دکتر سید احسان حسینی کارشناس حقوقی هر مرجعی که به موجب قانون یا حتی مستقلاً اختیار وضع مصوبه (آیین‌نامه، دستورالعمل و…) داشته باشد، نباید کم‌ترین انحرافی از قانون داشته باشد. با اینکه در کشور ما قوانین زیادی وضع می‌شود و برخی از این قوانین هم سال‌‌ها خاک می‌خورند و اجرا نمی‌شوند، ولی به هر حال […]
دکتر سید احسان حسینی
کارشناس حقوقی
هر مرجعی که به موجب قانون یا حتی مستقلاً اختیار وضع مصوبه (آیین‌نامه، دستورالعمل و…) داشته باشد، نباید کم‌ترین انحرافی از قانون داشته باشد. با اینکه در کشور ما قوانین زیادی وضع می‌شود و برخی از این قوانین هم سال‌‌ها خاک می‌خورند و اجرا نمی‌شوند، ولی به هر حال عنوان قانون را دارند و همه مصوبات دولت باید با رعایت مفاد آن باشد.
اما وضع مصوبه نیز کم‌اهمیت‌تر از قانون نیست و ظرافت‌های زیادی دارد واضع مصوبه باید هنگام وضع آن، همه جوانب را در نظر بگیرد. برای مثال اگر متن قانون مطلق باید، مقید کردن حکم مقنن در آیین‌نامه اجرایی ممنوع است. هرچند انسان جایزالخطاست و اشتباه با زندگی بشر درآمیخته است و انسان قادر مطلق نیست که از ارتکاب خطا و اشتباه مصون باشد.
ممکن است مصوبه‌ای پس از چند سال از زمان تصویب آن در زمان اجرا، اشکالات آن هویدا شود و در معرض ابطال قرار بگیرد. باز هم طبق قانون این امر مانع از ابطال مصوبه نیست.[۱] به هر حال یکی از نتایج اصل حاکمیت قانون[۲] این است که دستگاه‌های دولتی نمی‌توانند اقدام انجام دهند که مغایر با قانون باشد در غیر این‌صورت عمل یا اقدام مزبور بی‌اعتبار خواهد بود.
در یکی از جدید‌ترین آرای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، یک جزء از آیین‌نامه‌ای که سال‌های پیش تصویب شده مورد بررسی و ارزیابی قرار می‌گیرد و دیوان موضع خود را اعلام می‌کند.
در ادامه ضمن ارائه مختصر گزارش این پرونده، توضیحات تکمیلی برای خوانندگان گرامی روزنامه ارائه خواهد شد.
گزارش پرونده:
شماره دادنامه: ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۳۲۲۲۰۳
تاریخ دادنامه: ۱۱/۰۲/۱۴۰۳
شماره پرونده: ۰۲۰۶۳۱۸
مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقایان م.و م.پ.
