یکی از اصول مهم قانون‌گذاری این است که در متن قانون، عبارات و اصطلاحات باید به دور از هرگونه ابهام و کاملاً روشن بوده و معنا و مفهوم عبارت تعریف شده باشد؛ در غیر این صورت، کارگزاری که در مقام اجرای قانون است، مجبور به تفسیر خواهد شد. از طرفی در حقوق عمومی هیچ کارگزاری […]
یکی از اصول مهم قانون‌گذاری این است که در متن قانون، عبارات و اصطلاحات باید به دور از هرگونه ابهام و کاملاً روشن بوده و معنا و مفهوم عبارت تعریف شده باشد؛ در غیر این صورت، کارگزاری که در مقام اجرای قانون است، مجبور به تفسیر خواهد شد.
از طرفی در حقوق عمومی هیچ کارگزاری حق انجام کاری را ندارد مگر اینکه رفتار او اولاً مستند و ثانیاً مستدل باشد. هرچند در حقوق خصوصی اصل بر اباحه رفتار است؛ یعنی افراد برای اعمال خود نیاز به استناد و استدلال ندارند، مگر اینکه قانون چارچوب خاصی برای آن مشخص کرده باشد؛ مانند نافذ بودن قراردادهای خصوصی مصرح در ماده۱۰ قانون مدنی یا اجازه تملک مباحات در ماده ۱۴۷ قانون مدنی؛ اما در حقوق عمومی عمل کارگزار باید مستند باشد یعنی استناد قانونی داشته باشد و همچنین باید مستدل باشد یعنی برای صرفه و صلاح استدلال داشته باشد.
با ذکر دو مقدمه فوق حال اگر در مواد قانونی اصطلاحات و کلمات، مبهم باشند یا ایهام داشته باشند، کارگزار در مقام اجرا مجبور به تفسیر شخصی جهت اجرا خواهد شد، مسلماً تفسیر شخصی ابتدا کارکرد قانون را از بین برده و در نهایت منجر به فساد خواهد شد.
این مهم در رعایت اصول قانون‌گذاری، قانون‌نویسی، تعیین سازوکار برای انطباق لوایح و طرح‌های قانونی در جز ۳ و۴ بند ۹ سیاست‌های کلی قانون‌گذاری ابلاغی مقام‌معظم‌رهبری نیز مورد تأکید قرار گرفته است (شفافیت و عدم ابهام، استحکام در ادبیات و اصطلاحات حقوقی) ولی متأسفانه در موارد متعددی با بی‌توجهی قانون‌گذار مواجه هستیم که مشکلات و آثار زیادی را برای حکمرانی با خود به همراه داشته است.
ماده ۷۶ قانون مدیریت خدمات کشوری چه می‌گوید؟
با توجه به مقدمه فوق یکی از مهم‌ترین مسائلی پدید آمده عبارت مندرج در ماده ۷۶ قانون مدیریت کشوری است.
ماده ۷۶ قانون مدیریت خدمات کشوری تصریح دارد؛ «حداقل و حداکثر حقوق و مزایای مستمر شاغلین، حقوق بازنشستگان و وظیفه‌بگیران مشمول این قانون و سایر حقوق‌بگیران دستگاه‌های اجرایی و صندوق‌های بازنشستگی وابسته به دستگاه‌های اجرایی هر سال با پیشنهاد سازمان به تصویب هیئت وزیران می‌رسد». محل مناقشه آنجاست که عبارت «حداقل حقوق» در این قانون و دیگر قوانین در کنار عبارت «حداقل حکم کارگزینی» مصرح در بند(۱) جز الف تبصره ۱۲ قانون بودجه ۱۴۰۲ منجر به تفسیر و برداشت‌های متفاوت کارگزاران و مراجع قضایی گردیده است.
