اهداف دست نیافتی دولت برای برنامه ششم

اهداف دست نیافتی دولت برای برنامه ششم

مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به بررسی منابع مالی لایحه برنامه ششم توسعه پرداخت که براساس آن، برخی اهداف دست نیافتنی و نقص منابع مالی در آن دیده می‌شود.

به گزارش مناقصه‌مزایده به نقل از مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به وضعیت تأمین منابع مالی سند لایحه برنامه ششم توسعه اقتصادی فرهنگی، اجتماعی کشور پرداخته است.

در بخشی از این گزارش عنوان شده است: در لایحه دولت در این زمینه، منابع مورد نیاز تشکیل سرمایه ثابت ناخالص به قیمت جاری در دوره برنامه به‌طور متوسط سالیانه ۷۲۴۳ هزار میلیارد ریال پیش‌بینی شده است.

به منظور دستیابی به اهداف رشد اقتصادی و رشد بهره‌وری کل عوامل تولید، در برنامه رشد سالیانه موجودی سرمایه به قیمت ثابت ۳٫۶ درصد برآورد شده است؛ این در حالی است که براساس محاسبه منابع رشد در چارچوب حسابداری رشد، نیل به اهداف برنامه مستلزم رشد سالیانه موجودی سرمایه به میزان ۵٫۷ درصد است.

در این صورت در سال پایانی برنامه، نسبت تشکیل سرمایه ثابت ناخالص به تولید ناخالص داخلی به حدود ۴۵ درصد خواهد رسید و کل تشکیل سرمایه ثابت ناخالص مورد نیاز در دوران برنامه به میزان ۱۶٫۸ درصد بیش‌تر از برآورد سازمان برنامه خواهد بود.

بدیهی است که تحقق این امر در گرو رشد بهره‌وری کل عوامل تولید به میزان ۲٫۸ درصد در سال و استفاده از منابع خارجی در مقیاس گسترده است. نتایج تحقیق گویای آن است که پیش‌بینی‌های برنامه برای افزایش موجودی سرمایه حتی در سطح کنونی آن به دلایل زیر تحقق نخواهد یافت:

– ۱۴٫۵ درصد سرمایه‌گذاری برنامه ششم از محل منابع بخش عمومی برای تملک دارایی‌های سرمایه‌ای تأمین خواهد شد. با بررسی جدول ۴ لایحه مشخص می‌شود که تأمین چنین سهمی مستلزم مثبت شدن تراز عملیاتی بودجه در سال‌های پایانی برنامه، تحقق درآمدهای نفتی در حد پیش‌بینی شده و افزایش خالص واگذاری دارایی‌های مالی است.

– ۸ درصد منابع مورد نیاز از طریق صندوق توسعه ملی تأمین خواهد شد. نتایج یافته‌های تحقیق گویای آن است که اگر در ۳ سال اول برنامه ۲۰ درصد و در دو سال انتهایی برنامه ۳۰ درصد عواید حاصل از صادرات نفت و میعانات نفتی به صندوق واریز شود، می‌توان از این طریق به میزان ۵۴٫۸ میلیارد دلار تجهیز کرد و بدین ترتیب منابع مورد نیاز برنامه قابل تحقق خواهد بود.

– در برنامه پیش‌بینی شده است ۱۳٫۱ درصد منابع مالی مورد نیاز از طریق بازار سرمایه تأمین مالی شود. نظر به این‌که عمق بازار سرمایه در ایران ناچیز و نقش بازار اولیه سرمایه در تجهیز منابع استقراضی و سهامی بسیار اندک است، تحقق این امر در گرو انجام اصلاحات نهادی و زیرساختی و ارایه ابزارهای جدید مالی در این بازار است.

از آنجا که این تحولات نیازمند تهیه برنامه‌های عمل مشخص در عرصه‌های گوناگون و اجرای زمان‌بندی شده آنها است، به نظر می‌رسد دستیابی به هدف تعیین شده در برنامه ممتنع باشد.

