عدم صلاحیت شورای حقوق و دستمزد برای تصویب مقررات کلی! (قسمت سوم)

همان‌گونه که در دلایل توجیهی لایحه ارائه شده از سوی دولت که در رسانه‌ها منعکس و در زمان بررسی و تصویب در صحن علنی مجلس ارائه شد، اساساً ارائه اصلاحیه افزایش حقوق کارکنان و جایگزینی عدد ثابت به جای ضریب حقوق (تحت عنوان ترمیم حقوق) با هدف اضافه شدن مبلغ ثابتی به احکام کلیه کارکنان دولت بود به نحوی که حتی اختلاف حداقلی که ناشی از اِعمال ضریب ۱۰ یا ۱۵ درصد در مبلغ کارگزینی کارکنان دولت به دلیل عواملی مثل سابقه، تحصیلات، وضعیت تأهل، نوع شغل، شرایط محیط کار و… به وجود می‌آید نیز حذف شود. به بیان دیگر هدف این قانون، اضافه شدن یک مبلغ ثابت به‌عنوان جنبه معیشتی بوده است. اما هر گونه تفسیر در اضافه کردن مبلغ ترمیم حقوق به مبانی تعیین حقوق و فوق‌العاده‌ها به دلیل تفاوت در نظام‌های مختلف پرداخت و از طرفی تفاوت در احکام کارگزینی هر یک از کارکنان، این تبعیض در میزان افزایش را به صورت چندین و چندبرابر بالا خواهد برد.

مطابق ماده (۲۹) قانون برنامه ششم توسعه جمهوری اسلامی ایران، آنچه تکلیف دولت برای کاهش اختلاف حقوق و مزایای بین مدیران و کارکنان دستگاه‌های اجرایی مختلف است، عدم تجاوز از ۲۰ درصد اختلاف در مشاغل مشابه و شرایط مشابه است؛ در صورتی که تفسیر اشتباهی که ناشی از اعمال تأثیر ترمیم حقوق در حقوق مبنا، حقوق ثابت و… بر حسب نظام‌های مختلف است، منجر به اختلافات فراوانی در بین این نظام‌های پرداخت می‌شود.

به‌طور مشخص‌تر، تأثیر ترمیم حقوق بر سایر اقلام باعث ایجاد شکاف چشمگیری بین احکام مشمولان نظام پرداخت قانون مدیریت خدمات کشوری و احکام مشمولین قانون نظام هماهنگ پرداخت خواهد شد، این در حالی است که اولاً؛ وفق بند ۹ اصل سوم قانون اساسی تبعیض ناروا ممنوع است و ثانیاً؛ چنین شکاف شگرفی نافی هدف و مقصود قانون‌گذار از وضع ترمیم حقوق بوده است، چون هدف قانون‌گذار بهره‌مندی یکسان همه کارکنان از ۳۰۰۰ امتیاز یا معادل ریالی آن تحت عنوان ترمیم حقوق بوده است.

در قانون ترمیم حقوق، از عبارت «معادل ریالی» برای مشمولان قانون نظام هماهنگ پرداخت استفاده شده است؛ با توجه به اینکه مبنای تعیین حقوق در این قانون، «حقوق مبنا» است که از حاصل‌ضرب عدد مبنا مذکور در ماده (۱) قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت در ضریب ریالی سالانه به‌دست می‌آید، ملاحظه می‌شود که مبلغ ترمیم حقوق که به صورت یک عدد ریالی است، نمی‌تواند در این فرمول جای گیرد و در نتیجه در محاسبات بعدی فوق‌العاده شغل و سایر فوق‌العاده‌ها (که همگی به صورت مستقیم یا غیرمستقیم ضریبی از حقوق مبنا‏/حقوق مبنا و فوق‌العاده شغل هستند) جایی ندارد. لذا به صورت منطقی لازم است مبلغ ترمیم حقوق به عنوان یک رقم ثابت به سرجمع حقوق اضافه شود و استفاده از عبارت «معادل ریالی» این ادعا را تایید می‌کند که قانون‌گذار در پی تأثیرگذاری بر اقلام حکم نبوده است.

