دکتر سیداحسان حسینی کارشناس حقوقی هنگامی که قوانین بودجه سالانه به تصویب می‌رسد و در ابتدای سال ابلاغ می‌شود، متعاقباً هیأت وزیران ضوابط اجرایی آن را تصویب و ابلاغ می‌کنند. چرا که در برخی از تبصره‌ها یا بندهای قانون بودجه، اجرای حکم منوط به تعیین ضوابط آن شده است. ضوابط اجرایی بودجه، ماهیت مستقلی دارد […]
دکتر سیداحسان حسینی
کارشناس حقوقی
هنگامی که قوانین بودجه سالانه به تصویب می‌رسد و در ابتدای سال ابلاغ می‌شود، متعاقباً هیأت وزیران ضوابط اجرایی آن را تصویب و ابلاغ می‌کنند. چرا که در برخی از تبصره‌ها یا بندهای قانون بودجه، اجرای حکم منوط به تعیین ضوابط آن شده است. ضوابط اجرایی بودجه، ماهیت مستقلی دارد و نباید آن را همانند آیین‌نامه یا بخشنامه تلقی کرد، بلکه هیأت وزیران بنا به اختیارات حاصل از اصل ۱۳۸ قانون اساسی[۱] و در راستای انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین مبادرت به وضع این ضوابط می‌کنند. به عبارت دیگر این ضوابط برای تسهیل اجرای قانون بودجه وضع می‌شود و نمی‌تواند حکمی مغایر یا فراتر از آن وضع کند. اما گاه ملاحظه شده مواردی در این ضوابط وضع می‌شود که هرچند به دخل و خرج دولت مربوط می‌باشد، ولی ارتباطی با قانون بودجه ندارد.
یکی از این موارد موضوع اعطای تسهیلات رفاهی به مدیرعامل، اعضای هیأت‌مدیره و کارکنان بانک‌ها، بیمه‌ها و شرکت‌های دولتی است. این موضوع به جد مورد توجه بوده و در رسانه‌ها نیز انعکاس زیادی پیدا کرده است. بسیاری از اشخاص اعطای تسهیلات به کارکنان دولت یا بانک‌ها را برخلاف عدالت و انصاف می‌دانند و معتقدند که اشخاص عادی برای اخذ وام باید دوندگی‌های زیادی متحمل و حتی چندین برابر شوند اما کارکنان با این دشواری‌‌ها مواجه نیستند. این انتقاد وارد است اما باید توجه داشت که تسهیلاتی که بانک‌ها به کارکنان خود پرداخت می‌کنند به‌عنوان بخشی از مزایای شغلی محسوب می‌شود. همان‌گونه که بسیاری از سازمان‌ها بسته به نوع فعالیت خویش، تسهیلات خاصی برای کارکنان خود در نظر می‌گیرند.
هیأت وزیران در ضوابط اجرایی بودجه سال‌های ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ اعطای تسهیلات به مدیرعامل، اعضای هیأت‌مدیره و کارکنان بانک‌ها، بیمه‌ها و شرکت‌های دولتی را تابع دستورالعملی کرد که باید به تصویب وزارت امور اقتصادی و دارایی، بانک‌مرکزی جمهوری اسلامی ایران و سازمان برنامه و بودجه می‌رسید که این دستگاه‌ها نیز دستورالعمل مزبور را تهیه و ابلاغ نمودند. اما این که هیأت وزیران براساس کدام مجوز قانونی این مقرره را وضع کرده محل ابهام است. اما ایراد اصلی آن مغایرت آن با ماده ۱۳۲ لایحه قانونی اصلاح قسمتی از قانون تجارت است. به موجب حکم قانونی اخیر «مدیرعامل شرکت و اعضای هیأت‌مدیره باستثناء اشخاص حقوقی حق ندارند هیچگونه وام یا اعتبار از شرکت تحصیل نمایند و شرکت نمی‌تواند دیون آنان را تضمین یا تعهد کند. این‌گونه عملیات به‌خودی‌خود باطل است. در مورد بانک‌ها و شرکت‌های مالی و اعتباری معاملات مذکور در این ماده به‌شرط آنکه تحت قیود و شرایط عادی و جاری انجام گیرد، معتبر خواهد بود. ممنوعیت مذکور در این ماده شامل اشخاصی نیز که به‌نمایندگی شخص حقوقی عضو هیأت‌مدیره در جلسات هیأت‌مدیره شرکت می‌کنند و همچنین شامل همسر و پدر و مادر و اجداد و اولاد و اولاداولاد و برادر و خواهر اشخاص مذکور در این ماده می‌باشد.»