– در برنامه پیش‌بینی شده است ۲۴٫۸ درصد منابع مالی مورد نیاز از محل تسهیلات بانکی فراهم شود. نظر به این‌که بانک‌های کشور دچار بحران مزمن مالی هستند و برای حل معضلات آنها اعمال اصلاحات ساختاری و اصلاح ترازنامه آنها ضرورت دارد، ارزیابی این گزارش آن است که تأمین این سهم از منابع مالی مورد نیاز توسط بانک‌ها مقدور نخواهد بود.

– همان طور که انتظار می‌رود، سهم منابع مالی خارجی در تأمین نیازهای برنامه بالا و در حدود ۲۲٫۲ درصد تعیین شده است.

با توجه به بالا بودن ریسک کشوری ایران شامل ریسک اقتصادی، مالی، تجاری، ریسک ناشی از محیط کسب‌وکار نامساعد و مهم‌تر از همه ریسک سیاسی کشور و فراهم نبودن بسترهای حقوقی سرمایه‌گذاری خارجی در ایران، تحقق این سهم بعید به نظر می‌رسد.

-مغایرت اهداف کمی رشد اقتصادی در برنامه ششم

با پیش‌بینی‌های صندوق بین‌المللی پول دولتمردان ایران معمولاً برای ارایه دلایل متقن به منظور نشان دادن موفقیت‌های خود در عرصه اقتصادی، به آمارهای سازمان‌های بین‌المللی استناد می‌کنند. اما در خصوص اهداف برنامه به پیش‌بینی‌های سازمان‌های بین‌المللی معتبر در مورد رشد اقتصادی ایران در سال‌های پیش رو توجه نشده است. اگر چنین فرض کنیم که کارشناسان صندوق بین‌المللی پول (IMF از تحولات آتی بازار نفت اطلاعات موثقی دارند و به همه داده‌های مورد نیاز برای پیش‌بینی عملکرد اقتصاد کشورهای جهان دسترسی دارند و صلاحیت فنی لازم را بعد از تجربه سالیان دراز در این زمینه کسب کرده‌اند، نمی‌توان به سهولت نظر آنان را در مورد رشد آتی اقتصاد کشور نادیده گرفت. صندوق بین‌المللی پول، میانگین رشد اقتصادی ایران را برای دوره زمانی ۲۰۲۰-۲۰۱۶ که مقارن با دوره برنامه ششم است، ۳٫۹۴ درصد پیش‌بینی کرده است. این میزان رشد کم‌تر از رشد بلندمدت اقتصاد ایران یعنی ۴٫۶ درصد است.

تصویر پر ابهام منابع مالی برنامه در لایحه دولت

براساس داده‌های ارایه شده در جدول ۲ همین گزارش می‌توان میزان تشکیل سرمایه ثابت ناخالص داخلی را در دوران برنامه به قیمت ثابت سال ۱۳۸۳ در حدود ۴۱۱۵ هزار میلیارد ریال تخمین زد.

بدین ترتیب سرمایه‌گذاری متوسط سالیانه مطابق پیش‌بینی‌های سند برنامه، معادل ۸۲۳ هزار میلیارد ریال خواهد شد.

در ماده ۲ لایحه‌ای که در شهریورماه ۱۳۹۵ به مجلس ارایه شده است، منابع مالی سالیانه سرمایه‌گذاری برنامه ششم به تفکیک روش‌های مختلف تأمین مالی به شرح جدول ۵ ارایه شده است. این ارقام به قیمت جاری و سالیانه است از این رو با ارقام مندرج در جدول ۱ لایحه، قابل مقایسه نیست.

نکته درخور توجه این است که در هیچ یک از جداول لایحه برنامه ششم که در شهریور ماه سال جاری به مجلس ارایه شده، رقم کل سرمایه‌گذاری در دوران برنامه به قیمت ثابت و جاری به صراحت ذکر نشده است.

ضمناً شاخص ضمنی قیمت سرمایه‌گذاری نیز نامشخص است. در واقع سرمایه‌گذاری سالیانه به قیمت جاری، ۸٫۸ برابر آن به قیمت ثابت است و معلوم نیست چه شاخصی برای متورم کردن سرمایه‌گذاری در دوره ۱۳۸۴-۱۳۹۹ به‌کار رفته است.

