برگزاری مناقصه؛ آری یا خیر!

تشریفات خرید کالا یا خدمات خارجی دستگاه‌های دولتی،

برگزاری مناقصه؛ آری یا خیر!

دکتر سید احسان حسینی

کارشناس حقوقی

قانون‌گذار در سال‌های اخیر اهتمام زیادی به حمایت از کالاهای ساخت داخل داشته و سعی کرده دستگاه‌های اجرایی را مکلف به تأمین کالا از تأمین‌کنندگان داخلی نماید. مخصوصاً در شرایط تحریمی که تأمین ارز مورد نیاز با دشواری‌هایی مواجه شده و مقررات ارزی هم رویکرد سختگیرانه‌تری در پیش گرفته، اهمیت خرید از تولیدکنندگان داخلی اهمیت بیشتری پیدا کرده است. زیرا هم از خروج ارز جلوگیری می‌کند و هم باعث تقویت و حمایت از صنایع داخلی خواهد شد. به علاوه این امر حمایت از اشتغال را به دنبال دارد.

شاید مهم‌‌ترین قانونی که حمایت‌های خاصی از کالاهای ساخت داخل به عمل آورده، قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی باشد که مدت زیادی از تصویب آن نمی‌گذرد. این قانون تشریفات زیادی برای دستگاه‌های اجرایی در انجام معاملاتشان پیش‌بینی کرده و مقنن اهتمام زیادی به خرید کالای ایرانی داشته به نحوی که تبلیغ کالاهای خارجی دارای مشابه یا نمونه ایرانی در صدا و سیما، مطبوعات، تابلوهای شهری یا دیواری، وسایل حمل و نقل همگانی، اوراق چاپی، تلفن و فضای مجازی را ممنوع و رسانه پخش‌کننده آگهی را به جزای نقدی معادل ۱۰‌برابر قرارداد پخش آگهی، تهدید نموده است.

قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی در اردیبهشت سال ۹۸ تصویب شد و تقریباً در پایان همین سال هم بود که بحران همه‌گیری بیماری کرونا یا کووید۱۹ آغاز شد و دنیا درگیر این بیماری شد و تقریباً قریب به اتفاق کشورهای جهان به نوعی باید با این بیماری مقابله کرده و تدابیر لازم را اتخاذ نمود. مقابله با این بیماری مستلزم این بود که کشور‌‌ها به فوریت به تأمین و تجهیز کالاهای پزشکی مبادرت نمایند و اگر می‌خواستند منتظر باشند تا برای خریدهای خود تشریفات مناقصه را برگزار کنند، فرصت از دست می‌رفت و ممکن بود با شیوع و گسترش بیشتر بیماری، میزان مرگ و میر افزایش یابد. بر همین اساس بسیاری از کشور‌‌ها برای انجام این خرید‌‌ها چاره‌ اندیشیدند و حتی اتحادیه اروپا نیز راهنمایی برای دستورالعمل تدارکات عمومی خود منتشر نمود.[۱]

در کشور ما ابتدا با توجه به حکم ماده (۱) قانون احکام دایمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب سال ۹۵[۲] دانشگاه‌ها از رعایت قانون برگزاری مناقصات مستثنی شده‌اند اما سه سال بعد نظر مقنن تغییر کرد و مجدداً دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش‌عالی و پژوهشی و نهاد‌‌ها و شرکت‌های تابعه و وابسته آن‌‌ها مکلف شدند از قانون برگزاری مناقصات تبعیت نمایند.[۳]

در زمان کرونا، خرید فوری تجهیزات پزشکی (از جمله کیت‌های آزمایشگاهی تست کرونا، وسایل حفاظت فردی و…) اهمیت پیدا کرد و اگر قرار بود از طریق رعایت تشریفات قانونی، خرید انجام می‌شد، فرصت از دست می‌رفت. اما به هر حال خرید بدون رعایت تشریفات قانون، هم باید مستند به قانون باشد و در حقوق عمومی، مقامات عمومی نمی‌توانند بدون مجوز قانونی هیچ اقدامی نمایند. درخصوص انجام معامله و ترک‌تشریفات نیز همه چیز باید مستند به قانون و مصوبه‌ در حکم قانون باشد.

