دکترسید احسان حسینی کارشناس حقوقی در ادامه سلسله مقالات مطالعه نظام‌های تدارکاتی کشورهای دنیا، در این شماره، نظام تدارکات عمومی کشور مکزیک را بررسی خواهیم کرد. معرفی مکزیک مکزیک کشوری در قاره آمریکاست که از شمال با ایالات متحده آمریکا و از جنوب‌شرقی با گواتمالا و بلیز هم‌مرز است و با کوبا و هندوراس مرزهای […]
دکترسید احسان حسینی
کارشناس حقوقی
در ادامه سلسله مقالات مطالعه نظام‌های تدارکاتی کشورهای دنیا، در این شماره، نظام تدارکات عمومی کشور مکزیک را بررسی خواهیم کرد.
معرفی مکزیک
مکزیک کشوری در قاره آمریکاست که از شمال با ایالات متحده آمریکا و از جنوب‌شرقی با گواتمالا و بلیز هم‌مرز است و با کوبا و هندوراس مرزهای دریایی مشترک دارد. همچنین اقیانوس آرام، در غرب و جنوب، خلیج مکزیک در شرق و دریای کارائیب در جنوب شرق آن قرار دارند. مکزیک حدود ۱۳۰ میلیون نفر جمعیت دارد و پایتخت آن شهر مکزیکوسیتی است که به شهر کاخ‌ها و شهر امید مشهور است. مکزیکوسیتی قدیمی‌‌ترین شهر آمریکای شمالی و بزرگ‌ترین شهر نیم‌کره غربی زمین و پرجمعیت‌‌ترین شهر اسپانیایی زبان در دنیاست. این شهر در قرن شانزدهم میلادی توسط اسپانیایی‌‌ها بر روی خرابه‌های تنوچتیتلان (مرکز امپراتوری سرخ‌پوستی آزتک‌ها) و دریاچه‌ای قدیمی در دره مکزیک بنا شده است و هر ساله پانزده تا ۳۰ سانتی‌متر به زیر آب می‌رود.
زبان اداری و کاربردی در مکزیک زبان اسپانیایی است اما زبان رسمی آن محسوب نمی‌شود و در واقع این کشور هیچ زبان رسمی لیکن زبانی‌های بومی سرخ‌پوستی زیادی دارد که نیز به عنوان «زبان‌های ملی» ثبت شده‌اند.
مکزیک از نظر مساحت سیزدهمین کشور بزرگ دنیا و از نظر جمعیت رتبه دهم در دنیا را دارد. ساختار سیاسی مکزیک فدرال است و ۳۱ ایالت دارد. واحد پول مکزیک، پزوی نام دارد.
اسپانیایی‌‌ها در سال ۱۵۲۱ مکزیک را تصرف و مستعمره جدید (اسپانیای جدید) را تأسیس کردند. با دست‌اندازی به منابع مکزیک مخصوصاً معادن نقره، باعث شد اسپانیا جایگاه قدرتمندی در آن روزگاران به دست آورد. در اوایل قرن نوزدهم جنگ استقلال علیه اسپانیا، به استعمار این کشور پایان داد. از جمله جشن‌های این کشور می‌توان از جشن روز استقلال مکزیک که در ۱۶سپتامبر برگزار می‌شود، نام برد. این جشن بزرگ‌ترین جشن ملی مکزیک است که برای آزادی این کشور از سلطه اسپانیا برگزار می‌شود.
پرچم مکزیک دارای سه نوار عمودی به رنگ‌های سبز، سفید و قرمز است. هر کدام از این رنگ‌ها در گذشته دارای مفاهیم خاصی بوده‌اند ولی امروزه مفاهیم آنها دست خوش تغییراتی شده است. گفته شده رنگ سبز به نشانه امید به زندگی، رنگ سفید نماد اتحاد و یکپارچگی بین ملت و رنگ قرمز نماد خون‌های ریخته شده جهت استقلال این کشور می‌باشد.
