اکبر هاشم‌زاده – کارشناس حقوقی عضو کارگروه علمی قوانین و مقررات مناقصه‌مزایده در مطلب قبلی در باب مفهوم سلسله مراتب سخن گفتیم و بیان شد که منظور از سلسله مراتب در حقوق اداری رابطه سازمانی است که سبب می‌شود دستور‌ها و فرمان‌هایی که از طرف مقام مافوق صادر می‌گردد، جزء به جزء به […]
اکبر هاشم‌زاده – کارشناس حقوقی
عضو کارگروه علمی قوانین و مقررات مناقصه‌مزایده
در مطلب قبلی در باب مفهوم سلسله مراتب سخن گفتیم و بیان شد که منظور از سلسله مراتب در حقوق اداری رابطه سازمانی است که سبب می‌شود دستور‌ها و فرمان‌هایی که از طرف مقام مافوق صادر می‌گردد، جزء به جزء به وسیله مأمورانی که در درجات پایین سلسله مراتب قرار دارند اجرا شود و از تصمیم‌گیری‌های ضد و نقیض جلوگیری به عمل آمده، انضباط در دستگاه حفظ شود. به بیان دیگر، اختیاراتی که قانون‌گذار به مافوق اداری اعطاء کرده است تا بتواند نظم لازم در دستگاه اداری را برقرار کند مبنای سلسله مراتب اداری است. لذا در ادامه عوامل کلیدی یا ارکان برگزاری مناقصات را مورد اشاره قرار می‌دهیم و سپس به بیان سلسله مراتب اداری در برگزاری مناقصات می‌پردازیم.
هر چند طبق بند «۱۷» ماده «۲» آيين‌نامه اجرايي نظام مستندسازي و اطلاع‌رساني مناقصات در تعريف اركان برگزاري مناقصه تنها از مناقصه‌گزار، كميسيون مناقصه، كميته فني‌بازرگاني، هيأت ترك مناقصه و هيأت رسيدگي به شكايات نام برده است، اما اركان برگزاري مناقصات بيش از موارد مذكور است كه ذيلاً به آن خواهيم پرداخت.
v عوامل کلیدی یا ارکان مناقصات:
۱٫ مناقصه‌گزار:
دستگاه، مؤسسات، شرکت‌های دولتی و هر سازمان یا نهادی که برای انجام معاملات، ملزم به رعایت قانون برگزاری مناقصات می‌باشد.
۲٫ واحد متقاضی معامله:
واحد متقاضی معامله به عنوان بخشی که نیاز دستگاه را کشف و به منظور صدور دستورات مقتضی آن را به اطلاع کمیسیون مناقصات می‌رساند، دو وظیفه کلیدی بر عهده دارد:
ü تعیین مبلغ برآوردی (در معاملات عمده)
ü تهیه گزارش توجیهی برگزاری مناقصه محدود
۳٫ بالاترین مقام دستگاه:
تصمیم‌گیری و اداره شرکت‌های سهامی بر عهده هیأت مدیره می‌باشد. ماده ۱۰۷ قانون تجارت در این باره اشعار دارد: «شرکت سهامی به وسیله هیأت مدیره‌ای که از بین صاحبان سهام انتخاب شده و کلاً یا بعضاً قابل عزل می‌باشند اداره خواهد شد» برخی از مواردی که هیأت مدیره مستقیماً اقدام می‌نماید عبارتند از: تنفیذ معاملات خاص، دعوت از مجمع عمومی عادی، انتخاب مدیرعامل و عزل مدیرعامل. همچنین طبق مواد ۱۲۴و ۱۲۵ همان قانون: «هیأت مدیره باید اقلاً یک نفر شخص حقیقی را به مدیریت عامل شرکت برگزیند و حدود اختیارات و مدت تصدی و حق‌الزحمه او را تعیین کند. مدیرعامل شرکت در حدود اختیاراتی که توسط هیأت مدیره به او تفویض شده است نماینده شرکت محسوب و از طرف شرکت حق امضاء دارد».
با توجه به آن‌که مقررات مربوط به شرکت‌های سهامی جز در مورد مقررات ویژه شرکت‌های مذکور برای سایر شرکت‌ها هم لازم‌الاجرا است، حتی چنان‌چه شرکت‌ها یا مؤسسات دولتی به صورت سهامی تشکیل نگردیده باشند، از مقررات مذکور تبعیت می‌کنند لذا منظور از بالاترین مقام در دستگاه‌ها و شرکت‌های دولتی وزیر یا رییس و در صورت عدم حضور آنها در رأس مدیریت اداره، هیأت مدیره است.