سؤال اصلی آن است که عبارت «حداقل حقوق» مصرح در ماده ۷۶ قانون مدیریت خدمات کشوری آیا همان «حداقل حکم کارگزینی» تبصره ۱۲ قانون بودجه است؟
با مراجعه به بند ۵ مصوبه هیئت وزیران به شماره ۶۱۱۲۴ت/۳۶۰۷هـ مورخ ۱۵/۱/۱۴۰۲؛ حداقل حقوق و فوق‌العاده مستمر شاغلین موضوع ماده ۷۶ قانون مدیریت خدمات کشوری در سال‌جاری ۲۹٫۶۵۸٫۰۰۰ ریال و حداقل حقوق کارمندان مشمول نظام هماهنگ پرداخت ۱۶٫۰۳۴٫۴۰۰ ریال تعیین شده است، در حالی که حداقل حکم کارگزینی سال ۱۴۰۲ مستند به بند(۱) جز الف تبصره ۱۲ قانون بودجه یک‌دوم برابر حداقل حکم کارگزینی ۱۴۰۱ و برابر با ۷۹٫۲۷۰٫۸۰۰ ریال می‌باشد. این فاصله حدوداً چهار برابری حداقل حکم کارگزینی نسبت به حداقل حقوق، در اجرای قوانین مرتبط اختلاف‌نظر و آثار متعددی به همراه داشته است.
از جمله اثرات این تفاوت را برای مثال در تفسیر ماده ۲۳ قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران می‌توان مشاهده نمود، ماده ۲۳ تصریح دارد؛ «بنیاد مکلف است به کلیه والدین شاهد به میزان معادل یک‌ونیم برابر حداقل حقوق کارکنان دولت مستمری پرداخت نماید»، حال سؤال اینجاست که مبنای محاسبه یک‌ونیم برابر «حداقل حکم کارگزینی» خواهد بود یا «حداقل حقوق»؟ زیرا تفاوت آشکار و تأثیر متفاوتی در میزان افزایش این مستمری به‌طور سالانه خواهد داشت.
همچنین در ماده ۵۱ قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران نیز این موضوع مورد مناقشه است؛ براساس این ماده «کلیه دستگاه‌های اجرایی مشمول این قانون موظفند به شهدا و جانبازان بیست‌وپنج درصد و بالاتر و آزادگان، همسران و فرزندان شهدا شاغل مبلغی معادل بیست‌وپنج درصد حداقل حقوق کارکنان دولت را که هر سال توسط دولت تعیین می‌شود، به‌‌عنوان فوق‌العاده ایثارگری به‌طور ماهانه پرداخت نماید».
البته مبنای محاسبه فوق‌العاده ایثارگری در عبارت «حداقل حقوق» در این ماده نیز مورد توجه و مطالبه ایثارگران بود که در نهایت منجر به رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری و تأیید بخشنامه سازمان اداری و استخدامی در رابطه با تأیید مبنای حداقل حقوق در تعیین فوق‌العاده ایثارگری گردید نه حداقل حکم کارگزینی.
در بند ۹ جز الف تبصره ۱۲ قانون بودجه «موضوع جذب و نگهداشت قضات و کارکنان دادگستری» نیز با این ابهام مواجهیم که مبنای فوق‌العاده جذب و نگهداشت حداقل حکم کارگزینی خواهد بود یا حداقل حقوق؟
البته هرچند قضات و کارکنان دادگستری مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری نبوده و مبنای محاسبه فوق‌العاده قضات و کارکنان دادگستری نظام هماهنگ پرداخت است اما در مبنای محاسبه این فوق‌العاده نیز همچنان ابهام وجود داشته و محل مناقشه است.