همچنین نماد عقاب، مار و کاکتوس در مرکز پرچم، اشاره به افسانه زمان شکل‌گیری تمدن ازتک (تمدن سرخ پوستی باستانی) دارد. هر ساله روز ملی پرچم (۲۴ فوریه) به عنوان هویت و فرهنگ مکزیک، در این کشور جشن گرفته می‌شود. فرهنگ امروز مکزیک را را می‌توان ترکیبی از تمدن‌های باستانی مانند اولمک، زاپوتکی، تل‌تک، مایا، آزتک، اینکا، آفریقایی، فرانسوی، و اسپانیایی دانست. غذاهای متنوع، فرهنگ‌های عجیب و غریب، سواحل زیبا و گونه‌های مختلف حیات‌‌وحش، مکزیک را به یک مقصد توریستی محبوب برای گردشگران تبدیل کرده است.
ادبیات مکزیک، یکی از غنی‌‌ترین و تأثیرگذار‌ترین خاستگاه‌های ادبی در میان کشورهای اسپانیایی زبان است. ادبیات این کشور، نویسندگان بزرگی چون آمادو نروو، اکتاویو پاز، کارلوس فوئنتس، و بسیاری دیگر را به جهان معرفی کرده است.
نظام اقتصادی
مکزیک پانزدهمین اقتصاد بزرگ جهان را دارد. مکزیک یک اقتصاد مختلط در حال توسعه دارد. مکزیک تحت تأثیر بحران‌های اقتصاد منطقه قرار نگرفت و توانست نرخ رشد خود را حفظ کند. دولتمردان این کشور در مهار تورم و رکود عملکرد قابل توجهی داشتند. در سالیان اخیر توجه زیادی به بخش‌های بنادر، راه‌آهن، مخابرات، تولید برق، توزیع گاز طبیعی و فرودگاه‌ها شده که هدف از آن توسعه زیرساخت‌‌ها بوده است. اقتصاد مکزیک صادرات محور است و بیش از ۹۰ درصد تجارت مکزیک تحت قراردادهای تجارت آزاد[۱] با بیش از ۴۰ کشور است. ماشین‌آلات فلزکاری و کشاورزی، تجهیزات الکتریکی و صنعتی، قطعات خودرو و هواپیما از جمله مهمترین واردات این کشور محسوب می‌شوند. مکزیک با تولید تقریباً دو میلیون بشکه در روز، چهارمین تولیدکننده بزرگ نفت در قاره آمریکاست.
نظام حقوقی
قانون اساسی مکزیک[۲] در سال ۱۹۱۷ تصویب شد و جایگزین قانون اساسی ۱۸۵۷ گردید و تا امروز معتبر است. قانون مزبور چندین بار اصلاح شده و یکی از مهمترین اصلاحات آن در سال ۱۹۹۲ اتفاق افتاد. این قانون ۱۳۶ ماده دارد. ماده ۴۰ این قانون اعلام کرده که مکزیک دارای یک حکومت مردمی (انتخاب)، دموکراتیک و جمهوری فدرال است. نظام سیاسی مکزیک ریاستی است و رئیس‌جمهور بالا‌ترین مقام را دارد.
نظام حقوقی مکزیک، نظام رومی- ژرمنی یا حقوق نوشته است. قانون اساسی، قوانین عادی، آرای قضایی، عرف و دکترین از مهمترین منابع حقوقی این کشور است. ساختار دادگاه‌های این کشور را در ماده ۹۴ آن می‌توان دید. دادگاه‌ها در این کشور دو نوع هستند. دادگاه‌های فدرال و دادگاه‌های ایالتی. بالا‌ترین نهاد قضایی دیوان‌عالی مکزیک است که متشکل از ۱۱ قاضی و یک رئیس است که توسط رئیس‌جمهور تأیید و به تصویب سنا می‌رسد. سایر انواع دادگاه‌ها مانند دادگاه منطقه، دادگاه نظامی، دادگاه اداری، دادگاه کار تابع آراء دیوان‌عالی هستند. با توجه به ساختار فدرالی مکزیک، هر ایالت قوانین مختص به خود را دارد. قانون مدنی فدرال مکزیک یکی از مهمترین قوانین مکزیک است. این قانون ۳۰۷۴ ماده دارد که در چهاربخش گنجانده شده است.