از آنجایی که اعتبار ناشی از تأثیر ترمیم حقوق بر سایر اقلام حکم در زمان تصویب قانون و در نتیجه در پیش‌بینی بار مالی احکام کارکنان در قانون بودجه سال ۱۴۰۲ پیش‌بینی نشده است، به موجب احکام زیر تعهد زائد بر اعتبار محسوب می‌شود:

الف) به استناد بند «ت» ماده (۷) قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران: ایجاد و تحمیل هر گونه بار مالی مازاد بر ارقام مندرج در قوانین بودجه سنواتی، توسط دستگاه‌های اجرایی، ممنوع است. مسؤولیت اجرای این حکم بر عهده بالا‌ترین مقام دستگاه اجرایی و یا مقامات مجاز و مدیران مالی مربوط است. تخلف از این حکم، تعهد زائد مازاد بر اعتبار محسوب و متخلف به مجازات موضوع ماده (۵۹۸) کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی (تعزیرات و مجازات‌های بازدارنده) مصوب ۲/۳/۱۳۷۵ با اصلاحات و الحاقات بعدی محکوم می‌شود.

ب) به استناد بند «ث» ماده (۷) قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران؛ تمامی تصویب‌نامه‌ها، بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌ها، تغییرات تشکیلات، تغییر ضرایب، جداول حقوقی و طبقه بندی مشاغل و افزایش مبنای حقوقی، اعطای مجوز هر نوع استخدام و به کارگیری نیرو و همچنین مصوبات هیئت‌های امنا که متضمن بار مالی باشد، در صورتی قابل طرح و تصویب و اجرا است که بار مالی ناشی از آن قبلاً محاسبه و در قانون بودجه کل کشور تأمین شده باشد. اقدام دستگاه اجرایی برخلاف این حکم، تعهد زائد بر اعتبار محسوب می‌شود.

با توجه به اینکه حقوق بازنشستگان از مؤلفه‌های متفاوتی مانند حقوق شاغلین برخوردار نیست، ترمیم حقوق با هیچ تفسیری نمی‌تواند افزایش جداگانه‌‌ای در حقوق بازنشستگان داشته باشد؛ لذا تأثیر دادن ترمیم حقوق در مؤلفه‌های پرداخت حقوق شاغلان، باعث اختلاف بسیار فاحش میان شاغلین و بازنشستگان خواهد شد و چنین تفسیری مغایر حکم ماده (۳۰) قانون برنامه پنجساله ششم توسعه جمهوری اسلامی ایران است.

در بند (۱) قانون اصلاح قانون بودجه ۱۴۰۱ و ترمیم حقوق کارکنان اشاره شده است که ۳۰۰۰ امتیاز ترمیم حقوق به‌صورت ثابت اضافه می‌گردد. بنابراین اراده قانون‌گذار بر این بوده است که این قلم به صورت جداگانه و ثابت در نظر گرفته شود و صرفاً نقش ترمیم حقوق به‌صورت ثابت و یکسان برای همه کارکنان داشته باشد.

درخصوص استناد به بند (۴) نظریه شماره ۱۰۰۹۶‏/هـ ب مورخ ۱۳/۲/۱۴۰۲ رئیس مجلس شورای اسلامی درخصوص ایراد به مصوبه ضریب حقوق کارکنان دولت، همان‌گونه که از متن نظر مشخص است، این مصوبه از این حیث مورد ایراد قرار گرفته بود که به رغم تصریح تبصره جزء «۱ – ۲» قانون اصلاح قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور و ترمیم حقوق کارکنان و بازنشستگان کشوری و لشکری ‏ – مصوب ۱۴۰۱‏ – مبنی بر تأثیر مبلغ ترمیم حقوق در محاسبه مستمری بازنشستگی، هیئت دولت اعلام کرده بود که این مبلغ «صرفاً» در تعیین پاداش بازنشستگی و ذخیره مرخصی محاسبه می‌شود و با این متن، «مستمری بازنشستگی» خارج شده بود.بنابراین، این نظریه دلالتی بر لزوم تأثیر در سایر اقلام حکم کارگزینی ندارد.

