مقایسه قانون برگزاری مناقصات با موافقتنامه ناظر بر خریدهای دولتی در سازمان تجارت جهانی- قسمت اول عبدالحسین شیروی چکیده خریدهای دولتی بخش عمده‌ای از فعالیت‌های اقتصادی کشور را تشکیل می‌دهد. برای مبارزه با فساد اقتصادی، ایجاد فرصت برابر برای تمام عرضه‌کنندگان کالا‌ها و خدمات، ایجاد رقابت لازم برای دسترسی به کالا‌ها و خدمات مورد نیاز […]
مقایسه قانون برگزاری مناقصات با موافقتنامه ناظر بر خریدهای دولتی در سازمان تجارت جهانی- قسمت اول
عبدالحسین شیروی
چکیده
خریدهای دولتی بخش عمده‌ای از فعالیت‌های اقتصادی کشور را تشکیل می‌دهد. برای مبارزه با فساد اقتصادی، ایجاد فرصت برابر برای تمام عرضه‌کنندگان کالا‌ها و خدمات، ایجاد رقابت لازم برای دسترسی به کالا‌ها و خدمات مورد نیاز دولت با کیفیت و قیمت مناسب و شفافیت بخشیدن به فرایند خریدهای دولتی، در اواخر سال ۱۳۸۳ قانون برگزاری مناقصات به تصویب مجمع تشخیص مصلحت رسید. این قانون به دلیل نسخ ده‌ها قانون، آیین‌نامه و تصویب‌نامه ـ‌که سال‌ها ناظر به خریدهای دولتی در وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، مؤسسات دولتی و عمومی، شرکت‌های دولتی و نهادها بوده است- از اهمیت زیادی برخوردار می‌باشد. در این مقاله ابتدا پس از بررسی اصول حاکم بر قانون برگزاری مناقصات و اهداف آن، مفاد قانون نیز با الزامات و استانداردهای مندرج در موافقتنامه خریدهای دولتی سازمان تجارت جهانی مورد تطبیق قرار می‌گیرد. همچنین توفیق این قانون در رعایت استانداردهای بین‌المللی در زمینه خریدهای دولتی ارزیابی می‌شود.
مقدمه
در سال ۱۳۸۰ تعدادی از نمایندگان مجلس شورای اسلامی طرحی را تحت عنوان «طرح برگزاری مناقصات» برای شفافیت در برگزاری مناقصات، ایجاد رقابت در خریدهای دولتی و کاهش تعدد قوانین تنظیم کردند. این طرح که یک فوریت آن در جلسه ۲/۹/۱۳۸۲ مجلس شورای اسلامی تصویب شد در جلسه ۲۵/۱/ ۱۳۸۳ به تصویب مجلس رسید. به‌دلیل ایراد شورای نگهبان به بند (ب) ماده ۲۸ این طرح براساس اصل ۱۱۲ قانون اساسی به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع گردید. عمده ایراد شورای نگهبان مربوط به بند (ب) ماده یک بود که نهادها، بنیادها، مؤسسات و ارگان‌های تحت کنترل رهبری را شامل می‌شد. هرچند این قانون در تاریخ ۲۹/۱۱/۱۳۸۳ در روزنامه رسمی منتشر شد ولی مطابق با ماده ۳۰ این قانون از تاریخ تصویب (۲۹/۱۱/۱۳۸۳) لازم‌الاجرا است.
این مقاله درصدد است تا ضمن بیان اصول حاکم بر قانون برگزاری مناقصات، مفاد این قانون را با تعهدات و الزامات مندرج در «موافقتنامه راجع به خریدهای دولتی» سازمان تجارت جهانی مقایسه و تطبیق کند. بنابراین ابتدا هدف و اصول حاکم بر قانون برگزاری مناقصات بررسی می‌شود و سپس الزامات موافقتنامه خریدهای دولتی و میزان هماهنگی قانون برگزاری مناقصات با این الزامات مورد بررسی قرار می‌گیرد.