ورزش
محبوب‌‌ترین رشته ورزشی در مکزیک فوتبال است. گاوبازی و بوکس هم از رشته‌های پرطرفدار در مکزیک است. کسب مدال‌های زیادی در مسابقات بین‌المللی و المپیک در این رشته، خود گواه این گفته است.
ورزشکاران مکزیکی تاکنون ۷۳ مدال رنگارنگ در بازی‌های المپیک تابستانی به دست آورده‌اند که تنها ۱۳ مدال آن طلا بوده است. این کشور خود در سال ۱۹۶۸ میزبان بازی‌های المپیک بوده است.
این کشور تاکنون دو بار میزبان رقابت‌های جام‌جهانی فوتبال در سال‌های ۱۹۷۰ و ۱۹۸۰ بوده است که در این رویدادهای به ترتیب برزیل و آرژانتین موفق به کسب مقام قهرمانی شده‌اند. تیم ملی فوتبال مکزیک یکی از تیم‌های مطرح فوتبال در دنیاست و تاکنون ۱۷بار به مسابقات جام‌جهانی فوتبال راه پیدا کرده است. تیم فوتبال امید مکزیک هم در رشته فوتبال المپیک لندن عنوان قهرمانی را از آن خود کرده است.
نظام تدارکات عمومی
به عنوان یک اصل در تدارکات عمومی، ماده ۱۳۴ قانون اساسی مکزیک مقرر کرده که تملک کالا، اجاره اموال منقول، اخذ خدمت با هر ماهیتی، تدارکات فواید عامه و خدمات مربوط به آنها توسط دولت فدرال مکزیک، ایالات، شهرداری‌‌ها از طریق برگزاری مناقصه و برای تضمین به‌ترین شرایط موجود در ارتباط با قیمت، کیفیت، تأمین مالی اعطاء خواهد شد. هر چند این ماده یک اصل بسیار مهم و اساسی را ذکر کرده با این حال قوانین متعددی با توجه به این ماده به تصویب رسیده است که قراردادهای عمومی، مشارکت‌های عمومی- خصوصی را مقرره‌گذاری کرده است. با این همه، تدارکات عمومی در مکزیک تابع قوانین متعددی است. مهمترین این قوانین به شرح زیر است:
۱- قانون تملک، اجاره و خدمات بخش عمومی[۳] (مشتمل بر ۱۳۷ ماده) و مقررات آن.
۲- قانون فواید عامه و خدمات مرتبط (مشتمل بر ۸۶ ماده) و مقررات آن.[۴]
۳- قانون مشارکت عمومی- خصوصی[۵] و مقررات آن.
کلیه دستگاه‌های دولتی، وزارتخانه‌ها، ادارات، ایالاتی که از بودجه فدرال برای خرید کالا یا خدمات استفاده می‌کنند، نهادهای عمومی مستقل مانند بانک مکزیک مکلف به رعایت این قوانین هستند.
به علاوه از اوت ۲۰۱۴ دولت مکزیک با توجه به اصلاحات قانون اساسی، مقرراتی درخصوص تدارکات حوزه انرژی منتشر کرده است. بر همین اساس و در راستای اجرایی شدن این اصلاحات شرکت ملی نفت مکزیک[۶] و کمیسیون فدرال برق، به شرکت با مالکیت دولتی تبدیل شدند و قوانین دیگری هم مختص این حوزه به تصویب رسیده است. ضمن آن که ایالات، شهرداری‌‌ها مقررات تدارکاتی مختص به خود را دارند این مقررات خاص در اعطای امتیازات فدرالی مربوط به جاده‌ها، راه‌های آهن، بنادر و فرودگاه‌ها هم به چشم می‌خورند.
نوع قانون حاکم بر خریدهای دولتی بستگی به نوع پروژه و نهاد یا دستگاهی مربوطه دارد. افزون بر آن قوه‌قضاییه و قوه‌مقننه در مکزیک نیز برای خرید، مقررات مختص به خود را دارند.