طرف شکایت: نهاد ریاست جمهوری- وزارت راه و شهرسازی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال جزء ۳ از تبصره یک بند ۲ ماده یک آیین‌نامه اجرایی قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب سال ۱۳۸۷ هیئت وزیران
گردش کار: آقای م.پ. به قیومیت از فرزند محجور خود به موجب دادخواستی ابطال جزء ۳ از تبصره یک بند ۲ ماده یک آیین‌نامه اجرایی قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب سال ۱۳۸۷ هیئت وزیران را خواستار شده و در مقام تبیین خواسته اعلام کرده است:
«احتراماً اینجانب به قیومیت از فرزند محجور خود م.پ. درخواست واگذاری زمین‌های نهضت ملی مسکن به شماره ۷/۱۴۰۲/۲۱۰۶ مورخ ۶/۷/۱۴۰۲ از بنیاد مسکن انقلاب اسلامی شهرستان میبد نموده که متأسفانه این مرجع به موجب نامه پیوستی و مستنداً به «ماده (۱) آیین‌نامه اجرایی قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن، از جمله معلول جسمی، حرکتی با دارا بودن حداقل ۲۰ سال سن و با معرفی سازمان بهزیستی کشور و تسری آن به معلول حسی (ناشنوا و نابینا) مطابق بند ۱۹ چهارمین جلسه شورای‌عالی مسکن مورخ ۰۹/۰۵/۱۴۰۱» از واگذاری زمین به فرزندم خودداری نموده و این در حالی است که به موجب ماده ۱۸ قانون حمایت از حقوق معلولین که چنین بیان می‌دارد: «سازمان ملی زمین و مسکن مکلف است زمین مورد نیاز احداث واحدهای مسکونی افراد دارای معلولیت فاقد مسکن را به صورت اجاره بلندمدت ۹۹ ساله تأمین و برای یک بار در اختیار افراد مذکور و یا تعاونی‌ها و مؤسسات خیریه مسکن‌ساز مورد تأیید سازمان قرار دهد» و در ذیل ماده (۱) فرد معلول را چنین تعریف می‌نماید: «فرد دارای معلولیت شخصی است که با تأیید کمیسیون پزشکی – توانبخشی تعیین نوع و تعیین شدت معلولیت سازمان بهزیستی کشور با انواع معلولیت‌ها در اثر اختلال و آسیب جسمی، حسی (بینایی، شنوایی) ذهنی، روانی و یا توأم با محدودیت قابل‌توجه و مستمر در فعالیت‌های روزمره زندگی و مشارکت اجتماعی مواجه می‌باشد» بنابراین از آن جایی که مواد مورد استناد بنیاد مسکن انقلاب اسلامی شهرستان میبد منوط به مصوبه هیئت وزیران بوده و این آیین‌نامه نمی‌تواند مختص قانون مارالذکر گردد به موجب اسناد پیوست ابطال ماده (۱) آیین‌نامه اجرایی قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن و الزام بنیاد مسکن شهرستان میبد به تحویل زمین‌های نهضت ملی مسکن از آن مقام محترم مورد استدعاست.»
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر می‌باشد:
«آیین‌نامه اجرایی قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن
فصل اول- تعاریف
ماده ۱- اصلاحات مندرج در این آیین‌نامه در معانی مشروح زیر به کار می‌روند:
…….
۲- متقاضیان واجد شرایط: متقاضیانی هستند که حائزشرایط زیر باشند:
……..
تبصره ۱- افراد زیر می‌توانند بدون شرط تأهل و بدون شرط سرپرست خانوار بودن در زمره متقاضیان واجد شرایط قرار گیرند.
۱- زنان خود سرپرست مشروط به داشتن حداقل سی و پنج (۳۵) سال سن
۲- نخبگان علمی با معرفی بنیاد ملی نخبگان کشور
۳- معلول جسمی، حرکتی با دارا بودن حداقل بیست (۲۰) سال سن و با معرفی سازمان بهزیستی کشور.»
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل دفتر حقوقی وزارت راه و شهرسازی به موجب لایحه به شماره ۱۷۷۱۶۴/۷۳۰ مورخ ۲۹/۹/۱۴۰۲ به‌طور خلاصه توضیح داده است:
«۱- آقای م.پ. فرزند م. در سامانه حمایتی مسکن برای استان یزد شهر میبد در تاریخ ۲/۱۱/۱۴۰۰ ثبت‌نام داشته و دارای شناسه سازمان بهزیستی بوده است؛ لیکن به دلیل آن که مدارک لازم را در سامانه بارگذاری ننموده، رد درخواست گردیده و رد درخواست ایشان ارتباطی با تبصره (۱) ماده (۱) آیین‌نامه اجرایی قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن ندارند.
۲- با توجه به اختصاص شناسه سازمان بهزیستی به پرونده الکترونیکی متقاضی در سامانه، ایشان از جمله افرادی است که از سمت سازمان بهزیستی معرفی و دارای شناسه شده است و رد درخواست ایشان هیچ ارتباط موضوعی با تبصره (۱) ماده (۱) آیین‌نامه اجرایی قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن و ابطال آن ندارد.