این در حالی است که هیئت‌امنای دانشگاه علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی خراسان‌شمالی و اسفراین به منظور کنترل و مدیریت شیوع بیماری کووید۱۹ در اواخر سال ۹۸ چنین مصوب نموده است: «دانشگاه/دانشکده مجاز است نسبت به خرید و تأمین تجهیزات، مواد، دارو و ملزومات پزشکی خارجی و داخلی (مصرفی و غیرمصرفی از جمله کیت‌های آزمایشگاهی تست کرونا، وسایل حفاظت فردی و محیطی کارکنان و بیماران)، تجهیزات، ملزومات ضروری راه‌اندازی یا تکمیل مراکز ریفرال و بخش‌های درمانی مربوط به این بیماری از هر طریق ممکن به صورت اضطرار بدون رعایت ضوابط آیین‌نامه مالی و معاملاتی و تنها با ذکر اهمیت و اضطرار آن نسبت به اخذ مجوز از هیئت رئیسه و تأیید ریاست دانشگاه/دانشکده حتی خارج از قیمت مصوب عمل نماید.»

افزودن قید «به صورت اضطرار بدون رعایت ضوابط آیین‌نامه مالی و معاملاتی…» باعث شد نسبت به این مصوبه ایراد گرفته شود. زیرا این شیوه در قانون پیش‌بینی نگردیده بود و لباس قانونی بر تن نداشت. سازمان بازرسی کل کشور به این مصوبه اعتراض کرد و ادعا می‌کرد که این مصوبه مغایر با قانون وضع شده و خواستار ابطال آن گردید که در نهایت موضوع در هیئت عمومی دیوان مطرح شد و رأی مقتضی صادر گردید. در ادامه ضمن ارائه گزارش این پرونده برای خوانندگان گرامی، توضیحات لازم برای خوانندگان گرامی روزنامه مناقصه‌مزایده ارائه خواهد شد.

گزارش پرونده:

تاریخ دادنامه: ۲۳/۰۸/۱۴۰۲

شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۲۱۹۰۳۹۷

شماره پرونده: ۰۱۰۶۹۷۶ – ۰۱۰۶۵۶۷

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

طرف شکایت: ۱- وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی ۲- دانشگاه علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی اسفراین ۳- دانشگاه علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی استان خراسان‌شمالی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال جزء (ب) بند ۱۵ صورتجلسه هیئت‌امنای دانشگاه/دانشکده علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی خراسان‌شمالی و اسفراین مورخ ۱۴/۱۲/۱۳۹۸

گردش کار: بازرس قضایی و سرپرست معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه‌های شماره ۲۴۷۴۳۷ – ۱۴/۰۸/۱۴۰۱ و ۳۲۰۲۴۸ – ۱۱/۱۰/۱۴۰۱ اعلام کرده است که:

«هیئت‌امنای دانشگاه علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی خراسان‌شمالی و اسفراین در راستای کنترل و مدیریت شیوع بیماری کووید۱۹ به شرح جزء (ب) بند ۱۵ صورتجلسه مورخ ۱۴/۱۲/۱۳۹۸ که از سوی وزیر بهداشت و رئیس هیئت‌امنا طی ابلاغیه شماره ۱۰۰/۵۳۱ – ۲۳/۲/۱۳۹۹ جهت اجرا ابلاغ گردیده و به عنوان مصوبه مشترک دور دوم پایان سال ۱۳۹۸ در هیئت‌های امنای سراسر کشور نیز مطرح گردیده چنین مصوب نموده است: «دانشگاه/دانشکده مجاز است نسبت به خرید و تأمین تجهیزات، مواد، دارو و ملزومات پزشکی خارجی و داخلی (مصرفی و غیرمصرفی از جمله کیت‌های آزمایشگاهی تست کرونا، وسایل حفاظت فردی و محیطی کارکنان و بیماران)، تجهیزات، ملزومات ضروری راه‌اندازی یا تکمیل مراکز ریفرال و بخش‌های درمانی مربوط به این بیماری از هر طریق ممکن به صورت اضطرار بدون رعایت ضوابط آیین‌نامه مالی و معاملاتی و تنها با ذکر اهمیت و اضطرار آن نسبت به اخذ مجوز از هیئت رئیسه و تأیید ریاست دانشگاه/دانشکده حتی خارج از قیمت مصوب عمل نماید.» این در حالی است که:

اولاً – در بند ۱۱ مصوبه پنجمین جلسه ستاد ملی مدیریت بیماری کرونا (مورخ ۹/۱۲/۱۳۹۸) مصوب گردیده است که ستادهای استانی مدیریت بیماری کرونا نسبت به تشکیل کمیته‌ای مرکب از نمایندگان سازمان بازرسی کل کشور، دیوان محاسبات و دادستان هر استان اقدام نمایند و دانشگاه‌ها/دانشکده‌های علوم پزشکی چنانچه نیاز است که خریدهای ضروری خود را خارج از ضوابط عادی قانونی انجام دهند پس از طرح و بررسی موضوع در این کمیسیون و تأیید آن به مورد اجرا گذارند.

ثانیاً – به موجب ماده ۲ قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی (۱۵/۲/۱۳۹۸) هیئت‌امنای صرفه‌جویی ارزی در معالجه بیماران و دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش‌عالی و پژوهشی و نهاد‌‌ها و شرکت‌های تابعه و وابسته آن‌‌ها اعم از اینکه از امکانات دولتی، وجوه عمومی و یا از درآمدهای خود و یا از تسهیلات اعتبارات و تضامین ارزی و ریالی استفاده می‌کنند، صرف‌نظر از فعالیت در سرزمین اصلی یا مناطق ویژه اقتصادی، مشمول رعایت احکام این قانون (از جمله بند «الف» ماده ۳ و بندهای «الف» و «ب» ماده ۵ و تبصره آن) می‌باشند و مطابق با ماده ۱۷ قانون یاد شده، دستگاه‌های موضوع صدر ماده ۲ این قانون و تبصره ۲ آن علاوه بر الزام به خرید کالا‌‌ها و خدمات از فهرست توانمندی‌های محصولات داخلی موضوع بند (الف) ماده ۴ این قانون، در تدارک و تأمین کالاهای مصرفی، مصرفی بادوام، تجهیزات و تأسیسات غیرطرحی (پروژه‌ای) مورد نیاز خود، ملزم به خرید محصولات داخلی و کالاهای ایرانی هستند مضافاً اینکه دستگاه‌های موضوع ماده ۲ قانون مذکور، چنانچه ضرورتی برای تأمین کالا‌‌ها یا خدمات خارجی – که مشابه محصول داخلی دارند – داشته باشند، بر اساس تبصره (۱) بند (ب) ماده ۵ این قانون باید مراتب را با امضای بالا‌‌ترین مقام دستگاه مرکزی و با مستندات لازم به وزارت صنعت،معدن‌وتجارت و یا حسب مورد وزارت جهادکشاورزی اعلام کنند که در صورت تأیید بالا‌‌ترین مقام وزارت صنعت،معدن‌وتجارت و یا حسب مورد وزارت جهاد کشاورزی و رعایت حد نصاب تبصره ۲ این ماده دستگاه مجاز خواهد بود نسبت به تأمین کالای خارجی اقدام کند.

بنا به مراتب مصوبه مورد شکایت درخصوص خرید و تأمین تجهیزات، مواد، دارو و ملزومات پزشکی خارجی در شرایط ضروری بدون لحاظ و بهره‌برداری از ظرفیت قانونی ایجاد شده در بند ۱۱ مصوبه پنجمین جلسه ستاد ملی مدیریت بیماری کرونا مورخ ۹/۱۲/۱۳۹۸ وضع گردیده و به دلیل عدم مقید به لزوم رعایت قوانین و مقررات مربوط، مغایر با قوانین یاد شده و خارج از حدود اختیارات واضع تشخیص و ابطال آن در هیئت عمومی دیوان عدالت اداری (به صورت فوق‌العاده و خارج از نوبت) از تاریخ تصویب مورد تقاضا می‌باشد.»