قراردادهای تجارت آزاد
مکزیک چندین قرارداد تجارت آزاد (FTA) و موافقتنامه‌های ارتباط اقتصادی با کشور‌ها و مناطق مختلف امضاء کرده است. اکثر این قرارداد‌ها شامل فصول تدارکات عمومی بین‌المللی می‌باشند.
براساس ماده ۱۳۳ قانون اساسی مکزیک و تفسیر دیوان‌عالی مکزیک، معاهدات بین‌المللی در صورتی که مطابق با قانون اساسی مکزیک باشد، به مثابه قانون است. موافقتنامه‌هایی که شامل فصول تدارکات هستند، عبارتند از:
این توافق‌نامه‌ها یک رژیم تدارکات خاصی دارند که متفاوت از مقررات عمومی است
اصول اساسی تدارکات
ماده ۱۳۴ قانون اساسی مکزیک اصول کارایی، اثربخشی، مقرون به‌صرفه بودن، شفافیت، صداقت و بی‌طرفی را از اصول اساسی تدارکات تلقی کرده است. در هر حال به موجب نظام سلسله مراتب حقوقی در مکزیک، مقررات مربوط به تدارکات باید با قانون اساسی منطبق باشند. در قانون مشارکت عمومی خصوصی نیز عبارت مشابهی به کار رفته است. افزون بر آن درخصوص فرآیندهای مناقصه برای اعطای قراردادهای اکتشاف و استخراج هیدروکربن، قانون هیدروکربن‌ها اعلام شده که چنین فرآیندهایی باید براساس اصول شفافیت، تبلیغات گسترده، برابری و رقابت‌پذیری باشد.
شایان ذکر است؛ تدارکات صنایع هوایی و نظامی مشمول قانون تملک نبوده و این خرید‌ها توسط وزارتخانه یا نهاد مربوطه مانند ارتش، نیروهای هوایی و دریایی انجام می‌شود. البته قانون تملک، اجاره و خدمات بخش عمومی مقرر کرده، اگر نهاد عمومی هدفش از تدارکات برای اهداف نظامی بوده، یا مناقصه مربوط به امنیت ملی یا امنیت عمومی باشد می‌تواند از شیوه‌های دعوت محدود یا واگذاری مستقیم استفاده کنند. مانند پروژه‌هایی که همچون ساخت زندان یا خرید رادار یا خدمات آموزشی.
دبیرخانه اداره عمومی[۷] مسؤول تعریف، نظارت و اجرای قوانین تدارکات عمومی است. بسته به نوع بخش تدارکات، سایر وزارتخانه‌ها و نهاد‌ها هم ممکن است نسبت به فرآیند تدارکات نظارت داشته باشند. برای مثال در بخش انرژی، کمیسیون برق فدرال[۸] و نظام برق ملی[۹] به‌طور قابل ملاحظه‌ای در مناقصات مربوط به این حوزه دخالت و نظارت می‌کنند.
دولت مکزیک خریدهای خود براساس یک نیاز مکتوب انجام می‌دهد. هر دستگاه یا نهادی که قصد برگزاری مناقصه عمومی یا سایر روش‌های خرید را دارد باید درخواست خود را در پورتال CompraNet (نظام الکترونیکی دولت درخصوص تدارکات عمومی) ارسال نمایند. دولت نیز باید بودجه و برنامه‌های تدارکاتی خود را در این پورتال وارد نماید. پیش از آغاز مناقصه دستگاه خریدار باید مطالعه‌ای جامع برای تعیین قیمت و مشخصات انجام دهد. نهاد خریدار می‌تواند به سه شیوه تدارکات را انجام دهد: مناقصه عمومی، مناقصه یا دعوت محدود و اعطای مستقیم. معمولاً مناقصه عمومی ترجیح دارد با این حال استثناءهای زیادی وجود دارد که باعث می‌شود خریدار از سایر روش‌‌ها به جز مناقصه عمومی استفاده نماید. در مناقصه محدود وجود حداقل سه پیشنهاددهنده ضروری است. اعطای مستقیم نوعی تدارکات از منشأ واحد است و استفاده از این روش منوط با داشتن یک توجیه مناسب (مانند امنیت ملی، سلامت عمومی و…) است.