در ضوابط اجرایی علاوه بر بانک‌ها به شرکت‌های دولتی هم اشاره شده است این در حالی است که بسیاری از شرکت‌های دولتی جزء شرکت‌های مالی و اعتباری نبوده و پرداخت وام به مدیرعامل و یا اعضای هیأت‌مدیره آن مغایر با ماده ۱۳۲ لایحه قانونی اصلاح قسمتی از قانون تجارت می‌باشد. این موضوع مورد اعتراض سرپرست معاون حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور قرار گرفته و موضوع در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مطرح و نسبت به آن اتخاذ تصمیم شده است. در ادامه ضمن ارائه گزارش این پرونده، توضیحات تکمیلی برای خوانندگان گرامی روزنامه مناقصه‌مزایده ارائه خواهد شد.
گزارش پرونده:
تاریخ دادنامه: ۲۰/۴/۱۴۰۲
شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۹۹۰۲۴۷
شماره پرونده: ۰۱۰۰۳۰۰
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
طرف شکایت: امور حقوقی دولت، وزارت امور اقتصادی و دارایی، بانک‌مرکزی جمهوری اسلامی ایران، سازمان برنامه و بودجه کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال اطلاق تبصره ۴ ماده ۱۱ ضوابط اجرایی قانون بودجه سال‌های ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ کل کشور، بندهای ۱و۶ دستورالعمل اعطای تسهیلات رفاهی به مدیرعامل، اعضای هیأت‌مدیره و کارکنان بانک‌ها، بیمه‌ها و شرکت‌های دولتی
گردش کار: سرپرست معاون حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت‌نامه شماره ۳۸۱۹۷۶/۳۰۲- ۲۸/۱۲/۱۴۰۰ اعلام کرده است:
«احتراماً ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۴۰۰ از جهت انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه آن به شرح ذیل جهت استحضار و صدور دستور شایسته قانونی اعلام می‌شود:
وفق ماده ۱۳۲ لایحه قانونی اصلاح قسمتی از قانون تجارت، نه تنها مدیرعامل و یا اعضای هیأت‌مدیره حق تحصیل هیچگونه وامی و یا اعتبار از شرکت مربوط را نداشته، بلکه تضمین دیون آنها توسط شرکت نیز باطل اعلام شده است. این در حالی است که تبصره ۴ ماده ۱۱ ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۳۹۹ مصوب هیأت وزیران به شماره ۸۲۰۶/ت۵۷۵۹۸هـ – ۲/۲/۱۳۹۹ که مجدداً در ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۴۰۰ مصوب هیأت وزیران به شماره ۱۰۶۷۴/ت۵۸۶۸۰هـ – ۴/۲/۱۴۰۰ تکرار شده اشعار می‌دارد: «ضوابط اعطای تسهیلات رفاهی به مدیرعامل اعضای هیأت‌مدیره و کارکنان بانک‌ها، بیمه‌ها و شرکت‌های دولتی براساس دستورالعملی است که ظرف یک ماه پس از ابلاغ این تصویب‌نامه توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی، بانک‌مرکزی جمهوری اسلامی ایران و سازمان تهیه و ابلاغ خواهد شد.»