بالاترین مقام دستگاه مناقصه‌گزار چهار وظیفه عمده بر عهده دارد:
ü رسیدگی به شکایت مناقصه‌گران نسبت به اجرا نشدن موادی از قانون برگزاری مناقصات در مهلت پانزده روز کاری از تاریخ دریافت شکایت و در صورت وارد دانستن اعتراض، اقدام مطابق مقررات. در صورتی که شکایت را وارد تشخیص ندهد، باید ظرف مهلت تعیین شده جوابیه لازم را به شاکی اعلام کند.
ü تصویب و مسئولیت گزارش واحد متقاضی معامله در خصوص محدودیت برگزاری مناقصه عمومی و ضرورت برگزاری مناقصه محدود و فهرست بلند مورد استفاده.
ü تعیین عضو خبره متعهد در هیأت ترک تشریفات مناقصه از میان کارکنان دستگاه
ü تشخیص یا مسئولیت در معاملات به روش عدم الزام به برگزاری مناقصه (البته در خرید خدمات مشاوره این مسئولیت فقط در خصوص معاملات زیر نصاب عمده با بالاترین مقام است).
۴٫ کمیسیون مناقصات:
ماده ۷۹ قانون محاسبات عمومی کشور اشعار دارد: «معاملات وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی اعم از خرید و فروش و اجاره و استجاره و پیمانکاری و اجرت کار و غیره (به استثناء مواردی که مشمول مقررات استخدامی می‌شود) باید حسب مورد از طریق مناقصه یا مزایده انجام شود…). با توجه به ضرورت صیانت از اموال دولتی و عمومی و رعایت قوانین و مقررات متعدد در امر معاملات دولتی، تدوین ساختاری نظام‌مند در ادارات دولتی که بتواند ابعاد مالی، فنی و حقوقی را رعایت نماید، منجر به تشکیل کمیسیون مناقصات گردید. بررسی پیشنهادهای مناقصه‌گران از نظر کامل بودن مدارک، ارزیابی پیشنهادها و تعیین پیشنهادهای قابل قبول، ارجاع بررسی فنی پیشنهادها به کمیته فنی‌بازرگانی، تعیین برندگان اول و دوم مناقصه و تصمیم‌گیری درباره تجدید یا لغو مناقصه از اهم وظایف کمیسیون مذکور است.
۵٫ کمیته فنی بازرگانی:
هیأتی است با حداقل سه عضو خبره فنی‌بازرگانی صلاحیت‌دار که از سوی مقام مجاز دستگاه مناقصه‌گزار انتخاب می‌شود و ارزیابی فنی‌بازرگانی پیشنهادها را انجام می‌دهد، البته در صورت ارجاع امر از سوی مناقصه‌گزار ارزیابی کیفی نیز قابلیت واگذاری به این کمیته را دارد.
نقش کمیته مذکور در مناقصات دو مرحله‌ای و محدود، تهیه فهرست بلند مناقصه‌گران صلاحیت‌دار در دستگاه‌های مرکزی، تأیید ارجاع کار تا بیست و پنج درصد بالاتر از ظرفیت کاری پیمانکار و همچنین اعلام نظر و تعیین صحت مبانی قیمت، توجیه‌پذیری یا قابل اجرا بودن مبلغ پیشنهادی در صورتی که حداقل قیمت پیشنهادی به تشخیص کمیسیون مناقصات، غیرمتعارف بوده یا در صورت وجود برآورد اولیه، بیش از ده درصد از برآورد اولیه کم‌تر یا بیش‌تر باشد، حایز اهمیت است.
۶٫ هیأت رسیدگی به شکایات مناقصات:
به منظور رسیدگی به دعاوی بین مناقصه‌گر و مناقصه‌گزار، هیأت رسیدگی به شکایات تشکیل می‌گردد. چنان‌چه هر یک از مناقصه‌گران نسبت به اجرا نشدن موادی از قانون برگزاری مناقصات اعتراض داشته و پس از شکایت به بالاترین مقام دستگاه مناقصه‌گزار، از پذیرش نتیجه خودداری نماید، هیأت رسیدگی به شکایت موضوع را بررسی و رأی قطعی را اعلام خواهد کرد. رسیدگی هیأت مذکور فارغ از نوع مناقصه بوده و در تمامی موارد جاری می‌باشد.
