عدم صلاحیت شورای حقوق و دستمزد برای تصویب مقررات کلی! (قسمت دوم)

– با عنایت به مفاد جزء (۱) ماده واحده قانون مذکور که مقرر داشته است: «(۳۰۰۰) امتیاز برای کارمندان مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری و معادل ریالی امتیاز مذکور برای کارمندان مشمول قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت و سایر مشمولان جزء (۱) بند «الف» تبصره (۱۲) قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور (به استثنای مشمولان قانون کار) و معادل ریالی (۲۱۰) امتیاز برای اعضای هیئت علمی و قضات، با عنوان «ترمیم حقوق»، به صورت ثابت در احکام کارگزینی و قراردادهای آنان درج می‌شود»، مبلغ ناشی از اعمال امتیازات این جزء بدون تأثیر در سایر مؤلفه‌های پرداختی مربوطه به صورت ثابت در احکام کارگزینی و قراردادهای کارکنان درج می‌شود.

……..

این مصوبه در ۳ بند و ۳ صفحه تنظیم و به امضای اعضای محترم شورای حقوق و دستمزد رسید.

– معاون سرمایه انسانی سازمان اداری و استخدامی کشور – معاون رئیس جمهور و رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور – وزیر امور اقتصادی و دارایی – وزیر تعاون، کار و رفاه‌اجتماعی – وزیر آموزش و پرورش – معاون رئیس جمهور و رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور – نماینده مجلس شورای اسلامی (ناظر)

ب – مصوبه جلسه مورخ ۱۰/۷/۱۴۰۲ شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهوری (ابلاغی به موجب بخشنامه شماره ۸۰۴۷۱ مورخ ۲۴/۰۷/۱۴۰۲ معاون سرمایه انسانی سازمان اداری و استخدامی کشور)

بخشنامه به تمامی دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری

شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی در جلسه مورخ ۱۰/۷/۱۴۰۲ به استناد ردیف‌های (۴)، (۵) و (۹) جزء (ب) ماده (۱۱۶) قانون مدیریت خدمات کشوری به منظور پاسخگویی به ابهامات ایجاد شده و همچنین ایجاد وحدت‌رویه درخصوص تأثیر یا عدم تأثیر مبلغ ترمیم حقوق (موضوع جزء (۱) ماده واحده قانون اصلاح قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور) بر سایر مؤلفه‌های پرداخت در نظامات پرداخت دستگاه‌های اجرایی، به شرح ذیل اتخاذ تصمیم نمود:

………….

۲- مبلغ ناشی از اعمال امتیازات جزء یادشده بدون تأثیر در سایر مؤلفه‌های پرداختی مربوط، به صورت ثابت در احکام کارگزینی و قراردادهای کارکنان مشمول درج می‌شود.

………. – معاون سرمایه انسانی سازمان اداری و استخدامی کشور

ج – نامه شماره ۴۱۳۰۰/۱۴۷ مورخ ۲۶/۷/۱۴۰۲حسابرس کل امنیت ملی و سیاست خارجی سوم دیوان محاسبات کشور

جناب آقای دکتر سلیمی

رئیس محترم سازمان شهرداری‌‌ها و دهیاری‌های کشور

سلام‌علیکم،

با احترام همان‌گونه که استحضار دارند در اجرای جزء (۱) ماده واحده قانون اصلاح قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور و ترمیم حقوق کارکنان و بازنشستگان کشوری و لشگری از تاریخ ۱/۷/۱۴۰۱ که مقرر می‌دارد:

« ۳۰۰۰ امتیاز برای کارمندان مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶/۷/۸ و معادل ریالی امتیاز مذکور برای کارمندان مشمول قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت مصوب ۱۳/۶/۱۳۷۰ و سایر مشمولان جزء (۱) بند (الف) تبصره ۱۲ قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور به استثنای مشمولان قانون کار و معادل ریالی (۲۱۰) امتیاز برای اعضای هیئت علمی و قضات با عنوان (ترمیم حقوق) به صورت ثابت در احکام کارگزینی و قراردادهای آنان درج می‌گردد.»

سازمان اداری و استخدامی کشور اقدام به ابلاغ «دستورالعمل اجرایی قانون ترمیم حقوق کارکنان و بازنشستگان کشوری و لشگری» طی بخشنامه شماره ۶۲۶۰۳ مورخ ۲۳/۸/۱۴۰۱ به دستگاه‌های اجرایی نموده است.