در همین راستا دستورالعمل اعطای تسهیلات رفاهی به مدیرعامل، اعضای هیأت‌مدیره و کارکنان بانک‌ها، بیمه‌ها و شرکت‌های دولتی توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی، بانک‌مرکزی جمهوری اسلامی ایران و سازمان برنامه و بودجه تصویب گردیده که در بخشی از آن اعلام گردیده که «۱- مجموع تسهیلات پرداختی نباید از ۴۰ برابر سقف تعیین شده در تبصره ذیل ماده ۷۶ قانون مدیریت خدمات کشوری تجاوز نماید. ۶ – مدیران عامل و اعضای هیأت‌مدیره/هیأت عامل در صورتی می‌توانند از تسهیلات این ماده بهره‌مند شوند که حداقل دو سال از حضور آنها در دستگاه مربوط سپری شده باشد و از تسهیلات مذکور در سایر دستگاه‌های اجرایی استفاده نکرده باشند.» در این خصوص از آنجایی که بسیاری از شرکت‌های دولتی جزء شرکت‌های مالی و اعتباری نبوده و پرداخت وام به مدیرعامل و یا اعضای هیأت‌مدیره آن مغایر با ماده ۱۳۲ لایحه قانونی اصلاح قسمتی از قانون تجارت می‌باشد، لذا اطلاق تبصره ۴ ماده ۱۱ آیین‌نامه‌های اجرایی فوق‌الذکر و بندهای ۱و۶ از دستورالعمل اعطای تسهیلات رفاهی به مدیرعامل، اعضای هیأت‌مدیره و کارکنان بانک‌ها، بیمه‌ها و شرکت‌های دولتی در آن قسمت که شرکت‌های دولتی را به صورت کامل اعم از اینکه شرکت مالی و اعتباری باشند یا خیر مشمول اعطای تسهیلات از اعتبارات شرکت دانسته و موجب توسعه حکم ماده ۱۳۲ قانون اصلاح قسمتی از قانون تجارت شده است، محل ایراد بوده و خارج از اختیارات واضع تشخیص و ابطال آنها در هیأت عمومی (به صورت فوق‌العاده و خارج از نوبت) مورد تقاضا می‌باشد.»
متن مقرره‌های مورد شکایت به شرح زیر می‌باشد:
الف – ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۳۹۹ کل کشور (موضوع تصویب‌نامه شماره ۸۲۰۶/ت۵۷۵۹۸هـ – ۲/۲/۱۳۹۹ هیأت وزیران)
«هیأت وزیران در جلسه ۳۱/۱/۱۳۹۹ به پیشنهاد شماره ۱۳۴۰۵ – ۲۰/۱/۱۳۹۹ سازمان برنامه و بودجه کشور و به استناد اصل ۱۳۸ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۳۹۹ کل کشور را به شرح زیر تصویب کرد:
………..
ماده۱۱- کمک‌های رفاهی مستقیم و غیرمستقیم مطابق با موافقتنامه مبادله شده و برای بانک‌ها، بیمه‌ها و شرکت‌های دولتی در سقف عملکرد بودجه سال ۱۳۹۸ قابل پرداخت است، پرداخت کمک‌های رفاهی مستقیم و غیرمستقیم به کارکنان قرارداد کار معین (مشخص) و ساعتی و موارد موضوع ماده ۱۲۴ قانون مدیریت خدمات کشوری از محل اعتبارات مصوب پرداخت شده خزانه و با رعایت مفاد موافقتنامه مجاز است.
تبصره۴- ضوابط اعطای تسهیلات رفاهی به مدیرعامل اعضای هیأت‌مدیره و کارکنان بانک‌ها، بیمه‌ها و شرکت‌های دولتی براساس دستورالعملی است که ظرف یک ماه پس از ابلاغ این تصویب‌نامه توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی، بانک‌مرکزی جمهوری اسلامی ایران و سازمان تهیه و ابلاغ خواهد شد.»
ب – ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور (موضوع تصویب‌نامه شماره ۱۰۶۷۴/ت۵۸۶۸۰هـ – ۴/۲/۱۴۰۰ هیأت وزیران):
«هیأت وزیران در جلسه ۲۵/۱/۱۴۰۰ به پیشنهاد شماره ۱۳۸۷۹ – ۱۷/۱/۱۴۰۰ سازمان برنامه و بودجه کشور و به استناد اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور را به شرح زیر تصویب کرد:
ماده۱۱- کمک‌های رفاهی مستقیم و غیرمستقیم مطابق با موافقتنامه مبادله شده و برای بانک‌ها، بیمه‌ها و شرکت‌های دولتی حداکثر ۱۰درصد بیش از عملکرد بودجه سال ۱۳۹۹ قابل‌پرداخت است. پرداخت کمک‌های رفاهی مستقیم و غیرمستقیم به کارکنان قرارداد کار معین (مشخص) و ساعتی و موارد موضوع ماده ۱۲۴ قانون مدیریت خدمات کشوری از محل اعتبارات ابلاغی پرداخت شده خزانه و با رعایت مفاد موافقتنامه مجاز است.