با ملاحظه مشروح مذاکرات مجلس شورای اسلامی در این موضوع، مؤیدات زیادی درخصوص استدلال‌های مذکور در بالا، به ویژه فلسفه ایجاد هماهنگی در نحوه افزایش حقوق در میان نظام‌های حقوقی مختلف و بالا نرفتن سقف اعتبار پیشنهادی دولت در لایحه مربوط وجود دارد؛

استدلال‌های مبنی بر غیرقانونی نبودن مصوبه شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی به شرح زیر است:

شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی مطابق جزء (۴) بند «ب» ماده (۱۱۶) قانون مدیریت خدمات کشوری، اختیار «هماهنگی در اظهارنظر و پاسخگویی به استعلامات و ابهامات اداری و استخدامی دستگاه‌های اجرایی در اجرا مفاد این قانون» را دارا می‌باشد. آنچه در رویه قضایی وجود دارد، این صلاحیت صرفاً به مواد قانون مدیریت خدمات کشوری محدود نیست و استعلام‌‌ها در مقوله‌ موضوعات مربوط به این قانون نیز در صلاحیت این شورا دانسته شده است. به‌عنوان مثال، هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامه شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۲۳۳۰۸۸۷ مورخ ۷/۹/۱۴۰۲ با موضوع: «ابطال اعلام نظر معاون سرمایه انسانی سازمان اداری و استخدامی درخصوص امکان مأموریت از دانشگاه آزاد و شهرداری‌‌ها به دستگاه‌های اجرایی مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری» صادر شده است، تفسیر یک تصویب‌نامه هیئت وزیران در مقوله مأموریت را نیز بر عهده این شورا می‌داند.

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری نیز طی دادنامه شماره ۱۰۱۳ مورخ ۷/۹/۱۴۰۲ در مقام ابطال یک نظریه از امور جبران خدمت سازمان اداری و استخدامی کشور درخصوص نحوه تأثیر ترمیم حقوق در سایر اقلام، به همین مصوبه شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی استناد کرده است.»

دیوان محاسبات کشور نیز در پاسخ به شکایت مذکور به موجب لایحه شماره ۱۴۰۲۲۲۰۶۶۳۱۸۳۰۰۸ مورخ ۱۴/۹/۱۴۰۲ توضیح داده است که:

«حکم اصل (۱۷۳) قانون اساسی و با ابتناء بر آن ماده (۱۰) قانون دیوان عدالت اداری در مقام بیان صلاحیت و حدود اختیارات دیوان عدالت اداری بر تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی به شرح مقرر در بند (الف) همان ماده بوده و قابل تظلم خواهی و اعتراض در آن دیوان دانسته است. مع الوصف چنانچه دستور یا مرقومه‌ای از سوی مقامات مسئول دولتی صادر لیکن در قالب «تصمیم» یا «اقدام» عینیت نیابد قابل طرح و بررسی در دیوان عدالت اداری نیست. منطوق و مفهوم مرقومه معترض عنه صادره از حسابرس کل امنیت ملی و سیاست خارجی سازمان متبوع نه واجد وصف «تصمیم» است و نه ماهیت «اقدام» از آن مستفاد می‌شود.

نامه مورد اعتراض صرفاً در مقام هماهنگی و در راستای تعامل با سازمان شهرداری‌‌ها و دهیاری‌های کشور صادر شده و مضمون آن متضمن رعایت بخشنامه‌های شماره ۸۰۴۷۱ و ۸۰۴۸۸ مورخ ۲۴/۰۷/۱۴۰۲ معاون سرمایه انسانی سازمان اداری و استخدامی و دقت و اهتمام در صدور احکام کارگزینی و قراردادهای کارکنان مشمول سازمان شهرداری‌‌ها و دهیاری‌های کشور می‌باشد. به عبارت دیگر حسابرس کل سازمان متبوع صرفاً رعایت مفاد بخشنامه‌های صادره را مورد تأکید قرارداده است.

بنا به مراتب فوق دادخواست مطروحه به طرفیت سازمان اداری و استخدامی، شورای حقوق و دستمزد و شورای توسعه مدیریت و سرمایه و درخواست ابطال نامه ۱۴۷/۴۱۳۰۰ مورخ ۲۶/۷/۱۴۰۲حسابرس کل امنیت ملی و سیاست خارجی دیوان محاسبات کشور، اساساً متوجه سازمان متبوع نبوده و مستنداً به بند (پ) ماده (۵۳) قانون دیوان عدالت اداری تقاضای رد دادخواست به طرفیت سازمان متبوع مورد استدعاست.»