۳- به منظور تحقق بخشیدن به اصول ۳، ۳۱ و ۴۳ قانون اساسی و جهت کاهش فقر و کمک به تأمین مسکن افراد دارای معلولیت در چارچوب قوانین موجود و قانون جهش تولید، تفاهم‌نامه‌ای بین وزارت راه و شهرسازی و سازمان بهزیستی کشور جهت کمک به این عزیزان، در تاریخ ۲۵/۸/۱۴۰۰ منعقد شده است و معرفی سازمان بهزیستی مورد قبول قرار گرفته و برای ایشان نیز به همین ترتیب عمل شده است.
۴- در بند یک ماده ۳ این تفاهم‌نامه قید شده است: «شناسایی و معرفی افراد دارای معلولیت و مددجویان تحت پوشش فاقد مسکن واجد شرایط این تفاهم‌نامه به ترتیب اولویت و به تفکیک استانی، شهری و روستایی به وزارت راه و شهرسازی» و همچنین در ماده ۱۷ قانون حمایت از معلولان به صراحت آورده شده «با معرفی سازمان بهزیستی» بنابراین ایشان با اولویت به وزارت راه و شهرسازی معرفی شده و اقدام قانونی برای تأمین مسکن وی انجام شده است و از این بابت قصوری متوجه وزارت راه و شهرسازی نمی‌باشد. بنابراین درخواست ابطال بند مقرره فاقد وجاهت است دلیل شرط اولویت‌بندی، اطلاعات تمامی متقاضیان مربوطه توسط سازمان بهزیستی برای این وزارتخانه ارسال می‌شود.
۵- لازم به ذکر است؛ پس از اختصاص شناسه‌دار شدن متقاضی و افتتاح حساب وی براساس تفاهم‌نامه منعقده، سازمان بهزیستی ملزم به اجرای تعهدات خود خواهد بود.
ضمناً حسب این دادخواست متقاضی به سامانه برگشت داده شده تا در مهلت مقرر نسبت به بارگذاری مدارک و ادامه فرآیند ثبت‌نام، افتتاح حساب، واریز سهم آورده اولیه متقاضی و واریز کمک سازمان بهزیستی به یکی از پروژه‌های در دست اجرا و دارای ظرفیت متصل گردد. در پایان با توجه به مراتب فوق رد شکایت شاکی مورد استدعاست.»
علی‌رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمائم آن به نهاد ریاست جمهوری تا زمان رسیدگی به پرونده پاسخی واصل نگردیده است.
هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۱/۲/۱۴۰۳ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیئت عمومی
اولاً براساس ماده (۱) قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب سال ۱۳۸۷ مقرر گردیده است: «به منظور تأمین مسکن و سهولت دسترسی فاقدین مسکن به ویژه گروه‌های کم‌درآمد به خانه مناسب، ارتقای کیفی و کمی مسکن تولیدی کشور، حمایت از سرمایهگذاری در امر تولید مسکن با استفاده از فناوری‌های نوین و تولید صنعتی مسکن، بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده شهری و سکونتگاه‌های غیررسمی و مقاومسازی واحدهای مسکونی موجود، دولت موظّف است از طریق حمایت‌های لازم از قبیل تأمین زمین مناسب و کاهش یا حذف بهای زمین از قیمت تمام شده مسکن، تأمین تسهیلات بانکی ارزان‌قیمت، اعمال معافیت‌های مالیاتی و تأمین سایر نهاده‌های مورد نیاز بخش مسکن در چارچوب مفاد این قانون، تدوین نظامات و مقررات ملّی ساخت و ساز و اعمال نظارت بر تحقّق آنها و افزایش