تبصره۴- ضوابط اعطای تسهیلات رفاهی به مدیرعامل، اعضای هیأت‌مدیره و کارکنان بانک‌ها، بیمه‌ها و شرکت‌های دولتی براساس دستورالعملی است که ظرف یک ماه پس از ابلاغ این تصویب‌نامه، توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی، بانک‌مرکزی جمهوری اسلامی ایران و سازمان تهیه و ابلاغ خواهد شد. – معاون اول رئیس‌جمهور»
ج – دستورالعمل اعطای تسهیلات موضوع تبصره ۴ ماده ۱۱ ضوابط اجرایی قانون بودجه کل کشور:
«تسهیلات کارکنان بانک‌های دولتی، بیمه‌مرکزی جمهوری اسلامی ایران، شرکت بیمه ایران و سایر شرکت‌های دولتی که به نحوی از منابع خود برای این منظور استفاده می‌نمایند و براساس ضوابط قبلی و با رعایت مفاد این دستورالعمل قابل پرداخت می‌باشد:
۱- مجموع تسهیلات پرداختی نباید از ۴۰ برابر سقف تعیین شده در تبصره ذیل ماده ۷۶ قانون مدیریت خدمات کشوری تجاوز نماید.
………….
۶ – مدیران‌عامل و اعضای هیأت‌مدیره/هیأت عامل در صورتی می‌توانند از تسهیلات این ماده بهره‌مند گردند که حداقل دو سال از حضور آنها در دستگاه مربوطه سپری شده باشد و از تسهیلات مذکور در سایر دستگاه‌های اجرایی استفاده نکرده باشند. – وزیر امور اقتصادی و دارایی – رئیس کل بانک‌مرکزی جمهوری اسلامی ایران – معاون رئیس‌جمهور و رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور»
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی وزارت امور اقتصادی و دارایی به موجب لایحه شماره ۵۲۸۶۵/۹۱- ۲۴/۳/۱۴۰۱ اعلام کرده است:
«اصل پنجاه و دوم قانون اساسی، مواد ۱و۶ قانون محاسبات عمومی مصوب ۱/۶/۱۳۶۶ با اصلاحات و الحاقات بعدی و قانون برنامه و بودجه کشور مصوب ۱۰/۱۲/۱۳۵۱ با اصلاحات بعدی، دلالت بر اصل سالانه بودن بودجه دارند. افزون بر موارد یاد شده بند (هـ) تبصره ۲۱ قانون بودجه سال ۱۳۹۹ کل کشور و بند (ص) ماده ۲۰ قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور تأیید‌کننده اصل یاد شده می‌باشند. از این‌رو احکام مورد شکایت در ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ برای همان سال‌‌ها بوده و به سال یا سال‌های آینده تسری نخواهد داشت و تکرار هر سال حکم مورد شکایت دلالت بر تأیید مطلب مورد ادعاست. بنابراین ابطال احکام یاد شده در «ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۳۹۹ کل کشور» و «ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور» پس از پایان مدت زمان اجرای قانون بودجه مربوط به آنها به لحاظ حقوقی معتبر نمی‌باشد. سازمان‌های مورد اشاره در ماده ۴۳ ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور، در زمان تدوین دستورالعمل جدید می‌توانند نکات مورد ایراد سازمان بازرسی کل کشور را مورد توجه قرار دهند.»
طرف دیگر شکایت، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس‌جمهور) به موجب لایحه شماره ۸۱۸۵۴/۴۸۱۵۳- ۱۵/۵/۱۴۰۱ تصویر نامه شماره ۹۰۹۰۰/۰۱- ۱۲/۴/۱۴۰۱ بانک‌مرکزی جمهوری اسلامی ایران و نامه شماره ۱۵۵۳۲۲- ۴/۴/۱۴۰۱ سازمان برنامه و بودجه کشور ارسال نموده است که متن آنها به قرار زیر است:
الف – نامه شماره ۹۰۹۰۰/۰۱- ۱۲/۴/۱۴۰۱ معاون حقوقی، امور مجلس بانک‌مرکزی جمهوری اسلامی ایران:
«الف – ایراد شکلی:
مصوبات و دستورالعمل معترض‌عنه مستند به قوانین بودجه سالیانه ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ کل کشور بوده که اعتبار حقوقی آنها خاتمه یافته است. لذا سخن از موافقت یا مغایرت مصوبات موصوف با قوانین وجاهتی نداشته و موضوع مشمول ماده ۸۵ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و محکوم به رد است.