علی‌رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمائم آن برای طرف‌های دیگر شکایت (شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی و شورای حقوق و دستمزد) تا زمان رسیدگی به پرونده پاسخی واصل نگردیده است.

در اجرای ماده ۸۵ قانون دیوان عدالت اداری، معاون قضایی در امور هیئت عمومی و هیئت‌های تخصصی دیوان عدالت اداری با این استدلال که بند (۱) بخشنامه شماره ۸۰۴۷۱ مورخ ۲۴/۰۷/۱۴۰۲ معاون سرمایه انسانی سازمان اداری و استخدامی کشور، بند(۱) بخشنامه شماره ۸۱۲۱۹ مورخ ۲۵/۷/۱۴۰۲رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور، بند (۱) صورتجلسه شورای حقوق و دستمزد مورخ ۲۱/۰۶/۱۴۰۲ و بند (۱) مصوبه مورخ ۱۰/۷/۱۴۰۲ شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی صرفاً مفاد قسمت ثانیاً رأی شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۱۹۹۱۳۶ مورخ ۲۹/۱/۱۴۰۲ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری بیان گردیده و همچنین بند ۲ بخشنامه شماره ۸۰۴۷۱ مورخ ۲۴/۰۷/۱۴۰۲ معاون سرمایه انسانی سازمان اداری و استخدامی کشور و بند ۲ بخشنامه شماره ۸۱۲۱۹ مورخ ۲۵/۷/۱۴۰۲رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور نیز صرفاً در مقام ابلاغ بند ۲ مصوبه مورخ ۱۰/۷/۱۴۰۲ شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی بوده و خود مستقلاً واجد هیچگونه حکم حقوقی الزام آوری نمی‌باشند، لذا بندهای مورد اعتراض از مصوبات و بخشنامه‌های مذکور از مصادیق بند (۱) ماده ۱۲ قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب ۱۴۰۲ نبوده و رسیدگی به درخواست ابطال آن‌ها در هیئت عمومی دیوان عدالت اداری منتفی می‌باشد، به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۳۳۴۵۲۱ مورخ ۱۲/۲/۱۴۰۳ قرار رد شکایت صادر کرد.

رسیدگی به بند ۲ مصوبه جلسه مورخ ۲۱/۰۶/۱۴۰۲ شورای حقوق و دستمزد سازمان اداری و استخدامی کشور، بند ۲ مصوبه جلسه مورخ ۱۰/۷/۱۴۰۲ شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی (ابلاغی به موجب بخشنامه شماره ۸۰۴۷۱ مورخ ۲۴/۰۷/۱۴۰۲ معاون سرمایه انسانی سازمان اداری و استخدامی کشور) و بند آخر نامه شماره ۴۱۳۰۰/۱۴۷ مورخ ۲۶/۷/۱۴۰۲حسابرس کل امنیت ملی و سیاست خارجی سوم دیوان محاسبات کشور در دستور کار هیئت عمومی قرار گرفت.

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۸/۲/۱۴۰۳ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