قدر مسلم این است که در برآوردهای برنامه ششم، تغییرات موجودی انبار به عنوان بخشی از سرمایه در گردش مورد نیاز بنگاه‌های اقتصادی کشور گنجانده نشده است. این در حالی است که در دوره ۱۳۸۴-۱۳۹۰ یعنی قبل از تشدید تحریم‌ها، نسبت تغییرات موجودی انبار به تولید ناخالص داخلی به قیمت ثابت سال ۱۳۸۳، ۱۰٫۶ درصد بوده است. با این حساب مجموع سرمایه ثابت ناخالص و سرمایه در گردش مورد نیاز در دوره برنامه را به قیمت ثابت می‌توان به شرح جدول ۶ برآورد کرد.

منابع بخش عمومی برای تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در برنامه ششم

توسعه وابستگی بودجه دولت به عایدات نفتی و سیاست‌های انبساطی مالی آن از دهه ۱۳۵۰ به این سو همواره یکی از دلایل اصلی نوسانات اقتصادی در کشور بوده است. سلطه مالی دولت و فقدان ابزارهای لازم برای اعمال سیاست پولی، این سیاست‌ها را عملاً بی‌اثر کرده و مجموعه سیاست‌های پولی و مالی در دوره‌های رونق و رکود نفتی منجر به بی‌ثباتی اقتصاد کلان شده است. در دهه اول انقلاب، جنگ ایران و عراق عامل اصلی این وضعیت بود، اما در دوره برنامه‌های اول، چهارم و پنجم بی‌انضباطی مالی و پولی دولت و بانک مرکزی و رونق نفتی موجب بی‌ثباتی اقتصاد کلان شده است.

انتشار اوراق قرضه و استقراض از بانک‌ها: دولت برای پوشش کسری‌های مالی بودجه خود از هر دو شیوه استفاده کرده است. امروزه بدهی‌های انباشته دولت بالغ بر ۵۴۰ هزار میلیارد تومان است. بنابراین شایسته است که دولت به جای استقراض جدید به فکر ساماندهی و مدیریت بدهی‌های خود باشد.

استقراض خارجی: برای مثال در قانون بودجه سال ۱۳۹۵ به دولت اجازه داده شده تا سقف ۵۰ میلیارد دلار از تسهیلات مالی خارجی استفاده کند. به‌طوری که ملاحظه می‌شود توان دولت برای سرمایه‌گذاری علاوه بر محدودیت‌های توان اجرایی کشور، تابعی است از ترکیب منابع و مصارف بودجه‌های سنواتی آن در دوره برنامه. دولت در ماده ۲ لایحه برنامه ششم منابع و مصارف بودجه عمومی را برای سال پایه یعنی ۱۳۹۴ و سال پایانی برنامه به شرح جدول ۱۰ ارایه کرده است.

به جای ارقام تخمینی عملکرد بودجه سال ۱۳۹۴، عملکرد واقعی بودجه را براساس آمار ارایه شده در نماگرهای اقتصادی بانک مرکزی قرار داده‌ایم. واقعیت این است که ارایه تصویر منابع و مصارف دولت برای دو مقطع زمانی کافی به مقصود نیست. در این وضعیت مشخص نمی‌شود که دولت در طول برنامه ششم، چه مبلغ استقراض خواهد کرد، چه مبلغ از بدهی‌های خود را پرداخت خواهد کرد و بالاخره انباشت بدهی‌های دولت در انتهای برنامه چه مبلغ خواهد بود.

 

عملکرد اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در این جدول برای سال پایه برنامه، ۲۷۷ هزار میلیارد ریال است که با نرخ رشد سالیانه ۳۸٫۹ درصد، در سال پایانی برنامه به قیمت جاری به ۱۴۳۴ هزار میلیارد ریال خواهد رسید. با این حساب می‌توان گفت اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در برنامه ششم جمعاً معادل ۶۲۱۴٫۶ هزار میلیارد ریال خواهد شد. یعنی دولت سالیانه به‌طور متوسط ۸۲۵٫۳ هزار میلیارد ریال در این مورد خرج خواهد کرد.