ب – دفاعیات:
۱- عدم قابلیت تسری حکم ماده ۱۳۲ لایحه قانونی اصلاح قسمتی از قانون تجارت مصوب ۲۴/۱۲/۱۳۴۷ کمیسیون خاص مشترک مجلسین به شرکت‌های دولتی:
۱-۱- شرکت‌های موضوع قانون تجارت اصولاً به جهت انجام عملیات تجاری و توسط اشخاص ایجاد می‌شود در حالی که وفق موازین قانونی از جمله ماده ۴ قانون محاسبات عمومی کشور، ماده ۴ قانون مدیریت خدمات کشوری و… تشکیل شرکت دولتی به حکم قانون و در جهت انجام خدمات عمومی بوده و اداره اشخاص به‌عنوان انشاء‌کننده عمل حقوقی در ایجاد آن هیچ تأثیری ندارد.
۲-۱- ماده ۱۳۲ لایحه قانونی مذکور مختص شرکت‌های سهامی عام است. در حالی که برای تشخیص نوع شخصیت حقوقی شرکت‌های دولتی باید در هر مورد به قانون تشکیل و اساسنامه آن شرکت مراجعه کرد. از این‌رو نمی‌توان به‌طور کلی نوع شخصیت حقوقی شرکت‌های دولتی را تشخیص و به تبع آن از مغایرت یا عدم مغایرت با قوانین سخن گفت.
۳-۱- وفق ماده ۳۰۰ لایحه، شرکت‌های دولتی تابع قوانین تأسیس و اساسنامه خود می‌باشند و تنها در صورت سکوت به قانون اخیرالذکر مراجعه خواهد شد.
۲- در راستای تکالیف قانونی مندرج در قوانین بودجه سال ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ کل کشور تصویب‌نامه‌های شماره ۸۲۰۶/ت۵۷۵۹۸هـ – ۲/۲/۱۳۹۹ و ۱۰۶۷۴/ت۵۸۶۸۰هـ – ۴/۲/۱۴۰۰ توسط هیأت وزیران تنظیم و ابلاغ شد.
۳- در اجرای حکم مقرر در تبصره ۴ ماده ۱۱ مصوبات مذکور «دستورالعمل اعطای تسهیلات رفاهی به مدیرعامل، اعضای هیأت‌مدیره و کارکنان بانک‌ها، بیمه‌ها و شرکت‌های دولتی» با مشارکت این بانک، وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان برنامه و بودجه تهیه گردید. لذا باید توجه داشت دستورالعمل یاد شده در مقام سیاست‌گذار پولی و بانکی نبوده، بلکه بانک‌مرکزی در راستای عمل به تکلیف قانونی محوله اقدام به تنظیم دستورالعمل موصوف نموده و بر این اساس طرح موضوع صلاحیت و حدود اختیار واضع فاقد وجاهت است.
۴- مطالب شاکی صرفاً درخصوص اطلاق اعطای تسهیلات به مدیران بوده و به فرض صحت هیچ ارتباطی با ماده(۱) دستورالعمل که متضمن تعیین سقف تسهیلات پرداختی می‌باشد، ندارد. با عنایت به مراتب فوق و لحاظ این مطلب که احکام شرکت‌های تجاری قابل‌تسری به شرکت‌های دولتی نیست، وضع مصوبات مذکور کاملاً در حدود اختیار و صلاحیت‌های مراجع واضع بوده و تخلف از قوانین موضوعه در این خصوص رخ نداده است. لذا صدور رأی شایسته مبنی بر رد شکایت شاکی مورد استدعاست.»