همچنین این هیأت در خصوص معیارها و روش‌های ارزیابی کیفی یا فنی-بازرگانی اعلانی (مکتوب شده) در اسناد و نحوه ترجیح داخلی‌ها به خارجی‌ها، شکایات برنده مناقصه پس از انعقاد قرارداد و شکایاتی که یک ماه پس از پایان مدت اعتبار پیشنهادها به وی برسد، صلاحیت رسیدگی ندارد.
۷٫ کارپرداز یا مأمور خرید
بر اساس ماده ۳۵ قانون محاسبات عمومی کشور؛ کارپرداز مأموری است که از بین مستخدمین رسمی واجد صلاحیت دستگاه ذی‌ربط به این سمت منصوب می‌شود و نسبت به خرید و تدارک کالا‌‌ها و خدمات مورد نیاز طبق دستور مقامات مجاز با رعایت مقررات اقدام می‌نماید.
لذا کارپرداز یا مأمور خرید دو وظیفه مهم دارد:
انجام معامله ضمن تحقیق با تأمین کیفیت به کم‌ترین بهای ممکن در معاملات کوچک با رعایت صرفه و صلاح و اخذ فاکتور مشخص و به تشخیص و مسئولیت خود.
انجام معامله ضمن تحقیق با تأمین کیفیت مورد نظر و با رعایت صرفه و صلاح و اخذ حداقل سه فقره استعلام کتبی و با عقد قرارداد یا اخذ فاکتور در معاملات متوسط و اخذ تأیید مسئول واحد تدارکاتی یا مقام مسئول هم‌‌تراز وی.
۸٫ مقام مجاز دستگاه مناقصه‌گزار:
هر چند اصطلاح مقام در عرف سیاسی به سمت‌های مهم مدیریتی اطلاق می‌گردد و قانون مدیریت خدمات کشوری نیز رؤسای سه قوه، معاون اول رییس‌جمهور، نواب رییس مجلس شورای اسلامی و اعضاء شورای نگهبان، وزراء، نمایندگان مجلس شورای اسلامی و معاونین رییس‌جمهور، استانداران، سفراء و معاونین وزراء را به عنوان مقام سیاسی شناخته است؛ لکن در حقوق اداری، هر کارمندی نسبت به مادون خود مافوق تلقی می‌گردد و مقام اداری محسوب می‌گردد. ماده ۹۶ همان قانون اشعار دارد: «کارمندان دستگاه‌های اجرایی مکلف می‌باشند در حدود قوانین و مقررات، احکام و اوامر رؤسای مافوق خود را در امور اداری اطاعت نمایند…». لذا منظور از مقام مجاز دستگاه مناقصه‌گزار، اشخاص صلاحیت‌دار برای برگزاری مناقصه یا نماینده آنان می‌باشد. قانون برگزاری مناقصات در بند ب ماده ۱۱، از مسئول واحد تدارکاتی یا مقام مسئول هم‌‌تراز وی نام برده است و مقام را به مفهوم کارمند مافوق استفاده نموده است.
در خصوص تفاوت مقام مجاز و بالاترین مقام دستگاه هم می‌توان به این نکته اشاره نمود که بالاترین مقام مفهومی اعم از مقام مجاز دارد که اصولاً تشخیص به عهده اوست ولی در مواردی که مسئولیتی مستقیماً به مقام مجاز از سوی قانون تفویض شده باشد، مقام مجاز دستگاه معاملات را انجام خواهد داد و بالاترین مقام نظارت استطلاعی (صرفاً اطلاع) خواهد داشت.
۹٫ مسئول تدارکاتی یا مقام مسئول هم‌‌تراز وی:
فقط در خصوص تأیید رعایت قانون و صرفه و صلاح شرکت توسط کارپرداز در معاملات متوسط به مسئول تدارکات اشاره شده است. لذا در این خصوص متضامناً هر دو مسئول خواهند بود.