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

صورتجلسه هیئت‌امنای دانشگاه/دانشکده علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی خراسان‌شمالی و اسفراین مورخ ۱۴/۱۲/۱۳۹۸

[۱] Guidance from the European Commission on using the public procurement framework in the emergency situation related to the COVID-19 crisis

[۲] ماده ۱. دانشگاه‌ها، مراکز و مؤسسات آموزش‌عالی و پژوهشی و فرهنگستان‏ها و پارک‌های علم و فناوری که دارای مجوز از شورای گسترش آموزش‌عالی وزارتخانه‌های علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سایر مراجع قانونی ذی‌ربط می‌باشند، بدون رعایت قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاه‌های دولتی به‌ویژه قانون محاسبات عمومی کشور، قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون برگزاری مناقصات و اصلاحات و الحاقات بعدی آنها و فقط در چارچوب مصوبات و آیین‌نامه‌های مالی، معاملاتی، اداری، استخدامی و تشکیلاتی مصوب هیئت امنا که حسب مورد به تأیید  وزیران علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و در مورد فرهنگستان‏ها به تأیید رئیس‌جمهور و در مورد دانشگاه‌ها و مراکز آموزش‌عالی و  تحقیقاتی وابسته به نیروهای مسلح به تأیید رئیس ستاد کل نیروهای مسلح می‌رسد، عمل می‌کنند.

[۳] ماده ۲ قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی مقرر داشته: «کلیه وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، مؤسسات، شرکت‌های دولتی یا وابسته به دولت موضوع ماده(۴) قانون محاسبات عمومی کشور مصوب ۱/۶/۱۳۶۶ با اصلاحات و الحاقات بعدی آن، بانک‌ها، مؤسسات و نهادهای عمومی غیر‌دولتی موضوع ماده(۵) قانون مذکور و شرکت‌های تابعه آنها، بنیادها، نهادهای انقلاب اسلامی، شرکت‌ها، مؤسسات و نهادهای موضوع ماده(۶) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم(۴۴) قانون اساسی مصوب ۲۵/۳/۱۳۸۷ با اصلاحات و الحاقات بعدی و شرکت‌های تابعه آنها و همچنین کلیه سازمان‌ها، شرکت‌ها، مؤسسات، دستگاه‌ها و واحدهایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است از قبیل شرکت‌های تابعه وزارت نفت در امور نفت، گاز، پتروشیمی و پالایش و پخش، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران و سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع‌معدنی ایران، سازمان هواپیمایی کشوری، سازمان بنادر و دریانوردی، سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران، شرکت ملی فولاد اعم از اینکه قانون خاص خود را داشته باشند و یا از قوانین و مقررات عام تبعیت کنند و اشخاص حقوقی وابسته به آنها، ستاد اجرائی فرمان امام(ره)، قرارگاه‌های سازندگی، سازمان‌های مناطق ویژه اقتصادی با مدیریت بخش عمومی، هیئت امنای صرفه‌جویی ارزی در معالجه بیماران و دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش‌عالی و پژوهشی و نهادها و شرکت‌های تابعه و وابسته آنها، اعم از اینکه از امکانات دولتی، وجوه عمومی و یا از درآمدهای خود و یا از تسهیلات، اعتبارات و تضامین ارزی و ریالی استفاده می‌کنند، صرف‌نظر از فعالیت در سرزمین اصلی یا مناطق ویژه اقتصادی، مشمول این قانون می‌شوند.

تبصره۱ـ اشخاص حقیقی و حقوقی خصوصی یا تعاونی که در اجرای طرح‌ها (پروژه‌ها) از تسهیلات منابع صندوق توسعه ملی، تسهیلات تکلیفی، تسهیلات یارانه‌ای و یا تضمین تسهیلات بانکی توسط دولت، استفاده می‌کنند به میزان تسهیلات و امکانات دولتی دریافتی در همان طرح(پروژه) مشمول این قانون می‌شوند.

تبصره۲ـ اشخاص حقوقی که صرف‌نظر از نوع مالکیت، حداقل یکی از اعضای هیئت‌مدیره آنها توسط یکی از دستگاه‌های صدر این ماده تعیین می‌شوند، مشمول این قانون می‌شوند.

تبصره۳ـ شمول احکام این قانون به دستگاه‌های زیر نظر مقام‌معظم‌رهبری، منوط به أخذ استعلام رئیس هیئت نظارت موضوع ماده(۱۹) این قانون و با اذن مقام‌معظم‌رهبری می‌باشد.»