگستری با اصول یاد شده همخوانی ندارد و جهت پیشگیری از ایستایی این امور حیاتی، باید موضوع‌ها و مسائل مربوط به آن‌ها، در مراجعی خاص مورد رسیدگی و حکم قرار گیرند. مراجعی که در عین قرار داشتن در متن اداره این امور و آشنایی کامل با روند و کنش و واکنش‌ها، این‌گونه موضوع‌ها، رسیدگی شوند و مورد داوری قرار دهند.

استقلال رأی و عمل این مراجع، از محوری ترین موضوع‌های مورد توجه در نوع مراجع شبه‌قضایی است. متأسفانه در سامانه این مراجع، در ایران به این موضوع کمتر توجه شده است و در بحث کاستی‌ها و راهکارها، مورد بررسی قرار خواهد گرفت.

از جمله موضو‌ع‌هایی که به صورت ویژه، می‌توان مورد عنایت قرارداد، مسائل مربوط به تأمین زندگی و ارزاق عمومی، به ویژه امور آرد و نان و گندم می‌باشد که در سامانه کنونی مراجع شبه‌قضایی در ایران، مشمول صلاحیت عام شعب «سازمان تعزیرات حکومتی» و کمیسیون‌های تعزیرات آرد و نان فرماندهی‌ها و استانداری‌ها قرار گرفته و از این حیث نکته مثبتی است. بنابراین، موضوع‌هایی همانند امور یاد شده را نمی‌توان در سامانه عادی دادگستری مورد تنظیم،  شکل‌دهی و تعدیل قرار داد؛ بلکه باید این‌گونه مسائل را، در مراجع خاص شبه‌قضایی، مورد پیگیری، رسیدگی و صدور حکم قرار داد.

۶- محظورات قضایی

افزون بر آنچه که یاد شد، محظورات قوه‌قضاییه را باید بدان‌ها اضافه کرد؛ یعنی در سرشت قوه‌قضایی و مراجع مربوط بدان، تنگناهای ساختاری وجود دارد که امکان پردازش این‌گونه مراجع را به موضوع‌های شبه‌قضایی، فراهم نمی‌سازد؛ از جمله:

۱-۶- دخالت قوه‌قضایی در امور اداری و اجرایی و واگذاری کلیه موضوع‌های اداری و اجرایی، به قوه‌قضایی، زمینه دخالت قوه قضائ را در امور اداری و اجرایی فراهم می‌کند و این امر موجب می گردد که امور اداری و اجرایی، دچار ایستایی گردند؛ پس با ماهیت تعطیل‌ناپذیری امور اداری ناهمخوانی دارد.

۲-۶- برخوردار نبودن قوه‌قضایی از امکانات لازم

۳-۶- طولانی بودن رسیدگی قضایی؛ قضاوت در دادگاه‌های دادگستری دارای رده‌هایی است که بدون طی تشریفات طولانی، صدور حکم غیرممکن است؛ پس ارجاع موضوع‌های شبه‌قضایی که مستلزم رسیدگی فوری است، با این امر ناهمخوان است.

۴-۶- دشواری رسیدگی قضایی که مستلزم انجام تشریفات اقامه دعوا و رسیدگی و اجرای حکم است.

۵-۶- طبیعت نرمش‌ناپذیر قضا که به لحاظ شرایط و مقتضیات خاص خود، بسیاری از موضوع‌ها را نمی‌توان د مراجع قضایی مورد تعقیب و صدور حکم قرار داد.

جهت روشن‌تر و عینی‌تر شدن دلیل‌های یاد شده ذکر یک نمونه عینی ضروری است:

مالک یک قطعه زمین شهری، جهت احداث ساختمان، ملک خود را خاک‌برداری و آن را گود کرده است. با رها کردن عملیات ساختمانی، سال‌ها، زمین یاد شده، محل زباله و آلودگی‌های محیطی می‌شود؛ به‌گونه‌ای که سلامت ساکنان منطقه را، به شدت با انواع آلودگی‌ها و بیماری‌ها تهدید می‌کند.