اهداف و اصول حاکم بر قانون برگزاری مناقصات
قانون برگزاری مناقصات در راستای اصلاحات قانونی در بخش فعالیت‌های اقتصادی، شفاف‌سازی فرایند خریدهای دولتی، مبارزه با فساد، ایجاد رقابت و دسترسی به کالا‌ها و خدمات با کیفیت بهتر و قیمت پایین‌تر به تصویب رسید. این قانون در صدد است تا مقررات متعدد در ارتباط با خریدهای دولتی در مؤسسات و نهادهای گوناگون را یکپارچه کرده و همه خریدهای دولتی را تحت مقررات واحدی در آورد. همچنین این قانون درصدد است با کاهش تشریفات مناقصه، عدالت و بی‌طرفی را در انتخاب طرف معامله تضمین کند. ایجاد رقابت بیش‌تر در خریدهای دولتی، شفافیت بخشیدن به فرایند مناقصه و ایجاد روشی مؤثر برای رسیدگی به اعتراضات از جمله اصول حاکم بر این قانون است. این اهداف و اصول در ذیل مورد بررسی قرار می‌گیرد:
ایجاد یکپارچگی در مقررات ناظر به خریدهای دولتی
یکی از اهداف قانون برگزاری مناقصات، ایجاد یکپارچگی در قوانین و مقررات ناظر به خریدهای دولتی است. قبل از تصویب این قانون، خریدهای دولتی تابع قوانین و مقررات بسیار متنوع و بعضاً متفاوتی بودند. این قوانین به دو گروه عام و خاص تقسیم می‌شد. در گروه عام «قانون محاسبات عمومی»، «آیین‌نامه معاملات دولتی» و «آیین‌نامه تعیین برنده مناقصه» قابل ذکر است که عموماً نسبت به وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی اعمال می‌شود، مگر آن‌هایی که دارای مقررات خاص بوده و شمول قانون نسبت به آن‌ها مستلزم ذکر نام بود.
بخش سوم از فصل دوم قانون محاسبات عمومی مصوب ۱/۶/۱۳۶۶ (مواد ۷۹ تا ۸۹) اختصاص به معاملات دولتی دارد. مطابق با ماده ۷۹ این قانون «معاملات وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی اعم از خرید و فروش باید حسب مورد از طریق مناقصه یا مزایده انجام شود.» در ادامه این ماده موارد ترک تشریفات مناقصه و مزایده ذکر شده است. در موارد بعدی تقسیم‌بندی معاملات دولتی به ۳ دسته جزیی، متوسط و عمده و نحوه خرید و فروش و هیأت ترک مناقصه بیان شده است.
اعتبار آیین‌نامه معاملات دولتی مصوب ۲۷ اسفند ماه ۱۳۴۹ کمیسیون دارایی مجلس شورای ملی – که به استناد قانون محاسبات عمومی مصوب ۱۳۴۹ به‌تصویب رسیده بود- در زمان حیات قانون محاسبات عمومی مصوبات عمومی مصوب ۱۳۶۶ نیز ادامه پیدا کرد؛ زیرا از یک طرف طبق ماده ۸۹ قانون محاسبات عمومی ۱۳۶۶: «نحوه انجام معاملات و تشریفات مناقصه و مزایده و سایر مقررات اجرایی مواد ۷۹ الی ۸۸ این قانون به موجب قانونی خواهد بود که به تصویب مجلس شورای اسلامی خواهد رسید» و ازطرف دیگر طبق تبصره ماده ۱۴۰ این قانون: «آیین‌نامه‌های اجرایی این قانون تصویب و ابلاغ نشده است جز در مواردی که با متن این قانون مغایرت دارد به قوت خود باقی است.». بنابراین آیین‌نامه معاملات دولتی تاحدی که مغایر با مفاد قانون محاسبات عمومی مصوب ۱۳۶۶ نبوده بر خریدهای دولتی حاکم بود. لازم به توضیح است که طبق ماده ۸۹ قانون محاسبات عمومی ۱۳۶۶ تهیه آیین‌نامه‌های اجرایی مواد ۸۹تا ۸۸ از حیطه دولت خارج و به مجلس شورای اسلامی واگذار شده بود، از این‌رو تنها خود مجلس شورای اسلامی می‌توانست مقررات ناظر به نحوه برگزاری مناقصات را تصویب کند.
«آیین‌نامه تعیین برنده مناقصه» به استناد ماده ۲۲ قانون برنامه و بودجه مصوب ۱۰ اسفند ماه ۱۳۵۱ در تیرماه ۱۳۵۴ به تصویب سازمان برنامه رسید. به‌موجب ماده یک این آیین‌نامه «برای تعیین روش برنده مناقصه در معاملاتی است که اجرای طرح‌های عمرانی به‌وسیله دستگاه‌های اجرایی از طریق مناقصه انجام می‌شود.»