ب – نامه شماره ۱۵۵۳۲۲- ۴/۴/۱۴۰۱ رئیس امور حقوقی، قوانین و مقررات سازمان برنامه و بودجه کشور:
«سازمان بازرسی، دلیل خواسته خویش مبنی بر ابطال تبصره مذکور و دستورالعمل اجرایی آن را مغایرت با ماده ۱۳۲ لایحه قانونی اصلاح قسمتی از قانون تجارت مصوب ۱۳۴۷ اعلام کرده است که اشعار می‌دارد: «مدیرعامل شرکت و اعضای هیأت‌مدیره به استثناء اشخاص حقوقی حق ندارند هیچگونه وام یا اعتبار از شرکت تحصیل نمایند و شرکت نمی‌تواند دیون آنان را تضمین یا تعهد کند. این‌گونه عملیات به‌خودی‌خود باطل است. در مورد بانک‌ها و شرکت‌های مالی و اعتباری معاملات مذکور در این ماده به شرط آن که تحت قیود و شرایط عادی و جاری انجام گیرد معتبر خواهد بود. ممنوعیت مذکور در این ماده شامل اشخاصی نیز که به نمایندگی شخص حقوقی عضو هیأت‌مدیره در جلسات هیأت‌مدیره شرکت می‌کنند و همچنین شامل همسر و پدر و مادر و اجداد و اولاد و اولاداولاد و برادر و خواهر اشخاص مذکور در این ماده می‌باشد»، حال آنکه به استناد ماده ۳۰۰ همین قانون «شرکت‌های دولتی تابع قوانین تأسیس و اساسنامه‌های خود می‌باشند و فقط نسبت به موضوعاتی که در قوانین و اساسنامه‌های آنها ذکر نشده تابع مقررات این قانون می‌شوند». بدین‌ترتیب «دلایل و جهات اعتراض از حیث مغایرت مصوبه با شرع یا قانون اساسی با سایر قوانین یا خروج از اختیارات مرجع تصویب‌کننده» موضوع بند (ت) ماده ۸۰ قانون تشیکلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ از این حیث که برخی مواد قانون مورد استناد را نادیده گرفته ناقص بوده و واجد اشکال است.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۰/۴/۱۴۰۲ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
براساس ماده ۱۱ ضوابط اجرایی قوانین بودجه سال‌های ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ کل کشور: «کمک‌های رفاهی مستقیم و غیرمستقیم مطابق با موافقتنامه مبادله شده و برای بانک‌ها، بیمه‌ها و شرکت‌های دولتی در سقف عملکرد بودجه سال ۱۳۹۸ قابل پرداخت است. پرداخت کمک‌های رفاهی مستقیم و غیرمستقیم به کارکنان قرارداد کار معین (مشخص) و ساعتی و موارد موضوع ماده ۱۲۴ قانون مدیریت خدمات کشوری از محل اعتبار مصوب پرداخت شده خزانه و با رعایت مفاد موافقتنامه مجاز است.» بنابه مراتب فوق، اولاً حکم مقرر در ماده ۱۱ ضوابط اجرایی قوانین بودجه سال‌های ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ کل کشور ناظر به کمک‌های رفاهی مستقیم و غیرمستقیم بوده و اساساً موضوع کمک‌های رفاهی منصرف از تسهیلات رفاهی به اشخاص مشمول تبصره ۴ ماده ۱۱ این مقرره است. ثانیاً حکم به تجویز اعطای تسهیلات رفاهی به مدیرعامل، اعضای هیأت‌مدیره و کارکنان بانک‌ها، بیمه‌ها و شرکت‌های دولتی در قوانین بودجه سال‌های ۱۳۹۹ و۱۴۰۰ کل کشور ذکر نشده است. ثالثاً به موجب ماده ۱۳۲ لایحه قانونی اصلاح قسمتی از قانون تجارت مصوب سال ۱۳۴۷: «مدیرعامل شرکت و اعضای هیأت‌مدیره به استثنای اشخاص حقوقی حق ندارند هیچگونه وام یا اعتبار از شرکت تحصیل نمایند و شرکت نمی‌تواند دیون آنان را تضمین یا تعهد کند…» بنابراین با توجه به اینکه تبصره ۴ ماده ۱۱ ضوابط اجرایی بودجه سال‌های ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ از نظر حقوقی نمی‌تواند متضمن حکمی جدا و فراتر از حکم مقرر در ماده ۱۱ ضوابط اجرایی بودجه باشد و آنچه در ماده ۱۱ دستورالعمل مذکور آمده ناظر به کمک‌های رفاهی است که مفهوماً با اعطای تسهیلات و وام متفاوت است و قانون بودجه سنواتی نیز در سالیان فوق مجوزی برای اعطای تسهیلات و وام ندارد و قانون‌گذار نیز در ماده ۱۳۲ لایحه قانونی اصلاح قسمتی از قانون تجارت به‌عنوان قانون مرجع، مدیرعامل شرکت و اعضای هیأت‌مدیره را از تحصیل وام منع کرده است، در نتیجه اطلاق تبصره ۴ ماده ۱۱ ضوابط اجرایی قانون بودجه سال‌های ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ کل کشور و بندهای ۱و۶ دستورالعمل اعطای تسهیلات رفاهی به مدیرعامل، اعضای هیأت‌مدیره و کارکنان بانک‌ها، بیمه‌ها و شرکت‌های دولتی که ناظر به بهره‌مندی از تسهیلات پرداختی است، از آن جهت که مبنای پرداخت و اعطای تسهیلات به مدیرعامل و اعضای هیأت‌مدیره قرار می‌گیرد، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند(۱) ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۰/۲/۱۴۰۲)[۲] در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
بررسی و توضیح:
در این پرونده، آن چه سازمان بازرسی کل کشور به‌عنوان شاکی متعرض آن گردیده و درخواست ابطال آن را خواستار شده، اطلاق تبصره ۴ ماده ۱۱ ضوابط اجرایی قانون بودجه سال‌های ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ بوده اما آنچه در نهایت در هیأت عمومی دیوان مطرح و نسبت به آن رأی صادر شده، نوع تسهیلات پرداختی بوده است.
