فصلنامه نقد رأی- سال دوم، شماره چهارم و پنجم، پاییز و زمستان ۱۳۹۲ فسخ قرارداد پیمانکاری از ناحیه کارفرما (نقد و بررسی رأی شماره ٦٨/٧٠٢/١٨ شعبه ١٨ دیوان عالی کشور) علی‌محمد فلاح‌زاده نویسنده مسئول، استادیار حقوق عمومی دانشگاه علامه‌طباطبایی محمد پُرسا دانشجوی کارشناسی ارشد حقوق دادرسی اداری دانشگاه علوم قضایی و خدمات اداری دادگستری […]
فصلنامه نقد رأی- سال دوم، شماره چهارم و پنجم، پاییز و زمستان ۱۳۹۲
فسخ قرارداد پیمانکاری از ناحیه کارفرما
(نقد و بررسی رأی شماره ٦٨/٧٠٢/١٨ شعبه ١٨ دیوان عالی کشور)
علی‌محمد فلاح‌زاده
نویسنده مسئول، استادیار حقوق عمومی دانشگاه علامه‌طباطبایی
محمد پُرسا
دانشجوی کارشناسی ارشد حقوق دادرسی اداری دانشگاه علوم قضایی و خدمات اداری دادگستری
چکیده
قراردادهای پیمانکاری عمومی، از جمله قراردادهای خاص به شمار می‌روند که به تبع استقلال قراردادهای اداری از قراردادهای خصوصی، اصول و قواعد خاصی بر آن‌ها حاکم است. این نوع قراردادها عموماً تابع حقوق عمومی بوده و قواعد حاکم بر آن‌ها جنبه آمره دارند. در پیمان‌های دولتی که اهدافی چون صیانت از منافع عمومی و ارائه خدمات همگانی دنبال می‌شود، عمدتاً از یک سو شخص خصوصی و سوی دیگر طرف دولتی حضور دارد. بعد از انعقاد پیمان نیز هر یک از طرفین پیمانکار و کارفرما تعهداتی دارا خواهند بود که می‌توان فسخ را یکی از علل سقوط این تعهدات البته از ناحیه کارفرما ذکر کرد. با بررسی قوانین و مقررات موجود درمی‌یابیم که حق فسخ قراردادهای پیمانکاری به دو علت تخلف پیمانکار به استناد ماده ٤٦ شرایط عمومی پیمان و مقتضیات عمومی به استناد ماده ٤٨ شرایط عمومی پیمان قابل اعمال است. در مورد نخست که مستند به فعل پیمانکار می‌باشد، مقررات نسبتاً مشخصی وجود دارد، اما در مورد دوم که در متن شرایط عمومی پیمان از عبارت «خاتمه» استفاده شده، بدون آنکه تقصیری متوجه پیمانکار باشد کارفرما بنا به مصلحت خود یا علل دیگر پیمان را فسخ می‌کند. تحلیل این رأی از آن‌رو حائزاهمیت است که فسخ به علت منفعت و مصلحت عمومی، یک حق فسخ گسترده بوده که راه را برای سوءاستفاده از اختیارات باز می‌گذارد؛ چرا که منفعت عمومی، مفهومی کلی و مبهمی است که محتوای مادی آن قابلیت نظارت قضایی نداشته و معمولاً دادگاه آیین اعمال فسخ را نظارت می‌کنند. از سوی دیگر دغدغه تأمین حداکثر منافع عمومی و ارائه خدمات همگانی در این نوع قراردادها توجیه‌‌گر اعطای اختیارات ترجیحی به کارفرمای دولتی است.
واژگان کلیدی: پیمانکار، کارفرما، فسخ، شرایط عمومی پیمان، اختیارات ترجیحی
مقدمه
شعبه هجدهم دیوان عالی کشور- تجدیدنظرخواهی خوانده از رأی صادره توسط شعبه پنجم دادگاه عمومی شیراز درخصوص شکایت خواهان علیه سازمان آب منطقهای استان فارس به خواسته صدور حکم بطلان فسخ قرارداد پیمانکاری از ناحیه کارفرما.