ظرفیت سرمایهگذاری در بخش تولید و عرضه مسکن با هدف تأمین مسکن برای فاقدین مسکن (جهت هر خانوار یک بار) با رعایت مقررات ملّی ساختمان و الگوی مصرف مسکن و اصول شهرسازی و معماری اقدام نماید» و لذا در این ماده عبارت «فاقدین مسکن» به نحو مطلق آمده و معلولین ذهنی از ماده (۱) قانون مذکور مستثنی نشده‌اند. ثانیاً برمبنای ماده(۱) قانون جامع حمایت از حقوق معلولان مصوب ۱۳۸۳ مقرر گردیده است: «دولت موظّف است زمینه‌های لازم را برای تأمین حقوق معلولان، فراهم و حمایت‌های لازم را از آنها به عمل آورد» و براساس تبصره این ماده نیز: «منظور از معلول در این قانون به افرادی اطلاق می‌گردد که به تشخیص کمیسیون پزشکی سازمان بهزیستی بر اثر ضایعه جسمی، ذهنی، روانی یا توأم اختلال مستمر و قابل‌توجهی در سلامت و کارایی عمومی وی ایجاد گردد، به‌طوری که موجب کاهش استقلال فرد در زمینه‌های اجتماعی و اقتصادی شود» و لذا براساس این ماده و تبصره آن، معلولین ذهنی نیز علاوه بر معلولان جسمی-حرکتی باید از حقوق و حمایت‌های اختصاص یافته به معلولین برخوردار باشند. بنا به مراتب فوق و با عنایت به اینکه به موجب جزء ۳ تبصره(۱) بند ۲ ماده (۱) آیین‌نامه مورد اعتراض، معلولین ذهنی از شمول معلولینی که می‌توانند بدون شرط تأهل و بدون شرط سرپرست خانوار بودن در زمره متقاضیان واجد شرایط جهت برخورداری از مزایای موضوع ماده (۱) قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب سال ۱۳۸۷ قرار بگیرند خارج شده و این مزایا صرفاً به معلولین جسمی، حرکتی اختصاص یافته و این امر مصداق بارز ترجیح بلا مرجح است، لذا جزء ۳ تبصره (۱) بند ۲ ماده (۱) آیین‌نامه اجرایی قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب سال ۱۳۸۷ هیئت وزیران، دایره شمول ماده (۱) قانون مزبور و تبصره ماده (۱) قانون جامع حمایت از حقوق معلولان مصوب سال ۱۳۸۳ را محدود نموده و خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند (۱) ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۰/۲/۱۴۰۲) در رسیدگی و تصمیم‌‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
بررسی و توضیح:
مقرره‌ای که هیئت عمومی دیوان عدالت اداری آن را ابطال کرده، بیش از ۱۵ سال از تصویب آن سپری شده و چون احدی از شهروندان به آن معترض بوده، موضوع در هیئت عمومی دیوان مطرح شده است. بنابراین اصولاً گذشت مانع از طرح شکایت نسبت به آنها در دیوان عدالت اداری نخواهد بود.
به‌طور کلی، بسیاری از قوانینی که در کشور ما وضع می‌شود بلااجرا می‌ماند که این عوامل زیادی در این موضوع دخیل هستند. اما این تکلیف واضع قانون است که هنگام وضع قانون به همه جوانب توجه داشته باشد. مجلس نباید صرفاً ماشین وضع قانون باشد. حتی کثرت قوانین، اجرای قوانین قبلی را هم دشوار می‌کند زیرا مجری قانون نمی‌تواند در زمان اجرا قانون معتبر یا غیرمنسوخ را تشخیص دهد.