پیشنهادات مناقصه‌گران براساس معیارهای مدنظر خریدار باید ارزیابی شود. قبل از انتشار آگهی نهایی مناقصه، دستگاه می‌تواند پیش‌نویس آن را برای ۱۰ روز در پورتال منتشر کند. پس از اتمام این مدت، آگهی نهایی منتشر خواهد شد. مناقصه‌ها باید در وب‌سایت نهاد خریدار، پورتال مخصوص و روزنامه رسمی منتشر شود.
پورتال CompraNet
دولت فدرال مکزیک از ابزار مدیریت اطلاعات برخط تدارکات موسوم به CompraNet[10] بهره می‌برد. این سامانه یک منبع برای کلیه اطلاعات و اسناد مناقصه‌گران است که دبیرخانه اداره عمومی مکزیک نسبت به آن نظارت دارد. این سامانه هر مناقصه، روش تدارکات، نوع تدارکات (مانند خرید، اجاره یا قراردادهای خدمات)، سوابق ارسالی و اطلاعیه‌ها را ذخیره می‌کند.
یکی از معضلات تدارکات عمومی در مکزیک، فساد در تدارکات است. فساد به اشکال مختلفی در مکزیک وجود دارد. چرا که برای مواجه نشدن با الزامات دست و پاگیر روش مناقصه عمومی، توسل به استثنائات رایج است. به‌طور کلی تدارکات در سطح فدرال نظارت تحت نظارت شدیدتر وتدابیر ضدفساد بهتری نسبت به تدارکات در سطح ایالات وجود دارد.
تأمین مالی برای تدارکات عمومی در ایالت مکزیک از منابع محلی و در برخی موارد از بودجه فدرال تأمین می‌شود. فرآیندهای تدارکاتی با استفاده از بودجه فدرال باید از چارچوب مقررات ملی پیروی کنند، در حالی که تدارکات ایالتی از قوانین و قوانین ایالتی پیروی می‌کند.
گفتیم در مکزیک شیوه رایج برای انعقاد قراردادهای عمومی برگزاری مناقصه می‌باشد. با این حال، ممکن است قرارداد از طریق شیوه‌های دیگر مانند مناقصه محدود یا اعطای مستقیم صورت بگیرد که فقط تحت شرایط خاصی مجاز است. بدیهی است که طرق استثنایی چندان مطلوب نیست و ممکن است از میزان مشارکت سایر شرکت‌ها بکاهد.
در مقررات تدارکات عمومی مکزیک، قیمت غیرعادی پایین پیش‌بینی نشده اما مفهوم «قیمت غیرقابل قبول» ذکر شده است. این قیمت ۱۰ درصد پایین‌تر از حداقل قیمت می‌باشد. اگر قیمت شک‌برانگیز باشد می‌توان از پیشنهاددهنده خواست تا مبانی قیمتی خود را ارایه نماید. به هر حال پس از ارایه پیشنهادها، علاوه بر کلیه الزامات فنی، اداری و اقتصادی، طرف قرارداد باید قیمت را نسبت به بودجه و تحقیقات بازار مقایسه کند تا تشخیص دهد که آیا قیمت قابل قبول است یا خیر. اگر قیمت قابل قبول نباشد، پیشنهاد رد می‌شود.
خاطرنشان می‌سازد که اعطای مستقیم قرارداد فقط در موارد مانند در مواردی که امنیت ملی در خطر است، یا شرایط اضطراری، فورس‌ماژور، یا زمانی که یک تأمین‌کننده وجود دارد مجاز می‌باشد.