از طرفی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۱۹۹۱۳۶ مورخ ۲۹/۱/۱۴۰۲، صدور دستورالعمل مذکور را خارج از حدود اختیار مقام صادر کننده اعلام و به شرح مندرج در دادنامه اشاره شده، پرداخت مذکور تحت عنوان ترمیم حقوق را مستمر تلقی و حکم مقرر در جزء (الف) بند ۷ دستورالعمل مورد اعتراض که این افزایش را در محاسبه پاداش پایان خدمت مؤثر ندانسته بود با حکم مقرر در ماده (۱) قانون پرداخت پاداش پایان خدمت و بخشی از هزینه‌های ضروری به کارکنان دولت و ماده ۱۰۷ قانون مدیریت خدمات کشوری مغایر اعلام و دستورالعمل مذکور را ابطال می‌نماید.

با عنایت به مراتب معنون، مصوبه جلسه شصت و سوم شورای حقوق و دستمزد و مفاد بخشنامه‌های شماره ۸۰۴۷۱ و ۸۰۴۸۸ مورخ ۲۴/۰۷/۱۴۰۲ معاون سرمایه انسانی سازمان اداری و استخدامی، با موضوع ابلاغ تصمیم جلسه مورخ ۱۰/۷/۱۴۰۲ شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی (به ترتیب برای دستگاه‌های اجرایی مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری و قانون نظام هماهنگ پرداخت)، افزایش ناشی از قانون صدرالذکر به صورت ثابت در احکام کارگزینی کارکنان مشمول قابل درج بوده و اعمال امتیاز مذکور در سایر مؤلفه‌های پرداختی فاقد مجوز و محمل قانونی می‌باشد. لذا خواهشمند است دستور فرمایید ضمن دقت و اهتمام در صدور احکام کارگزینی و قراردادهای کارکنان مشمول آن سازمان، هرگونه بخشنامه ابلاغی به شهرداری‌‌ها مغایر با مراتب معنون لغو و نتیجه را به این هیئت حسابرسی اعلام نمایند.- حسابرس کل امنیت ملی و سیاست خارجی سوم دیوان محاسبات کشور»

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس امور حقوقی سازمان اداری و استخدامی کشور به موجب لایحه شماره ۱۲۰۹۴۵ مورخ ۹/۱۱/۱۴۰۲ توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است:

«براساس قانون اصلاح قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور و ترمیم حقوق کارکنان و بازنشستگان کشوری و لشکری، مقرر شد مبلغ ۳۰۰۰ امتیاز برای کارمندان مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری و معادل ریالی این امتیاز به صورت ثابت در احکام کارگزینی و قراردادهای کارمندان مشمول قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت و معادل ریالی (۲۱۰) امتیاز برای اعضای هیئت علمی و قضات، تحت عنوان «ترمیم» حقوق درج شود.

سازمان اداری و استخدامی کشور برای ایجاد وحدت‌رویه در اجرای این قانون طی دستورالعملی (بخشنامه شماره ۶۲۶۰۳ مورخ ۲۳/۸/۱۴۰۱) جزئیات نحوه اجرا و همچنین، محاسبات بندهای مختلف این قانون را تشریح کرد که براساس شکایت رئیس دیوان عدالت اداری، هیئت عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۱۹۹۱۳۶ مورخ ۲۹/۱/۱۴۰۲ رأیی درخصوص ابطال این دستورالعمل صادر کرد.

بلافاصله بعد از ابطال این دستورالعمل درخصوص نحوه اجرای قانون و به ویژه تأثیر مبلغ ترمیم حقوق در سایر اقلام احکام کارگزینی در بین دستگاه‌های اجرایی به وجود آمد؛ سازمان اداری و استخدامی کشور با استفاده از ظرفیت نهادهای صاحب صلاحیت قانونی، ضمن ارائه پیشنهاداتی برای تصویب در شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی و نیز شورای حقوق و دستمزد، به ارائه تعاریف و تفسیر صحیح براساس آن مبادرت کرد. متعاقب آن، دعاوی متعددی به خواسته ابطال مصوبات شورای حقوق و دستمزد و شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی در هیئت عمومی دیوان عدالت اداری مطرح شد.

در پاسخ به شکایت مذکور اعلام می‌دارد آنچه در بند اولاً رأی شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۱۹۹۱۳۶ مورخ ۲۹/۱/۱۴۰۲ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری آمده است به معنای عدم صلاحیت شورای حقوق و دستمزد در ورود به مسئله ترمیم حقوق نیست، زیرا:

اولاً، خواسته شاکی ابطال بخشنامه رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور بوده و متعرض حدود صلاحیت شورای مذکور نبوده است؛ هیئت عمومی دیوان نیز علی‌الاصول در مقام رسیدگی و صدور حکم محدود به خواسته شاکی است و رأی آن هیئت عمومی را باید در همین حد تفسیر کرد. با این استدلال، اشاره هیئت عمومی به گزاره «پیش‌بینی تعیین‌تکلیف تدوین دستورالعمل (فوق‌العاده جهش علمی بر مبنای عملکرد) در تبصره قانون ترمیم حقوق مصوب ۱۴۰۱»، نه از باب سلب اختیار عام این شورا و صرفاً از باب شاهد مثال این گزاره رأی بوده است که صلاحیت‌های اداره و مقامات اداری از جمله سازمان اداری و استخدامی کشور، باید به موجب قانون تعیین شده باشد.