در موضوع مسکن، با اینکه دغدغه مجلس برای تأمین مسکن آحاد جامعه ارزشمند و قابل ستایش است اما قوانین وضع شده با تمام ظرفیت اجرا نمی‌شوند و آثار آن در جامعه مشهود نیست. اما قانونگذار برای رفع این معضل مجدداً قانون دیگری وضع می‌کند برای مثال قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن در اردیبهشت سال ۱۳۸۷ به تصویب رسید و هدف از وضع آن تأمین مسکن و سهولت دسترسی فاقدین مسکن به ویژه گروه‌های کم‌درآمد به خانه مناسب، ارتقای کیفی و کمّی مسکن تولیدی کشور، حمایت از سرمایهگذاری در امرتولید مسکن با استفاده از فناوری‌های نوین و تولید صنعتی مسکن، بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده شهری و سکونتگاه‌های غیررسمی و مقاومسازی واحدهای مسکونی موجود، بود. اما در سال ۱۴۰۰ قانون دیگری تحت عنوان قانون جهش تولید مسکن به تصویب رسید که بازهم مقنن در آن ترتیبات خاصی برای عرضه مسکن با قیمت مناسب پیش‌بینی کرد. اما قیمت بالای مسکن و اجاره‌بها، همچنان گریبان قشر ضعیف را می‌گیرد و بخش زیادی از هزینه‌های خانواده صرف مسکن می‌شود.
ولی قانونگذار باز دست به کار شد و به تصور اینکه با وضع قانون می‌تواند از معضل تأمین مسکن بکاهد در روزهای اخیر قانون دیگری تحت عنوان قانون ساماندهی بازار زمین مسکن و اجاره‌بها تصویب که این قانون توسط رئیس‌جمهور شهید، در تاریخ ۲۵/۰۲/۱۴۰۳ ابلاغ گردید. اما اینکه این قوانین تا چه میزان می‌تواند کارگشا باشد و از فشار به طبقه متوسط بکاهد، باید در عمل دید.
در این پرونده شاکی به‌طور خلاصه مدعی شده در آیین‌نامه اجرايي قانون ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسكن تعریف معلول جامع نبوده و تعریف معلول در آیین‌نامه شامل معلولان ذهنی نمی‌شود، نباید از حق دریافت مسکن محروم شود.
به موجب جزء (الف) تبصره (۱) بند ۲ ماده (۱) آيين‌نامه اجرايي قانون ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسكن، «افراد زير مي توانند بدون شرط تأهل و بدون شرط سرپرست خانوار بودن در زمره متقاضيان واجد شرايط قرار گيرند:
۱ – زنان خودسرپرست مشروط به داشتن حداقل سي و پنج (۳۵) سال سن.
۲ – نخبگان علمي با معرفي بنياد ملي نخبگان كشور.
۳ – معلول جسمي، حركتي با دارا بودن حداقل بيست (۲۰) سال سن و با معرفي سازمان بهزيستي كشور.»
به دلیل اینکه در این آیین‌نامه معلول مقید به معلول جسمی و حرکتی شده، ایراد وجود داشته و قضات هیئت عمومی به این نکته پی بردند. استدلالی که قضات در این پرونده داشتند این بوده که اقدام وزيران عضو كارگروه موضوع بند (الف) تصويب نامه شماره ۲۹۲۳۸/ت ۴۰۰۰۱هـ مورخ ۱۹/۳/۱۳۸۷ در وضع یکی از بندهای آيين‌نامه اجرايي قانون ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسكن، ترجیح بلامرجح بوده است.
ترجیح بلامرجح بیشتر جنبه فسلفی و کلامی دارد اما در حقوق هم راه پیدا کرده است. در فلسفه از این عبارت تعاریف متعددی شده مانند رجحان دادن فاعل مختار بر یکی از دو فعلی که هیچ کدام بر دیگری رجحان ندارد. یا تحقق یکی از دو امر ممکنی که تحقق هیچ کدام بر دیگری رجحان ندارد.