اصولاً چه در سطح دولت فدرال مکزیک و چه ایالات برای خرید هفت مرحله مشترک وجود دارد که طبق نمودار زیر است:
تعارض منافع
در مواد ۵۲ تا ۵۴ قانون مبارزه با فساد مقرراتی پیش‌بینی کرده که به موجب آن مقامات یک دستگاه به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم در روند تدارکات یا ارتباط با پیمانکاران و تأمین‌کنندگان ممکن است تعارض منافع داشته باشند. در این مورد، قوانین تدارکات، نهاد خریدار از دریافت هرگونه پیشنهاد از پیمانکاران و تأمین کنندگانی که کارکنان مرتبط آن، درگیر یا ذی‌نفع در آن هستند، منع می‌کند.
قانون جدید مسؤولیت‌های اداری عمومی مسؤولیت‌ها و مجازات‌هایی را برای مأموران دولتی و نهادهای درخصوص تعارض منافع پیش‌بینی کرده است.
حل اختلافات
وزارت امور عمومی است که به اعتراضات ناشی از تدارکات رسیدگی می‌کند. براساس مسؤولیت قانون کشور، مناقصه گرانی که متأثر از تصمیم غیرقانونی یک نهاد پیمانکاری در رسیدگی اداری یا قضایی هستند، می‌توانند مطالبه خسارت و ضرر و زیان کنند. فرآیندهای بازنگری در مکزیک این اثر را دارد که هر عملی را که در نتیجه بررسی یا اعتراض غیرقانونی تلقی شده است (اعطاء و امضای قرارداد) را باطل اعلام می‌کند. رسیدگی به اعتراضات فاقد هزینه است. البته تنها هزینه‌هایی که متقاضیان متحمل می‌شوند، هزینه‌های وکلا و هزینه‌های اداری مانند فتوکپی و… است.
مکزیک گام‌های مهمی برای بهبود قوانین تدارکاتی خود برداشته است. در ژانویه ۲۰۱۹، دولت ایالت مکزیک و سازمان همکاری و توسعه اقتصادی توافقنامه‌ای را برای همکاری و به منظور به حداکثر رساندن ارزش پول و ارتقای اعتماد در حوزه تدارکات عمومی منعقد کردند.
منابع:
۱- Public Procurement World MEXICO available at:
https://resourcehub.bakermckenzie.com/en/resources/public-procurement-world/public-procurement/mexico/topics/1-the-laws
۲- Legal Systems in Mexico: Overview by Manuel Martیnez Pérez, Von Wobeser y Sierra, S.C. available at:
https://uk.practicallaw.thomsonreuters.com/w-017-6016?transitionType=Default&contextData=(sc.Default)&firstPage=true
۳- Mexican Legal System available at:
https://lawlibrary.arizona.edu/mexican-legal-system
۴- Mexico – Selling to the Government available at:
https://www.privacyshield.gov/article?id=Mexico-Selling-to-the-Government
۵- Public Procurement in the State of Mexico available at:
https://www.oecd.org/gov/public-procurement/country-projects/public-procurement-in-the-state-of-mexico/
۶- Legal Assessment of Mexico’s compliance with – UNODC Transparency, Objectivity and Competition in Public. Procurement. Legal Assessment of Mexico’s compliance with article 9 of the United Nations Convention against Corruption available at:
https://www.unodc.org/documents/corruption/Publications/2014/Legal_Assessment_of_Mexicos_compliance_with_article_9_of_the_UNCAC.pdf
۷- Public Procurement in Mexico, available at:
https://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=af658e51-63f7-4980-b189-3c4b6dc8ba8f
[۱] free trade agreements
[۲]Spanish: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
[۳] Law of Acquisitions, Leases and Services for the Public Sector (the “Acquisitions Law”)
[۴] the Law of Public Works and Related Services (the “Works Law”)
[۵] the Public Private Partnerships Law (the “PPP Law”)
[۶] Mexicanos, Mexico’s National Oil Company (“PEMEX”)
[۷] Secretaría de la Función Pública, or SFP
[۸] Comisión Federal de Electricidad, or CFE
[۹] Sistema Eléctrico Nacional, or SEN
[۱۰] https://compranet.funcionpublica.gob.mx
دیدگاه بسته شده است.