علاوه بر مقررات عام ناظر بر خریدهای دولتی، مقررات خاص متنوع و زیادی وجود دارد که ناظر به انجام معاملات در نهادها، سازمان‌ها، شرکت‌ها و مؤسساتی است که مقررات خاص دارند. آیین‌نامه معاملات شرکت ملی نفت ایران –که به استناد بند (ک) ماده ۲۳ قانون اساس‌نامه شرکت ملی نفت ایران رسیده است-، آیین‌نامه معاملات سازمان انرژی اتمی ایران، آیین‌نامه معاملات شرکت هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران، آیین‌نامه مالی و معاملاتی مجموعه‌های ورزشی نهاد قوه قضاییه، آیین‌نامه مالی معاملاتی مربوط به اعتبارات جاری مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی، آیین‌نامه معاملاتی سازمان‌های مناطق آزاد قشم، کیش و چابهار، آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران (مصوب ۱۷/۹/۱۳۴۴)، آیین‌نامه معاملات بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، آیین‌نامه مالی و معاملاتی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی و تحقیقاتی مصوب ۱۸/۱۰/۱۳۶۹ به تصویب وزیر علوم، تحقیقات و فن‌آوری و وزیر بهداشت و درمان و آموزش پزشکی رسیده است-، آیین‌نامه معاملات بانک‌ها (مصوب ۱۳۷۰ مجمع عمومی بانک‌ها)، آیین‌نامه معاملات صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران (مصوب ۲۳/۵/۱۳۷۳ ریاست سازمان) و آیین‌نامه معاملات شرکت راه‌آهن جمهوری اسلامی ایران از جمله مقررات ویژه‌ای است که ناظر به خریدهای برخی از مؤسسات و نهادها و شرکت‌های دولتی و عمومی می‌باشد. لازم به توضیح است که این قوانین و مقررات بالغ بر بیش از ۵۰ مورد است. یکی از اهداف قانون برگزاری مناقصات ایجاد مقررات یکپارچه و لغو تمام قوانین عام و خاص در خصوص خریدهای دولتی و نحوه برگزاری مناقصات است. شمول مصوبه بر نهادها و سازمان‌های زیر نظر رهبری مورد ایراد شورای نگهبان قرار گرفت که درنهایت موضوع برای حل و فصل به مجمع تشخیص مصلحت ارجاع شد. مجمع تشخیص مصلحت نظام نظر مجلس مبنی بر شمول مصوبه به نهادهای زیر نظر مقام رهبری را با تغییراتی مورد تأیید قرارداد. بند (ب) ماده ۱ قانون برگزاری مناقصات مصوب مجمع تشخیص مصلحت مقرر می‌دارد:
«قوای ۳گانه جمهوری اسلامی ایران اعم از وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها و مؤسسات و شرکت‌های بیمه دولتی، مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت، بانک‌ها و مؤسسات اعتباری دولتی، شرکت‌های بیمه دولتی، مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی (در مواردی که آن بنیادها و نهادها از بودجه کل کشور استفاده می‌نمایند)، مؤسسات عمومی، بنیادها و نهادهای انقلاب اسلامی، شورای نگهبان قانون اساسی و همچنین دستگاه‌ها و واحدهایی که شمول قانون بر آن‌ها مستلزم ذکر یا تصریح نام است، اعم از این‌که قانون خاص خود را داشته و یا از قوانین و مقررات عام تبعیت نمایند نظیر وزارت جهد کشاورزی، شرکت ملی نفت ایران، شرکت ملی گاز ایران، سازمان بنادر و کشتیرانی جمهوری اسلامی ایران، سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران، سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران و شرکت‌های تابعه آن‌ها موظفند در برگزاری مناقصه مقررات این قانون را رعایت کنند.»
به‌جز نیروهای مسلح که طبق تبصره این ماده تابع مقررات خاص خود است، به‌نظر می‌رسد که ماده یک این قانون به نحوی تنظیم شده که مؤسسات، نهادها، وزارتخانه‌ها، شرکت‌های دولتی و حتی نهادهای عمومی غیردولتی را در مواردی که از بودجه کل کشور استفاده می‌کنند تحت پوشش قرار دهد. با این وجود مؤسسات عمومی غیردولتی در صورت عدم استفاده از بودجه کل کشور مشمول این مقررات نیستند. لازم به توضیح است که قید «استفاده از بودجه کل کشور» به‌وسیله مجمع تشخیص مصلحت به بند (ب) ماده یک اضافه شد. این قید تنها به مؤسسات عمومی غیردولتی مربوط است و به‌نظر می‌رسد مراکزی مانند دانشگاه‌های دولتی، سازمان صدا و سیما و شرکت‌های دولتی حتی نسبت به هزینه کردن درآمدهای حاصله از منابع داخلی، کمک‌های مردمی و یا فروش آگهی مشمول مقررات این قانون می‌باشند.