الف. براساس ماده ۷۴ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۸/۷/۱۳۸۶ مقرر شده است که: «به منظور هماهنگی در تعیین حقوق و مزایای کارمندان دستگاه‌های اجرایی، شورای حقوق و دستمزد با عضویت رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و وزیر امور اقتصادی و دارایی و دو نفر از وزرا به انتخاب هیئت وزیران و رئیس دستگاه ذی‌ربط و مجموعاً دو نفر نماینده از کمیسیون‌های اجتماعی و برنامه و بودجه و محاسبات مجلس شورای اسلامی (به عنوان ناظر) تشکیل می‌شود، کلّیه دستگاه‌های اجرایی اعم از اینکه مشمول مقررات این قانون باشند یا نباشند مکلّفند قبل از اتخاذ تصمیم در مراجع قانونی ذیربط برای تعیین و یا تغییر مبانی و مقررات حقوق و مزایای کارمندان خود و یا هر نوع پرداخت جدید موافقت شورای مذکور را کسب کنند…» و با توجه به اینکه صلاحیت‌های شورای حقوق و دستمزد در این ماده احصاء گردیده است، بنابراین اولاً بند ۲ مصوبه مورخ ۲۱/۰۶/۱۴۰۲ شورای حقوق و دستمزد نه متضمن تغییر در مبانی و مقررات حقوق بوده و نه در مقام تعیین حقوق جدید توسط دستگاه تصویب شده است و در حقیقت به منظور اتّخاذ تصمیم درخصوص مؤلفه حقوقی جدیدی تحت عنوان «ترمیم حقوق» که توسط قانون‌گذار ایجاد شده، تصویب گردیده است. ثانیاً برمبنای ماده ۷۴ قانون مدیریت خدمات کشوری، جلسه شورای حقوق و دستمزد با حضور اعضایی که در این ماده تعیین شده‌اند و از جمله نماینده دستگاه ذی‌ربط رسمیت می‌یابد که این امر خود قرینه‌ای است بر اینکه صلاحیت شورای حقوق و دستمزد ناظر به مواردی است که دستگاه ذی‌ربط تقاضای تغییر یا افزایش حقوق داده باشد و از حکم مقرر در این ماده صلاحیتی برای شورای مذکور در رابطه با تصویب مقررات کلّی استنباط نمی‌گردد. ثالثاً به لحاظ اینکه قبل از تصویب مقرره مورد شکایت، قسمتی از مصوبه هیئت وزیران که بیانگر تأثیر ترمیم حقوق صرفاً در پاداش پایان خدمت و ذخیره مرخصی بود، با نظر رئیس مجلس شورای اسلامی مغایر با قانون تشخیص داده شده است، لذا همان‌گونه که در نظریه رئیس مجلس عنوان گردیده انحصار دادن موضوع ترمیم حقوق به موارد خاص نیاز به حکم قانون داشته و به محدود کردن احکام مقرر توسط قانون‌گذار می‌انجامد و با این وصف و با توجه به اینکه با نظر قانون‌گذار ترمیم حقوق مشمول کسور بازنشستگی قرار گرفته است، لذا مستفاد از صدر ماده ۶۸، تبصره ماده ۷۶ و ماده ۱۰۷ قانون مدیریت خدمات کشوری این امتیاز می‌بایست از مصادیق مزایای مستمر تلقّی شود و تمامی آثار مترتب بر سایر مزایای مستمر بر آن مترتب گردد و بر همین اساس و از آنجا که مزایای مستمر علاوه بر پاداش پایان خدمت و ذخیره مرخصی از جمله محاسبه اضافه کار و فوق‌العاده ویژه موضوع بندهای ۹ و ۱۰ ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری نیز مؤثر بوده، لذا بند ۲ مصوبه جلسه مورخ ۲۱/۰۶/۱۴۰۲ شورای حقوق و دستمزد خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

ب. نظر به اینکه اولاً شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور در مقام رفع ابهام از قانون اصلاح قانون بودجه سال ۱۴۰۱ با موضوع تأثیر یا عدم تأثیر ترمیم حقوق به سایر مؤلفه‌های پرداخت (غیر از پاداش پایان خدمت و ذخیره مرخصی) اتّخاذ تصمیم نموده و در ماده ۱۱۶ قانون مدیریت خدمات کشوری چنین صلاحیتی به شورا اعطاء نشده و صرفاً ایجاد رویه یا رفع ابهام از قانون مدیریت خدمات کشوری در حیطه وظایف و اختیارات شورا قرار دارد، لذا شورا خارج از حدود اختیار خود به وضع مصوبه اقدام کرده است. ثانیاً به لحاظ اینکه قبل از تصویب مقرره مورد شکایت، قسمتی از مصوبه هیئت وزیران که بیانگر تأثیر ترمیم حقوق صرفاً در پاداش پایان خدمت و ذخیره مرخصی بود، با نظر رئیس مجلس شورای اسلامی مغایر با قانون تشخیص داده شده است، لذا همانگونه که در نظریه رئیس مجلس عنوان گردیده انحصار دادن موضوع ترمیم حقوق به موارد خاص نیاز به حکم قانون داشته و به محدود کردن احکام قانون‌گذار می‌انجامد و با این وصف و با توجه به اینکه با نظر قانون‌گذار ترمیم حقوق مشمول کسور بازنشستگی قرار گرفته است و مستفاد از صدر ماده ۶۸، تبصره ماده ۷۶ و ماده ۱۰۷ قانون مدیریت خدمات کشوری این امتیاز می‌بایست از مصادیق مزایای مستمر تلقّی شود و تمامی آثار مترتب بر سایر مزایای مستمر بر آن مترتب گردد و بر همین اساس و از آنجا که مزایای مستمر علاوه بر پاداش پایان خدمت و ذخیره مرخصی از جمله محاسبه اضافه کار و فوق‌العاده ویژه موضوع بندهای ۹ و ۱۰ ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری نیز مؤثر بوده، بنابراین بند ۲ مصوبه جلسه مورخ ۱۰/۷/۱۴۰۲ شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی و بند آخر مکاتبه شماره ۴۱۳۰۰/۱۴۷ مورخ ۲۶/۷/۱۴۰۲حسابرس کل امنیت ملّی و سیاست خارجی سوم دیوان محاسبات کشور خارج از حدود اختیار و خلاف قانون است و مستند به بند (۱) ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲[۱] از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۰/۲/۱۴۰۲) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری – حکمتعلی مظفری