در ماده ۱۱ قانون رسیدگی به تخلفات اداری نیز مقرر شده؛ «برای کارمندانی که با حکم مراجع قضایی یا با رأی هیئت‌های رسیدگی به تخلفات اداری یا هیئت‌های بازسازی و پاکسازی سابق محکوم به اخراج یا انفصال دائم از خدمات دولتی شده یا می‌شوند، در صورت داشتن بیش از ۱۵ سال سابقه خدمت و ۵۰ سال سن به تشخیص هیئت‌های تجدیدنظر رسیدگی به تخلفات اداری مربوط برای معیشت خانواده آنان مقرری ماهانه که مبلغ آن از حداقل حقوق کارمندان دولت تجاوز نکند، برقرار می‌گردد. این مقرری از محل اعتبار وزارتخانه یا مؤسسه مربوط پرداخت می‌شود و در صورت رفع ضرورت به تشخیص هیئت مزبور، قطع می‌شود. چگونگی اجرا و مدت آن طبق آیین‌نامه اجرایی این قانون است»، در اینجا نیز مبنای محاسبه این مقرری نیز مورد بحث و ابهام است.
همچنین با مراجعه به بند (ت) ماده ۶ قانون نقل‌وانتقال سوابق بیمه یا کسور بازنشستگی بین صندوق‌های بازنشستگی و تجمیع سوابق بیمه‌ای اشخاص، نیز با ابهام در موضوع مبنای محاسبه مستمری ماهانه مواجه هستیم.
مناقشه و اثر تفسیر متعدد و متنوع از عبارت «حداقل حقوق» آنجا بالا می‌گیرد که در آرای دیوان عدالت اداری نیز با برداشت‌های متنوعی روبه‌رو بوده‌ایم؛ از طرفی همان‌طور که قبل‌تر گفت شد، هیئت عمومی دیوان عدالت اداری مبنای فوق‌العاده ایثارگری را «حداقل حقوق» دانسته و در جای دیگر در دادنامه ۲۶۷۵ مورخ ۱۳/۱۰/۱۴۰۱ تصویب‌نامه هیئت وزیران را ابطال و مبنای محاسبه را «حداقل حکم کارگزینی» دانسته است.
تفسیر و ابهام در مبنای محاسبات فوق‌العاده‌ها و مستمری مصرح در قوانین مذکور با توجه به تفاوت حدود چهار برابری میزان حداقل حقوق و حداقل حکم کارگزینی هر ساله مورد مناقشه بوده است که با توجه به محدودیت منابع دولت، بار مالی قابل‌توجه و غیرقابل پیش‌بینی را برای دولت به همراه خواهد داشت.
اهمیت موضوع فقط در بار مالی و هزینه‌های دولت خلاصه نخواهد شد، چراکه واضح است مهم‌ترین اثری که این ابهام می‌تواند داشته باشد تبعیض ناروا و ناعدالتی در محاسبات خواهد بود.
همچنین در برخی از موضوعات فشار ذی‌نفعان و یا برداشت‌های مختلف در مبنای محاسبه فوق‌العاده‌ها و مستمری‌‌ها می‌تواند در بعضی از اقشار با افزایش چشمگیر مستمری یا فوق‌العاده‌ها براساس حداقل حکم کارگزینی و در برخی از گروه‌های دیگر با افزایش حداقلی براساس حداقل حقوق، با ایجاد شکاف درآمدی موجب افزایش ناعدالتی در دریافتی کارکنان دولت شود.
البته اخیراً سازمان اداری و استخدامی کشور در نامه‌ای به معاونین توسعه مدیریت و منابع دستگاه‌های اجرایی مشمول قانون مدیریت با ایجاد وحدت‌رویه در مبنای محاسبه فوق‌العاده‌ها و مستمری کارکنان دولت، حداقل حقوق کارکنان دولت (یعنی به میزان ۲۹٫۶۵۸٫۰۰۰ ریال در سال ۱۴۰۲) را مبنای محاسبه در قوانین و مقرارت مربوط دانسته است.
اما پیشنهاد عملی و اصولی در این موضوع عنایت مجلس شورای اسلامی به اصلاح عبارات مناقشه‌برانگیز در قوانین و رفع ابهام و ایجاد وحدت مفاهیم جهت عدم اختلاف در برداشت، در آینده خواهد بود.
دیدگاه بسته شده است.