خلاصه پرونده
شاکی آقای (ل) به وکالت از شرکت ساختمانی (ب) دادخواستی به طرفیت سازمان آب منطقهای فارس به خواسته «١-صدور دستو موقت بر منع خوانده از دریافت وجه ضمانت‌نامه بانکی»، «٢-صدور حکم بر استرداد اصل ورقه ضمانت‌نامه مزبور از ید خوانده و دیان به موکل» و «٣-اعلام ابطال فسخ قرارداد شماره ١٠٤٨/٤٠١» تسلیم دادگاه عمومی شیراز نموده. شاکی در دادخواست چنین توضیح داده که پس از انعقاد قرارداد بین شرکت موکل و فرمانداری آباده (احداث منبع ۱۰هزار مترمکعبی آب)، شرکت موکل مشغول به کار شده و مقدار متناسبی از کار را انجام می‌دهد، اما کارفرما به موکل اعلام می‌کند که شرکت ذی‌حسابی طرح‌های عمرانی علی‌‌رغم تأیید صورت کارکرد، از دریافت آن خودداری نموده و به شرکت اطلاع می‌دهد که به علت تغییر مجری طرح (کارفرما) و عدم پرداخت صورت وضعیت کارگاه تعطیل شده است. سپس سرپرست فرمانداری آباده به شرکت اعلام می‌کند که امور مربوط به احداث منبع آب به سازمان آب منطقهای فارس محول شده و کارفرما و دستگاه نظارت، سازمان منطقهای فارس خواهد بود و سازمان مزبور اعلام می‌کند که به علت نداشتن دستور کار و نقشه در مورد جاده‌سازی و عملیات سنگ‌چینی جهت بسترسازی و به دست آوردن مصالح مطلوب (مسامحه از طرف کارفرما) کارگاه در حال‌حاضر تعطیل می‌باشد. در ادامه به شرح دادخواست کارفرمای جدید در انجام وظایف خود تعلل می‌ورزیده و اقدامی‌جهت رفع موانع و تأمین نیازمندی‌های شرکت (ب) برای راه‌اندازی مجدد کارگاه به عمل نیاورده و خود موجبات تعطیل کار‌ها را فراهم می‌ساخته است (عدم ارسال نقشه جهت دیوارسازی و سنگ‌‌کاری). همچنین صورت مجلسی به امضای نمایندگان طرفین رسیده که توافق می‌شود جهت اخذ قرارداد از فهرست‌بها پایه سال استفاده گردد و متعاقب آن کارگاه شرکت (ب) شروع به کار کرده و قرارداد جدیدی بین شرکت (ب) و سازمان آب منطقهای فارس منعقد می‌شود. در ادامه به علت مشکلات فنی از جمله مسئله پلهای کردن کناره منبع آب، وجود برگه‌های سنگ مارنی آهکی کف مخزن (تأیید شده توسط کارشناس متخصص مکانیک خاك دانشکده مهندسی دانشگاه شیراز) و خطرات ناشی از آن در اجرای مخزن در موقعیت تپه، کارگاه به صورت نیمه‌‌تعطیل در می‌آید و خوانده دستورات جدیدی به شرکت می‌دهد. از جمله: ١-ساخت مخزن جدید و تغییر از ۱۰ هزار مترمکعبی به پنج هزار مترمکعب، ٢-حذف ستون‌های هر طرف و حذف دیوار نگه دارنده و… متعاقب این دستور شرکت به کارفرما اطلاع می‌دهد که ادامه عملیات ساختمان مخزن جدید بدون ابلاغ نقشه‌های زمین امکان‌پذیر نبوده و با تعلل کارفرما (عدم ابلاغ نقشه‌های جدید)، کارگاه تعطیل شده و زیان هنگفتی می‌بیند.
لذا شرکت، گزارش تعطیلی عملیات اجرای مخزن آب آباده و عدم اجرای قرارداد از طرف کارفرما را به معاونت عمرانی استانداری فارس اطلاع می‌دهد و شرکت متوجه می‌شود که اساساً در بودجه سازمان آب، اعتباری برای این پروژه وجود نداشته و کارفرما با پنهان کردن این مطلب زمان را با تعلل می‌گذرانده است.
همچنین سازمان آب منطقهای فارس در نامه‌‌ای به شهرداری آباده اعلام می‌کند که «در صورت عدم تأمین اعتبار لازم، اجرای تأمین آب شهر آباده به تعویق خواهد افتاد و بالاجبار می‌بایست از پیمان کار پروژه فسخ پیمان نمود.»
در ادامه سازمان منطقهای آب استان فارس (با وجود تسامح عمدی در تأمین اعتبار و عدم پرداخت صورت وضعیت و عدم ابلاغ نقشه‌ها) در نامه‌‌ای به شرکت اعلام می‌کند که چنانچه ظرف مدت شش روز (از تاریخ نامه) نسبت به تجهیز و فعال نمودن کارگاه اقدام نشود طبق مفاد شرایط عمومی پیمان اقدام خواهد شد.