نمونه یاد شده، در هر نقطه از کشور و حتی در مرکز هر شهر، فراوان به چشم می‌خورد، پرسش ساکنان منطقه، چگونه درصدد رفع این عوامل و فراهم کردن آسایش و سلامت خویش برآیند؟ اگر این اشخاص بخواهند از طریق مراجع قضایی به‌عنوان مرجع دادخواهی اقدام کنند، باید به دو شیوه اقامه دعوا کنند:

شیوه نخست، اقامه دعوای کیفری علیه مالک یاد شده است که با عنوان «مزاحمت» و بر مبنای ماده ۶۹۰ قانون مجازات اسلامی، مصوب ۱۳۷۵ مطرح می‌شود.[۶] اما با وجود این ماده، دادگاه نمی‌تواند درخصوص موضوع یاد شده به محاکمه جزایی مالک بپردازد؛ به دلیل اصول برائت، تفسیر مضیق قواعد جزایی و لزوم کسب و رعایت قدر متیقین در امور جزایی؛ تنها حکمی که دادگاه جزایی، در این زمینه می تواند صادر کند، قرار منع تعقیب متشاکی است؛ اما روش دوم، اقامه دعوای مدنی برای مالک یاد شده است و ممکن است با عنوان «رفع تضرر» بر مبنای ماده ۱۳۲ قانون مدنی مطرح گردد. در این زمینه دادگاه حقوقی، قرار عدم صلاحیت خود و یا سرانجام، بعد از رسیدگی به مورد، حکم بر بی‌حقی خواهان دعوا صادر خواهد کرد؛ زیرا در مرحله اول، تنها همسایه می‌تواند بر مبنی ماده یاد شده، اقامه دعوا نماید؛ نه هر کدام از ساکنان منطقه که در معرض تهدیدات آسایشی و بهداشتی ناشی از سهل‌انگاری‌های مالک قرار گرفته‌اند، از سوی دیگر، دادگاه حقوقی مبنایی جهت پرداختن به حقوق آسایش و بهداشت شهروندان درخصوص مورد یاد شده ندارد؛ پس تضرر در زبان قانون مدنی و در منطق حقوقی دادگاه‌های دادگستری، مستلزم زیان مادی و در موارد خاص معنوی (مسؤولیت مدنی) خواهان دعواست که در مورد یاد شده زیان مادی و معنوی در کار نیست؛ با عنایت به این که اقدام مالک در ملک خود و بنا بر رفع حاجت و انتقاع کامل از ملک خود، صورت گرفته؛ هیچ موجبی جهت مسؤول شناختن مالک وجود ندارد؛ حتی از حیث مسؤولیت مدنی، یعنی از باب تسبیب نیز نمی‌توان مالک را تحت تعقیب قرار داد. اینک با عنایت به این که آسایش و بهداشت عمومی، دو رکن از ارکان چهارگانه اساسی نظم عمومی هستند و نظم عمومی رکن محوری و مهمترین رکن منزلت وجودی دولت است، ملاحظه می‌شود که این موضوع تا چه اندازه دارای اهمیت و حساسیت می‌باشد و هدف اصلی و محوری پیدایش قوه‌قضایی، تأمین عدالت اجتماعی و حقوق عمومی است (بند دوم اصل ۱۵۹ قانون اساسی). بنابراین باید گفت؛ موضوع‌های دعاوی شبه‌قضایی به‌عنوان مسائلی با حیثیت منفرد و جدا از موضوع‌های قضایی است و با توجه به همین مطالب، باید مراجعی جداگانه با روند کنش و واکنش خاص این‌گونه موضوع‌ها در متن مراجع اداری و اجرایی پدید آیند، افزون بر این که اهمیت حقوق عمومی روزبه‌روز، افزون می‌گردد و این افزونی در نتیجه همسایگی و آمیزش و پیوند حقوق عموم و خصوصی است.

۷- نتیجه‌گیری

به طور کلی، ماهیت موضوع‌ها و مسایل مطرح شده در کلیه مراجع قضایی و شبه‌قضایی، از سه قالب عمده، خارج نمی‌باشد:

قالب اول: مسایل و موضوع‌های حقوق خصوصی در معنای عام کلام است که در ماهیت، به دو دسته کلی قابل تقسیم است؛ دسته اول، موضوع‌هایی که در اثر اخلاف در ادعا، میان مدعی و مدعی‌علیه پدیدار می‌گردند و دو طرف دعوا، در آن‌ها اشخاص حقیقی و حقوقی، حقوق خصوصی و عمومی (در باب اعمال تصدی) می‌باشند و بنابر کیفیت، نوع و ماهیت این نوع موضوع‌ها که مستلزم رسیدگی قضایی محض بر مبنای ادله اثبات و بینات است، تنها در صلاحیت مراجع قضایی است (اطلاق بند یکم اصل ۱۵۸ قانون اساسی).