نخستین ایرادی که طرف‌های شکایت به آن استناد نموده‌اند، خاتمه یافتن اعتبار حقوقی مصوبات مورد اعتراض بوده است در حالی که این ایراد غیروارد می‌باشد. هرچند قوانین بودجه سالانه است اما در ضوابط اجرایی به اعتبار یک‌ساله آن اشاره نشده و دستورالعمل اعطای تسهیلات موضوع تبصره (۴) ماده (۱۱) ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور نیز به مدت آن اشاره‌ای نکرده است. هرچند این موضوع در ضوابط اجرایی سال‌جاری هم پیش‌بینی نشده است. افزون بر آن در قوانین بودجه گاه احکامی دیده می‌شود که ماهیت موقتی ندارند. ضمن آن که استناد به ماده ۸۵ قانون دیوان عدالت اداری[۳] برای عدم قابلیت طرح موضوع در بلاوجه می‌باشد، زیرا به موجب این ماده تشخیص رئیس دیوان ملاک عمل است نه طرف شکایت.
همچنین استناد به ماده ۳۰۰ لایحه قانون تجارت نیز خالی از ایراد نمی‌باشد چه اینکه به موجب این ماده «شرکت‌های دولتی تابع قوانین تأسیس و اساسنامه‌های خود می‌باشند و فقط نسبت به موضوعاتی که در قوانین و اساسنامه‌های آنها ذکر نشده تابع مقررات این قانون می‌شوند.» این ماده مفید این نخواهد بود که ماده ۱۳۲ این لایحه نسبت به شرکت‌های دولتی قابل اجرا نباشد، بلکه حتی می‌توان گفت در شرکت‌های دولتی به دلیل اینکه وجوه عمومی در آنها مطرح است، به طریق اولی نباید مدیران این شرکت‌ها وام یا اعتبار از شرکت دریافت کنند.
اما ایراد اساسی که به دستورالعمل وارد است این است که به موضوع تسهیلات اعطایی اشاره کرده است در حالی که حکم ماده ۱۱ ضوابط اجرایی قانون بودجه سال‌های ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰[۴] مربوط به کمک‌های رفاهی است که این دو مقوله کاملاً متفاوت از هم هستند. هیأت عمومی به درستی استدلال کرده است که «… حکم به تجویز اعطای تسهیلات رفاهی به مدیرعامل، اعضای هیأت‌مدیره و کارکنان بانک‌ها، بیمه‌ها و شرکت‌های دولتی در قوانین بودجه سال‌های ۱۳۹۹ و۱۴۰۰ کل کشور ذکر نشده است» و ضوابط اجرایی بودجه نمی‌تواند به مواردی بپردازد که ارتباطی به قانون بودجه ندارد.
اما انتقادی که به رأی وارد است این است که دیوان به‌طور دقیق تعیین‌تکلیف نکرده است. استدلال‌های مندرج در ابتدای رأی حکایت از این دارد که اصل تصویب دستورالعمل مغایر با قانون است اما در ادامه دیوان بندهای ۱و۶ دستورالعمل را ابطال کرده است. به علاوه در صورت ابطال بندهای مذکور، تقریباً باید تمام دستورالعمل را بی‌اعتبار دانست. در حال‌حاضر مشخص نیست که این دستورالعمل چه سرنوشتی دارد. همچنین اعتقاد سازمان بازرسی این نبوده که کل دستورالعمل باطل شود، بلکه اطلاق آن نسبت به شرکت‌های دولتی بوده که اصولاً این شرکت‌ها مالی و اعتباری نیستند.