النهایه کارفرما قرارداد را به استناد بند (ب) ماده ٤٦ شرایط عمومی پیمان[۱] فسخ می‌کند. وکیل خواهان اظهار می‌دارد که اولاً موکل وظایف خود را به‌طور شایسته انجام داده است، ثانیاً چنانچه تأخیری در انجام کار پیش آمده باشد در درجه اول به علت تغییر طرح از ۱۰ هزار مترمکعب به پنج هزار مترمکعب و سپس به علت برخورد حفاری به سنگ‌های مارنی و آهکی و عدم امکان ادامه کار بوده و ثالثاً کارفرما بودجه لازم برای ادامه طرح و پرداخت صورت وضعیت موکل را نداشته و حقوق موکل را نپرداخته و صراحتاً به فقدان بودجه و اعتبار جهت ادامه طرح اعتراف می‌نماید. لذا هیچ عملی که منطبق با بند (ب) ماده ٤٦ شرایط عمومی پیمان باشد از ناحیه شرکت صورت نگرفته است.موضوع به شعبه پنجم دادگاه عمومی شیراز ارجاع گردید و دادگاه نخست دستور موقت را صادر و پس از توضیحات وکلای طرفین، اخذ توضیح از وکیل خوانده درباره چگونگی تأمین اعتبار از ناحیه به شهرداری و نیز از وکیل خواهان درباره کیفیت خسارت مورد مطالبه مبادرت به صدور رأی نماید.
رأی شعبه پنجم دادگاه عمومی شیراز
چون مقررات ماده ٤٦ شرایط عمومی پیمان‌نامه در صورتی مصداق دارد که کارفرما تمام وظایفی که به‌عهده دارد انجام دهد و تعلل در انجام کار متوجه پیمانکار بوده باشد و حال آنکه به شرح مندرجات پرونده بر دادگاه محرز است که توقف کار بیشتر ناشی از تعلل کارفرما بوده و از جمله دلائلی که در این خصوص در پرونده موجود است ١-نامه شماره ٤٦٣٢ فرمانداری آباده به شرکت پیمانکار،٢- صورت مجلسی که به امضاء نماینده سازمان آب منطقهای فارس رسیده، ٣- نامه شماره ٢٠٣ شرکت خواهان به سازمان آب منطقهای موضوع پلهای کردن کنار منبع آب و نیز مواد نامه شماره ١٦٣ شرکت (ب) به سازمان آب منطقهای و همچنین برخورد محل مخزن مورد قراداد برگه‌های سنگ مارنی که موضوع آن در نامه شماره ٣٧٩٦٩-٤٦٠ سازمان آب منطقهای به شرکت (ب) نوشته شده و بالاخره نبودن اعتبار کافی در پیمانکار که دلیل این موضوع مفاد تلگراف شماره ٢٢٠٤/٤٦٠ که از طرف سازمان آب منطقهای به شهرداری آباده برای تأمین اعتبار پرونده ارسال شده و سایر مندرجات پرونده لذا معتقدم فسخ اعمال شده مطابق با مقررات نبوده و به ابطال فسخ مذکور نظر دارد. پس از ابلاغ، وکیل خوانده نسبت به رأی صادره در مهلت مقرر اعتراض نموده که پس از ثبت در دبیرخانه دیوان عالی کشور به شماره دادنامه ٦٨/٧٠٢/١٨ به شعبه هجدهم دیوان عالی کشور ارجاع شد و این شعبه مبادرت به صدور رأی نمود:
رأی شعبه هجدهم دیوان عالی کشور[۲]
با توجه به محتویات پرونده اعتراض بر نظریه صادره از شعبه پنجم دادگاه حقوقی شیراز که تصمیم دادگاه براساس ضوابط قانونی اتخاذ گردیده و منافی با قوانین موضوعه نیست و از جهت رعایت اصول و قواعد دادرسی هم فاقد اشکال موثر است، وارد و موجه نمی‌باشد. لذا نظریه را صحیح و موجه تشخیص و ضمن تأیید آن پرونده جهت انشا حکم به دادگاه رسیدگی کننده اعاده می‌گردد.