دسته دوم، موضوع‌هایی که در سرشت خود با عنوان «اختلافات در نظر» مطرح می‌گردند. (نه اختلاف در ادعا) و دو طرف دعوا، در آن‌ها در قالب معترض (نه مدعی) و معترض‌علیه (نه مدعی‌علیه)، پدیدار می‌گردند و شرط اصلی ماهوی این نوع از دعاوی، وجود یک طرف دعوا به نمایندگی از دولت در باب اعمال حاکمیت است. در این زمینه، بنابر ماهیت ویژه این موضوع‌ها، چندگانگی و ترکیب پیچیده و گوناگون آن‌ها که حاصل کنش و واکنش قدرت عال دولت با حقوق شهروندان به ویژه حقوق خصوصی آن‌هاست و استقلال عمل قوه اداری کشور، و لزوم منع دخالت قوه‌قضایی در امر اداره و اجرا و تعطیل‌ناپذیری آن‌ها ایجاب می‌کنند که این‌گونه موضوع‌ها در بیشتر موارد، در صلاحیت مراجع شبه‌قضایی باشد.

قالب دوم: مسائلی که تحت عنوان «جرایم» در «قوانین جزایی» برای آن‌ها «مجازات» تعیین شده است، یعنی منظور از جرم در این مقام، معنای ویژه آن می‌باشد (نه عموم تخلفات) در این مورد نیز به روش معمول صلاحیت عام با مراجع قضایی است.

قالب سوم موضوع‌هایی که صفت «تخلف»، در معنای خاص، بر آن‌ها اطلاق می‌گردد، و طی قوانین و مقررات خاص (نه قانون جزای عام) برای آن‌ها، «تنبیهات» و مجازات‌هایی منظور شده است. در این زمینه، آنچه که از اهمیت ویژه برخوردار است، این است که نباید چنین پنداشته شود که این موضوع‌ها، مراتب خفیفی از جرایم می‌باشند، بدان معنا که آن‌ها را در قالب تقسیم‌بندی سنتی «خلاف» در برابر حنجه و جنایت قرار داده؛ بلکه باید عنایت داشت که ماهیت این موضوع‌ها، نشأت گرفته از چندگانگی ذاتی فرآیند اداره امور اداری و اجرایی است؛ پس در چنین موضوع‌ها، افزون بر این که یکی از دو طرف دعوا، ادارات دولتی در مقام اعمال حاکمیت هستند، طرف دیگر دعوا، یک «مستخدم دولت» و مأموران وصول مالیات عوارض «فرد صنفی» و … نیز قرار دارد و در بیشتر موارد، این طرف، خوانده دعواست که نه به لحاظ فعل یا ترک فعل شخصی (جرایم)؛ بلکه به لحاظ تخطی از قواعد آمره و نظامات اداره امور عمومی و اجتماعی همان شخصیت حقوقی (نه حقیقی)، تحت پیگرد، دادرسی و مجازات قرار می‌گیرد، پس به لحاظ جایگاه خاص این موضوع‌ها، باید مراجعی ویژه که در متن این موضوع‌ها قرار دارند و با بخش‌های آشکار و پنهان این موضوع‌ها آشنایی مستقیم دارند؛ به این موضوع‌ها رسیدگی کنند، مراجعی که هر کدام از ویژگی‌های خاص و چشمگیر موضوع‌هایی نظیر حقوق حاکمیت دولت، حقوق صنفی و شغلی، حقوق اشخاص، مقتضیات اداری و اجرایی و … در آن نمایندگی دارند و در اتخاذ رأی آن، مؤثر باشند و این‌گونه مراجع، تنها در قالب «شبه‌قضایی» مصداق پیدا می‌کنند.