بررسی و توضیح:

به نظر ما رأی حاضر را باید یکی از آرای قابل‌توجه دیوان قلمداد کرد و از نظر استدلالی هیئت عمومی به نکات با اهمیتی اشاره کرده است. در این پرونده دیوان توجهی به جایگاه یا ترکیب مرجع معترض‌عنه ندارد و همواره صلاحیت و انطباق مصوبه مورد اعتراض با آن را بررسی می‌کند و در صورتی که تخلفی از حدود قانون ملاحظه کرد، آن را ابطال می‌نماید.

در اینجا باید به دو موضوع اشاره کنیم. نخست، ماهیت مزایای مستمر و غیرمستمر است. هر شخص شاغل چه تحت قانون کار باشد یا قانون مدیریت خدمات کشوری و یا سایر قوانین، ممکن است دو نوع مزایا دریافت نماید. مزایای مستمر و مزایای غیرمستمر. مزایای مستمر پرداخت‌هایی هستند که ماهانه و به‌طور ثابت به کارکنان پرداخت می‌شود و در احکام کارگزینی آن‌‌ها هم درج می‌شود. ویژگی اصلی این مزایا این است که بدون تغییر و ماهانه باید به مستخدم پرداخت شود و به عنوان حقوق ثابت تلقی می‌شود. کسورات مستخدم نیز از این مبلغ قابل کسر است. اما مزایای غیرمستمر آن دسته از پرداخت‌های نقدی یا غیرنقدی است که به مناسبت خاص یا انجام وظایف اختصاصی یا کار کردن در شرایط ویژه به مستخدم پرداخت می‌شود و ممکن است در صورت عدم انجام آن وظایف به مستخدم پرداخت نشود.

هم مزایای مستمر و هم مستمر می‌توانند نقدی یا غیرنقدی باشند. به‌طور کلی مزایای مستمر نقدی: عبارتند از حقوق ثابت (مجموع امتیازات حق شغل، حق شاغل و فوق‌العاده مدیریت ضربدر ضریب ریالی سال) فوق‌العاده ایثارگری فوق‌العاده سختی کار و کار در محیط‌های غیرمتعارف فوق‌العاده شغل برای مشاغل تخصصی فوق‌العاده سختی‌کار و کار در محیط‎‌های غیرمتعارف فوق‌العاده شغل. مزایای مستمر مشمول کسور بازنشستگی می‌شود که باید آن را یک امتیاز برای مستخدم برشمرد. زیرا میزان حقوق وی در زمان بازنشستگی براساس کسورات پرداختی محاسبه می‌شود و در نتیجه هرچه مزایای مستمر او بیشتر باشد، میزان حقوق بازنشستگی او نیز افزایش پیدا خواهد کرد. البته کلیه حقوق و مزایای حقوق بگیر (اعم از مستمر یا غیرمستمر) مشمول مالیات می‌باشد. لیکن توقیف آن توسط مراجع قضایی برای بدهی محکوم‌علیه، تفاوت‌هایی دارد. پرداختی‌های به کارمند نظیر پاداش پایان خدمت که در زمان بازنشستگی به بازنشستگان تعلق می‌گیرد و نیز وجوه اضافه‌کار، تشویقی، عیدی، کارانه و حق مأموریت و به‌طور کلی مزایایی که به‌طور مستمر به کارمند پرداخت نمی‌شود، غیر از حقوق و مزایای مستمر بوده و مقررات ماده ۹۶ قانون اجرای احکام مدنی مصوب ۱۳۵۶ راجع به ممنوعیت توقیف و کسر بیش از ربع یا ثلث از حقوق و مزایا جهت استیفای محکوم‌به شامل آن‌‌ها نمی‌باشد و فقط ناظر به حقوق و مزایای مستمر کارمند است؛ بنابراین محکوم‌به را می‌توان از محل موارد فوق و بدون محدودیت موضوع ماده ۹۶ یادشده استیفاء کرد؛ عنوان فوق‌العاده پرداخت که علی‌الاصول به نحو مستمر به کارمند پرداخت می‌شود، مشمول ممنوعیت توقیف مذکور در ماده ۹۶ قانون اجرای احکام مدنی مصوب ۱۳۵۶ است.[۲]