۱۰٫ هیأت سه نفره ترک تشریفات مناقصه:
از تقسیم‌بندی‌های متداول قراردادها می‌توان به تقسیم عقود به رضایی و تشریفاتی اشاره نمود. عقد رضایی عقدی است که به محض ایجاب و قبول واقع می‌گردد و هیچ تشریفاتی ندارد. در مقابل، عقد تشریفاتی عقدی است که علاوه بر رعایت قواعد عمومی قراردادها، رعایت قواعد و مقررات خاصی نیز ضروری است. به منظور مقابله با مفاسد اداری و اجرای بهتر اهداف دولت‌ها، معاملات دولتی قراردادهای تشریفاتی می‌باشند و علاوه بر ضرورت نیاز واقعی دستگاه برای تأمین کالا یا خدمات، نیاز به رعایت مقررات متعددی می‌باشد. یکی از قواعد مذکور ضرورت تأمین مایحتاج دستگاه‌ها از طریق مناقصات می‌باشد. لذا برای خروج از قاعده اصلی و عدم برگزاری مناقصه، ارایه گزارش توجیهی آن توسط واحد متقاضی و تشخیص هیاتی سه نفر به نام هیأت ترک تشریفات لازم است.
۱۱٫ کارشناسان رسمی دادگستری و کارشناسان خبره:
مستفاد از ماده ۴۴۶ قانون آئین دادرسی مدنی[۱] ۱۳۱۸ و ماده ۱۵ قانون كانون كارشناسان رسمي دادگستري مصوب ۱۳۸۱ [۲] «کارشناس کسی است که استقلال رأی بر مبنای تجربه و علم خود و خصوصیات و ماهیت چیزی، شیئی و واقعه‌ای را تشخیص داده، بشناسد و یا انتخاب و تفسیر کند و دارای پروانه کارشناسی معتبر از کانون کارشناسان رسمی دادگستری باشد.»
قانون‌گذار به دلیل عدم امکان رقابت در قیمت (حق انتفاع یا حق مالکیت) اموال غیرمنقول به دلیل منحصر به فرد بودن حدوث فیزیکی‌اشان با مالک آنها از سوی افراد دیگری، وظیفه تعیین قیمت اولیه را بر عهده «هیأت کارشناسان رسمی» قرار داده تا با لحاظ صرفه و صلاح دستگاه، در صورت احتیاج به آن مکان این امر صورت پذیرد. همچنین در صورت عدم دسترسی به‌کارشناسان رسمی، مراجعه به‌کارشناسان خبره ضروری است. خبره هم کسانی هستند که «در موضوع مادی یا معنوی معین دارای بصیرت و اطلاعات خاص که از ممارست متمادی آنها حاصل شده است، باشند».
۱۲٫ هیأت وزیران:
قانون برگزاری مناقصات، یکی از موارد تعیین انحصار را اعلان هیأت وزیران برای کالا‌‌ها و خدماتی که در انحصار دولت است، بر شمرده است. همچنین معاملات محرمانه‌ای که بایستی از طریق عدم الزام به برگزاری مناقصه تأمین شوند، از سوی هیأت مذکور اعلام می‌شوند. لذا هیأت دولت نیز می‌تواند به عنوان یکی از عوامل موثر در برگزاری مناقصات در موارد خاص باشد.
v سلسله مراتب اجرایی معاملات در بخش مناقصه:
ارکان مناقصات را در دوازده گروه اصلی بر شمردیم. حال به منظور تعیین سلسله مراتب اداری آن، ناگزیر از تفکیک معاملات می‌باشیم.
۱- معاملات کوچک: طبق قانون، معاملات کوچک پس از تکمیل فرم اعلام نیاز و اختصاص منابع مالی، تنها از طریق کارپرداز و مسئولیت مستقیم وی صورت می‌پذیرد و سلسله مراتب اداری محدود به کارپرداز و دستور مقام صلاحیت‌دار برای تأمین مایحتاج می‌باشد.
۲- معاملات متوسط: پس از تکمیل فرم اعلام نیاز و اختصاص منابع مالی، با بررسی و تحقیق کارپرداز و تأیید مسئول واحد تدارکات صورت می‌گیرد. لذا سلسله مراتب اجرایی محدود به کارپرداز و مسئول واحد تدارکات است.
ضمن آن‌که خرید خدمات مشاوره در معاملات کوچک و متوسط با تشخیص بالاترین مقام دستگاه اجرایی یا مقام مجاز از طرف او انجام می‌شود.