وضعیت کنونی این مراجع، در ساختار حقوقی و دادرسی ایران، به هیچ روی، برازنده و درخور اهمیت موضوع‌های گوناگون شبه‌قضایی نمی‌باشد و به طور کلی ساختار این مراجع گوناگون، از هر لحاظ، باید مورد تجدیدنظر قرار گیرد و متناسب با نیازهای روز جامعه و مطابق با مقتضیات روزآمد اداره امور عمومی تنظیم گردد.

یکی از کاستی‌های مهم ساختار این مراجع، فراوانی بی‌مورد آن‌هاست. برای نمونه شایسته است که کلیه مراجع شبه‌قضایی در قوانین و مقررات مربوط به عمران و شهرسازی، تحت مرجع شبه‌قضایی واحد، مستقل و با ترکیبی متنوع قرار گیرند و همین گونه نیز مراجع متعدد و متفرق در زمینه تخلفات اداری در امور مالی، محاسباتی، مالیاتی و … که در واحدهای گوناگون دولتی پراکنده‌اند.

از سوی دیگر، عدم استقلال ساختاری این مراجع و وابستگی شدید گزینش اعضای این مراجع، به مقامات سیاسی و اداری، اضافه بر نبود دادستانی شبه‌قضایی مستقل و کارآمد، روند پیگرد و در نتیجه رسیدگی، استقلال رأی و اجرای آرای این مراجع را، سخت مورد پرسش قرار داده است و قانون‌گذار به لحاظ عدم شناخت حقیقی از این مراجع، اعتبار برخی از این مراجع را، سلب کرده و نبود مرزبندی صلاحیت این مراجع، با مراجع قضایی را، فراهم ساخته است.

نبود نظارت مستقل، مستقیم و مؤثر بر این مراجع نیز افزوده شده است؛ به‌گونه‌ای که بسیاری از این مراجع، نظیر کمیسیون‌های شبه‌قضایی عمران و شهرسازی (جدا از نظارت فرجامی دیوان‌عدالت) زیرنظر هیچ مرجع نظارتی دیگر قرار ندارند.

سزاوار است جهت استحکام ساختار و استقلال آرای این مراجع، قانون گذار با شناخت حقیقی و باور راستین، نسبت به این مراجع، زمینه‌های ویژه‌ای را درباره موارد یاد شده اندیشه کند؛ به‌گونه‌ای که این مراجع در عین قرار داشتن در متن قوه اداری و اجرایی کشور و عدم وابستگی به قوه‌قضایی، دارای استقلال همه‌سویه باشند؛ این حالت ممکن نخواهد بود مگر این که این مراجع، از وضعیت مبهم فعلی که در اثر عدم شناخت، باریک‌اندیشی، تنظیم و شکل‌دهی این مراجع پدید آمده‌اند، به درآیند تا موضوعات و مسائلی که در محتوا در گستره  صلاحیت این مراجع قرار می‌گیرند، به لحاظ نبود صلاحیت مراجع قضایی درباره آن‌ها و عدم کیفیت، قابلیت و استقلال رأی و عملکرد مرجع شبه‌قضایی به سرنوشت معروف « از آنجا رانده و از این‌جا مانده» گرفتار نیایند.

بر قانون‌گذار فرض است که وضعیت ساختاری این مراجع را، از این لحاظ و به ویژه گرفتار شدن در دام مقتضیات و پنهان‌کاری‌های سیاست‌های اداری وارهاند؛ واقع آن است که سرمنشأ مشکلات ساختاری این مراجع، در این است که در قاموس قانون‌گذاری ایران، هنوز این مراجع درک و باور نشد است، پس از یک سو، زیرنظارت فرجامی قوه‌قضایی قرار گرفته‌اند و از سوی دیگر، در وابستگی‌های اداری و اجرایی گرفتار آمد‌ه‌اند؛ زیرا ساختار شبه‌قضایی موجود در ایران، آمیزه‌ای از شیوه مراجع شبه‌قضایی مستقل (نظام حقوق نوشته) و مراجع پیش‌قضایی (نظام کامن‌لا) می‌باشد؛ زیرا از یک سو فرض بر این نهاد شده است که پیوسته آرای این مراجع، در دادگاه‌های دادگستری قابل اعتراض نباشند؛ حال آن‌که بنا بر اطلاق، آرای این مراجع، در قوه‌قضایی (دیوان‌عدالت اداری) قابل رسیدگی فرجامی است، و حتی برخی از آرای این مراجع، در دادگاه‌های دادگستری نیز قابل اعتراض فرض شده (کمیسیون ماده ۵۶ منابع طبیعی و جنگل‌ها) و چنین است که ساختار این مراجع، از نظر ساختار درونی، به لحاظ وابستگی به اداره‌های دولتی، چندان از استقلال رأی برخوردار نیستند.