یادداشت
عدم تدوین ضوابط واحد که قابل استفاده برای همه سازمان‌های دولتی و کلیه انواع پیمانکاری‌ها باشد، منجر به این می‌شد که هر یک از سازمان‌های دولتی در قراردادهایی که با اشخاص منعقد می‌نمودند، سلیقه‌ها و شرایط شخصی خود را حاکم نمایند که این امر در نهایت منجر به آشفتگی و تعدد گسترده انواع قراردادهای پیمانکاری شده بود. در نتیجه به علت نیاز و ضرورت، به تدریج مقدمات تدوین ضوابط و مقررات جدید به منظور اعمال نظام هماهنگ و یکسان حقوقی برای پیمان‌های دولتی فراهم گردید. برای تحقق این منظور در سال ١٣٥١ و در هنگام تدوین قانون برنامه و بودجه ماده ٢٣ قانون مذکور چنین مقرر داشت: «… دفترچه شرایط عمومی پیمان باید در کلیه پیمان‌های مربوط به کارهای ساختمانی و تأسیساتی مورد استفاده قرار گیرد.»
بدین ترتیب براساس این ماده، اولاً تمامی قراردادهای مربوط به کار‌ها و عملیات ساختمانی و تأسیساتی که یک طرف آن‌ها یکی از سازمان‌های دولتی و دستگاه‌های اجرایی باشد، باید به صورت «قرارداد نمونه» با مقررات و مفاد کلی یکسان منطبق گردد. ثانیاً در اجرای موضوع قرارداد میان پیمانکاران و کلیه دستگاه‌های دولتی مفاد دفترچه شرایط عمومی پیمان و سایر مدارك ضمیمه حاکم باشد.
دفترچه شرایط عمومی پیمان مصوب ٠٤/٠٣/١٣٥٣ سازمان برنامه و بودجه بود که تا پایان سال ١٣٧٧ نزدیک به ٢٥ سال در قراردادهای پیمانکاری مورد استفاده قرار می‌گرفت. اما گذشت زمان و پیدایش نیازهای جدید که خود معلول توسعه صنعت و رشد زندگی شهرنشینی بود، ضرورت تصویب مقررات جدید و کامل‌تری را ایجاب می‌نمود. از سوی دیگر، از همان زمانی که سازمان برنامه و بودجه، مفاد شرایط عمومی پیمان را به پیمانکاران و کارفرمایان ابلاغ کرد، همواره موجب اعتراض پیمانکاران بود. مجموع این علل و عوامل، سازمان برنامه و بودجه را بر آن داشت تا شرایط عمومی جدید پیمان را تدوین و به کارفرمایان ابلاغ نماید.
بازنگری جدی و تغییرات عمده در مواد ٢٨، ٢٩، ٣٠، ٤٦، ٤٧، ٤٨، ٥٣ در سال ١٣٧٦ آغاز گردید و در نهایت مقررات جدید شرایط عمومی پیمان که مجموع آن در یک دفترچه تحت عنوان «موافقت‌نامه، شرایط عمومی پیمان و شرایط خصوصی پیمان« گردآوری شده در تاریخ ٠٣/٠٣/١٣٧٨ در کل کشور لازمالاجرا گردیده است و به استناد ماده ٢٣ قانون برنامه و بودجه مندرج در صفحه اول دفترچه در کلیه قراردادهای پیمانکاری لازم‌الرعایه می‌باشد و پیمانکاران موظفند این مقررات را جزء لاینفک قرارداد خود قرار دهند.
شایان ذکر است؛ برخلاف گذشته که شرایط عمومی پیمان در زمره دستورالعمل‌های نوع دوم آیین‌نامه استانداردهای اجرایی طرح‌های عمرانی بود، مقررات جدید شرایط عمومی پیمان از نوع اول دستورالعمل‌های آیین‌نامه مذکور بوده و لذا پیمانکاران حق هیچ‌گونه تغییری را در این شرایط ندارند. این امر صراحتاً در بخشنامه منضم به صفحه اول دفترچه جدید شرایط عمومی پیمان قید شده است.