ترمیم حقوق موضوع «قانون اصلاح قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور و ترمیم حقوق کارکنان و بازنشستگان کشوری و لشکری» هم طبق متن قانون باید مشمول حقوق بازنشستگی قرار بگیرد. یعنی این ترمیم حقوق صرفاً یک مبلغ اضافی نیست، بلکه پایه حقوق را افزایش می‌دهد. حکم قانون‌گذار مطلق بوده و آن را محدود و مقید نکرده است و بدیهی است که دستگاه اجرایی خود نمی‌تواند در این خصوص قیدی وارد کند.

شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی در جلسه مورخ ۱۰‏‏‏/۰۷‏‏‏/۱۴۰۲ به منظور پاسخگویی به ابهامات ایجادشده و ایجاد وحدت رویه اداری و استخدامی در تعیین مؤلفه‌های مؤثر در محاسبه پرداخت حقوق و مزایای کارمندان دستگاه‌های اجرایی (موضوع فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری) تعاریف حقوق، حقوق ثابت، فوق‌العاده، فوق‌العاده‌های مستمر و مزایای مستمر را به شرح جدولی به تصویب رسانده است.

دومین موضوع که بسیار هم مهم است و یکی از عللی است که باعث شده دیوان به کرات تصمیمات مراجع مختلف را ابطال کند، بحث خروج از صلاحیت مرجع وضع مصوبه است. در حقوق اداری فقط مقام یا مرجع در صورتی می‌تواند مصوبه وضع کند که قانون این صلاحیت را برای آن قایل شده باشد و این مقام یا مرجع هم باید در حدود قانون اقدام نماید و نمی‌تواند از آن تجاوز کند. افزون بر آن مرجع واضع نمی‌تواند به بهانه تفسیر قانون، دامنه آن را محدود کند و نظرهای مشورتی هم صرفاً باید با رعایت اصول تفسیر و توجه به الفاظ و مراد مقنن باشد.

ماده ۷۴ قانون مدیریت خدمات کشوری مقرر داشته: «به منظور هماهنگی در تعیین حقوق و مزایای کارمندان دستگاه‌های اجرایی، شورای حقوق و دستمزد با عضویت رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و وزیر امور اقتصادی و دارایی و دو نفر از وزراء به انتخاب هیئت وزیران و رئیس دستگاه ذی‌ربط و مجموعاً دو نفر نماینده از کمیسیون‌های اجتماعی و برنامه و بودجه و محاسبات مجلس شورای اسلامی (به عنوان ناظر) تشکیل می‌شود، کلیه دستگاه‌های اجرایی اعم از این که مشمول مقررات این قانون باشند یا نباشند مکلفند قبل از اتخاذ تصمیم در مراجع قانونی ذی‌ربط برای تعیین و یا تغییر مبانی و مقررات حقوق و مزایای کارمندان خود و یا هر نوع پرداخت جدید موافقت شورای مذکور را کسب کنند. مصوبات و تصمیمات شورا پس از تأیید رئیس‌جمهور قابل اجرا است.

وظایف دبیرخانه شورای حقوق و دستمزد به عهده سازمان خواهد بود. تبصره- هیئت وزیران و سایر مراجعی که اختیار تنظیم مقررات پرداخت دارند، موظفند قبل از هرگونه تصمیم‌گیری نظر موافق این شورا را اخذ نمایند.»