اما در علم حقوق وقتی از ترجیح بلامرجح صحبت می‌شود مشابه ممنوعیت تبعیض است. «ترجیح» یعنی رجحان، برترى و امتیاز داشتن چیزى نسبت به چیز دیگر و «بلا مرجح» یعنی بدون جهت و علتی، چیزی ترجیح داده شود. این قاعده عقلی است زیرا در جایی که دو چیز مساوی وجود داشته باشد و هیچگونه وجه تمایز یا دلیل عقلی وجود نداشته باشد، اگر هر کدام از آنها بدون هیچگونه مبنا یا علتی انتخاب شوند، می‌گویند ترجیح بلامرجح.
برای مثال اگر شخصی برای فروش ملک خود خود دو نفر را وکیل کند، و هر کدام از آن دو، او به صورت همزمان به وکالت از ملک، عقد بیع را جاری کند، هر دو عقد باطل است، زیرا حکم به صحّت یکی از دو عقد، ترجیح بلامرجّح می‌باشد. ملاحظه می‌شود که این قاعده عقلی است.
بنابراین برخلاف آن‌چه هیئت عمومی به آن اعتقاد داشته به نظر نمی‌رسد در اینجا ترجیح بلامرجع باشد، بلکه مغایرت آن از حیث تضییق دامنه شمول قانون بوده است و استناد به عبارت ترجیح بلامرجع به نظر می‌رسد، دقیق نبوده است. النهایه اشکال دیگر این رأی ابطال جزء ۳ تبصره (۱) بند ۲ ماده (۱) آیین‌نامه اجرایی قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب سال ۱۳۸۷ به‌طور کلی بوده است که به نظر قابل ایراد باشد زیرا به دلیل این که اشکال مصوبه، مقید و محدود کردن تعریف بوده، از این حیث (یعنی اطلاق آن) باید باطل می‌شد و ابطال کل مصوبه توجیهی ندارد.
باید توجه داشت که به موجب ماده ۲۳ قانون حمایت از حقوق معلولان، قانون جامع حمایت از حقوق معلولان مصوب ۱۳۸۳ نسخ شده است اما به دلیل آن مصوبه‌ای که مورد اعتراض قرار گرفته در سال ۱۳۸۷ وضع شده و در زمان حاکمیت قانون جامع حمایت از معلولان، بنابراین باید احکام زمان حاکمیت آن قانون مورد توجه قرار می‌گرفت و این موضوع به درستی مدنظر دیوان بوده است. هر چند در هر دو قانون فرد دارای معلولیت تقریباً مشابه هم تعریف شده‌اند.[۳]
علی‌ایحال صرف‌نظر از برخی ایرادات جزیی، رأی هیئت عمومی من حیث‌المجموع صحیح صادر شده و اشکال و ایراد قضایی بر آن وارد به نظر نمی‌رسد.
[۱] هرچند در اصلاحات اخیر قانون دیوان عدالت اداری برای شکایت از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی، مدت زمان مشخصی تعیین شده که قابل انتقاد به نظر می‌رسد.
[۲] Rule of law
[۳] به تبصره ماده (۱) قانون جامع حمایت از حقوق معلولان، «منظور از معلول در این قانون به افرادی اطلاق می‌گردد که به تشخیص کمیسیون پزشکی سازمان بهزیستی بر اثر ضایعه جسمی، ذهنی، روانی یا توأم؛ اختلال مستمر و قابل‌توجهی در سلامت و کارایی عمومی وی ایجاد گردد، به طوری که موجب کاهش استقلال فرد در زمینه‌های اجتماعی و اقتصادی شود.» در حالی که به موجب بند الف ماده (۱) قانون حمایت از حقوق معلولان، «فرد دارای معلولیت: شخصی است که با تأیید کمیسیون پزشکی ـ توانبخشی تعیین نوع و تعیین شدت معلولیت سازمان بهزیستی کشور با انواع معلولیت‌ها در اثر اختلال و آسیب جسمی، حسی (بینایی، شنوایی)، ذهنی، روانی و یا توأم، با محدودیت قابل توجه و مستمر در فعالیت‌های روزمره زندگی و مشارکت اجتماعی، مواجه می‌باشد.»
دیدگاه بسته شده است.