تقلیل موارد ترک تشریفات مناقصه
یکی دیگر از اهداف قانون برگزاری مناقصات انجام خریدهای دولتی از طریق فرایند مناقصه و تقلیل موارد ترک تشریفات مناقصه است. ماده ۲۹ این قانون موارد عدم‌الزام به برگزاری مناقصه را احصا کرده است.
در مقایسه با قوانین و مقررات قبلی موارد زیر از عداد موارد ترک تشریفات خارج شده است:
۱) مطابق با بند (۱) ماده ۷۹ قانون محاسبات عمومی کشور ۱۳۶۶ زمانی که طرف معامله وزارتخانه یا مؤسسه دولتی و یا شرکت دولتی بود، خرید می‌توانست بدون فرایند مناقصه انجام پذیرد. این استثنا موجب اعطای اولویت به شرکت‌های دولتی شد که با سیاست ایجاد رقابت بین بخش دولتی و خصوصی منافات داشت و بدین‌جهت در قانون برگزاری مناقصات حذف شد. لغو امتیاز شرکت‌های دولتی نسبت به شرکت‌های خصوصی در ارجاع کار بدون مناقصه برای تحقق تکلیف ماده ۳۵ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران می‌باشد. این ماده مقرر می‌دارد: «در ارجاع کار و انجام معامله به‌وسیله بخش دولتی و عمومی، نباید بین دستگاه‌ها و شرکت‌های دولتی و عمومی با بخش تعاونی و خصوصی تبعیض قایل شد.»
۲) طبق بند (۲) ماده ۷۹ قانون مذکور چنان‌چه به تشخیص و مسؤولیت بالا‌ترین مقام دستگاه اجرایی خرید از مؤسسات و شرکت‌های زیر مقرون به صرفه و صلاح دولت بود، دستگاه دولتی می‌توانست بدون انجام مناقصه به خرید اقدام کند:
الف- مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی و مؤسسات تابعه که بیش از ۵۰درصد سهام و یا سرمایه و یا مالکیت آن‌ها متعلق به مؤسسات و نهادهای مذکور باشد.
ب) شرکت‌های تعاونی مصرف و توزیع کارکنان وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی و شرکت‌های دولتی که براساس قوانین و مقررات ناظر بر شرکت‌های تعاونی تشکیل و اداره می‌شوند.
ج) شرکت‌ها و مؤسسات تعاونی تولید و توزیع که تحت نظارت مستقیم دولت تشکیل و اداره می‌شوند.
لازم به توضیح است که طبق ماده ۲۷ قانون برگزاری مناقصات «در مواردی که انجام مناقصه براساس گزارش توجیهی دستگاه مناقصه‌گزار به تشخیص یک هیأت سه نفره مرکب از مقامات مذکور در ماده (۲۸) این قانون میسر نباشد، می‌توان معامله را به‌طریق دیگری انجام داد و در این صورت هیأت ترک تشریفات مناقصه با رعایت صرفه و صلاح دستگاه ترتیب انجام این‌گونه معاملات را با رعایت سایر مقررات مربوط در هر مورد برای یک نوع کالا یا خدمت تعیین و اعلام خواهد نمود.» این قانون مشابه ماده ۸۳ قانون محاسبات عمومی ۱۳۶۶ است. تفاوت عمده بین این دو ماده این است که در ماده ۸۳ آمده است انجام مناقصه به تشخیص یک هیأت ۳ نفره میسر یا به مصلحت نباشد درحالی که در ماده ۲۷ قانون برگزاری مناقصات تصریح شده است انجام مناقصه به تشخیص یک هیأت ۳ نفره میسر نباشد. با توجه به این‌که «مصلحت» بیش‌تر امری شخصی است و می‌توانست مورد سو استفاده قرار گیرد، در قانون اخیر این قید حذف شده و قید «میسر» -که بیش‌تر امری عینی است- ابقا شده است. با این قید، موارد ترک تشریفات به مواردی محدود شده است که خرید از طریق مناقصه امکان‌پذیر نیست. با این‌که «میسر» بودن یا نبودن نسبت به «مصلحت» داشتن یا نداشتن بیش‌تر قابل ارزیابی مستقل است، نحوه نظارت بر عملکرد هیأت ۳ نفره مذکور و امکان رد تشخیص آن مشخص نمی‌باشد.
این مطلب بدون برچسب می باشد.
دیدگاه بسته شده است.