در هر حال، بهترین شیوه جهت تنظیم، شکل‌دهی و تعدیل مرجع شبه‌قضایی، آن است که عیوب یاد شده، برطرف گردند. مرجع نظارت مستقل و کارآمد از حیث انتظام این مراجع، جهت رسیدگی به تخلفات انتظامی اعضای آن‌ها، از نوع و جنس خود این مراجع، پدید و فراهم آید و سرانجام جهت ایجاد روند مشخص و ترتیبات ویژه دادرسی، ایجاد دادستانی در مراجع شبه‌قضایی ضروری است.

منابع:

الف-فارسی

امامی، محمد. (۱۳۷۳). تنظیم مقررات استخدامی با استفاده از انفورماتیک، شیراز: انتشارات دانشگاه شیراز.

بابایی، حسن. (۱۳۷۹). قانون استخدام کشوری، تهران: انتشارات مجمع علمی و فرهنگی مجد.

دادگستری جمهوری اسلامی ایران، مجموعه قوانین ۱۳۶۱، تهران: انتشارات روزنامه رسمی کشور.

دادگستری جمهوری اسلامی ایران، مجموعه قوانین ۱۳۶۷،

دادگستری جمهوری اسلامی ایران، مجموعه قوانین ۱۳۷۱، تهران: انتشارات روزنامه رسمی کشور.

دادگستری جمهوری اسلامی ایران، مجموعه قوانین ۱۳۷۲، تهران: انتشارات روزنامه رسمی کشور.

دادگستری جمهوری اسلامی ایران، مجموعه قوانین ۱۳۷۳، تهران: انتشارات روزنامه رسمی کشور.

دادگستری جمهوری اسلامی ایران، مجموعه قوانین ۱۳۷۴، تهران: انتشارات روزنامه رسمی کشور.

دادگستری جمهوری اسلامی ایران، مجموعه قوانین ۱۳۷۵، تهران: انتشارات روزنامه رسمی کشور.

دادگستری جمهوری اسلامی ایران، قانون دیوان محاسبات ۱۳۷۱، ضمیمه روزنامه رسمی شماره ۱۰۷۳، تهران: انتشارات روزنامه رسمی کشور.

دوانی، غلامحسین. (۱۳۸۱). مجموعه قوانین مالیات‌های مستقیم، تهران: انتشارات کیومرث

طباطبایی مؤتمنی، منوچهر. (۱۳۷۴). حقوق اداری، تهران: انتشارات سمت.

عباسی، محمود. (۱۳۷۹). مجموعه قوانین و مقررات پزشکی و دارویی، تهران: انتشارات پژمان.

قوه‌قضاییه، مجموعه قوانین و مقررات حقوقی ۱۳۷۳، تهران: انتشارات روزنامه رسمی کشور.

مجموعه قوانین پنجمین دوره مجلس شورای اسلامی (۱۳۷۹-۱۳۷۵) در سه جلد، (۱۳۸۰)،‌تهران: انتشارات مجلس شورای اسلامی.

منتسکیو.(۱۳۴۹). روح القوانین، ترجمه علی‌اکبر مهتدی، تهران: انتشارات امیرکبیر.

ب- انگلیسی و فرانسه

Bradly. J. (1999). Constitutional and administrative Law, London: Twelve Editions.

Dupuis, George. (1986). Droit Administratif, Paris: Armand Colin.

James, Philips. (1989). English Law, London: Butterworth.

Jolowiez.J. A. (1992). Droit Anglais, Paris: Dalloz.

Lyon-Caen, Gerard. (1994). Droit du Travail, Paris: Dalloz.

Vedel, George. (1988). Doit Administratif, Paris: Themis.