به بیان کلی و ساده شرایط عمومی پیمان قسمتی از قرارداد است که بین کارفرمایان دولتی و پیمانکاران طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای[۳] (طرح‌های عمرانی[۴]) منعقد می‌شود.[۵]
تعریف و مفهوم قرارداد پیمانکاری دولتی
شناخت واقعی مبنا و ماهیت آثار حقوقی قراردادهای پیمانکاری دولتی به شناخت دقیق مفهوم و ماهیت این نوع قراردادها بستگی دارد. در تعریف اصطلاحی «پیمانکار» گفته شده: آنکه شغل او تعهد به فعل (ساختمان و بنا و راه و…) و یا حمل‌‌ونقل کالا به صورت عمده باشد. به عبارت دیگر، شخص حقوقی است که سوی دیگر امضاکننده پیمان است و اجرای موضوع پیمان را براساس اسناد و مدارك پنهان به عهده گرفته است.[۶]
در تعریف اصطلاحی کارفرما نیز، آن که پیمانکار به دستور و به نفع او، تعهد به فعل و غیر می‌کند. به بیانی دیگر، شخص حقوقی است که یک سوی امضاکننده پیمان است و علمیات موضوع پیمان را براساس اسناد و مدارك پیمان واگذار کرده است.[۷]
پیمانکاری
قراردادهای پیمانکاری رایج‌‌ترین قرارداد با موضوع مالی می‌باشند که عناوین قراردادی خاص همچون کلید در دست،[۸] قرارداد نیمه کلید در دست،[۹] قراردادهای طراحی و تأمین تجهیزات،[۱۰] قراردادهای طراحی، تأمین تجهیزات و ساخت،[۱۱] قرارداد تأمین مالی یا فاینانس،[۱۲] قرارداد بیع متقابل، قرارداد ساخت، بهره‌برداری و واگذاری، قرارداد ساخت، تملک، بهره‌برداری، قرارداد ساخت، تملک، بهره‌برداری و انتقال، «قرارداد احداث، انتقال، بهره‌برداری»، «قرارداد احداث، اجاره، انتقال»، «قرارداد ساخت و انتقال» ذیل این نوع از معاملات قرار می‌گیرند.[۱۳]
[۱] ماده ۴۶ شرایط عمومی پیمان:
موارد فسخ پیمان:
ب- رها کردن کارگاه بدون سرپرست یا تعطیل کردن کار بدون اجازه کارفرما و بدون علل قهری موضوع ماده ۴۳ و بیش از ۱۵ روز.
(در متن جدید: بند ۸ ماده ۴۶ «بدون سرپرست گذاشتن کارگاه یا تعطیل کردن کار بدون اجازه کارفرما بیش از ۱۵ روز)
[۲] بازگیر، یدا…، منتخب آرا دیوان عالی کشوردر قراردادها، چاپ سوم، تهران انتشارات فردوسی١٣٨٩، صص٦٨-٧٥
[۳] قسمت اخیر ماده ٧٧ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ١٣٨٠ «اعتبار طرح تملک دارایی‌های سرمایه‌ای» را اینگونه تعریف می‌کند: «منظور اعتبار مجموعه عملیات و خدمات مشخصی است که براساس مطالعات توجیهی، فنی و اقتصادی و اجتماعی که توسط دستگاه اجرایی انجام می‌شود، طی مدت معین و با اعتبار معین برای تحقق بخشیدن به هدف‌های برنامه توسعه ٥ ساله به صورت سرمایه‌گذاری ثابت یا مطالعه برای ایجاد دارایی سرمایه‌ای اجرا می‌گردد و منابع مورد نیاز اجرای آن از محل اعتبارات مربوط به تملک دارایی‌های سرمایه‌ای تأمین می‌شود و به دو نوع انتفاعی و غیر انتفاعی تقسیم می‌گردد.
[۴] بنا به تعریف مندرج در بند ١٠ ماده (۱) قانون برنامه و بودجه، طرح‌های عمرانی عبارت است از مجموعه عملیات و خدمات مشخص که براساس مطالعات توجیهی فنی و اقتصادی یا اجتماعی که توسط دستگاه‌های اجرایی انجام می‌شود طی مدت معین و با اعتبار معین برای تحقق بخشیدن به هدف‌های برنامه عمرانی ٥ ساله به صورت سرمایه‌گذاری ثابت شامل هزینه‌های غیرثابت وابسته به دوره مطالعه و اجرا و یا مطالعات اجرا می‌گردد و تمام یا قسمتی از هزینه‌های اجرایی آن از محل اعتبارات عمرانی تأمین می‌شود و به سه نوع انتفاعی، غیر انتفاعی و مطالعاتی تقسیم می‌گردد.
[۵] قهرمانی، نصرا… و شمسا، شهرزاد، دعاوی ناشی از شرایط عمومی پیمان، چاپ اول، انتشارات خرسندی، ١٣٩٣، ص١٣.
[۶] ماده ٧ شرایط عمومی پیمان
[۷] ماده ٦ شرایط عمومی پیمان
[۸] Turnkey
[۹] Partial Turnkey
[۱۰] E.P. Contracts
[۱۱] E.P.C. Contracts
[۱۲] Finance
[۱۳] مولایی، آیت، قراردادهای اداری، چاپ اول، تهران، نشر میزان، ١٣٩٣، ص٩٥-٩٤
دیدگاه بسته شده است.