۳- معاملات بزرگ: این معاملات از طرق زیر انجام می‌شوند:
· مناقصه عمومی و محدود: با توجه به این‌که کمیسیون مناقصات عامل تشخیص و تعیین برنده معاملات می‌باشد، مسئولیت مستقیم برگزاری مناقصات عمومی و محدود نیز بر عهده آن می‌باشد و از ابزاری مانند کمیته فنی بازرگانی و واحد متقاضی معامله برخوردار است. لذا ساختار اجرایی مناقصات به‌طور کلی عبارت است از کمیسیون مناقصات و کمیته فنی بازرگانی و واحد متقاضی.
· ترک تشریفات: با دعوت بالاترین مقام و تشخیص و مسئولیت هیأت ترک تشریفات بر مبنای گزارش توجیهی صورت می‌گیرد. در مبالغ بیش از ۵۰ برابر نصاب معاملات کوچک تأیید مقامات مجاز دیگری هم لازم است. در بیش از ۲۰۰ برابر نصاب معاملات متوسط تأیید هیات ترک تشریفات سازمان برنامه و بودجه نیز الزامی است.
· عدم الزام به برگزاری مناقصه: با تشخیص و مسئولیت بالاترین مقام و حسب مورد استفاده از نظر کارشناسان رسمی یا خبره به صورت مذاکره‌ای و به طریق چانه‌زنی (برای اخذ تخفیف) انجام می‌گیرد. البته غیر از موارد خرید خدمات مشاوره که دارای آیین‌نامه مستقلی است.
نتیجه گیری:
آموزش و اطلاع‌رسانی کافی از جایگاه قوانین و مقرراتی که کارکنان دولت ملزم به رعایت آنها در امور اداری هستند، امری حیاتی در پیشبرد اهداف و ممانعت از بروز مفاسد اداری است. به عبارتی توانایی تشخیص سلسله مراتب قوانین و مقررات و ترجیح موارد با اهمیت‌تر آن در امور اداری و به خصوص در زمینه امور مالی و معاملاتی که همواره زمینه‌های بروز مفاسد اداری بیش‌تری را دارند، از اهمیت مضاعفی برخوردار است.
hashemzadehakbar@gmail.com
[۱] ماده ۴۴۶ – فقط اشخاصی باید به کارشناسی معین شوند که به مناسبت علم یا شغل یا کسب دارایی معلوماتی که لازم است باشند. (این ماده به دلیل عدم مغایرت با قانون آیین دادرسی مدنی سال ۷۹ همچنان معتبر است.)
[۲] ماده ۱۵ قانون كانون كارشناسان رسمي دادگستري مصوب ۱۳۸۱ «متقاضیان اخذ پروانه کارشناسی رسمی علاوه بر وثاقت باید واجد شرایط ذیل باشند:
الف – متدین به دین اسلام و یا یکی از اقلیتهای دینی شناخته شده در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و وفاداری به نظام مقدس جمهوری‌اسلامی ایران،
ب – داشتن تابعیت ایرانی.
ج – نداشتن پیشینه کیفری مؤثر.
د – عدم اعتیاد به مواد مخدر.
هـ- نداشتن وابستگی و سابقه عضویت و هواداری در گروه‌های غیرقانونی یا مخالف اسلام.
تبصره – وزارت اطلاعات مکلف است ظرف مهلت دو ماه مراتب استعلام را اعلام نماید.
و – داشتن دانشنامه کارشناسی یا بالاتر در رشته مورد تقاضا و حداقل پنج سال سابقه تجربی در رشته مربوط بعد از اخذ مدرک تحصیلی مذکور. هرگاه در رشته مورد نیاز، دوره تحصیلی کارشناسی یا بالاتر وجود نداشته باشد در این صورت افراد با دارا بودن مدرک دانشنامه کارشناسی یا بالاتر در هر رشته و حداقل پانزده سال سابقه کار در آن رشته می‌توانند متقاضی اخذ پروانه کارشناسی رسمی باشند.
ز – دارا بودن حداقل بیست و پنج سال سن در پایان مهلت ثبت نام.
ح – موفقیت در آزمون علمی و تجربی و گزینش صلاحیت اولویت‌های اخلاقی.
ط – گذرانیدن دوره کارآموزی به مدت یک سال تحت نظر کارشناس رسمی‌ای که بیش از ده سال سابقه کارشناسی رسمی داشته و به عنوان کارشناس راهنما با معرفی هیأت مدیره کانون مربوط .
ی – داشتن معافیت یا کارت پایان خدمت وظیفه عمومی.
این مطلب بدون برچسب می باشد.
دیدگاه بسته شده است.