همچنان که ملاحظه می‌شود در این مقرره ترکیب اعضا و وظیفه شورای حقوق و دستمزد تعیین شده و دستگاه‌های اجرایی شده‌اند قبل از اتخاذ تصمیم در مراجع قانونی ذی‌ربط برای تعیین و یا تغییر مبانی و مقررات حقوق و مزایای کارمندان خود و یا هر نوع پرداخت جدید موافقت شورای مذکور را کسب کنند. یعنی این شورا می‌تواند با تعیین یا تغییر مبانی حقوق موافق یا مخالف باشد که آن هم به صورت موردی است و شورای مستقلاً صلاحیت وضع قاعده برای تعیین حقوق و یا تغییر مبانی آن ندارد و هیئت عمومی دیوان هم به درستی استدلال کرده که «از حکم مقرر در این ماده صلاحیتی برای شورای مذکور در رابطه با تصویب مقررات کلّی استنباط نمی‌گردد.» این در حالی است که دستگاه طرف شکایت در لایحه دفاعیه خویش اعلام کرده: «… تصریح قانون‌گذار به تکلیف شورای حقوق و دستمزد در تدوین دستورالعمل «فوق‌العاده جهش علمی»، به معنای نفی صلاحیت عام شورای حقوق و دستمزد مصرح در ماده ۷۴ قانون مدیریت خدمات کشوری نیست (اثبات شی، نفی ماعدا نمی‌کند) و هدف قانون‌گذار این بوده است که سازمان اداری و استخدامی، سازمان برنامه و بودجه، وزارت عتف و معاونت حقوقی ریاست جمهوری به لحاظ ارتباط موضوعی در تدوین این دستورالعمل دخیل باشند …» در صورتی که به نظر می‌رسد این ادعا مطابق با موازین حقوق اداری نباشد و عکس آن صادق است و شورای حقوق و دستمزد صلاحیت عام ندارد و استناد به قاعده (اثبات شی، نفی ماعدا نمی‌کند) در حقوق اداری که همه چیز باید به موجب قانون باشد، استدلال صحیحی به نظر نمی‌رسد.

همچنین بند (ب) ماده ۱۱۶ قانون مذکور به وظایف شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی اشاره کرده که عبارتند از: بررسی و تصویب تعاریف و شرح وظایف رشته‌های شغلی، بررسی و تصویب شرایط احراز رشته‌های شغلی و نحوه تخصیص آن‌ها به طبقات جداول حقوق، بررسی و تصویب دستورالعمل‌‌ها و رویه‌هایی که به موجب این قانون در صلاحیت شورا قرار می‌گیرد، هماهنگی در اظهار نظر و پاسخگویی به استعلامات و ابهامات اداری و استخدامی دستگاه‌های اجرایی در اجرا مفاد این قانون، ایجاد رویه‌های واحد اداری و استخدامی در چهارچوب مقررات این قانون، اتخاذ تصمیم درخصوص از کارافتادگی و فوت به سبب انجام وظیفه و سایر امور مربوط، برای کارمندانی که تابع صندوق بازنشستگی کشوری می‌باشند، سایر مواردی که از طرف رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و یا وزراء در ارتباط با تعهدات این قانون برای کسب نظر مشورتی ارجاع می‌شود.

بنابراین ملاحظه می‌شود این شورا نیز صلاحیت قانونی برای تفسیر قانون را ندارد و وظایف آن منحصر به موارد ذکر شده در قانون است. در واقع صرفنظر از این که اقدام شورا درخصوص تأثیر یا عدم تأثیر ترمیم حقوق به سایر مؤلفه‌های پرداخت (غیر از پاداش پایان خدمت و ذخیره مرخصی) صحیح باشد یا سقیم، اساساً این شورا صلاحیتی برای اتخاذ تصمیم در این خصوص را نداشته است و هیئت عمومی به درستی با مطرح نمودن ایراد «خارج از حدود اختیار و خلاف قانون» آن را ابطال کرده است.

 

[۱] ماده ۸۸ ـ هیئت عمومی، در اجرای بند (۱) ماده(۱۲) این قانون می‌‌ تواند تمام یا قسمتی از مصوبه را ابطال نماید.

[۲] نظریه مشورتی شماره ۷/۱۴۰۰/۹۶۶ مورخ ۳/۹/۱۴۰۰ اداره کل حقوقی قوه قضاییه.