اما این پرسش مطرح می‌شود که آیا اعضای هیأت‌مدیره و کارکنان بانک‌ها مجاز به استفاده از تسهیلات بانکی هستند یا خیر؟ در ادامه ماده ۱۳۲ لایحه قانون‌گذار بیان داشته «… در مورد بانک‌ها و شرکت‌های مالی و اعتباری معاملات مذکور در این ماده به‌شرط آنکه تحت قیود و شرایط عادی و جاری انجام گیرد، معتبر خواهد بود.» بنابراین در صورتی که این امر تحت قیود و شرایط عادی و جاری انجام گیرد، بلامانع خواهد بود. به عبارت دیگر پرداخت تسهیلات به مدیران یا کارکنان شرکت‌های دولتی به دلیل اینکه عمدتاً این شرکت‌ها مالی و اعتباری نیستند، واجد ایراد است اما درخصوص بانک‌ها و شرکت‌های مالی ایرادی بر آن متصور نمی‌باشد. هرچند به دلیل اینکه اداره این بانک‌ها توسط مدیران آن‌هاست، در بهره‌مندی از تسهیلات ممکن است به‌طور کامل شرایط عادی رعایت نشود.
علی‌ایحال هرچند استدلال‌های مندرج در رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری صحیح است اما نتیجه‌گیری آن مبهم و تا حدی گمراه‌کننده است و به صورت دقیق تعیین‌تکلیف نشده است که آیا سایر مفاد دستورالعمل به قوت خود باقی است یا خیر.
[۱] اصل یکصد و سی و هشتم: علاوه بر مواردی که هیأت وزیران یا وزیری مأمور تدوین آیین نامه‌های اجرایی قوانین می‌شود، هیأت وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمان‌های اداری به وضع تصویب‌نامه و آیین‌نامه بپردازد. هر یک از وزیران نیز در حدود وظایف خویش و مصوبات هیأت وزیران حق وضع آیین‌نامه و صدور بخشنامه را دارد ولی مفاد این مقررات نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد. دولت میتواند تصویب برخی از امور مربوط به وظایف خود را به کمیسیون‌های متشکل از چند وزیر واگذار نماید. مصوبات این کمیسیون‌ها در محدوده قوانین پس از تأیید رئیس‌جمهور لازم‌الاجراست. تصویبنامهها و آیین‌نامه‌های دولت و مصوبات کمیسیون‌های مذکور در این اصل، ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی می‌رسد تا در صورتی که آنها را برخلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدیدنظر به هیأت وزیران بفرستد.
[۲] ماده ۹۳(اصلاحی ۱۰/۲/۱۴۰۲)– آرای هیأت‌های تخصصی و هیأت عمومی در ابطال و عدم ابطال مصوبات موضوع بند (۱) ماده (۱۲) این قانون، در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری، معتبر و ملاک عمل است.
[۳] ماده ۸۵ (اصلاحی ۱۰/۲/۱۴۰۲)- در مواردی که به تشخیص رئیس دیوان، رسیدگی به دادخواست ابطال مصوبه موضوعاً منتفی باشد، مانند موارد استرداد دادخواست از سوی متقاضی یا وجود رأی قبلی دیوان در مورد مصوبه مورد شکایت و یا در مواردی که موضوع مورد شکایت مشمول عنوان آیین‌نامه‌ها، نظامات و مقررات موضوع ماده (۱۲) این قانون نباشد، از قبیل نظرات مشورتی، ابلاغیه مصوبات و یا شکایت از قانون، رئیس دیوان قرار رد دادخواست صادر می کند. این قرار قطعی است. در صورتی که شکایت از تصمیمات موردی به هیأت عمومی ارجاع شده یا توسط شعبه قرار عدم صلاحیت به شایستگی رسیدگی در هیأت عمومی صادر شده باشد، پرونده توسط رئیس دیوان به یکی از شعب دیوان ارجاع می شود. در این صورت شعبه مکلف به رسیدگی است.
[۴]ماده ۱۱- کمک‌های رفاهی مستقیم و غیرمستقیم مطابق با موافقتنامه مبادله شده و برای بانک‌ها، بیمه‌ها و شرکت‌های دولتی حداکثر ده درصد (۱۰%) بیش از عملکرد بودجه سال ۱۳۹۹ قابل پرداخت است. پرداخت کمک‌های رفاهی مستقیم و غیرمستقیم به کارکنان قرارداد کار معین (مشخص) و ساعتی و موارد موضوع ماده (۱۲۴) قانون مدیریت خدمات کشوری از محل اعتبارات ابلاغی پرداخت‌شده خزانه و با رعایت مفاد موافقتنامه مجاز است.
دیدگاه بسته شده است.