ثانیاً، تصریح قانون‌گذار به تکلیف شورای حقوق و دستمزد در تدوین دستورالعمل «فوق‌العاده جهش علمی»، به معنای نفی صلاحیت عام شورای حقوق و دستمزد مصرح در ماده ۷۴ قانون مدیریت خدمات کشوری نیست (اثبات شی، نفی ماعدا نمی‌کند) و هدف قانون‌گذار این بوده است که سازمان اداری و استخدامی، سازمان برنامه و بودجه، وزارت عتف و معاونت حقوقی ریاست جمهوری به لحاظ ارتباط موضوعی در تدوین این دستورالعمل دخیل باشند. چنین امری در مشروح مذاکرات مجلس و در مقام ارائه پیشنهاد یکی از نمایندگان درخصوص افزودن وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی ثبت شده است.

در قسمت ثانیاً؛ رأی هیئت عمومی دیوان صرفاً حکم دستورالعمل مبنی بر عدم تأثیر ترمیم حقوق بر پاداش پایان خدمت مورد ایراد واقع شده است و از این بخش از رأی نمی‌توان چنین برداشت کرد که ترمیم حقوق بر تمامی اقلام حکم تأثیر‌گذار است؛ زیرا:

اولاً، اساس استدلال این بخش از رأی مبنی بر آن است که ماهیت «حقوق و مزایای مستمر» را برای مبلغ مربوط به ترمیم حقوق قائل باشیم و این مبنا فقط در ماده ۱۰۷ قانون مدیریت خدمات کشوری مصداق دارد که مقرر می‌دارد: «به کارمندان مشمول این قانون که بازنشسته می‌شوند به‌ازای هر سال خدمت یک ماه آخرین حقوق و مزایای مستمر (تا ۳۰ سال) به اضافه وجوه مربوط به مرخصی‌های ذخیره شده، پرداخت خواهد شد.» مستحضرند، به دلیل آن که عبارت «فوق‌العاده‌های مستمر» تعریف قانونی جداگانه داشته و توسط قانون‌گذار احصا شده‌اند، هیئت عمومی دیوان عدالت اداری نمی‌توانست رأساً به آن حکم دهد. لذا قطعاً ترمیم در مواردی مثل فوق‌العاده ویژه موضوع بند ۱۰ قانون مدیریت خدمات کشوری که مبنای آن (۵۰%) سقف امتیاز حقوق ثابت و فوق‌العاده‌های مستمر است، لحاظ نمی‌شود. همچنین، «ترمیم حقوق» واجد هیچکدام از تعاریف مربوط به «حقوق ثابت» و «حقوق مبنا» نیست و بنابراین، چه در نظام پرداخت قانون مدیریت خدمات کشوری و چه در قانون نظام هماهنگ پرداخت، قابلیت درج در محاسباتی که بر این مبنا انجام می‌گیرد را ندارد.

مطابق مصوبه شماره ۲۰۰/۹۵۳۱۴ مورخ ۸/۱۰/۱۳۸۸ شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور، به استناد بندهای ۴ و ۵ ردیف (ب) ماده ۱۱۶ قانون مدیریت خدمات کشوری در رابطه با روشن نمودن عبارت «حقوق و مزایای مستمر» مندرج در ماده ۱۰۷ و تبصره (۱) ماده ۱۲۲ قانون مدیریت خدمات کشوری مقرر نموده است: «منظور از حقوق و مزایای مستمر در مواد فوق با توجه به تبصره ماده ۷۶ و بند ۱۰ ماده ۶۸ و ماده ۱۰۶ قانون مدیریت خدمات کشوری عبارت است از حقوق ثابت و فوق‌العاده‌های شغل، ایثارگری، سختی کار و کار در محیط‌های غیرمتعارف و ویژه.»

ثانیاً، در جزء (الف) بند ۶ دستورالعمل ابطال شده، این عبارت آمده بود: «در محاسبه سایر اقلام پرداختی نظیر فوق‌العاده ویژه، فوق‌العاده اضافه کار، پاداش پایان خدمت و… محاسبه نمی‌شود» ملاحظه می‌گردد به‌رغم این که در دستورالعمل ابطالی کلیه اقلام حکم در این جزء آمده بوده است، اما هیئت عمومی دیوان با علم به این موضوع و با استناد به قانون پرداخت پاداش پایان خدمت و ماده ۱۰۷ قانون مدیریت خدمات کشوری، صرفاً عدم تأثیر ترمیم حکم بر پاداش پایان خدمت را محل اشکال دانسته و متعرض حکم صریح عدم تأثیر ترمیم حقوق بر سایر اقلام نشده است. لذا مفاد رأی هیئت عمومی این بوده که ترمیم حقوق باید بر پاداش پایان خدمت مؤثر باشد. در رأی این‌گونه می‌خوانیم:

«…بر همین اساس حکم مقرر در جزء (الف) بند ۷ دستورالعمل مورد اعتراض که این افزایش را در محاسبه پاداش پایان خدمت مؤثر ندانسته با حکم مقرر در ماده (۱) قانون پرداخت پاداش پایان خدمت و بخشی از هزینه‌های ضروری به کارکنان دولت و ماده ۱۰۷ قانون مدیریت خدمات کشوری مغایرت دارد.»

ملاحظه می‌شود بند (۱) مصوبه شورای حقوق و دستمزد بر همین امر تأکید کرده است.

با مداقه در دادخواست شاکی به خواسته ابطال دستورالعمل قانون ترمیم حقوق در گردش کار دادنامه شماره ۱۳۶ مورخ ۲۹/۱/۱۴۰۲ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، ملاحظه می‌شود که استدلال ایشان درخصوص قائل شدن تأثیر ترمیم حقوق در کلیه اجزای حقوق مانند حق شغل و حق شاغل و غیرقانونی بودن درج ترمیم حقوق در یک ردیف جداگانه، در متن نهایی رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری مورد موافقت قضات قرار نگرفته و رد شده است؛ به دلیل اهمیت، جزییات بند مربوط در شکایت ایشان آورده می‌شود:

«… همان‌طور که از عنوان «ترمیم حقوق» و سیاق عبارت به کار رفته در این بند قانونی مشخص است، مبلغ مربوط به ترمیم مذکور باید به تناسب در کلیه اجزای حقوق آن‌‌ها مانند حق شغل و حق شاغل که به تصریح ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری داخل در عنوان حقوق ثابت هستند، منعکس و افزوده شود و منظور قانون‌گذار اضافه شدن این مبلغ به صورت یک ردیف مستقل نبوده است و از این رو احکام مقرر در بندهای ۲، ۳، ۵ و ۷ دستورالعمل صادره از جهت آن که این ترمیم حقوق را در قالب ردیف مستقلی قابل اعمال اعلام کرده، مغایر با ماده واحده قانون اصلاح قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور و ترمیم حقوق کارکنان و بازنشستگان کشوری و لشکری و ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری است.»

با توجه به مراتب بالا، محرز می‌گردد که مصوبه شورای حقوق و دستمزد نه از حیث صلاحیت و نه از حیث ماهیت مغایر رأی هیئت عمومی دیوان نمی‌باشد و ادعای شمولیت ماده ۹۲ قانون دیوان عدالت اداری بر آن بلاوجه و بی‌مبناست.

استدلال‌های مبنی بر غیرقانونی نبودن مصوبه شورای حقوق و دستمزد به شرح ذیل است:

در ماده ۷۴ قانون مدیریت خدمات کشوری، صراحتاً مرجع هماهنگی در تعیین حقوق و مزایای کارمندان دستگاه‌های اجرایی را شورای حقوق و دستمزد تعیین کرده است و از آنجایی که درخصوص بحث ترمیم حقوق و تأثیر یا عدم تأثیر آن بر سایر اقلام حقوق، با ناهماهنگی و اختلاف در برداشت‌هایی در دستگاه‌های اجرایی مشمول و غیرمشمول قانون مدیریت خدمات کشوری مواجه بود که مبالغ ناشی از برخی تفسیر‌ها تا ۱۵ میلیون تومان (و بیشتر) بالغ می‌شد، لذا شورای حقوق و دستمزد به جواز حاصله از ماده مذکور اقدام به صدور دستورالعمل کرده است.

برای درک اهمیت این بند و بزرگی رقم ناشی از آن کافی است بدانیم حداقل حقوق کارکنان قانون نظام هماهنگ کارکنان دولت در سال‌جاری‌ حدود یک‌میلیون و ۶۰۰ هزار تومان و مبلغ ترمیم حقوق به میزان یک‌میلیون و ۲۰۰ هزار تومان بوده است؛ تقریباً چیزی نزدیک به معادل آن که اگر در محاسبات سایر اقلام حقوق (که همگی به صورت مستقیم یا غیرمستقیم ضریبی از حقوق مبنا‏/حقوق مبنا و فوق‌العاده شغل هستند) دخیل گردد، مشخص است که چه افزایش سنگینی متوجه احکام کارگزینی خواهد بود.